Организационная структура по работе с проектами
advertisement
Международный опыт создания организационных структур по работе с проектами ГЧП и их функционирования Викрам Кутари Департамент устойчивого развития Регион Европы и Центральной Азии Всемирный банк Пятница, 7 декабря 2007 г. Цель обзора • Презентация результатов исследований пяти конкретных примеров формирования организационных структур по работе с проектами ГЧП и выявление общих тенденций в международной практике • Цель – извлечение из международного опыта ключевых уроков, применимых к ситуации в Санкт-Петербурге (примеры лучшей практики и встречающиеся трудности) • Анализ проводился в рамках более широкой программы оказания Всемирным банком консультационных услуг для содействия СанктПетербургу при создании организационной структуры по управлению проектами ГЧП. 2 Международные тенденции: создание и функционирование организационных структур по работе с проектами ГЧП Международные тенденции: организационные структуры по работе с проектами ГЧП Презентация результатов анализа конкретных примеров международной практики Уроки, извлеченные из имеющегося опыта создания и функционирования организационных структур по работе с проектами ГЧП Резюме и основные выводы 3 Последние тенденции в области создания успешных ГЧП • • • • • На сегодняшний день государственно-частные партнерства в меньшей степени рассматриваются в качестве способа привлечения средств за пределами государственного бюджета, их использование скорее считается средством повышения эффективности. Отчасти неудача первых программ ГЧП в странах Центральной и Восточной Европы, а также в странах ЮгоВосточной Европы объясняется отсутствием ТЭО, ограниченной поддержкой со стороны правительства и непрозрачным конкурсным отбором. Центральное министерство, координирующее проекты с использованием схемы ГЧП, предоставляет некоторую бюджетную поддержку для финансирования затрат на разработку проекта. Программы ГЧП в большей степени интегрируются с общим процессом планирования объектов инфраструктуры, а не принимаются по каждому отобранному проекту отдельно. До начала реализации полномасштабных программ ГЧП были реализованы пилотные проекты с использованием схемы ГЧП для апробирования системы работы с такими проектами и системы их поддержки. 4 Согласно международному опыту, все больше внимания уделяется созданию институциональной базы • • • • Накопленный опыт показывает, что можно было бы избежать некоторых неудач, если бы структура проекта была разработана более правильно, если бы координация была более эффективной, а процесс конкурсного отбора и закупок был более прозрачным. В ответ на проблемы, возникшие при решении вопроса об эффективном управлении программой ГЧП, стали создаваться централизованные структуры по работе с проектами ГЧП. Организационная структура по работе с проектами ГЧП выполняет самые разные функции: от чисто консультационной функции до активного участия в идентификации проекта, разработке его структуры, проведении закупок и мониторинге исполнения контрактов. В течение прошедшего периода появилось несколько типов организационных структур по работе с проектами ГЧП, и не существует какого-либо одного предпочтительного варианта. Неудачи правительства Неэффективные стимулы при проведении конкурсного отбора и закупок Отсутствие координации Отсутствие необходимых умений и навыков Высокие операционные расходы Отсутствие информации 5 Международные тенденции: организационные структуры по работе с проектами ГЧП • Хотя такие группы по работе с ГЧП уже функционируют во многих странах, в некоторых странах активная ГЧП программа реализовывалась уже в течение нескольких лет до создания структуры по работе с проектами ГЧП . • Однако создание некой структуры/группы по работе с проектами ГЧП не является необходимым или достаточным условием для реализации успешной программы ГЧП. • Как правило, организационные структуры по работе с проектами ГЧП, сталкиваются с огромными трудностями в тех случаях, когда – отсутствует поддержка программы ГЧП со стороны высокопоставленных политиков; – процесс закупок при работе с объектами инфраструктуры и осуществлении работ по капитальному строительству не является прозрачным или конкурсным; – координация внутри правительства неэффективная. 