Об основных направлениях совершенствования правового положения государственных (муниципальных)

Об основных направлениях
совершенствования
правового положения
государственных (муниципальных)
учреждений
Предложения по оптимизации и
повышению эффективности
бюджетной сети
Основные причины низкой эффективности
развития и функционирования
бюджетной сети
Существующая система бюджетных учреждений
сформирована в иных социально-экономических
условиях и до сих пор функционирует в отрыве от
принципов оптимальности и достаточности для
предоставления услуг. По сути, в настоящее время
осуществляется содержание совокупности созданных
учреждений вне зависимости от объема и качества
оказанных ими услуг.
У бюджетных учреждений и у органов
власти, которым они подведомственны,
отсутствуют стимулы к оптимизации и
повышению эффективности.
Это вызвано сметным финансированием
от фактически сложившихся расходов и
отсутствием эффективных механизмов контроля
за распоряжением бюджетными
учреждениями полученными средствами
и имуществом
Подавляющее большинство бюджетных
учреждений характеризуются высокой
степенью закрытости управления - как от
рядовых сотрудников, так и от потребителей
услуг (многие учреждения фактически
«приватизированы» их высшим менеджментом)
и слабо контролируются как уполномоченными
органами, так и гражданским обществом
1
Факторы, препятствующие ускорению
процесса создания и развития
автономных учреждений
Сложная процедура создания
автономных учреждений (принятие
по каждому учреждению решения
Правительства Российской Федерации)
не позволяет осуществить массовый
переход от бюджетных учреждений
к автономным учреждениям
Отсутствие долгосрочной определенности
и гарантий для бюджетных учреждений,
что при переходе в автономное учреждение
их финансовое положение не ухудшится,
а также гарантий равноправия бюджетных
и автономных учреждений
На федеральном уровне с 2006 года создано лишь одно автономное
учреждение.
Отсутствие явных стимулов к
переходу в автономные учреждения
с учетом существующих на практике
предельно широких возможностей для
деятельности бюджетных учреждений.
Нормативно установленные ограничения
для бюджетных учреждений
нивелируются отсутствием контроля
за их соблюдением.
Принцип финансирования выполнения
государственного задания
по нормативам затрат не подходит для многих
учреждений, в которых нельзя четко
определить объем
предоставленных услуг
2
Цель и задачи реформирования
бюджетной сети
Цель – повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг,
при условии сохранения (либо снижения темпов роста) бюджетных расходов на их предоставление
Задача № 1.
Создание условий и стимулов для
сокращения внутренних издержек учреждений и
привлечения ими внебюджетных источников
финансирования
Задача № 2.
Создание условий и стимулов для
федеральных органов исполнительной власти
по оптимизации сети
подведомственных учреждений
Механизм достижения
1) Расширение объема прав части
бюджетных учреждений (по аналогии с АУ):
а) переход на субсидии по госзаданию;
б) устранение субсидиарной ответственности;
в) полученные доходы поступают в распоряжение
бюджетного учреждения.
2) Перевод остальных бюджетных учреждений
в казенные учреждения с минимальными
правами по распоряжению
доходами и имуществом
Механизм достижения:
1) расширение компетенции ФОИВ по
реорганизации и ликвидации
подведомственных учреждений;
2) создание стимулов по оптимизации
подведомственной бюджетной сети за
счет установления гарантий сохранения
объема бюджетных ассигнований при
ликвидации учреждений или сокращения
численности их работников
3
Основные группы предложений по
совершенствованию правового положения
государственных (муниципальных) учреждений
1. Предложения по расширению объема
прав и повышению самостоятельности
бюджетных учреждений (по аналогии
с автономными учреждениями)
(см. слайд 5)
Правовой статус автономных
учреждений по сути распространяется на
значительную часть бюджетных
учреждений – с одновременным
устранением ряда недостатков закона об АУ
и иных факторов, которые препятствовали
созданию и развитию АУ
Предложения по совершенствованию
правового положения учреждений
2. Перевод остальных бюджетных
учреждений в казенные учреждения
с минимальными правами по распоряжению
доходами и имуществом
(см. слайд 6)
3. Создание условий и стимулов для
федеральных органов исполнительной власти
по оптимизации сети подведомственных
учреждений
(см. слайд 7)
4
Предложения по расширению объема прав и повышению
самостоятельности бюджетных учреждений
(по аналогии с автономными учреждениями)
Изменение механизмов
финансового обеспечения –
переход с бюджетной
сметы на субсидии
по госзаданию
Отмена субсидиарной
