Особенности правоприменительной практики Федерального

А.Ковалевская
Особенности правоприменительной
практики Федерального закона от 8 мая
2010 г. №83-ФЗ. Основные вопросы
Февраль-2011
1
Почему снижается эффективность деятельности
бюджетных учреждений?

Сеть бюджетных учреждений содержится за счет средств
бюджета вне зависимости от объема и качества оказываемых
услуг

Сметное финансирование снижает (исключает) стимулы к
повышению эффективности деятельности учреждений

Отсутствуют требования к «публичности» деятельности
бюджетных учреждений
2
Основные задачи реформы

Создание условий и стимулов для сокращения внутренних
издержек учреждений и привлечения внебюджетных средств

Создание условий и стимулов для органов публичной власти
по оптимизации сети учреждений

Выход бюджетных и автономных учреждений в конкурентную
среду рынка услуг, наряду с иными юридическими лицами
3
Состояние сети бюджетных учреждений
в Российской Федерации (2009 г.)*
Всего:
328 002 бюджетных учреждений,
в том числе:
федеральных бюджетных учреждений – 25 287;
региональных и муниципальных бюджетных
учреждений – 302 715
В среднем на одно бюджетное учреждение – 10 кв.км обслуживания
*По данным Министерства финансов Российской Федерации
4
Переход от финансирования затрат к
финансированию результата
Финансирование сети
учреждений по смете
Индексация
расходов
Финансовое обеспечение
оказания услуг (выполнения
работ)
Финансирование в зависимости от
количества и качества оказанных
услуг (т.е. в зависимости от результата
деятельности учреждения,
оказывающего услугу)
5
Содержание сети:
 заработная плата
 начисления
 закупка товаров и услуг
(питание, медикаменты)
 оплата коммунальных
платежей
 оплата налогов
 прочие расходы
Финансовое
обеспечение оказания
услуг:
 Государственное задание
на оказание услуг
(образование,
здравоохранение, культура,
социальное обеспечение и т.д.)
в определенном количестве с
учетом требований к качеству
(по нормативной стоимости)
6
Для осуществления перехода на
практике необходимо:
 Определить саму услугу
 Определить показатели результата
деятельности учреждения



количественные показатели (натуральные и стоимостные)
качественные показатели
Определение результата необходимо:




Для планирования расходов бюджета с ориентаций на результат
Для оценки качества фактически оказанных услуг
Для оценки эффективности бюджетных расходов
Для представления бюджета и отчета об исполнении бюджета в
разрезе количественных и качественных характеристик услуг
7
Проблемы разработки перечня услуг

Отсутствие в законодательстве четкого определения
услуги (не формализованы понятия услуга, работа,
полномочие, функция, предмет ведения, простые,
сложные и комплексные услуги)

Имеющиеся классификаторы услуг не предназначены
для целей планирования расходов бюджета (в
медицине - излишне детализированы и ориентированы
исключительно на производителя услуг, и социальной
защите и в образовании - слишком укрупнены, в
культуре – ориентированы на оказание платных услуг
населению и т.д.)
8
Функции государства
I. Нормативная
(подготовка НПА,
разработка «правил игры»)
II. Макроэкономическое
регулирование
(экономический рост,
снижение безработицы,
демография)
III. Производство услуг
(здравоохранение,
образование,
социальная защита,
охрана порядка,
ремонт дорог)
IV. Перераспределение
(межбюджетные трансферты,
стипендии, пособия)
9
Свойства услуги

производство услуги не существует отдельно от процесса ее
потребления (услуги нельзя хранить или запасать)

услуга, потребляемая внутри самого государственного
(бюджетного) сектора одним учреждением («единицей
потребления») может быть услугой, только в том случае, если она
произведена по заданию другой «единицы»

деятельность по производству услуги, услугой не является, если
она не может быть закуплена у внешнего поставщика