6 Презентация результатов анализа 5-ти конкретных практических примеров Национальный уровень Региональный уровень Давно функционирующая организационная структура Великобритания Штат Виктория (Австралия) Первый этап Венгрия Южная Африка Чешская Республика 7 Презентация результатов исследований конкретных практических примеров Международные тенденции: организационные структуры по работе с проектами ГЧП Презентация результатов анализа конкретных примеров международной практики Уроки, извлеченные из имеющегося опыта создания и функционирования организационных структур по работе с проектами ГЧП Резюме и основные выводы 8 Центральная группа по работе с проектами ГЧП в Великобритании: «Партнерство Великобритании» (PUk) Функции •Создана в 2000 г. Правительством Великобритании для повышения эффективности потенциала государственного сектора в сфере работы с клиентами и выполнения функции поддержки программ ГЧП. • «Партнерство Великобритании» работает исключительно с государственным сектором и в основном выполняет функции агентства по разработке проектов. •«Партнерство Великобритании» реагирует на спрос клиентов в государственном секторе и работает над крупномасштабными или инновационными проектами. •Все сделки в рамках ГЧП должны утверждаться Министерством финансов на нескольких этапах до окончательного подписания соглашения. При каком органе создается •«Партнерство Великобритании» - самостоятельная организация, созданная на принципах государственно-частное партнерства (51% доля частного сектора, 49% - доля правительства). Структура/ органы управления •«Партнерство Великобритании» первоначально входило в состав специальной группы Министерства финансов, а затем было выделено в самостоятельную структуру. •В состав Управляющего Совета «Партнерства Великобритании» входит председатель, который не принимает участия в оперативном управлении компанией, 4 исполнительных директора и 7 неисполнительных директоров. •Консультативный совет осуществляет надзор за деятельностью «Партнерства Великобритании» и обеспечивает соблюдение положений устава. 9 Центральная группа по работе с проектами ГЧП в Великобритании: «Партнерство Великобритании» (PUk) Штат •Штат сотрудников «Партнерства Великобритании», включая исполнительного директора, состоит из экспертов государственного и частного секторов, которые обладают квалифицированными умениями и навыками в области проектного финансирования (финансы, правовые вопросы и т.п.). •Сотрудники также обладают знанием рынка, что важно для определения потенциального интереса со стороны частного сектора. • В состав Совета директоров входят директора, представляющие государственный и частный сектор. •Консультативный совет состоит только из членов, представляющих интересы государственного сектора. Финансирование •«Партнерство Великобритании» устанавливает плату за услуги, оказываемые государственному сектору. •Размер платы устанавливается в рамочных соглашениях, которые подписываются с клиентами и продлеваются каждые четыре года. •При установлении размера заработной платы ориентиром является размер оплаты труда в частных консалтинговых компаниях. Взаимодействие •Специальная группа по разработке политики функционирует при Министерстве финансов и разрабатывает принципы и рекомендации по закупкам, структурированию сделок и оценке. •Группа анализа проектов при Министерстве финансов использует «Партнерство Великобритании» при рассмотрении технических аспектов проектов, реализуемых местными властями. •«Партнерство Великобритании» также создает совместные предприятия с органами власти (Партнерство в здравоохранении, Партнерство в школах). 10 Центральная структура по работе с проектами ГЧП в Южной Африке Функции При каком органе создается Структура/ органы управления •Организационная структура по работе с проектами ГЧП была создана в 2000 г. для отсева финансово «безответственных» сделок с использованием схемы ГЧП. •При создании такой структуры учитывался опыт работы Специальной группы по работе с проектами ГЧП при Министерстве финансов в Великобритании (особое внимание уделялось обеспечению правильного соотношения цены и качества и эффективного расходования средств, распределения рисков, финансовой доступности) •Цель – добиться (i) соответствия всех ГЧП перечисленным выше критериям; (ii) создать систему для защиты правительства от ГЧП, деятельность которых может оказаться неудачной. •Организационная структура по работе с проектами ГЧП функционирует при Министерстве финансов Южной Африки. •В организационной структуре по работе с проектами ГЧП имеется 5 отделов: финансовый, правовой, по работе с потенциальными клиентами, оценки проектов, муниципальный. 11 Центральная организационная структура по работе с проектами ГЧП в Южной Африке Штат Финансирование Взаимодействие •Штат сотрудников включает в себя специалистов, которые оказывают практическое содействие по отраслевым вопросам (здравоохранение, туризм) или конкретным функциональным вопросам (правовым, финансовым и т.п.). •Организационная структура выделяет по 1-2 консультанта по проекту для оказания содействия отраслевым министерствам, начиная с регистрации проекта и заканчивая подписанием соглашения по ГЧП. •Организационная структура по работе с проектами ГЧП финансируется в полном объеме Министерством финансов. •Организационная структура по работе с проектами ГЧП работает в тесном контакте с комитетом по контролю и комитетом по пассивам национального Министерства финансов для получения необходимых одобрений и утверждений и оказывает техническое содействие отраслевому министерству. •Национальное Министерство финансов обладает правом утверждения местных или региональных проектов и может представлять рекомендации по проектам местных органов власти. 