ответственности государства
по обязательствам
бюджетного учреждения
Полученные доходы не
являются доходами бюджета
и остаются в распоряжении
учреждения
Расширение прав по
распоряжению движимым
имуществом (за исключением
«закрепленного» особо ценного
движимого имущества)
Расширение объема
прав и повышение
самостоятельности
бюджетных учреждений
Возможность
вносить указанное движимое
имущество без согласия
учредителя в уставной
(складочный) капитал,
в иные НКО
Действие 94-ФЗ
ограничивается
«порогом отсечения»
Появляется возможность
получения кредитов
Из субъекта бюджетного процесса, работающего
по смете, бюджетные учреждения становятся
субъектами гражданского оборота
5
Автоматический перевод в силу закона ряда
федеральных бюджетных учреждений
в казенные учреждения











1. Предлагается с 1 января 2010 года создать казенные учреждения, изменив тип
федеральных бюджетных учреждений, непосредственно определенных в Законе, в том числе:
федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;
государственные внебюджетные фонды и их территориальные органы;
воинские части и соединения Вооруженных Сил;
изоляторы временного содержания; учреждения, исполняющие наказания; судебно-экспертные
учреждения; учреждения внутренних войск; учреждения системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних;
учреждения ГУСП Президента РФ, Государственной фельдъегерской службы, ФСБ, ФСО, ФСКН;
иные определенные в Законе учреждения, услуги которых обязательны для получателей.
2. В казенные учреждения могут быть переведены и иные бюджетные учреждения (по
решению Правительства РФ на основании представлений профильных министерств).
При этом в Законе устанавливаются критерии для определения ФБУ, которые не могут
быть переведены в казенные учреждения (к примеру, в зависимости от объема
внебюджетных средств, отрасли, сферы оказания услуг и др.).
Пример:
В казенные учреждения не могут быть переведены следующие ФБУ:
у которых годовой объем внебюджетных средств составляет более 30 % от среднегодового объема
финансового обеспечения в течение последних 3-х лет;
ФБУ профессионального образования и дополнительного образования.
При создании казенного учреждения:
не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;
имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного
управления без принятия дополнительного решения);
с даты перевода бюджетного учреждения в казенное доходы казенного учреждения
подлежат зачислению в бюджет.
6
Предложения по созданию условий и стимулов
для федеральных органов исполнительной власти
по оптимизации сети подведомственных учреждений
1. Передача федеральным органам исполнительной власти полномочий по
реорганизации и ликвидации бюджетных и автономных учреждений, а также по
изменению типа учреждений (переводу казенных учреждений в бюджетные, бюджетных
учреждений в автономные) в последующем.
2. Закрепление законодательных гарантий сохранения сложившегося объема
бюджетных ассигнований при реорганизации или ликвидации учреждений при условии
сохранения объема предоставляемых ими услуг.
3. Упрощение нормативных требований к содержанию гос.задания, отказ от
универсальной формы гос.задания для учреждений, выполняющих определенные виды
работ (к примеру, в научной или информационно-аналитической сфере) и передача
значительного объема дополнительных полномочий по формированию госзадания
федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя.
7
Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав),
автономное учреждение и казенное учреждение:
предложения по распоряжению имуществом и ответственности
Бюджетное учреждение
(с расширенным объемом
прав)
Автономное учреждение
Казенное учреждение
Предлагается отменить
Нет
Есть
Ответственность
учреждения по своим
обязательствам
Всем имуществом, кроме
особо ценного движимого
имущества, закрепленного
собственником, и любого
недвижимого имущества
Всем имуществом, кроме
закрепленного за ним
собственником особо
ценного движимого и
недвижимого имущества
Находящимися в его
распоряжении денежными
средствами
Распоряжение
имуществом, в том числе
внесение в уставной
(складочный) капитал,
учреждение НКО
Распоряжается всем
имуществом, кроме особо
ценного движимого
имущества, закрепленного
собственником, и любого
недвижимого имущества
Распоряжается всем
имуществом, кроме
закрепленного за ним
собственником особо
ценного движимого и
недвижимого имущества
Не вправе распоряжаться
любым имуществом,
закрепленным за ним
собственником
Право на совершение
крупных сделок
С предварительного согласия
учредителя
С предварительного
согласия наблюдательного
совета
Отсутствует
Особо ценное движимое
имущество
Перечни определяют
профильные министерства.
