Аннотация по I этапу реализации проекта «Разработка предложений по

Аннотация по I этапу реализации проекта «Разработка предложений по
повышению эффективности управления изменениями в сфере образования с
участием органов государственно-общественного управления»
Проект
«Разработка
предложений
по
повышению
эффективности
управления изменениями в сфере образования с участием органов государственнообщественного управления» (I этап) реализован Исполнителем – ФГАОУ ВПО
«Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» в
соответствии с требованиями Государственного контракта от «09» сентября 2014
г. №02.018.11.0014.
Цель
Федерации,
проекта:
подготовка предложений
образовательных
организаций
по
для
субъектов
повышению
Российской
эффективности
управления изменениями в сфере образования с участием органов государственнообщественного управления.
Задачи проекта в ходе реализации первого этапа:
- проведение анализа изменений, произошедших в системе образования
Российской Федерации за 5 лет (2009-2013 годы);
- разработка и наполнение баз данных, позволяющих провести анализ
изменений на всех уровнях системы образования, произошедших за последние 5
лет в разрезе субъектов Российской Федерации.
Для реализации поставленных целей и задач на первом этапе разработана
методология
анализа
изменений,
произошедших
в
системе
образования
Российской Федерации на основании данных статистики и данных о реализации
Планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной
сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки»
субъектов Российской Федерации. Методология анализа включает: программу
анализа с обоснованием проблемы анализа, целей и задач, описанием методологии
анализа данных и формулированием предварительных гипотез; обоснование
включения в анализ показателей системы образования (сети образовательных
организаций, контингента, кадрового состава, финансового обеспечения всех
уровней (включая дошкольное) образования в разрезе субъектов Российской
Федерации); шаблон базы данных с полным перечнем показателей системы
образования.
На основе сформированных баз данных и в соответствии с согласованными
с Министерством образования и науки Российской Федерации гипотезами был
проведен анализ изменений сети образовательных организаций, контингента,
кадрового состава, финансового обеспечения всех уровней образования в разрезе
субъектов Российской Федерации за последние 5 лет, в 83 субъектах Российский
Федерации.
1. Структурные сдвиги в региональных образовательных системах
a. Реализация мероприятий по увеличению доступности дошкольного образования
в целом по Российской Федерации для детей от 3 до 7 лет не привели к
сокращению доступности дошкольного образования для детей в возрасте до 3 лет.
b. Отдельные субъекты Российской Федерации, в которых наблюдалось снижение
доступности дошкольного образования в возрасте до 3 лет в 2013 году, приняли
меры для выравнивания соответствующих диспропорций в 2014 году.
c. В последние годы наблюдается тенденция увеличения удельного веса
численности
детей,
посещающих
различные
формы
дополнительного
предшкольного образования, в общей численности детей соответствующего
возраста.
d. В последние годы увеличивается удельный вес численности детей, получающих
в дневных общеобразовательных организациях дополнительные образовательные
услуги, в общей численности обучающихся в дневных общеобразовательных
организациях.
e. В последние годы наблюдается тенденция увеличения удельного веса
численности молодежи, осваивающей программы полного (среднего) общего
образования
в
организациях
профессионального
образования,
в
общей
численности молодежи соответствующих возрастов.
f. В последние годы увеличивается доступность высшего образования: возрастает
удельный вес численности поступивших на места очной формы обучения на
программы подготовки бакалавров и специалистов за счет средств федерального
бюджета, в общей.
g. Сокращается удельный вес численности поступающих на программы
подготовки бакалавров и специалистов очной формы в общей численности
поступающих на соответствующие программы.
2. Изменение структуры расходов на образование в субъектах Российской
Федерации
a. Увеличение фонда оплаты труда педагогических работников в связи с
повышением их заработной платы в соответствии с п. 1 Указа Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мерах государственной
социальной политики» привело к сокращению в ряде субъектов Российской
Федерации расходов на другие направления в номинальном выражении, в ряде
субъектов – в реальном выражении (с указанием соответствующих субъектов
Российской Федерации; в разрезе уровней образования).
b. В большинстве субъектов Российской Федерации сокращения реальных
расходов образовательных организаций, отличных от расходов на оплату труда
педагогических работников, не наблюдалось (по уровням образования).
c. Изменение структуры расходов образовательных организаций затронуло
в
первую очередь такие статьи расходов, как оплата труда работников, не
участвующих непосредственно в реализации основных образовательных программ
(не относящихся к категории педагогических работников), расходов на
обслуживание
имущества,
инвестиционных
организаций сферы дошкольного образования).