12 Региональная организационная структура по работе с проектами ГЧП в Австралии: «Партнерство штата Виктория» Функции При каком органе создается Структура/ органы управления •Правительство штата Виктория создало «Партнерство» в 1999 году, следуя примеру Великобритании и предвидя расширение программы ГЧП (ее реализация началась в 1980 году). •Основное внимание уделяется вопросам оптимального распределения и переноса рисков, максимизации эффективности и минимизации затрат на протяжении всего срока службы объектов. •«Партнерство штата Виктория» разрабатывает политику и основные направления, пропагандирует внедрение методов передовой практики и готовит конкретные рекомендации для министерств и ведомств. •«Партнерство штата Виктория» использовалось для реализации крупных и комплексных проектов капитального строительства, предусматривающих возможность применения нововведений и перенос риска. •Организационная структура «Партнерство штата Виктория» была создана как группа специалистов при Министерстве финансов. •Организационная структура «Партнерство штата Виктория» функционирует при Группе по управлению рисками, коммерческими вопросами и инфраструктурой, которая является функциональным подразделением Коммерческого управления Министерства финансов. •Министр финансов отвечает за разработку структуры «Партнерства штата Виктория» и осуществление соответствующего надзора за деятельностью «Партнерства». •Отраслевое министерство остается ответственным за реализацию каждого проекта с использованием схемы ГЧП. 13 Региональная организационная структура по работе с проектами ГЧП в Австралии: «Партнерство штата Виктория» Штат Финансирование Взаимодействие •В штат сотрудников «Партнерства», включая руководителя, входят специалистов, обладающие обширным опытом работы в частном секторе. •«Партнерство штата Виктория» финансируется правительством штата Виктория. •Федеральное правительство выпустило руководство по ГЧП, действие которого ограничивается проектами федерального уровня. •В 2003 г. был учрежден национальный министерский форум по ГЧП для обеспечения последовательности в применении политики, улучшения координации и укрепления потенциала во всех регионах. 14 Центральная организационная структура по работе с проектами ГЧП в Венгрии • • • • • Венгрия стала первой страной в регионе Центральной и Восточной Европы, которая в 1991 г. приняла решение использовать концессионные соглашения с частными компаниями практически по всем проектам создания и развития дорожной инфраструктуры. Неудачи первого этапа, необходимость повышения эффективности схем ГЧП, ограниченная институциональная память и ограниченный институциональный потенциал побудили правительство задуматься о создании организационной структуры по работе с проектами ГЧП. Организационная структура по работе с проектами ГЧП была создана в 2003 г. при Министерстве экономики и транспорта, получив мандат, обеспечивающий создание адекватных условий для внедрения схем ГЧП в Венгрии. В 2003 г. была создана межведомственная комиссия, в состав которой вошли представители Министерства экономики и транспорта, Министерства финансов, Министерства юстиции, администрации премьер-министра и Центрального статистического управления. Перед комиссией были поставлены следующие цели: (i) рассмотрение планов создания ГЧП, подготовленных и представленных министерствами и местными органами власти; (ii) осуществление мониторинга реализации проектов с использованием схемы ГЧП. 15 Центральная организационная структура по работе с проектами ГЧП в Чешской Республике: «ППП Сентрум» (PPP Centrum) • • • • • • • Компания «ППП Сентрум» была создана в июле 2004 г. с целью ускорения подготовки законодательной базы и разработки методологии по работе с ГЧП. Первоначально компания создавалась как центр знаний, постепенно ее функции расширялись, и теперь она занимается предоставлением технических консультационных услуг, связанных с идентификацией проектов ГЧП, их подготовкой, оценкой и мониторингом. «ППП Сентрум» - акционерная компания, 100% акций которой находится в собственности Министерства финансов, и с 2007 г. она взаимодействует с государственном сектором на основе принципа оказания платных услуг. Согласно государственной политике, государственный сектор обязан привлекать ресурсы «ППП Сентрум». Осторожный подход, используемый в Чешской Республике, по-видимому, объясняется неудачными попытками внедрить возобновляемые концессии по проекту автострады D5. В настоящий момент в стране завершается создание нормативно-правовой базы по ГЧП (закон о концессиях, организационная структура по работе с проектами ГЧП, нормативные акты, основные положения и руководства и т.