Базовый критерий – цена не
менее 0,5 млн. руб.
Перечни определяют
профильные министерства.
Базовый критерий – цена не
менее 0,5 млн. руб.
Не выделяется
Критерии сравнения
Субсидиарная
ответственность
государства
8
Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав),
автономное учреждение и казенное учреждение:
органы управления, создание, реорганизация и ликвидация
Критерии
сравнения
Бюджетное учреждение
(с расширенным объемом
прав)
Автономное учреждение
Казенное учреждение
Органы
управления
Руководитель (директор, ректор,
главный врач и т.д.).
Также могут быть совещательные
органы и органы самоуправления.
Наблюдательный совет
Руководитель
Иные органы (ученый совет,
художественный совет и т.д.)
Руководитель.
Также могут быть
совещательные органы и
органы самоуправления.
Создание
учреждения
1. Новые федеральные БУ
создаются
по
решению
Правительства РФ.
2.
Предлагается
установить
возможность создания БУ путем
изменения типа автономных или
казенных учреждений (изменение
типа не является реорганизацией).
1. Новые федеральные АУ создаются
по решению Правительства РФ.
2. Предлагается упростить создание
АУ путем изменения типа БУ, передав
данные полномочия от Правительства
РФ профильным министерствам
1. Новые федеральные КУ с
1
января
2010
года
создаются по решению
Правительства РФ.
2. Массовый перевод части
БУ в казенные учреждения
осуществляется в силу
закона с 1 января 2010 года.
Реорганизация
и ликвидация
(банкротство
учреждений
запрещено)
Предлагается упростить
реорганизацию и ликвидацию
федеральных БУ, передав данные
полномочия от Правительства РФ
профильным министерствам.
По решению учредителя, в случаях и порядке, установленных
Гражданским кодексом РФ.
В отношении федеральных
КУ – по решению
профильного министерства.
9
Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав),
автономное учреждение и казенное учреждение:
финансирование, закупки, кредиты, отчетность
Критерии
сравнения
Финансовое
обеспечение
Бюджетное учреждение
(с расширенным объемом
прав)
Автономное учреждение
Казенное учреждение
В виде субсидий в соответствии
с заданием учредителя.
Доходы поступают в
самостоятельное распоряжение
В виде субсидий в соответствии
с заданием учредителя.
Доходы поступают в
самостоятельное распоряжение
На основе бюджетной
сметы.
Полученные доходы
зачисляются в бюджет.
Открытие счетов
Только в органах казначейства
Вправе открывать счета в
банках
Только в органах
казначейства
Распространение
действия
Федерального
закона № 94-ФЗ
Распространяется, но с
повышением порога
обязательного применения
правил 94-ФЗ.
Не распространяется
Распространяется в
полном объеме
Привлечение
заемных средств
Могут
Могут
Не могут
Предлагается закрепить, что БУ
обязано ежегодно
опубликовывать отчеты о своей
деятельности и об использовании
закрепленного за ним имущества
(состав отчета и порядок его
опубликования устанавливается
профильным министерством)
Обязано ежегодно
опубликовывать отчеты о своей
деятельности и об
использовании закрепленного за
ним имущества в определенных
учредителем автономного
учреждения СМИ.
Представляют отчет по
требованию
учредителя
Отчетность
10
Законодательное закрепление предложений, касающихся
совершенствования правового положения
государственных (муниципальных) учреждений
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
Внесение изменений
в Гражданский кодекс РФ
(в части определения прав по
распоряжению имуществом
у бюджетных и казенных
учреждений)
Внесение изменений
в закон о некоммерческих
организациях (в части
определения статуса бюджетного
учреждения)
Внесение изменений
в Бюджетный кодекс РФ
(в части определения статуса
казенных учреждений и
исключения норм о
бюджетных учреждениях)
Внесение изменений
в закон об автономных
учреждениях (в части
упрощения процедур создания
и деятельности автономных
учреждений)
Переходные положения
(основные этапы реализации предлагаемых изменений
и механизм перевода части федеральных бюджетных учреждений в силу
закона в казенные учреждения).
