Риски, возникающие благодаря вмешательству

Регуляторные риски
в российской электроэнергетике
Владимир Милов
Президент Института энергетической политики
Москва, 24 июня 2005 г.
Что такое регуляторные риски и каковы они?
Риски, возникающие благодаря вмешательству
ограничительного характера в деятельность субъектов
предпринимательства со стороны государственных органов.
Для электроэнергетики характерны специфические
регуляторные риски:






Риски тарифного регулирования
Риски регулирования в области безопасности (стандарты,
технические регламенты, регулирование безопасности
гидротехнических сооружений)
Риски экологического регулирования (плата за выбросы
вредных веществ в атмосферу, ограничения выработки
электроэнергии на гидроэлектростанциях)
Специфические налоговые риски (водный налог для ГЭС)
Риски антимонопольного регулирования
Иные риски (в т.ч. неопределенность специального
законодательства)
Риски тарифного регулирования:
наиболее серьезные и трудноуправляемые риски

Тарифное регулирование, по сути, полностью
определяет доходную базу бизнеса

Для снятия этих рисков и была задумана реформа,
предполагающая либерализацию цен в
электроэнергетике – однако пока до либерализации
далеко

Во всем мире существует практика повышения
предсказуемости тарифного регулирования для
снижения регуляторных рисков
Стандартные свойства системы обеспечения
предсказуемости тарифного регулирования,
принятые в мире
Свойства
Насколько они
обеспечиваются в
России?
1.
Институциональная независимость регулирующих
органов
2.
Глубокая методологическая регламентация расчета
тарифов в правовом поле
слабо
3.
Глубокая процедурная регламентация порядка
рассмотрения и утверждения тарифов в правовом поле
слабо
4.
Гласность и коллегиальность процедуры рассмотрения
и утверждения тарифов (снижает коррупционные риски)
практически нет
5.
Адекватная система профессионального разрешения
споров (желательно досудебная, т.к. масса
экономических деталей регулирования, как правило,
сложна для понимания судов)
практически нет
6.
Независимость судебной системы (для обеспечения
юридических гарантий защиты прав субъектов
регулирования)
практически нет
нет
А как вообще происходит тарифное
регулирование в России?

В России сложилась уникальная ситуация:
официальная (установленная законом) методология
определения тарифов (по методу «затраты плюс»)
имеет ограниченное применение

На деле используется метод ограничения тарифов
сверху исходя из их воздействия на инфляцию

Разрыв между двумя методами компенсируется
регуляторами с помощью поддержания крайне
размытого правового и методологического поля
регулирования (чтобы разрешенные к включению в
тарифы статьи расходов можно было «подогнать»
под заранее заданные пределы повышения тарифов)
Регулирование по методу «затраты плюс»,
таким образом, в России давно уже не
работает
Компании не могут защитить себя от
неправильных действий регулятора в суде,
т.к. (1) правовая и методологическая база
регулирования слаба и (2) и система
регулирования, и судебная система четко
подвержены политическому влиянию
%, декабрь отчетного года к декабрю предыдущего
Что означает метод «инфляция плюс» для
сектора: доходы компаний, по сути, заморожены
28.0
1.
Фактическая инфляция всегда выше плановой – таким образом,
база для расчета пределов повышения тарифов некачественна
2.
В 2003-2004 гг., доходы энергокомпаний практически не росли в
реальном выражении, а в 2005 году они, по-видимому, снизятся
Плановая инфляция (ИПЦ)
25.0
Фактическая инфляция (ИПЦ)
15.1
15.0
14.0
13.0
12.0
11.47
12.0 12.0
Принятый властями предел роста
тарифов
Изменение тарифов в реальном
выражении с учетом инфляции
11.7
11.0
10.0
9.5
8.5
5.0
1.97
1.25
2002
-5.0
2003
2004
2005*
Источник: Росстат; 2005 г. – оценка на основе прогнозов Минфина, Минэкономразвития, ЦБ и экспертов
-1.35
Компании сектора теряют свою стоимость в
результате некачественного регулирования
Платежный баланс сектора стагнирует.
160
Средняя рентабельность упала за 3 года с 15,7% до уровня
ниже 10%.
2002
2003
Доля убыточных предприятий превысила 50%.
147
Энергокомпании испытывают серьезные
проблемы с формированием доходной
базы из-за низкого качества
регулирования.
2004
% of the 2001 level
140
127
120
112
107 106 106
100
Доля убыточных
предприятий
80
Сальдированный
финансовый результат
сектора (балансовая
прибыль минус
балансовые убытки)
Средняя рентабельность
деятельности компаний
сектора
72
64
60
Источник: Росстат; 2004 г. – оценка
62
Почему система регулирования в России
настолько неэффективна?