в результате более эффективного использования ресурсов для
производства услуги (труда, материалов) одна и та же услуга
(услуга одинакового качества) может быть произведена с
использованием меньшего объема ресурсов
10
Схема бюджетного процесса
Полномочия/расходные обязательства/социальные
гарантии
Перечень услуг
Определение потребности – категории и
количество потребителей услуги
Определение требований к
качеству услуги
Оценка стоимости предоставления услуги
Формирование задания на оказание услуги
Отчет об выполнении задания
11
Федеральный закон от 8.05.2010 № 83-ФЗ
Внесение изменений и дополнений в:

Гражданский кодекс РФ (в части определения основ правового
положения учреждений)

Бюджетный кодекс РФ (в части введения и корректировки новых понятий;
регулирования бюджетных отношений с участием автономных,
бюджетных и казенных учреждений; формирования государственного
(муниципального) задания и др.)

Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» (установление типов государственных и муниципальных
учреждений, определение и конкретизация правового положения
бюджетных и казенных учреждений)

Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об
автономных учреждениях» (корректировка вопросов создания и
управления)
а также в Налоговый, Градостроительный, Административный кодексы и
еще 22 федеральных закона.
12
Бюджетные, автономные и казенные учреждения (1)
Бюджетные
учреждения
Автономные
учреждения
Казенные
учреждения
Статус
Некоммерческая организация
Деятельность
Выполнение работ,
оказание услуг в сферах
науки, образования,
здравоохранения,
культуры, социальной
защиты, занятости
населения, физической
культуры и спорта,
Выполнение работ,
оказание услуг в сферах
науки, образования,
здравоохранения,
культуры, социальной
защиты, занятости
населения, физической
культуры и спорта,
а также в иных сферах
а также в иных сферах в
случаях, установленных
федеральными
законами
Оказание услуг,
выполнение работ и
(или) осуществление
управленческих,
социальнокультурных или иных
функций
некоммерческого
характера
13
Бюджетные, автономные и казенные учреждения (2)
Бюджетные
учреждения
Автономные
учреждения
Казенные
учреждения
Государственное
(муниципальное)
задание
Формируется в обязательном порядке
По решению учредителя (органа
МСУ)
Приносящая
доход
деятельность
Доходы поступают в полное
самостоятельное распоряжение
Полученные доходы зачисляются
в бюджет
14
Бюджетные, автономные и казенные учреждения (3)
Бюджетные учреждения
Финансовое
обеспечение
Автономные учреждения
Субсидии:
- на оказание услуг и на
содержание имущества;
- на иные цели
Субсидии:
- на оказание услуг и на
содержание имущества;
- на иные цели
Дополнительные средства,
полученные из источников,
предусмотренных
законодательством
Дополнительные средства,
полученные из источников,
предусмотренных
законодательством
Казенные
учреждения
Средства
бюджета на
основании
бюджетной
сметы
Средства из бюджета:
- на исполнение публичных
(публично-нормативных)
обязательств перед
физическими лицами,
подлежащими исполнению в
денежной форме
15
Бюджетные, автономные и казенные учреждения (4)
Бюджетные
учреждения
Ответственность
собственника
Собственник имущества
НЕ несет субсидиарную
ответственность по
обязательствам
бюджетного учреждения
(за исключением
обязательств, возникших до
1.01.2011 г.)
Распоряжение
имуществом
Автономные
учреждения
Собственник
имущества НЕ несет
ответственности по
обязательствам
автономного
учреждения
С согласия собственника – распоряжение
недвижимым и особо ценным движимым
имуществом.
Казенные
учреждения
Субсидиарную
ответственность по
обязательствам
учреждения несет
собственник
Только с согласия
собственника
Остальным имуществом – самостоятельно
16
Бюджетные, автономные и казенные учреждения (5)
Право на внесение
имущества в уставной
капитал других
юридических лиц в
качестве учредителя
или участника
Бюджетные
учреждения
Автономные
учреждения
С согласия собственника.
В случаях и порядке,
предусмотренных
федеральными законами
вправе вносить имущество
в уставный (складочный)
капитал хозяйственных
обществ в качестве их
учредителя или участника
С согласия учредителя
(за исключением
объектов культурного
наследия народов РФ,
предметов и
документов, входящих в
состав Музейного
фонда РФ, Архивного
фонда РФ,
национального
библиотечного фонда)
Казенные
учреждения
Не вправе
17
Налогообложение
Налог
НДС
(платные
услуги)
(1)
Бюджетное
учреждение
Автономное
учреждение
Казенное
учреждение
Уплачивает
Уплачивает
Уплачивает
(с учетом льгот,
установленных ст. 149
НК РФ)
(с учетом льгот,
установленных ст. 149 ч.2
НК РФ)
(с учетом льгот,
установленных ст. 149
ч.2 НК РФ)
Не уплачивает
НДС
(аренда)
Уплачивает
Уплачивает
(в соответствии с п.3 ст.
161 ч.2 НК РФ платит
арендатор – налоговый
агент)
18
Налогообложение (2)
Бюджетное
учреждение
Автономное
учреждение
Уплачивает
Уплачивает
(субсидия в
налогооблагаемую базу не
включается на основании
абзаца третьего п.п.14 п.1
ст.251 ч.2 НК РФ )
(субсидия в
налогооблагаемую базу не
включается на основании
абзаца третьего п.п.14 п.1
ст.251 ч.2 НК РФ )
(налогооблагаемая база
отсутствует в силу п.п.33.1.
п.1 ст.251 НК РФ (ч.2)
Упрощенная
система
налогообложения
Не вправе применять
Применять вправе
Не вправе применять
Налог на
имущество,
земельный
налог
Уплачивает
(расходы на уплату
налога включены в объем
субсидии)
Уплачивает
(расходы на уплату
налога включены в
объем субсидии)
Уплачивает
(за счет доведенных ему
ЛБО)
Налог
Налог на
прибыль
Казенное учреждение
Не уплачивает
19
Подготовительный период (1)