п.). «ППП Сентрум» подотчетна Совету директоров, а мониторинг ее деятельности осуществляется Наблюдательным советом (в состав которого входят представители Министерства финансов, Министерства регионального развития, Министерства труда и социальных вопросов, администрации Правительства Чешской Республики и пр.). 16 Успех деятельности организационных структур по работе с проектами ГЧП Структуры по работе с проектами ГЧП, ассоциируемые с успешными программами ГЧП «Партнерство Великобритании» «Партнерство штата Виктория» Организационная структура по работе с проектами ГЧП в Южной Африке «Партнерство Великобритании» В 2004 г. 10% всех государственных инвестиций было осуществлено в рамках программы ГЧП. Примерно 2/3 всех мероприятий в Европе было осуществлено в рамках программы ГЧП (1994-2005 гг.) «Партнерство штата Виктория» Средняя экономия при использовании схемы ГЧП составляет 9% по сравнению с государственным сектором. Только 22% ГЧП реализовывало проекты с превышением бюджета, аналогичный показатель по проектам строительства отраслевых агентств - 73%. Организационная структура по работе с проектами ГЧП в Южной Африке Нормативные акты, руководства и практика проведения сделок такой структуры приводятся в качестве примера удачной практики за пределами Южной Африки. Организационная структура по работе с проектами ГЧП поддержала развитие проектов, сохранив при этом возможность управления финансовым воздействием. Структуры по работе с проектами ГЧП, пока еще не добившиеся успеха Организационная структура по работе с проектами ГЧП в Венгрии «ППП Сентрум» в Чешской Республике Организационная структура по работе с проектами ГЧП в Венгрии Слишком рано оценивать воздействие, ассоциируемое с работой такой структурной единицы. Организационная структура по работе с проектами ГЧП создавалась на позднем этапе, опыт первого этапа ассоциируется с некоторыми неудачами проектов ГЧП. «ППП Сентрум» Чешской Республики Работа по укреплению правовой базы ГЧП еще не завершена, но вклад данной компании уже признается. Пока еще нет успешно реализованного проекта ГЧП. 17 Уроки создания и функционирования организационных структур по работе с проектами ГЧП Международные тенденции: организационные структуры по работе с проектами ГЧП Презентация анализа конкретных примеров международной практики Уроки, извлеченные из имеющегося опыта создания и функционирования организационных структур по работе с проектами ГЧП Резюме и основные выводы 18 Функции и полномочия организационных структур по работе с проектами ГЧП • Две основные функции, общие для большинства организационных структур по работе с проектами ГЧП – – • • • Поддержка регулирования/надзор за ГЧП со стороны Министерства финансов Техническое содействие отраслевым министерствам и ведомствам Однако если такая структура обладает более широкими полномочиями, она работает более эффективно. Отраслевые министерства сохраняют ответственность за получение результатов в рамках проекта. Функции организационных структур по работе с проектами ГЧП изменялись со временем для учета меняющихся потребностей (Великобритания, Чешская Республика). Формирование политики и координация Техническое содействие Контроль качества Стандартизация и распространение Продвижение и маркетинг 19 Орган власти, при котором создается структура по работе с проектами ГЧП, и организационная схема такой структуры • • • Организационные структуры по работе с проектами ГЧП создаются при центральном министерстве (нередко при Министерстве финансов), или же создаются как отдельная организация. Обычно Министерство финансов сохраняет сильную функцию в вопросах политики и управления такой структурой (Совет, Консультативный совет). Выбор министерства, при котором создается такая структура, зависит от выбранных акцентов: – – – Министерство Министерство финансов или экономики Организационная структура по работе с проектами ГЧП Организационная структура по работе с проектами ГЧП (финансов или экономики) Министерство финансов: надзор за финансовыми вопросами Министерство экономики: разработка проектов и их поддержка Отраслевое министерство: закупки в рамках ГЧП в конкретной отрасли 20 Штат сотрудников организационной структуры по работе с проектами ГЧП • • • • • Чрезвычайно важно осуществить набор опытных сотрудников и не допустить Частный сектор текучести кадров. Даже при использовании консультантов по сделкам, в отделе, предоставляющем Набор сотрудников консультации по проектам, необходимо из частного сектора иметь опытных специалистов по проектному финансированию (финансы, РегиональСоздание правовые вопросы). ная потенциала/ организаХотя указанное ниже условие не Обмен ционная Создание является единственным, но вероятность сотрудниками структура привлечения квалифицированных потенциала/ по работе с сотрудников повышается благодаря Обмен проектами – Шкале заработной платы сотрудниками ГЧП – функциональным обязанностям – созданию интересных условий труда. Для обеспечения долгосрочного успеха Другие чрезвычайно важно добиться Отраслевое региональные формирования институциональной министерство памяти и обеспечить передачу знаний организациотраслевым министерствам/ведомствам. /ведомство оные Организационные структуры, структуры по создаваемые на региональном уровне, работе с также имеют возможность использовать проектами одних и тех же сотрудников и делиться ГЧП опытом с другими регионами (Австралия). 