Это результат сочетания чрезмерной централизации
управления, с одной стороны, и слабости исполнительной
власти, связанной массой конфликтов интересов, с другой

Конфликтующие интересы связаны с (1) необходимостью
обеспечить адекватную доходную базу энергокомпаниям
для воспроизводства, (2) интересами в области
макроэкономического регулирования (инфляция), (3)
интересами в области поддержки промышленности,
потребляющей электроэнергию, (4) интересами поддержки
социально уязвимых слоев населения

Пример – проблема перекрестного субсидирования
Как проходит ликвидация перекрестного
субсидирования с России?
Экспертная оценка фактической стоимости постав ки
электроэнергии населению по сетям низкого напряжения
4.5
Однако к концу 2004 г. тарифы для населения в нов ь в ернулись на уров ень примерно
80% от уров ня тарифов для промышленности
Летом 2004 г. средние тарифы для населения даже прев ысили тариф для промышленности
3.5
Основ ной прорыв в ликв идации перекрестных
субсидий был достигнут в есной 2003 г. - летом
2004 г. Тарифы для населения срав нялись с
тарифами для промышленности
2.5
1.5
Средний тариф на электроэнергию для населения
Средний тариф нв электроэнергию для промышленности
0.5
Источник: РАО «ЕЭС России»
Dec.04
Jun.04
Mar.04
Dec.03
Sep.03
Jun.03
Mar.03
Dec.02
Sep.02
Jun.02
Mar.02
Dec.01
Sep.01
Jun.01
Mar.01
Dec.00
Sep.00
May.00
Feb.00
-0.5
Средний тариф на электроэнергию по России
Nov.99
центы США за кВтч, по курсу соответствующих периодов
5.5
Реальные доходы населения растут быстрее
тарифов на электроэнергию!!!
%, December actual year/December previous year
30
27.3
Казалось бы, в условиях быстрого роста
реальных доходов населения власти должны
использовать это «окно возможностей» для
повышения тарифов на электроэнергию и
ликвидации перекрестных субсидий. Но…
Рост реальных доходов населения, %
16
15
Реальное изменение тарифов на
электроэнергию для населения с учетом
инфляции, %
14.8
14.3
13.3
12.1
10.5
9.2
7.3
5
0
2001
2002
2003
2004
2005*
Источник: Росстат; 2005 г. – оценка, основанная на прогнозах Минэкономразвития
В итоге российское население потребляет
гораздо больше электроэнергии, чем может себе
позволить
1600
Household pow er consumption per
capita, kWh, 2002 (left axis)
1400
1200
16000
14000
PPP GDP per capita, USD, 2002 (right
axis)
12000
1000
10000
800
8000
600
6000
400
4000
200
2000
0
C
ze
ch
R
ep
ub
li
H
un c
ga
r
Es y
to
ni
Po a
Ar l an
ge d
nt
Li i na
th
ua
n
M ia
ex
ic
o
La
tv
ia
R
us
si
a
B
Ka
r
z a az il
kh
st
a
U n
kr
ai
ne
C
hi
na
In
di
Tu a
rk
ey
0
Source: International Energy Agency
Источник данных: Международное энергетическое агентство
Как бороться с рисками тарифного
регулирования?

Добиваться отказа от регулирования по методу
«инфляция минус» (это вопрос в первую очередь к
менеджменту РАО «ЕЭС России», поддерживающему
этот метод)

Добиваться более адекватной и детальной правовой и
методологической базы регулирования

Способствовать профессионализации органов
регулирования (в последние годы наблюдалась их
профессиональная деградация) и создания
адекватной системы разрешений споров

В противном случае регуляторные риски останутся
запредельно высокими, что скажется на кредитных
рейтингах энергокомпаний
Другие регуляторные риски
Регулирование
в области
безопасности
Экологическое
регулирование
Антимонопольное
регулирование

Пока легитимные стандарты публичных требований
к безопасности в правовом поле отсутствуют

Оценить, во что обходится соблюдение
установленных требований безопасности, сложно

Нормы Федерального закона «Об охране
окружающей среды» настолько размыты, что также
не позволяют оценить стоимость экологического
регулирования

Необходимо добиваться повышения прозрачности
законодательных требований

Ход обсуждения новой редакции закона «О
конкуренции…» показывает, что ФАС по-прежнему
намерена руководствоваться субъективными
критериями при одобрении сделок/принятии
решений по итогам антимонопольных
расследований
Регуляторные риски в области безопасности и
экологии: как это работает на примере ГЭС
100%
21
18
50%
Регуляторные ограничения по
экологии и безопасности
обходятся ГЭС потерями
пятой части их возможных
доходов
19
Иные причины
неиспользования мощностей
Регуляторные ограничения
42
Резерв
Использование мощностей
0%
Структура использования
установленной мощности ГЭС
Водный налог/платежи за воду: островок
административного произвола в налоговой
системе

Конкретные ставки водного налога для ГЭС
устанавливаются Правительством – критерии
обоснованности и предсказуемая система
установления этих ставок отсутствует

Новые гражданско-правовые платежи по договорам
водопользования (по проекту Водного кодекса) еще
более усугубляют ситуацию

Как и в других сферах, наилучший способ
минимизации регуляторных рисков – максимальная
(желательно законодательная) регламентация и
ставок, и порядка их применения