Принять до 1.12.2010 нормативные правовые акты, регулирующие
порядок создания казенных учреждений путем изменения типа
бюджетных учреждений с перечнем казенных учреждений

Утвердить до 1.01.2011 перечни недвижимого имущества,
закрепленного за бюджетными учреждениями или приобретенного
ими за счет средств, выделенных на эти цели учредителями

До 1.03.2011 принять решения об отнесении движимого
имущества бюджетных учреждений к особо ценному движимому
имуществу
•
До принятия этого решения БУ не вправе без согласия учредителя
распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем

До 1.12.2011 внести изменения в уставы бюджетных и казенных
учреждений

Автономные учреждения, созданные в сферах, не разрешаемых
новой редакцией ФЗ «Об автономных учреждениях»,
реорганизовать или ликвидировать, но не изменять их тип на
бюджетные или казенные учреждения
20
Подготовительный период (2)

До 1.12.2010 должны были быть установлены:

форма финансового обеспечения деятельности муниципальных
бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления
субсидий или на основании бюджетной сметы)

порядок использования бюджетными учреждениями, являющимися
получателями бюджетных средств, и казенными учреждениями доходов от
сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности
и переданного в оперативное управление, и средств от оказания платных
услуг

дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется
зачисление в местный бюджет доходов, полученных казенными
учреждениями от платных услуг, и после которой порядок использования
таких доходов, не применяется
21
Правовой статус бюджетных учреждений в
переходный период
 В переходный период бюджетные учреждения
являются получателями бюджетных средств (за
исключением тех бюджетных учреждений, которым в
соответствии с нормативными правовыми актами
предоставляются субсидии на возмещение затрат,
связанных с оказанием ими в соответствии с
государственным (муниципальным) заданием услуг
(выполнением работ), и на иные цели
22
Государственное (муниципальное) задание