21 Финансирование организационных структур по работе с проектами ГЧП • Организационные структуры по работе с проектами ГЧП, функционирующие как самостоятельные организации, устанавливают плату за услуги, предоставляемые государственному сектору. Если же такая структура создается при министерстве, то она в полном объеме финансируется государственным сектором. • Возмещение затрат не является фактором успеха, но зависит от успешных достигнутых результатах прошлых проектов ГЧП и хорошей репутации. • Использование фонда по разработке проектов (Великобритания, Южная Африка) для оказания поддержки отраслевым министерством по привлечению квалифицированных консультантов может содействовать повышению качества проектов. • Финансирование организационных структур по работе с проектами ГЧП должно создавать возможности привлекать и удерживать квалифицированный персонал. 22 Взаимодействие и координация • Более успешно функционирующие организационные структуры по работе с проектами ГЧП (Великобритания, штат Виктория и Южная Африка) работают в тесном контакте с Министерством финансов на этапе утверждения проекта. • Даже если организационная структура по работе с проектами ГЧП создается как самостоятельная организация, мониторинг эффективности и результативности ее деятельности осуществляется Советом или Консультативным советом. • Хотя региональная организационная структура по работе с проектами ГЧП, включенная в сравнительный анализ, также поддерживает контакты на федеральном уровне, в этом случае есть необходимость усиления координации. • Министерства/ведомства, выступающие в качестве исполнителей, все чаще нуждаются в поддержке при управлении контрактами. 23 Краткий обзор и выводы Международные тенденции: организационные структуры по работе с проектами ГЧП Презентация результатов анализа конкретных практических примеров Уроки, извлеченные из имеющегося опыта создания и функционирования организационных структур по работе с проектами ГЧП Резюме и основные выводы 24 Резюме по результатам анализа международной практики • Создание организационных структур по работе с проектами ГЧП не является стандартным требованием для успешной программы ГЧП, это, скорее, реакция правительства на конкретные потребности. • Организационные структуры по работе с проектами ГЧП выполняют самые разнообразные функции, при этом самыми распространенными являются такие функции, как (i) поддержка политики в сфере ГЧП и координация; (ii) контроль качества; (iii) поддержка подготовки проекта (по крайней мере, до закрытия финансовой сделки) • Организационные структуры по работе с проектами ГЧП, обладающие исполнительной властью, как правило, работают более эффективно по сравнению с аналогичными структурами, которые выполняют исключительно консультационные функции. • Независимо от того, создается такая структура при координирующем министерстве или как самостоятельная организация, она сохраняет прочную связь с Министерством финансов, которое продолжает нести ответственность за утверждение проектов. • Поскольку данная структура выполняет функции по оказанию консультационных услуг в рамках проекта, создание институционального потенциала и высокая квалификация сотрудников, работающих в такой структуре, являются важными факторами успеха программ ГЧП. • Финансирование из государственных источников кажется более целесообразным, пока не будет создана репутация и пока не будут реализованы успешные проекты. 25 Дополнительные факторы, обеспечивающие успешное функционирование организационных структур по работе с проектами ГЧП • Организационные структуры по работе с проектами ГЧП не являются чудодейственным средством, и, как правило, у менее эффективных правительств такие структуры работают неэффективно. • Также, как правило, организационные структуры по работе с проектами ГЧП сталкиваются с трудностями, если процесс закупок по работе объектов инфраструктуры и осуществлению работ по капитальному строительству не является прозрачным и конкурсным. • Если программа ГЧП не имеет политической поддержки на самом высоком уровне политической власти, то, наиболее вероятно, деятельность структуры по работе с проектами ГЧП не увенчается успехом. 26 Международный опыт создания организационных структур по работе с проектами ГЧП и их функционирования СПАСИБО! Викрам Куттари Всемирный банк vcuttaree@worldbank.org 27