11
Основные этапы реализации предлагаемых
изменений:
Мероприятия
1. Принятие закона
Сроки
- до 15 октября 2009 года
2. Формирование и утверждение перечня БУ,
подлежащих переводу в казенные учреждения
- до 1 ноября 2009 года
ВАРИАНТ:
Не устанавливать срок утверждения перечня. После вступления в силу закона с 1 января
2010 года тип учреждений может быть изменен (с бюджетного на казенный или наоборот)
решением Правительства РФ по представлению профильных министерств.
3. Внесение изменений в уставы БУ,
подлежащих переводу в казенные учреждения
- до 1 декабря 2009 года
(Изменения в уставы таких учреждений вступают в силу с 1 января 2010 года).
ВАРИАНТ:
В течение шести месяцев со дня вступления в силу соответствующих норм закона.
4. Внесение изменений в уставы БУ, тип
которых не подлежит изменению
- до 1 июня 2010 года
ВАРИАНТ:
В течение шести месяцев со дня вступления в силу соответствующих норм закона.
5. Принятие решений об отнесении движимого
имущества БУ, тип которых не подлежит изменению,
к категории особо ценного движимого имущества
- до 1 ноября 2010 года
12
Финансирование бюджетных учреждений и
автономных учреждений в переходный период
ПРОБЛЕМА
Реализация
вышеуказанных
предложений,
их
восприятие
руководством учреждений и потребителями государственных услуг во
многом зависит от того, удастся ли обеспечить определенность в вопросах
финансового обеспечения и гарантии того, что при переходе со сметы на
субсидии финансовое положение учреждений не ухудшится.
Именно отсутствие таких гарантий стало едва ли не главным
фактором, препятствующим переходу в автономные учреждения.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
1. На переходный период (до 2011 года) объем финансирования бюджетного учреждения
определять по смете, в то время как расходование средств и отчетность осуществлять уже по
правилам расходования субсидий. Таким образом, до 2011 года смета сохранит свое значение, но
лишь как элемент планирования объема финансирования.
2. Унифицировать методику расчета нормативов для бюджетных и автономных учреждений
(слайд 14). Во избежание ухудшения финансового положения БУ вследствие того, что некоторые
виды их расходов могут быть не учтены в методике расчета нормативов, принять временные
методические рекомендации, в которых предусмотреть расчет субсидии на оказание услуг исходя
из фактически сложившихся расходов учреждения за последние 3 года (слайд 15).
3. Перейти к системе целевых субсидий для бюджетных учреждений (слайд 16),
включающей:
- субсидию на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам (слайд 17);
- субсидию на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (слайд 18).
13
Унификация нормативных и методических основ расчета
нормативов затрат на оказание услуг (выполнение работ)
и содержание имущества учреждений
В настоящее время
Автономные учреждения
Минэкономразвития
Методические рекомендации по
расчету нормативных затрат на
содержание недвижимого имущества
и особо ценного движимого
имущества, закрепленного
за федеральным автономным
учреждением
ПРЕДЛОЖЕНИЕ
Бюджетные учреждения
Минфин
Методические рекомендации по
определению расчетно-нормативных
затрат на оказание федеральными
бюджетными учреждениями услуг
(выполнение работ), а также на
содержание ими имущества
Существенное сближение статуса автономных учреждений
и бюджетных учреждений с расширенными правами
позволяют унифицировать систему расчета нормативов затрат
Единые методические рекомендации по расчету нормативных затрат
на оказание автономными или бюджетными учреждениями услуг
(выполнение работ), а также на содержание закрепленного за ними
недвижимого и особо ценного движимого имущества
14
Проблема адекватного и полного учета фактических
расходов бюджетного учреждения при определении
нормативов затрат в переходный период
ПРОБЛЕМА
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В целях предотвращения ухудшения финансового положения
бюджетных учреждений важной задачей является максимально
полный учет всех видов расходов учреждений при определении
нормативов затрат.
Данная задача должна решаться системно, на основе
всесторонней проработки. В противном случае ряд расходов,
существующих на практике, могут быть «забыты» в методических
рекомендациях, и не будут учитываться в субсидии на выполнение
госзадания, что, при переводе БУ со сметы на субсидию, может
привести к резкому уменьшению объемов их финансирования и
повлечет недовольство как руководства учреждений, так и
потребителей услуг.