Формат задания

Показатели состава, порядка и результата оказания услуг

Контроль (мониторинг) исполнения задания

Финансовое обеспечение выполнения задания.
Проблемы расчета нормативов затрат на оказание услуг
23
Государственное (муниципальное) задание
Определение (ст. 6 БК):
документ, устанавливающий требования к составу,
качеству и (или) объему, условиям, порядку и
результатам оказания услуг
24
Задание должно содержать (Статья 69.2 БК РФ)
I.
Категорию
потребителей
услуги
II.
Показатели,
характеризую
щие состав,
качество,
объем,
содержание
услуг,
порядок
оказания
услуг
III.
Порядок
контроля
исполнения
задания и
требования к
отчетности
IV.
Предельные
цены
(порядок
установления
цен)
25
Определение услуги (ст. 6 БК РФ)
государственные услуги (редакция ФЗ от 8.05.2010 №83-ФЗ) –
услуги, оказываемые органами государственной власти,
государственными учреждениями и в случаях, установленных
законодательством Российской Федерации, иными юридическими
лицами
УСЛУГА – РЕЗУЛЬТАТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОИЗВОДИТЕЛЯ УСЛУГИ
26
Некоторые определения
Полномочия – это официально предоставленные
права и обязанности деятельности
Функция – это деятельность, круг действий в
рамках конкретного полномочия
Услуга – это результат деятельности
производителя услуги
27
Понятие услуги в широком и
узком смысле
Услуга ориентирована на внешнего конечного потребителя
Учреждения социального обслуживания
Детские сады
Библиотеки
Скорая медицинская помощь
Школы
Городские парки
Услуга производится и потребляется внутри самого бюджетного сектора
(«промежуточное потребление»)
Автохозяйство Министерства
здравоохранения
Централизованная
бухгалтерия
Методический центр Министерства культуры
Муниципальное
казначейство
Центр повышения квалификации
работников системы образования
28
Алгоритм разработки перечня услуг
1. Формирование перечня видов учреждений (по отраслям)
Перечень видов учреждений составляется по всем подведомственным главному распорядителю
бюджетных средств учреждениям (например, музеи, школы, реабилитационные центры, детские дома…)
2. Формирование перечня услуг для каждого вида учреждений
Перечень услуг формируется по каждому виду учреждений, подведомственных главному
распорядителю бюджетных средств
3. Определение потребителей по каждой услуге
По индивидуальным услугам – физические и/или юридические лица (возрастные категории,
социальный статус, категории юридических лиц, например, предприятия малого бизнеса, и др.)
По коллективным услугам – все население
4. Определение единицы измерения объема услуги
Единица измерения объема услуги определяется по каждой услуге (например, количество учеников,
число посещений, койко-день в стационарном учреждении)
Классификация услуг (работ)
Коллективного пользования
-- неисключаемость (доступность для всех
членов общества одновременно)
- независимость количества потребляемого
блага от количества потребителей
Примеры коллективных услуг (работ):
Охрана правопорядка, содержание и
ремонт автомобильных дорог,
благоустройство территорий, НИОКР,
сохранение культурного наследия,
вывоз мусора, социальная реклама, СМИ
Индивидуального
пользования
Потребление
«персонифицировано» (зависит
от предпочтений потребителей)
Примеры индивидуальных услуг
(работ): услуги в сфере социальной
защиты; театрально-зрелищные
услуги; образовательные услуги,
услуги лечебных учреждений
(диагностика, лечение,
профилактика), услуги дошкольного
образования, доступ к культурным
ценностям, реставрация предметов
искусства
30
Услуги коллективного
пользования
Услуги
индивидуального
пользования
На общество в целом
На конкретного потребителя
Ограничение доступа
к потреблению услуги
Невозможно
Возможно - перечень категорий
потребителей
Плата за предоставление
услуг
Как правило, бесплатны
Могут быть оказаны на платной
основе
Единица измерения услуги
Натуральные показатели
оценки результата
Количество потребителей услуг
