"Потребительский" мониторинг внедрения и правоприменения административных регламентов: результаты и перспективы Центр гражданского анализа и независимых исследований Grany-perm@yandex.ru Круглый стол «Реформы государственного и муниципального управления в России: результаты и перспективы в новых экономических условиях» Институт национального проекта «Общественный договор» Москва, 20 марта 2009 года Внешний, «потребительский» мониторинг как продукт Административной реформы Действенный механизм получения актуальной информации: перечень конкретных нарушений законодательства, прав и законных интересов граждан и организаций; качество отдельных элементов государственного управления; рейтинги качества государственного управления; база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления Действенный инструмент контроля, не только внешнего, но и внутреннего и перекрестного: весь госаппарат, отдельное ведомство, подразделение, регион, муниципалитет Но главное: Увеличение каналов участия гражданских институтов как партнеров в реализации административной реформы Только граждане могут реально оценить адресованные им услуги и функции Привлечение для оценки работы ведомства заинтересованных и информированных групп дает информацию о реальных результатах Соответственно, выявляются оценки, невозможные в системе государственной отчетности и статистики При этом методы общественного наблюдения исключают прямое вмешательство в деятельность ОИВ Контрольная закупка : Потребительский мониторинг – опыт 2008 4 методики, 100 рабочих карт, 140 сценариев В течение 3 недель 15 гражданских экспертов анализируют более 8000 стр. раб. материалов Анализ: конкретные расхождения с АР, типичные проблемы и успехи, 83 кейса. Поданы более 20 жалоб. Обсуждения 3 региональных «узла» методической и организационной поддержки - центр в Перми Тестовый запуск – 50 закупок. Коррективы. Большой Запуск! На дворе – август! Сотни отчетных документов сканируются и переправляются в методические центры Гражданский десант: 140 человек за два месяца проводят почти 700 закупок в 60 регионах Контрольная закупка непосредственное и анонимное прохождение административных процедур гражданами и организациями с целью получения государственных услуг Факторы, ограничивающие использование метода контрольной закупки Критерии Характеристики Несоответствие контрольной закупки целям исследования Невозможно сплошное обследование качества: исследование касается лишь тех процессов, которые проходят во взаимодействии с потребителем; исследуются те характеристики, которые могут быть замечены потребителем; только конкретные протестированные процедуры и информация о том, что в лучшем случае «ничто во взаимодействии, замеченное потребителем, не идет так, как не следует»; Несоответствие контрольной закупки как информативного метода при исследовании данного административного регламента «герметичная» функция - практическая возможность инициировать исполнение функции и одновременно быть участником процесса взаимодействия ничтожно мала (контроль и надзор); «пустая» функция для контрольной закупки: недостаточное количество этапов, количество значимых характеристик на этих этапах невелико; нет «точек входа» получателя, невозможно фиксировать и документировать результаты этапа; Невозможность проведения АНОНИМНОЙ закупки реальных получателей услуги ограниченное количество; высок риск аффилированности разного типа потенциальных агентов закупки (замкнутость сообщества получателей услуги, кумовство в ОИВ и т.п.); информированность специалистов ОИВ о контрольной закупке (утечка); ЗАПРЕТИТЕЛЬНАЯ барьерность доступа к агенту контрольной закупки доступ к агенту контрольной закупки серьезно затруднен требуемым статусом; доступ к агенту затруднен из-за отсутствия инфраструктуры поддержки «контрольной закупки» в данном месте. Процесс проведения «контрольной закупки»: Принципиальная схема Выявление «параметров для клиента» в тексте АР Пошаговая инструкция и «легенда» Поиск и идентификация партнера – субъекта закупки Эксперимент – получение государственной услуги с прохождением всех этапов Фиксация всех замеченных и значимых параметров взаимодействия гражданина и ОИВ Сравнение полученных параметров с описанными в регламенте Получение картинки «Как устроена жизнь» Описание кейсов Выявление нарушений, устойчивости правил, лучшей и худшей практики Выявление потребительской оценки взаимодействия На основе их наблюдений аналитики выявили Принципиальные результаты: Административная реформа Не достигнуто и не гарантировано качество регламентации Не достигнуто и не гарантировано качество предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций Не достигнуто и не гарантировано повышение эффективности государственного управления Помимо конкретных нарушений процедур, описанных в регламентах, выявлены проблемы: Неисполнение регламентированной функции Отказ в предоставлении выписки из лесного реестра в Чувашии – нет спецпрограммного обеспечения Избыточность требований к заявителям В Таганроге гражданину для получения информации о рынке труда нужно принести в центр занятости справку с места учебы и документ об образовании На сайте Россвязи неработающие эл.адреса ОИВ В 60% случаев не размещены тексты административных регламентов в помещениях ОИВ Отсутствие обязательной информации и инструментов информирования Несовпадение места предоставления услуги с информацией из АР В Тюмени при получении услуги Департамента природных ресурсов пришлось посетить 3 адреса последовательно. Недостаточная квалификация сотрудников В центре занятости СПб потеряли заявление и копию ИНН заявителя, Сотрудники МВД вообще не знают об услуге «добровольная дактилоскопическая регистрация» Дискриминирование разных групп Консультирование по телефону только Центральным аппаратом и только с 10 до 16.30 – в Хабаровске уже закончился раб.день Нарушение прав граждан В УФМС Пермского края отказались менять паспорт в связи с изменением фамилии пока не подтвердится российское гражданство Общественный мониторинг ФАС в 2008 году : Составляющие процесса Центральная мониторинговая группа – и 17 мониторинговых групп : более 70 исследователей Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности ФАС Экспертный опрос (425 экспертов) Опрос сотрудников ФАС Пресс-портреты ТУ ФАС – 25 регионов Углубленной анализ поведения службы в информационном пространстве в условиях репутационных скандалов Изучение сайтов (всех имеющихся) Анализ пресс-активности (5400 информационных источников) Натурные наблюдения в 18 офисах службы Натурные наблюдения в помещениях МФЦ Фокус-группы и экспертные обсуждения (8) Эксперименты (более100), в т.ч. контрольные закупки по 7 регламентированным функциям Общественноконсультативный совет Увеличение каналов участия гражданских институтов как партнеров в реализации административной реформы •Гражданские активисты оценили возможности регламентации и проверки ее качества для защиты общественных интересов •Существует целый каскад организаций и даже панель гражданских экспертов, имеющих знания, навыки и опыт в экспертизе текстов и практики применения регламентов •Существует библиотека демонстрационных кейсов: например, «Как солдат паспорт получал» и др. • Существует пригодный для использования методический инструментарий • Сформирована инновационная практика разделения функций надзора и контроля; Контроль и надзор в сфере исполнения государственных функций реализован негосударственными акторами •В гражданском секторе актуализирован интерес к административной реформе • Запущен механизм «потребительского контроля» качества исполнения государственных функций