мониторинг внедрения и правоприменения административных

"Потребительский"
мониторинг внедрения
и правоприменения
административных
регламентов:
результаты и
перспективы
Центр гражданского анализа и
независимых исследований
Grany-perm@yandex.ru
Круглый стол «Реформы
государственного и муниципального
управления в России: результаты и
перспективы в новых экономических
условиях»
Институт
национального проекта
«Общественный договор»
Москва, 20 марта 2009 года
Внешний, «потребительский» мониторинг как продукт
Административной реформы
 Действенный механизм получения
актуальной информации: перечень
конкретных нарушений
законодательства, прав и законных
интересов граждан и организаций;
качество отдельных элементов
государственного управления; рейтинги
качества государственного управления;
база данных лучших примеров и
успешного опыта государственного
управления
 Действенный инструмент контроля, не
только внешнего, но и внутреннего и
перекрестного: весь госаппарат,
отдельное ведомство, подразделение,
регион, муниципалитет
 Но главное: Увеличение
каналов
участия гражданских институтов
как партнеров в реализации
административной реформы
Только граждане могут реально
оценить адресованные им услуги и
функции
Привлечение для оценки работы
ведомства заинтересованных и
информированных групп дает
информацию о реальных
результатах
Соответственно, выявляются
оценки, невозможные в системе
государственной отчетности и
статистики
При этом методы общественного
наблюдения исключают прямое
вмешательство в деятельность
ОИВ
Контрольная закупка :
Потребительский мониторинг – опыт 2008
4 методики,
100 рабочих карт,
140 сценариев
В течение 3 недель
15 гражданских
экспертов
анализируют более
8000 стр. раб.
материалов
Анализ: конкретные
расхождения с АР,
типичные проблемы и
успехи, 83 кейса.
Поданы более 20
жалоб. Обсуждения
3 региональных
«узла» методической
и организационной
поддержки - центр в
Перми
Тестовый запуск – 50
закупок. Коррективы.
Большой Запуск! На
дворе – август!
Сотни отчетных
документов
сканируются и
переправляются в
методические центры
Гражданский десант:
140 человек за два
месяца проводят
почти 700 закупок в
60 регионах
Контрольная закупка непосредственное и анонимное
прохождение административных
процедур гражданами и
организациями с целью получения
государственных услуг
Факторы, ограничивающие использование метода
контрольной закупки
Критерии
Характеристики
Несоответствие
контрольной закупки
целям исследования
Невозможно сплошное обследование качества:
исследование касается лишь тех процессов, которые проходят во
взаимодействии с потребителем;
исследуются те характеристики, которые могут быть замечены потребителем;
только конкретные протестированные процедуры и информация о том, что в
лучшем случае «ничто во взаимодействии, замеченное потребителем, не идет
так, как не следует»;
Несоответствие
контрольной закупки
как информативного
метода
при
исследовании данного
административного
регламента
«герметичная» функция - практическая возможность инициировать
исполнение функции и одновременно быть участником процесса
взаимодействия ничтожно мала (контроль и надзор);
«пустая» функция для контрольной закупки: недостаточное количество
этапов, количество значимых характеристик на этих этапах невелико;
нет «точек входа» получателя, невозможно фиксировать и документировать
результаты этапа;
Невозможность
проведения
АНОНИМНОЙ
закупки
реальных получателей услуги ограниченное количество;
высок риск аффилированности разного типа потенциальных агентов закупки
(замкнутость сообщества получателей услуги, кумовство в ОИВ и т.п.);
информированность специалистов ОИВ о контрольной закупке (утечка);
ЗАПРЕТИТЕЛЬНАЯ
барьерность доступа
к агенту контрольной
закупки
доступ к агенту контрольной закупки серьезно затруднен требуемым
статусом;
доступ к агенту затруднен из-за отсутствия инфраструктуры поддержки
«контрольной закупки» в данном месте.