На кого ориентированы
услуги
И объем, и качество услуг зависят от
возможностей бюджета
31
Измерение непосредственных
результатов (единица измерения)
Показатели количества произведенных услуг,
выраженные в количестве потребителей услуги,
существуют только для услуг индивидуального
пользования, поскольку непосредственный
потребитель известен (например, для учреждений
образования единицей измерения является количество
учеников, прошедших обучение по программе)
Услуги коллективного пользования производятся для
всех членов общества и потребляются ими «пассивно»
и на постоянной основе, поэтому единицу выпуска,
выраженную в количестве потребителей услуги,
определить невозможно
32
Услуги индивидуального пользования
(культура)
Услуги индивидуального пользования
Простые
(неделимые услуги)
Комплексные и сложные
(совокупность простых
услуг)
Книговыдача
Предоставление
доступа в Интернет
Перевод печатного
издания на электронные
носители
(сканирование)
Библиотечная услуга
Примеры по отрасли
культура
Услуга публичного
представления музейных
коллекций и предметов
Театрально-зрелищная
услуга
33
Некоторые определения
Простая услуга – комплекс единых, технологически
законченных процедур, которые невозможно или
нецелесообразно делить на более мелкие
составляющие услуги
Сложная (комплексная) услуга – совокупность
простых услуг, характеризующихся общим
целевым и/или функциональным назначением, по
которым формируется государственное задание
(планируется бюджет)
34
Услуги индивидуального пользования
(образование)
Услуги индивидуального пользования
Комплексные/сложные
(совокупность простых
услуг)
Простые
(неделимые услуги)
Обучение
Проживание
Воспитание
Питание
Примеры по
отрасли
образование
Предоставление
общедоступного
бесплатного
дошкольного
образования
35
Услуги индивидуального пользования
(здравоохранение)
Услуги индивидуального пользования
Простые
Комплексные и сложные
Скорая медицинская
помощь
Измерение
артериального
давления
Инъекции
Транспортировка
больного
Примеры по отрасли
здравоохранение
36
Формат перечня услуг
№
Наименование
услуги
Единица
измерения
объема услуги
Нормативный
акт
Поставщик
услуги
Категория
или группа
получателей
Тип (вид) учреждения: учреждения дополнительного образования
1.
Услуги музыкальной
школы
Человек
Постановление/
Решение №__
Управление
культуры/ ДМШ
№4
Дети в
возрасте от 7
до 14 лет
2.
Услуги спортивного
центра
Человек
Постановление/
решение №__
Управление
образования/
ДЮЦ им. …
Дети в
возрасте от 10
до 18 лет
Тип (вид) учреждения: парки
1.
Услуги парка
культуры и отдыха
Количество
посаженных
деревьев,
площадь
обустроенной
территории, др.
Постановление/
решение №__
ПКиО им.
Горького
Услуга
коллективного
пользования
Тип учреждения: библиотеки
1.
Библиотечное,
справочное и
информационное
обслуживание
слабовидящих
Число
посетителей/
Количество
единиц книжного
фонда
Постановление/
решение №__
Специализирован
ная областная
(городская)
библиотека для
слепых
Граждане с
проблемами
зрения
37
Типичные ошибки при формировании перечня
услуг (для формирования задания)
Название услуги формулируется как процесс или вид деятельности –
«разработка правил землепользования», «производство
сувенирной продукции учебными мастерскими»
Название услуги формулируется слишком широко или слишком узко
– «образовательные услуги», «измерение артериального
давления», «ксерокопирование»
Услуга формулируется как функция (цель, задача) – «обеспечение
доступа граждан к культурным ценностям», «обеспечение
гарантий и прав граждан…»
Услуга формулируется как мероприятие – организация и проведение
праздника «День города»
38
Цель формирования задания
…задание формируется в целях:
•
реализации положений Бюджетного Кодекса…
•
повышения эффективности управления…
•
реализации положений Программы реформирования региональных
финансов…
•
реализации полномочий…
•
повышения качества планирования бюджетных ассигнований…