расходов
(за
исключением
d. Наиболее существенное изменение структуры расходов наблюдалось в системе
дошкольного образования.
e. Оптимизационные мероприятия и возросшая нагрузка на региональные
бюджеты в связи с повышением оплаты труда педагогических работников привела
к увеличению удельного веса расходов на реализацию программ дошкольного и
общего образования, сокращению удельного веса расходов на реализацию
программ дополнительного образования детей в организациях дополнительного
образования детей и на реализацию программ среднего профессионального
образования в общем объеме расходов на образование.
3. Влияние показателей социально-экономического развития регионов (ВРП
на
душу
населения,
уровень
бюджетной
обеспеченности
до
распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности,
доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума,
уровень образования населения, показатели эффективности деятельности
губернаторов)
на
повышение
заработной
платы
педагогических
работников
а. Субъекты Российской Федерации с более благоприятными показателями
социально-экономического развития обеспечили более высокий уровень средней
заработной платы педагогических работников, чем субъекты Российской
Федерации с менее благоприятными показателями социально-экономического
развития (по уровням образования).
b. Субъекты Российской Федерации с более благоприятными показателями
социально-экономического развития обеспечили более масштабные мероприятия
по оптимизации и повышению эффективности с целью высвобождения средств на
повышение оплаты труда педагогов, чем субъекты Российской Федерации с менее
благоприятными показателями социально-экономического развития (по уровням
образования).
4. Влияние структурных изменений в региональных образовательных
системах в зависимости от результатов оптимизационных мероприятий
по сети образовательных организаций на этапе реализации комплексных
проектов модернизации образования на повышение заработной платы
педагогических работников
a. Субъекты Российской Федерации, в которых с 2006 года были реализованы
мероприятия
по
реструктуризации
сети
образовательных
организаций
/
комплексных программ модернизации образования обеспечили более высокий
уровень средней заработной платы педагогических работников, чем субъекты
Российской
Федерации,
в
которых
соответствующих
оптимизационных
мероприятий проведено не было (по уровням образования).
b. Проведенная с 2006 года реструктуризация сети образовательных организаций /
комплексные программы модернизации образования позволили обеспечить
сбалансированное
повышение
заработной
платы
различных
категорий
педагогических работников (недопущение ситуации, при которой сохраняются
значимые диспропорции в значениях целевых показателей заработной платы:
превышение целевых значений заработной платы отдельных категорий педагогов
при недостижении по другим категориям педагогов).
5. Распространенность
и
эффективность
различных
мероприятий,
направленных на обеспечение увеличения оплаты труда педагогических
работников и научных сотрудников
a. В значительном числе субъектов Российской Федерации наблюдалось
увеличение объемов финансирования образования за счет
а) сокращения расходования средств по иным статьям бюджетных расходов;
б) увеличения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в
том числе за счет привлечения заемных средств.
b. Большинство субъектов Российской Федерации обеспечило повышение
заработной платы педагогических работников за счет сокращения расходов по
иным направлениям расходов в системе образования.
d. Оптимизационные мероприятия в части кадрового состава образовательных
организаций привели к увеличению численности обучающихся в расчете на 1
педагогического работника.
e. Оптимизационные мероприятия в городской и сельской местности протекали
неравномерно: сеть образовательных организаций и их кадровый состав
изменились более существенно в городской местности; Попова С.А.
f.
Кадровая оптимизация
педагогических
работников
привела к
сокращению штатной
организаций
всех
уровней,
за
численности
исключением
дошкольных образовательных организаций.
6. Распространенность использования различных инструментов повышения
доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет
в субъектах Российской Федерации, в т.ч. их влияния на показатели
качества дошкольного образования
a. Расширение доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до
7 лет во всех субъектах Российской Федерации сопровождалось увеличением
наполняемости групп; вместе с тем рост соответствующего показателя в субъектах
Российской Федерации не превышал 10%.
b.
Все
субъекты
Российской
Федерации
реализуют
мероприятия
по
перепрофилированию помещений, ранее не использовавшихся для пребывания
детей (физкультурные залы, негрупповые помещения и т.п.) для реализации
основных образовательных программ дошкольного образования. Заир-Бек С.И.
6с.
Увеличение
наполняемости
групп
в
дошкольных
образовательных
организациях не привело к увеличению травматизма и заболеваемости детей,
посещающих соответствующие организации.
Информационной основой для последующих работ по проекту послужило
создание 2-х баз данных. База данных показателей системы образования, включает
показатели, позволяющие: провести анализ динамики сети образовательных
организаций, контингента, кадрового состава, финансового обеспечения всех
уровней образования (включая дошкольное) в разрезе субъектов Российской
Федерации за 2009-2013 годы. База данных значений показателей и объемов
финансирования, зафиксированных в «дорожных картах» субъектов Российской
Федерации, утвержденных в 2013 году и скорректированных в 2014 году, (в
разрезе 83 субъектов РФ), включает показатели, позволяющие провести оценку
реализации
субъектами
Российской Федерации
задач указов Президента
Российской Федерации от 7.05.2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики», от 7.05.2012 № 599 «О мерах по
реализации государственной политики в области образования и науки».