Принять временные методические рекомендации, в которых
субсидию на оказание услуг (выполнение работ) определять исходя
из фактически сложившихся среднегодовых расходов учреждения за
последние 3 года за вычетом расходов на содержание имущества и с
учетом изменения объема лимитов бюджетных ассигнований
(подробнее см. слайд 17).
При этом в перспективе необходимо перейти от финансирования
«по факту» к системе обоснованных нормативов.
15
Принципы построения
системы целевых субсидий
Целевые субсидии, выделяемые бюджетным учреждениям:
1) субсидия на оказание услуг физическим и/или юридическим лицам;
2) субсидия на содержание недвижимого и особо ценного движимого
имущества;
3) субсидия на выравнивание взаимосвязаны и должны покрывать весь спектр расходов бюджетного
учреждения.
В течение 3-х лет нормативы затрат по бюджетным учреждениям
индивидуализированы, затем происходит их постепенная унификация по
группам однопрофильных учреждений с учетом различных факторов (к
примеру, структуры направлений подготовки и специальностей).
Объемы финансирования по перечисленным
субсидиям
рассчитываются в пределах ассигнований, предусмотренных в
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период, и могут корректироваться (см. слайд 17).
16
Особенности определения объема субсидий
автономным и бюджетным учреждениям на оказание
услуг (выполнение работ) в рамках госзадания
Субсидию на оказание услуг (выполнение работ) на переходный период предлагается определять
исходя из фактически сложившихся среднегодовых расходов учреждения за последние 3 года, за вычетом
расходов на содержание имущества, и с учетом изменения объема лимитов бюджетных ассигнований.
В частности:
1. Норматив затрат на оказание услуги определяется исходя из объема фактически сложившихся
среднегодовых расходов учреждения за последние 3 года следующим образом:
N = ((Z – Zi)/K), где:
Z - общий объем среднегодовых фактических расходов учреждения за последние 3 года;
Zi - объем среднегодовых фактических расходов учреждения на содержание имущества за
последние 3 года;
K - количество потребителей услуги (в среднем за последние 3 года).
2. Общий объем субсидии определяется умножением норматива на оказание услуги на количество
потребителей услуги в текущем году.
3. В случае изменения объема лимитов бюджетных ассигнований, доведенных до учредителя,
целесообразно предоставить право учредителю определять, корректировать ли ему норматив затрат на
оказание услуги или объем субсидии (с сохранением норматива затрат в прежнем размере).
4. При этом в случае, если объем финансирования учреждения уменьшился по объективным
основаниям (к примеру, количество потребителей услуги в регионе сократилось вследствие
«демографической ямы»), то учреждению может предоставляться «субсидия на выравнивание». Данная
субсидия снижает в переходный период финансовые потери БУ, но в перспективе подлежит отмене.
В этой связи можно закрепить право учредителей консолидировать до 15% средств в пределах
доведенного лимита бюджетных ассигнований в целях последующего распределения субсидий на
выравнивание по определенной методике между учреждениями, в которых количество потребителей
услуги по объективным причинам снизилось (к примеру, в доле от «недобора»).
17
Особенности определения объема субсидий
автономным и бюджетным учреждениям на
содержание имущества
1. Расходы, объем которых не зависит от количества потребителей оказываемой услуги
(расходы на охранную сигнализацию, на обеспечение пожарной безопасности, на содержание
прилегающей территории), учитывается в составе нормативов затрат на содержание имущества
ФАУ в размере 100%.
2. В отношении расходов, объем которых так или иначе зависит от количества
потребителей оказываемой услуги (расходы на освещение, горячее и холодное водоснабжение,
отопление), применяется иная схема: определенная часть этих расходов (30 или 50%)
учитывается в составе нормативов затрат на содержание имущества, а остальная часть этих
расходов включается в норматив затрат на оказание услуг в рамках выполнения
государственного задания.
Примечание:
К числу наиболее проблемных вопросов относится определение нормативов затрат на
проведение текущего ремонта. В настоящее время в методических рекомендациях нормативные
затраты на проведение текущего ремонта предлагается устанавливать исходя из установленной нормы
его проведения один раз в три года в соответствии с ведомственными строительными нормами (ВСН
58-88(р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического
обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утвержденными
приказом Госкомархитектуры РФ от 23 ноября 1988 г. № 312). Проблема состоит в том, что на основе
данных норм невозможно определить суммарный объем расходов, требующихся конкретному
учреждению на текущий ремонт.
18