Процесс проведения «контрольной закупки»:
Принципиальная схема
Выявление
«параметров
для клиента» в
тексте АР
Пошаговая
инструкция и
«легенда»
Поиск и
идентификация
партнера –
субъекта
закупки
Эксперимент –
получение
государственной
услуги с
прохождением
всех этапов
Фиксация всех
замеченных и
значимых
параметров
взаимодействия
гражданина и
ОИВ
Сравнение
полученных
параметров с
описанными в
регламенте
Получение
картинки «Как
устроена
жизнь»
Описание
кейсов
Выявление
нарушений,
устойчивости
правил,
лучшей и
худшей
практики
Выявление
потребительской оценки
взаимодействия
На основе их наблюдений аналитики выявили
Принципиальные результаты:
Административная реформа
Не достигнуто и не гарантировано качество
регламентации
Не достигнуто и не гарантировано качество
предоставления государственных услуг и
исполнения государственных функций
Не
достигнуто
и
не
гарантировано
повышение эффективности государственного
управления
Помимо конкретных нарушений процедур, описанных
в регламентах, выявлены проблемы:
Неисполнение
регламентированной функции
Отказ в предоставлении выписки из лесного реестра в
Чувашии – нет спецпрограммного обеспечения
Избыточность требований к
заявителям
В Таганроге гражданину для получения информации о
рынке труда нужно принести в центр занятости справку с
места учебы и документ об образовании
На сайте Россвязи неработающие эл.адреса ОИВ
В 60% случаев не размещены тексты административных
регламентов в помещениях ОИВ
Отсутствие обязательной
информации и инструментов
информирования
Несовпадение места
предоставления услуги с
информацией из АР
В Тюмени при получении услуги Департамента
природных ресурсов пришлось посетить 3 адреса
последовательно.
Недостаточная квалификация
сотрудников
В центре занятости СПб потеряли заявление и копию
ИНН заявителя,
Сотрудники МВД вообще не знают об услуге
«добровольная дактилоскопическая регистрация»
Дискриминирование разных
групп
Консультирование по телефону только Центральным
аппаратом и только с 10 до 16.30 – в Хабаровске уже
закончился раб.день
Нарушение прав граждан
В УФМС Пермского края отказались менять паспорт в
связи с изменением фамилии пока не подтвердится
российское гражданство
Общественный мониторинг ФАС в 2008 году :
Составляющие процесса
Центральная
мониторинговая группа –
и 17 мониторинговых групп
: более 70 исследователей










Доклад о соблюдении
общественных интересов
в деятельности ФАС
Экспертный опрос (425 экспертов)
Опрос сотрудников ФАС
Пресс-портреты ТУ ФАС – 25 регионов
Углубленной анализ поведения службы в
информационном пространстве в условиях
репутационных скандалов
Изучение сайтов (всех имеющихся)
Анализ пресс-активности (5400
информационных источников)
Натурные наблюдения в 18 офисах службы
Натурные наблюдения в помещениях МФЦ
Фокус-группы и экспертные обсуждения (8)
Эксперименты (более100), в т.ч. контрольные
закупки по 7 регламентированным функциям
Общественноконсультативный
совет
Увеличение каналов участия гражданских
институтов как партнеров в реализации
административной реформы
•Гражданские активисты оценили возможности регламентации и
проверки ее качества для защиты общественных интересов
•Существует целый каскад организаций и даже панель гражданских
экспертов, имеющих знания, навыки и опыт в экспертизе текстов и
практики применения регламентов
•Существует библиотека демонстрационных кейсов: например, «Как
солдат паспорт получал» и др.
• Существует пригодный для использования методический
инструментарий
• Сформирована инновационная практика разделения функций надзора
и контроля; Контроль и надзор в сфере исполнения государственных
функций реализован негосударственными акторами
•В гражданском секторе актуализирован интерес к административной
реформе
• Запущен механизм «потребительского контроля» качества исполнения
государственных функций