Исполнителем был также проведен анализ реализации в 2013 году
«дорожных карт» субъектов Российской Федерации (83 субъекта Российской
Федерации) с учетом их корректировки в 2014 году.
Проведен анализ соответствия целевых показателей «дорожных карт»
субъектов РФ и их значений требованиям нормативных актов Президента РФ и
Правительства
РФ,
данным
официальной
статистики.
По
результатам
проведенного анализа:
1. Выявлено пять групп показателей по возможности прогнозирования
достижения их целевых значений в ближайшие годы:
1) Показатели, достижение заявленных значений которых обеспечено
или почти обеспечено в 2013 году, и можно прогнозировать
обеспечение достижения целевого значения в 2014 году
2) Показатели, достижение заявленных значений которых не обеспечено
в 2013 году, и возможно прогнозировать их недостижение в 2014 году
3) Показатели, по которым в среднем по Российской Федерации можно
прогнозировать достижение целевого значения, но разброс между
субъектами Российской Федерации по достижению целевых значений
данного показателя будет значительным – в одних субъектах
Российской Федерации будет значительное опережение федерального
значения показателя, в других – значительное отставание.
4) Показатели, вызывающие проблемы в связи с неопределенностью
методики
расчета:
доля
работников
административно-
управленческого и вспомогательного персонала в общей численности
работников образовательных организаций (для всех уровней);
5) Показатели, требующие исследования и обоснования оптимальных их
значений для системы образования: численность детей и молодежи в
возрасте от 5 до 18 лет (не включая 18 лет), приходящихся в расчете
на 1 педагогического работника организаций дополнительного
образования.
2. По ряду показателей за 2013 год в «дорожных картах» многих или
большинства субъектов Российской Федерации представлены значения,
отклоняющиеся
от
значений,
полученных
на
основании
данных
официальной статистики
3. Отдельного рассмотрения в контексте региональных и муниципальных
вузов требуют показатели, характеризующие повышение эффективности
системы высшего образования.
Проанализирована финансовая составляющая «дорожных карт» субъектов
Российской Федерации. По результатам анализа финансовой составляющей
выявлены следующие проблемы.
1) Выявлены разные подходы субъектов Российской Федерации к
отражению информации о финансовом обеспечении повышения
заработных плат:
• указание фонда оплаты труда с учетом целевого уровня
повышения заработной платы;
• указание
приращения
(прироста)
фонда
оплаты
труда,
необходимого для достижения целевого уровня заработной
платы педагогических работников;
• смешанный подход, при котором в одни годы указывается фонд
оплаты труда с учетом целевого уровня повышения заработной
платы, а в другие – приращение фонда оплаты труда.
2) Во многих дорожных картах указанные объемы финансирования
мероприятий, обеспечивающих повышение заработных плат, выше,
чем объемы, полученные расчетным путем.
3) Результаты анализа отражают сложность и неоднозначность работы с
финансовыми данными, указанными в региональных дорожных
картах; невозможность грамотного планирования и мониторинга
финансовых потребностей субъектов Российской Федерации на
реализацию мероприятий повышения заработных плат педагогических
работников образования.
Проанализированы планируемые на 2014-2018 годы показатели «дорожных
карт» субъектов Российской Федерации.
Выявлены следующие проблемы:
- не все обязательные показатели включаются субъектами Российской
Федерации в «дорожные карты»;
- не всеми субъектами РФ выдерживаются обязательные целевые
значения показателей;
- встречаются завышенные и заниженные значения показателей и
аналогичная динамика значений;
- встречается отрицательная динамика значений показателей при
требованиях нормативных документов к её положительной динамике;
- по некоторым показателям динамика показателя не обеспечит
достижение
целевого
значения
как
по
отдельным
субъектам
Российской Федерации, так и в целом по России.
Результаты
корректировки
анализа
могут
стратегических
быть
использованы
документов,
для
внесения
уточнения
изменений
и
в
государственную программу Российской Федерации «Развитие образования» на
2013-2020 годы и План мероприятий («дорожную карту») «Изменения в отраслях
социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и
науки», а также для подготовки рекомендаций по планированию масштабных
изменений в сфере образования.
На втором этапе реализации проекта результаты анализа изменений системы
образования послужат методологической основой для разработки предложений по
повышению эффективности управления изменениями в сфере образования с
участием органов в государственно-общественного управления. А также будут
использованы при разработке методик по оценке эффективности решения
субъектами Российской Федерации задач указов Президента Российской
Федерации и подготовке аналитических отчетов о реализации изменений в
отдельных субъектах Российской Федерации.
Проректор НИУ ВШЭ
__________ М.М. Юдкевич