Направления бюджетной реформы в России Климанов Владимир Викторович Государственный университет управления

Государственный университет управления
5 ноября 2009 г.
Направления бюджетной
реформы в России
Климанов Владимир Викторович
Институт реформирования общественных финансов
www.irof.ru
20.01.2006
Презентация
«Эволюция» Бюджетного кодекса

принят в 1998 г.

вступил в силу в 2000 г.

почти 60 поправок

текст увеличился в 2 раза к
первоначальному
20.01.2006
Презентация
Трансформация бюджетного
регулирования
Полномочия
казначейства
Исполнение
судебных актов
Гос.
услуги
Декабрь
Ноябрь
Октябрь
Сентябрь
Август
Июль
Июнь
Май
Апрель
Март
Февраль
Январь
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Межбюджетные
отношения
20.01.2006
Бюджетный
процесс
Презентация
Антикризисные
мероприятия
Бюджетные новации 2000-х годов
 Структурирование и формализация межбюджетных
трансфертов
 Разграничение расходных обязательств
 Закрепление доходных источников
 Казначейское исполнение бюджетов
 Внедрение программно-целевого подхода в
бюджетном процессе
 Интродукция корпоративных принципов
финансового менеджмента в государственное
управление
 Создание квазирыночных элементов в бюджетном
секторе
20.01.2006
Презентация
Общественные финансы
Управление общественными финансами – регулирование
использования и (или) использование денежных ресурсов для
прозрачного, устойчивого и подотчетного исполнения в рамках
бюджетного процесса расходных обязательств публично-правовых
образований, обеспечивающих достижение поставленных целей и
максимальных результатов деятельности государственных и
муниципальных органов власти
Виды управления - институциональное (правовое установление и
регулирование правил и процедур для принятия и реализации
решений) и операционное (непосредственное принятие и реализация
решений) управление
Организационная форма управления - циклический по своему
характеру процесс составления, утверждения, исполнения и аудита
бюджетов (бюджетный процесс)
Цель управления – исполнение финансовых обязательств публичноправовых образований, возникающих в связи с осуществлением их
полномочий и функций перед физическими и юридическими лицами,
другими публично-правовыми образованиями, субъектами
международного права, т. е. расходных обязательств разного типа
20.01.2006
Презентация
Структурная модель управления
общественными финансами
Источник: Минфин России
20.01.2006
Презентация
Исходное состояние управления
общественными финансами
 Формальная централизация неформальная автономия
 Детальность планирования аморфность исполнения и отчетности
 Контроль за соответствием факта плану несоответствие плана целям и результатам
 Неопределенность полномочий неопределенность ответственности
 Недостаток финансирования избыток персонала и ресурсов
 Мягкие бюджетные ограничения бюджетная рента
20.01.2006
Презентация
Идеология бюджетной реформы
Государство должно отказаться от сметного
финансирования бюджетной сети и прямого
предоставления
значительной
части
бюджетных услуг и перейти к принципу их
оплаты в соответствии с получаемыми
обществом результатами
Из Бюджетного послания
Президента РФ на 2004 г.
Уже с этого года большая часть расходов
федерального бюджета должна быть
ориентирована на конечный результат
Из Послания Президента РФ
Федеральному Собранию 2006 года
20.01.2006
Презентация
Логика бюджетной реформы
Управление
результатами (с 2008 г.)
Управление затратами
(1991-2000 гг.)
разделение уровней
бюджетной системы
сбалансированность
бюджета
денежное исполнение
2001-2007
среднесрочное
планирование
казначейство
бюджетирование по
целям и результатам
целевое использование
средств в соответствии с
планом
реорганизация
бюджетных учреждений
 учет и отчетность по
международным
стандартам
методика распределения
финансовой помощи
20.01.2006
