Sub National Debt Sustainability

Объединенный семинар Правительства РФ и
Всемирного банка
Стратегии регионального развития
31 марта 2008
Стратегии регионального развития
Лили Лиу
Департамент экономической политики и долга
Всемирного банка,
ведущий экономист
План



Стратегии регионального развития Китая и опыт их
реализации с 1980 гг.
 Условия формирования стратегии регионального
развития
 Стратегия несбалансированного роста,
осуществлявшаяся с 1980 до конца 1990х гг.
 Стратегия сбалансированного роста,
осуществляемая с конца 1990х гг.
Краткая характеристика опыта Чили в области
региональной политики в отношении зон крайнего
севера и юга
Выводы и соображения на основе этого опыта
Карта Китая
Условия формирования стратегии
регионального развития

1980-конец1990х






Максимальное повышение темпов роста национальной
экономики как основная задача.
Либерализация внешней торговли и прямые
иностранные инвестиции.
Переход от плановой к рыночной экономике.
Децентрализация бюджетной системы.
Урбанизация.
Переход от сбалансированного развития (1950-1980) к
стратегии намеренного несбалансированного роста
(1980-1995).
Стратегия несбалансированного регионального
развития
1980-конец 1990





Считалось, что прибрежные области могут добиться максимальных
выгод от открытия экономики страны благодаря своей близости к
основным рынкам, наличию квалифицированной рабочей силы и
относительно более прочной экономической базы.
Масштабные инвестиции в инфраструктуру, например, в национальные
системы автомобильных дорог и в аэропорты.
Налоговые инициативы, связанные с льготами по налогу на прибыль
предприятий и льготными ставками таможенных тарифов.
Сокращение бюджетных трансфертов внутренним провинциям и
межбюджетных трансфертов.
Трансферты центрального правительства в основном предоставлялись
через механизм проектного финансирования, предполагающий
софинансирование со стороны бюджетов провинций, поэтому такими
трансфертами воспользовались прежде всего более развитые
прибрежные области.
Стратегия несбалансированного регионального
развития
1980 - конец1990х




Стратегия регионального развития реализовывалась через
основные муниципальные образования, которые служили
региональными центрами.
В результате бюджетной децентрализации провинции/крупные
муниципальные образования, прежде всего две прибрежные
провинции, получили беспрецедентную бюджетную автономию
и возможности для новаторства и экспериментов. Рассмотрение
процессов агломерации в городской экономике.
Стремительный рост экономики страны сопровождался
усугублением межрегиональных диспропорций. Однако не
менее важно отметить, хотя этот факт меньше осознается, что
отстающие регионы также развивались быстрее, чем в
дореформенный период.
Постепенность в осуществлении реформ
Региональные диспропорции в развитии инфраструктуры
Плотность дорожной сети (км / 10000 км2 )
1999
1978
> 5000
3000-5000
1000-3000
< 1000
Экономический центр и периферия
Периферия
Экономич
еский
центр
Более сбалансированное региональное
развитие
Эпоха «гармоничного общества» (с конца
1990х)





Дифференцированная стратегия регионального развития, поскольку
перед различными регионами стоят разные задачи.
Прибрежный Китай: интеграция, стыки логистических цепочек,
агломерация, переход к производству товаров и услуг с более высокой
добавленной стоимостью.
Западный Китай: инфраструктура, урбанизация, развитие
негосударственного сектора и т.д.
Северо-Восточный Китай: реструктуризация тяжелой промышленности
и государственно-ориентированной производственной базы. У данного
региона самая длительная история использования командных методов
и государственного контроля в экономике. Тяжелое наследие
государственных предприятий.
Центральный Китай: реализация стратегии начата в прошлом году и ее
формулирование еще не завершено, в том числе дорабатывается
более широкая программа социального, экологического и
экономического развития.
Прибрежный Китай







По мере продвижения вперед возникают новые проблемы и
задачи
Более эффективный, устойчивый и равномерный рост
Сталкивается с теми же проблемами, что и более развитые
экономики: перенаселенность, миграция, возможности
занятости, неравенство доходов, социальное расслоение, а
также проблемы социального обеспечения, преступность и пр.
Структура производства меняется в сторону производства
более высокой добавленной стоимости, отсюда –
необходимость координации политики.
Модернизация городского жилого фонда и коммунального
хозяйства, ускорение процессов урбанизации.
Двойственная структура: более развитые районы (например,
деловой центр) сосуществуют с периферийными.
Инновации, региональная интеграция (например, дельта реки
Чжуцзян, бассейн реки Янцзы, залив Бохайвань) и
конкурентоспособность на мировом рынке
Обоснование целесообразности
“движения на Запад”