обеспечения соответствия бюджетных ассигнований на оказание
услуг и непосредственного результата, характеризующего объем и
качество услуг

создания стимулов для ориентации учреждений на запросы
потребителей услуг, повышения их качества и зависимости
финансирования от результатов работы
39
В какие сроки?
 предварительно - для расчета
показателей проекта бюджета на
соответствующий финансовый год
в сроки, установленные для
подготовки проекта бюджета
 окончательно - в срок не позднее
1 месяца после официального
вступления в силу решения о
бюджете на очередной
финансовый год и на плановый
период
40
Состав (содержание) услуги
Наименование
услуги
Библиотечное
обслуживание
Состав (содержание) услуги
• предоставление документов во
временное пользование
• доступ к электронным базам
данных и информационнопоисковым системам
• справочно-библиографическое
обслуживание инвалидов и
специалистов, работающих с
инвалидами
• заочный абонемент
41
Качество услуги
Квалификация
персонала
опыт работы
Порядок/
Оборудование
регламент
реабилитационное
оборудование для
лиц с
ограниченными
возможностями
часы приема
стаж работы
образование
время оказания
услуги
повышение
квалификации
время ожидания
наличие
должностной
инструкции
…
порядок
рассмотрения жалоб
+
…
+
Материальные
ресурсы
мягкий инвентарь
продукты питания
Здание/
помещение
освещенность
медикаменты
горячее
водоснабжение
медицинское
оборудование
спортивный
инвентарь
видеонаблюдение
музейное
оборудование
музыкальный
инвентарь
…
+
…
пожарная
безопасность
+
…
42
Показатели результата оказания услуг
(примеры)
Показатели
непосредственного
результата
Показатели общественно
значимого (конечного)
результата
Отражают объем оказанных
услуг
Отражают степень достижения
определенной цели в результате
оказания услуг (расходования
бюджетных средств)
В образовании: количество
специалистов, повысивших свою
квалификацию
В здравоохранении: количество
выездных бригад по диспансеризации
населения
В социальной защите: количество
граждан, получивших услуги
реабилитации
В образовании: повышение уровня
успеваемости в школе, результаты сдачи
ЕГЭ
В здравоохранении: ранняя диагностика
заболеваний
В социальной защите: увеличение числа
лиц, получивших услуги реабилитации,
вернувшихся к привычному образу жизни
43
Результат:
основания для приостановления (прекращения,
пересмотра) исполнения задания
 Сокращение спроса на услугу
 Сокращение лимитов бюджетных
ассигнований
 Нарушение условий предоставления услуг
(условий исполнения задания)
 Иные
44
Результат мониторинга:
корректировка параметров задания по
результатам сопоставления

по установлению заданий по снижению издержек, связанных с
предоставлением услуг

по пересмотру контингента потребителей услуг, обладающих
правом на получение тех или иных услуг или по частичной оплате
определенных услуг за счет потребителя

по изменению стандарта качества предоставления услуги

по сокращению принимаемых к финансированию объемов
предоставления услуг

прочие
при необходимости вносятся соответствующие
изменения в нормативную правовую базу
45
Бюджетный учет = Управленческий учет
Бюджетный учет
Единый порядок ведения и
правил учета (план счетов)
Группировка расходов по
статьям бюджетной
классификации
Управленческий
учет
Многовариантность методов
учета в зависимости от
решаемых задач
Группировка затрат,
планирование и отчетность в
разрезе услуг
46
Структура норматива
Норматив
Норматив
затрат на
оказание
услуги
Стандартная
услуга
k
удорожания
стандартной
услуги
Норматив
затрат на
содержание
имущества
Отопление,
электричество,
водоснабжение
Прочие
услуги
Размер норматива
 Норматив – минимальное значение (требования
бюджетных ограничений)
 Норматив - максимальное значение (условия развития
отрасли)
 Норматив – среднее значение (средние расходы исходя
из сложившегося факта)
 Норматив – стандартные, минимально допустимые
расходы, обеспечивающие конституционно
гарантированный минимум бюджетных услуг
48
Состав финансового обеспечения задания
Фоз=
∑ Зуслуги
Переменная
часть
+
∑ Зобщехоз
Постоянная
часть
49
Затраты на оказание услуг
где
СеУ – стоимость единицы услуги
О – объем задания по предоставлению услуги в
натуральном выражении (количество единиц
услуги)
50
Расчет стоимости единицы услуги
Зоп –затраты на основной персонал, занятый в оказании
услуги
Змз –затраты на приобретение материальных запасов,
используемых в оказании услуги
Зауп –затраты на административно-управленческий персонал (АУП)
учреждения
k – коэффициент отнесения затрат на АУП на стоимость услуги?
51
Спасибо за внимание!
Некоммерческое партнерство
«Центр фискальной политики»
(495) 740-40-51
[email protected]
52