Презентация
Циклы бюджетной реформы (по А.М. Лаврову)
Этап
Реформа
межбюджетных
отношений
Реформа
бюджетного
процесса
Реструктуризация бюджетной сети
Концепция
2001-2002
2003-2004
Комиссия по
постановление № 249
разграничению
от 22 мая 2004 г.
полномочий, Программа развития бюджетного федерализма
2003-2005
Принципы
реструктуризации
бюджетного сектора
«Модель»
2003
95-ФЗ и 131-ФЗ
2004-2005
Комиссия по
результативности,
постановления 2005 г.
2006
Закон об
автономных
учреждениях
Реализация
2004-2005
Большой закон,
поправки в БК и НК,
законы субъектов РФ
2005-2006
Поправки в БК, новые
бюджеты
2006-2007
Начало «разгосударствления» бюджетного сектора
20.01.2006
Презентация
Взаимодействие бюджетной и
административной реформ
Административная
реформа
Выявление и упразднение
избыточных и
дублирующих функций
органов исполнительной
власти
Пересмотр структуры
органов
исполнительной власти
в соответствии с новым
составом функций
Расширение финансовых
полномочий и
ответственности
администраторов
бюджетных средств в целях
достижения результата
Определение
финансовых и
ресурсных ограничений
в бюджетной сфере на
среднесрочную
перспективу
Бюджетная
реформа
20.01.2006
Презентация
Межбюджетные отношения
в Бюджетном кодексе РФ
отношения между органами государственной власти Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления
Первая редакция 1998 г.
взаимоотношения между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления по вопросам регулирования бюджетных
правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса
120-ФЗ от 20 августа 2004 г.
взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по
вопросам регулирования бюджетных правоотношений,
организации и осуществления бюджетного процесса
63-ФЗ от 26 апреля 2007 г.
20.01.2006
Презентация
Реформа межбюджетных отношений
Сложившаяся система
Новая система
основа - ежегодные
законы о бюджете
«три» уровня
бюджетной системы
неопределенность
расходных обязательств
«необеспеченные
мандаты»
нестабильность
разделения доходов
недостаточная
формализация
выравнивания
«мягкие» бюджетные
ограничения
основа - законы об
органах власти, БК и НК
«четыре» уровня
бюджетной системы
 разграничение
расходных обязательств
 отмена «необеспеченных
мандатов»
долгосрочное
закрепление доходов
выравнивание по
формулам
«жесткие» бюджетные
ограничения
20.01.2006
2003-2007
Презентация
Эволюция концепций
межбюджетных отношений
Концепции реформирования межбюджетных отношений
в РФ в 1999-2001 гг.
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862
Программа развития бюджетного федерализма
в РФ на период до 2005 г.
Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584
Концепция повышения эффективности межбюджетных
отношений и качества управления государственными и
муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 г.
Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р
Концепция межбюджетных отношений и организации
бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях до 2013 года
Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р
20.01.2006
Презентация
Изменения сленга межбюджетных
отношений – 1999 год
 «Перейти к подлинному бюджетному федерализму»
 Максимально возможная бюджетная независимость
субъектов Федерации
 Стимулы к увеличению доходов регионов
 Изменение функций федерального бюджета («Число
регионов-реципиентов должно существенно
сократиться»)
 Постепенный переход на казначейскую систему
 Завершение действия соглашений по особому
порядку зачисления федеральных налогов
 Координация бюджетной политики
20.01.2006
Презентация
Изменения сленга межбюджетных
отношений – 2002-2004 годы
 Стабильное распределение налогов между уровнями
бюджетной системы
 Дополнительная мобилизация доходов
 Оптимизация расходов
 Анализ и пересмотр всего массива федерального