Сокращение межрегионального неравенства (например,
доход на душу населения в прибрежном регионе был в 2,5
раза выше, чем во внутренних областях. На прибрежный
регион приходилось 86% прямых иностранных инвестиций
страны, на долю центрального региона – 13%, и только 1%
шел в Западный Китай).
Стимулирование внутреннего спроса и потребления как
источника устойчивого роста. Низкий уровень внутреннего
потребления (и уровня доходов) в Западном Китае.
Осуществление структурных реформ и возникновение
динамичного частного сектора в Западном Китае приведет к
созданию более эффективного внутреннего рынка.
Восстановление равновесия экосистемы страны, в
особенности контроль за эрозией почвы и опустыниванием.
Освоение богатых природных ресурсов Западного Китая,
необходимых для обеспечения экономического роста
страны.
Движение на Запад: приоритеты и «три
кита»




Обширные пространства слаборазвитых внутренних провинций (12
провинций, где проживает свыше 400 миллионов населения)
В условиях ограниченных бюджетных ресурсов упор делается на
совершенствование инвестиционного климата с тем, чтобы привлечь
частные инвестиции в Западный Китай, и на определении
первоочередных направлений использования ограниченных
государственных средств.
Выделяются ключевые районы, обладающие относительно более
крепкой экономической базой, высокой плотностью населения, близко
расположенные к транспортным путям и узлам, либо лежащие вдоль
«Евразийского коридора», реки Янцзы и водных артерий на югозападе страны, имеющих выход в океан. Миграция населения из
сельских в городские районы рассматривается как основной способ
сокращения бедности в сельской местности, плюс система
социальной защиты и инвестиции в образование и здравоохранение.
«Три кита»: надежная инфраструктура, благоприятные условия для
ведения бизнеса, квалифицированная и трудолюбивая рабочая сила.
Движение на Запад: основные
инструменты






Развитие инфраструктуры
Структурные реформы, включая реформирование государственных
предприятий.
Человеческий капитал и НИОКР. Например, более высокая оплата
труда позволяет отложить решение вопроса об изменениях в
институте постоянной прописки.
Прямые иностранные инвестиции и торговля: различные меры,
направленные на привлечение прямых иностранных инвестиций во
внутренние провинции, в том числе льготы по налогу на прибыль и
снижение входных барьеров.
Предоставление местным органам власти значительной автономии в
разработке их собственных стратегий роста, в соответствии с
политикой бюджетной децентрализации, осуществляемой с 1980х.
Примеры инициатив в области бюджетной политики: предоставление
бедным регионам бюджетных субсидий по результатам работы в
порядке поощрения графств и городов, которым удалось собрать
больше доходов (дискреционные долевые субсидии) и повысить
эффективность бюджетных расходов (например, сократить и
оптимизировать административный аппарат).
Проблемы Северо-Восточного Китая






Три провинции, где проживает 107 миллионов человек
Самая длительная история административно-командной системы,
плановой экономики и государственного контроля
Крупные государственные предприятия с устаревшим оборудованием,
ориентированные на внутренние проблемы и потребности,
неконкурентоспособные на мировом рынке
Тяжелое бремя бюджетных обязательств по выплате государственных
пенсий и других социальных пособий и льгот
Неработающие активы финансового сектора, что обусловлено его
квазифискальной связью с государственными предприятиями
«Отстающий регион» с традиционной обрабатывающей
промышленностью (по типу регионов индустриального севера США)
 Утрата доли внутреннего рынка производственных материалов и
оборудования в результате конкуренции со стороны импорта
 Миграция квалифицированной рабочей силы в более динамичные
прибрежные области
 Ветшание городской инфраструктуры
 Структура квалификации рабочей силы не соответствует новым
потребностям и структуре рынка
 Рост безработицы
Стратегия возрождения СевероВосточного Китая

Основные элементы повторяют стратегию успешного возрождения
отстающих регионов «ржавого пояса», хотя здесь больше проблем,
обусловленных большими размерами государственного сектора