законодательства по разграничению предметов
ведения и полномочий
 Корректировка системы распределения финансовой
помощи регионам
 Завершение разделения финансовой помощи на
инвестиционную и текущую
 «Регионы не должны пострадать в результате
проводимых преобразований»
20.01.2006
Презентация
Изменения сленга межбюджетных
отношений – 2008 год
 Стабильность механизмов формирования и
предоставления межбюджетных трансфертов
 Повышение эффективности деятельности органов
публичной власти
 Совершенствование управления общественными
финансами
 Индикаторы эффективности использования
субсидий
 Внедрение передовых принципов организации
бюджетного процесса
 Надлежащее качество финансового менеджмента
 Стимулы к повышению качества управления
региональными и муниципальными финансами
20.01.2006
Презентация
Социально-экономические факторы
формирования межбюджетных отношений
 Неоднородность экономического и социального
пространства России
 Несоответствие налоговых доходов
соответствующих уровней власти возложенным на
них расходным обязательствам
 Неравномерность распределения налогового
потенциала по регионам страны
 Многоуровневая система бюджетов и значительное
количество бюджетов
 Необходимость обеспечения равной доступности
всех граждан к бюджетным услугам
20.01.2006
Презентация
Основные модели бюджетного
федерализма
Американская
(конкурентный федерализм)
Германская
(кооперативный федерализм)
собственные налоги
 совместные налоги
(«один налог - один бюджет»)
(«один налог - три бюджета»)
самостоятельность в
расходах
 совместное
регулирование расходов
неприятие «мандатов»
 «финансируемые
мандаты»
слабое выравнивание
свобода заимствований
возможность «банкротства»
 сильное выравнивание
 ограничения
заимствований
 помощь кризисным
регионам
20.01.2006
Презентация
Дифференциация регионов по душевым доходам
(к среднему по стране уровню)
10,00
9,07
8,00
6,00
4,00
3,40
2,36
2,00
0,00
0,12
РФ
0,29
ФРГ
Минимальное значение
20.01.2006
0,40
0,68 1,08
США
Канада
Максимальное значение
Презентация
Разница в бюджетной обеспеченности
до и после выравнивания
(рассчитанная по 10 менее обеспеченным и 10 максимально обеспеченным регионам)
1,973
1,973
в 3 раза
в 10 раз
0,651
0,198
до
20.01.2006
после
Презентация
Идеология развития бюджетного
федерализма в России
Экономическая эффективность - создание стимулов для
региональных и местных органов власти проводить
структурные реформы, поддерживать конкурентную среду
Бюджетная ответственность - управление общественными
финансами при максимально эффективном использовании
налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий
Социальная справедливость - выравнивание доступа граждан,
вне зависимости от места их проживания, к основным
общественным услугам и социальным гарантиям
Политическая консолидация - достижение общественного
согласия по вопросам распределения между властями разных
уровней налогово-бюджетных полномочий
Территориальная интеграция - обеспечение единства
налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и
смягчение диспропорций регионального развития, упрочение
территориальной целостности страны
20.01.2006
Презентация
Принципиальная схема разграничения
расходных обязательств (полномочий)
Полномочия по:
нормативно-правовому
регулированию обязательств
введение
установление
финансовому
обеспечению
обязательств
исполнению
обязательств
(осуществлению расходов)
1. Собственные полномочия
Федерация
РФ
РФ
РФ
РФ
Субъекты РФ
СФ
СФ
СФ
СФ
Органы МСУ
МСУ
МСУ
МСУ
МСУ
2. Рамочное федеральное регулирование
Полномочий СФ
РФ
СФ
СФ
СФ
Полномочий МСУ
РФ
МСУ
МСУ
МСУ
3а. Делегирование полномочий Федерацией
Субъектам РФ
РФ
РФ
РФ
СФ
Органам МСУ
РФ
РФ
РФ
МСУ
3б. Делегирование полномочий субъектами РФ
Органам МСУ
20.01.2006
РФ/СФ
СФ
Презентация
СФ
МСУ
Схемы разграничения
расходных обязательств
1. СОБСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает
его параметры и исполняет его за счет собственных ресурсов
2. РАМОЧНОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Федеральный бюджет вводит обязательство. Нижестоящий
бюджет устанавливает обязательство и исполняет его за счет
собственных ресурсов
3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает
его параметры и передает необходимые объемы
финансирования нижестоящему бюджету, который исполняет
обязательство за счет переданных вышестоящим бюджетом
финансовых ресурсов
НЕОБЕСПЕЧЕННЫЙ МАНДАТ
Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает
его параметры и предусматривает финансирование и
исполнение за счет средств нижестоящего бюджета
20.01.2006
Презентация
Нормативное закрепление
автономии в расходах
«Не допускается включение в федеральные законы положений,
которыми определяются объем и порядок осуществления
расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для
исполнения соответствующих полномочий органами
госвласти субъекта РФ»
Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от 06.10.1999 г.
«Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать
положений, определяющих объем расходов за счет средств
местных бюджетов»
Пункт 2 ст.18 131-ФЗ от 06.10.2003 г.
«Расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных
образований (по вопросам, отнесенным к их ведению),
устанавливаются органами госвласти субъектов РФ, органами
местного самоуправления самостоятельно»
Пункт 2 ст.85 и ст.86 Бюджетного кодекса
20.01.2006
Презентация
«Автономия» расходов: что получилось
«Теория»
«Не допускается включение в
федеральные законы положений,
которыми определяются объем и
порядок
осуществления
расходов из бюджета субъекта
РФ,
необходимых
для
исполнения
соответствующих
полномочий органами госвласти
субъекта РФ»
Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от
06.10.1999 г.
«Практика»
«Вновь устанавливаемые
(субъектами РФ и органами
МСУ) размеры и условия оплаты
труда, выплаты пособий,
гарантии и компенсаци не могут
быть ниже размеров и условий
оплаты труда, пособий, гарантий
и компенсаций соответствующим
категориям граждан по
состоянию на 31.12.2004»
Пункт 2 статьи 153 122-ФЗ
«Расходные
обязательства
субъектов РФ (по вопросам,
отнесенным к их ведению),
устанавливаются
органами
госвласти
субъектов
РФ
самостоятельно»
Пункт 2 ст.85 БК
20.01.2006
Презентация
Распределение налогов по уровням
бюджетов
Виды налогов
ФБ
РБ
Налог на прибыль (ставка 24%)
6,5
17,5
НДС
100
Налог на доходы физических лиц
70
Налог на наследование, дарение
100
Акцизы на спирт
50
Акцизы на алкогольную продукцию
50
100
Акцизы на ГСМ
40
60
НДПИ на углеводороды (нефть)
95
5
НДПИ на общераспространен. ПИ
100
НДПИ на другие полез. ископаемые
Водный налог
40
100
Сбор за пользование объектами
животного мира
20.01.2006
60
100
Презентация
МР
П
ГО
20
10
30
Распределение налогов по уровням бюджетов
(продолжение)
Виды налогов
ФБ
Единый налог («упрощенка»)
РБ
90
ЕСХН (сельхозналог)
Государственная пошлина
П
ГО
90
ЕНВД («вмененка»)
Плата за негативное воздействие на окружающую среду
МР
90
30
30
20
40
40
40
100
100
100
100
Налог на имущество
организаций
100
Налог на игорный бизнес
100
Транспортный налог
100
30
60
Земельный налог
100
100
Налог на имущество
физических лиц
100
100
20.01.2006
Презентация
«Налоговая автономия»
Региональные налоги
Местные налоги
Налог на имущество
организаций
Поселения:
Налог на имущество физлиц
Земельный налог
Налог на игорный
бизнес
Муниципальные районы:
Транспортный налог
Налог на рекламу
Торговый сбор
(Налог на прибыль
в пределах ставки 4%)
20.01.2006
(Единый налог на
вмененный доход)
+ Самообложение
Презентация
Предоставление межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (общее выравнивание –
дотации)

Фонд компенсаций (финансирование делегированных полномочий –
субвенции)

Фонд регионального развития (инвестиционные проекты – субсидии)

Фонд софинансирования социальных расходов
(поддержка на долевой основе приоритетных расходов - субсидии)

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов
(поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ – субсидии)

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
(Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ )

Субсидии бюджетам субъектов РФ
(Федеральный фонд софинансирования расходов)

Субвенции бюджетам субъектов РФ (Федеральный фонд компенсаций)
20.01.2006
Презентация
Совокупность форм межбюджетных
трансфертов в регионах
Бюджет субъекта Российской Федерации
Фонд
финансовой
поддержки
поселений
Фонд
финансовой
помощи МР (ГО)
Фонд
софинансирован
ия социальных
расходов
Фонд
компенсаций
Фонд
муниципального
развития
Бюджеты муниципальных районов (городских округов)
«Отрицательные»
трансферты
«Отрицательные»
трансферты
20.01.2006
Иные фонды
Субвенции на выполнение
задач межмуниципального
характера
Фонд финансовой
поддержки
поселений
Бюджеты поселений
Презентация
Иные фонды
Группировка регионов по степени
дотационности
Доля финансовой помощи в
доходах
до 20%
от 20 % до 60 %
от 60% до 100 %
20.01.2006
Презентация
Направления развития межбюджетных
отношений до 2013 г.
 Установление особенностей организации
бюджетного процесса в субъектах РФ и
муниципальных образованиях
 Создание стимулов повышения качества
управления бюджетным процессом
 Корректировка механизмов оказания финансовой
помощи органам гос.власти
 Совершенствование системы разграничения
расходных обязательств между органами
гос.власти и местного самоуправления
 Развитие стимулов к увеличению доходов
бюджетов субъектов РФ и муниципальных
образований
20.01.2006
Презентация
Факторы повышения эффективности
управления региональными финансами
 Межведомственное взаимодействие
 Взаимодействие исполнительных и
представительных региональных органов
государственной власти
 Согласованность в действиях региональных и
муниципальных органов власти
 Взаимодействие с бизнесом и общественностью
20.01.2006
Презентация
Условия успеха преобразований в управлении
региональными финансами
 Мероприятия должны быть реалистично
исполнимы
 Модернизация должна быть
структурирована по этапам
 Необходимо определение ключевых
индикаторов проводимых преобразований
 Управление модернизацией должно быть
организовано на принципах проектного
управления
 Необходима политическая поддержка
20.01.2006
Презентация
Ограничения при реализации мероприятий
по модернизации региональных финансов
 Сложность управления реализацией мероприятий
 Организационная инерция отраслевых и
функциональных подразделений регионального
правительства (администрации) при их реализации
 Сложность определения конечных измеряемых
результатов в отраслях
 Ориентация на процессы управления, а не только на
показатели результативности
 Информационная изолированность субъектов
Федерации и муниципальных образований
20.01.2006
Презентация
Вызовы 2009 года
Глобальный финансовый и
экономический кризис
Новые политические реалии в мире и
в России
Существенные государственные
обязательства в условиях дефицита
федерального бюджета
Новый этап регионального развития
20.01.2006
Презентация
Планы Правительства РФ
на посткризисную бюджетную реформу
Межбюджетные
отношения
СБОР
2004--…
2001--…
Реструктуризация бюджетной
сети
2006-…
Администраторы
бюджетных средств
Публичные
образования
Полномочия
Законы о
разграничении
Ресурсы
Стимулы
Дисциплина
Ведомства
Планирование
результатов и
расширение
бюджетных прав
Налоги, нормативы Многолетний бюджет,
отчислений,
долгосрочные
трансферты
контракты
Экономический рост,
Конкуренция
Политическая
программ
оценка
Внешнее управление
Внешний и
внутренний контроль
Поставщики
бюджетных услуг
Разделение
госучреждений
на 2 типа
Нормативноподушевое (смета и
субсидия)
«Деньги за
потребителем»
Стандарты услуг,
контракты
Программа повышения эффективности бюджетных расходов
на 2010-2012 гг.
20.01.2006
Презентация
Программа повышения эффективности
расходов 2010-2012 гг.










1. Развитие системы межбюджетных отношений
ликвидация оставшихся необеспеченных мандатов
федеральный и региональные ФОМСы
расширение полномочий в сфере социальной защиты
населения (пособия по нуждаемости)
передача части ВУЗов и техникумов
«налоговая автономия»
квази-нормативы
стабилизация методики выравнивания
сокращение числа субвенций
консолидация субсидий
восстановление ФРРМФ (конкурсная поддержка
программ повышения эффективности расходов)
20.01.2006
Презентация
Программа повышения эффективности
расходов 2010-2012 гг. (продолжение)








2. Внедрение БОР
увязка стратегического и бюджетного планирования
формирование нормативно-методической базы для
долгосрочных и ведомственных целевых программ
изменение формата бюджета, внедрение в практику
государственных
заданий
и
нормативов
государственных (муниципальных) услуг
законодательное
регулирование
государственного
(муниципального) финансового контроля
3. Реструктуризация бюджетной сети
приватизация
ведомственно-отраслевая консолидация
преобразование бюджетных учреждений в автономные
«новые» бюджетные и казенные учреждения
20.01.2006
Презентация
Автономная некоммерческая организация
«Институт реформирования общественных финансов»
КЛИМАНОВ
Владимир Викторович
Тел. (495) 691-67-89
E-mail: irof@irof.ru
www.irof.ru
20.01.2006
Презентация