Реструктуризация государственных предприятий, причем
необходимой предпосылкой должно стать реформирование
пенсионной системы и системы социального обеспечения
Открытость, торговля и интеграция с успешно
развивающимися прибрежными областями и мировой
экономикой
Развитие существующих сравнительных преимуществ
Формирование конкурентоспособного частного сектора –
существенно важно
Профессиональная переориентация рабочей силы,
направленная на удовлетворение потребностей рынка
Успешное развитие г. Далянь
Чили: региональная политика в
отношении областей крайнего севера и
юга



В Чили давно используются инструменты региональной политики в
целях интеграции отстающих областей крайнего юга и севера в
национальную экономику, обеспечения территориального
суверенитета, национального единства и эффективного управления в
этих регионах.
Регион I на севере страны представляет собой прибрежную пустыню, в
то время как регион XII на крайнем юге – это покрытая льдами
субантарктическая южная оконечность континента.
Пакет специальных стимулирующих мер (меры, стимулирующие
развитие областей крайнего севера и юга):
 Стимулы в зонах свободной торговли, где предприятия
освобождаются от таможенных сборов, НДС и налога на прибыль
 Субсидирование оплаты труда, от которого получают выгоду все
частные предприятия
 Налоговые льготы и субсидии по инвестиционной деятельности, а
также торговые субсидии.
 Межбюджетные трансферты в пользу крайних областей, такие как
финансирование региональных инвестиций и субсидирование
текущих социальных расходов, а также региональные надбавки
гражданским служащим с целью привлечения их для работы в
отсталых областях крайнего севера и юга страны.
Чили: региональная политика в
отношении областей крайнего севера и
юга





Политика считается успешной, однако нагрузка на бюджет высока.
В целом связана с эффективностью государственного управления в
Чили
Неоднозначный опыт в области создания особых экономических зон в
различных странах, проблема качества институциональной среды и
прозрачности
Конечная цель региональной политики – помочь этим отстающим
регионам выйти на устойчивую траекторию развития, когда отпадет
необходимость в субсидиях, путем преобразования субсидируемых
объектов материально-технической и социальной инфраструктуры в
субъектов экономической деятельности, которые генерировали бы
производительный капитал.
Новое направление политики в области регионов крайнего севера и
юга Чили: использование сильных сторон северного региона как
естественного выхода в Азиатско-Тихоокеанский регион,
позиционирование в качестве тихоокеанского портового и
экономического центра для трансграничных экономик Перу и Боливии
и даже отчасти для МЕРКОСУР.
Выводы на основе международного опыта


Стратегии несбалансированного и сбалансированного роста
 Опыт Китая свидетельствует, что на определенных этапах своей
истории страна может реализовывать стратегию
несбалансированного роста как часть общей стратегии развития.
 Опыт Чили свидетельствует, что политики при выработке стратегии
не ограничиваются одним соображением экономической
эффективности
 Опыт стран ЕС свидетельствует, что также в качестве
определяющего фактора может выступать необходимость
социальной сплоченности и расширения рынков
Не существует единой региональной политики на все случаи жизни.
 Дифференцированные стратегии регионального развития в Китае
(для прибрежного, западного, центрального и северо-восточного
регионов) свидетельствуют, что у каждого региона собственный
уникальный набор проблем (например, географическая
удаленность, принадлежность к «ржавому поясу», ресурсная
обеспеченность, требующие выработки новой системы мер
политики)
Выводы на основе международного опыта




Вместе с тем, успешное региональное развитие, как правило, связано
с рыночными силами, эффектом масштаба и агломерацией.
Открытость, торговля, эффективные внутренние и внешние рынки
играют центральную роль в обеспечении устойчивого регионального
роста и развития.
Опыт Чили свидетельствует, что бюджетные субсидии, специальные
меры стимулирования и инфраструктура могут обеспечить результат,
однако они весьма затратны для бюджета и достигают цели только при
условии наличия конкурентной экономической среды и эффективной и
прозрачной институциональной среды.
Старая региональная политика, как правило, предполагает
централизованное принятие решений, которые спускаются сверху вниз.
В центре формирующейся в настоящее время парадигмы
региональной политики находится развитие местной
конкурентоспособности, прозрачной и эффективной
институциональной среды для частных инвестиций, а также
стимулирование инновационной деятельности со стороны местных
субъектов экономических преобразований.