АРВ

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики
АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА
Анализ регулятивного воздействия
к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в
некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (о сокращении
потребления спиртных напитков)»
Разработчик: депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бекешев Дастан
Далабайевич
Рабочая группа: Дастан Бекешев, Ахмадхон Юсупханов, Байар Жумашев, Айдай
Толонова
Контактное лицо: Айдай Толонова, тел.: 0 312 63-92-88, 0 559 033 046, электронная
почта: [email protected]
Бишкек - 2015
Содержание:
1.Описание проблемы………………………………………………………………………....2-5
2.Правовой анализ……………………………………………………………………………..5-6
3. Экономический анализ……………………………………………………………………..6-7
5. Варианты решения проблем………………………………………………………………..7-8
5.Результаты проведения консультаций………………………………………………………..8
7.Мировая практика….………………………………………………………………………8-10
8.Сводная таблица…………………………………………………………………………..11-12
Анализ регулятивного воздействия к проекту Закона Кыргызской Республики «О
внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты Кыргызской
Республики (о сокращении потребления спиртных напитков)»
Обоснование законопроекта осуществлялось с проведением процедур анализа
регулятивного воздействия в соответствии с «Методикой анализа регулятивного
воздействия
нормативных
правовых
актов
на
деятельность
субъектов
предпринимательства», утвержденной постановлением Правительства Кыргызской
Республики от 20 декабря 2007 года № 603.
Законопроект разработан в целях снижения уровня отрицательного влияния
алкоголя на нравственное и физическое здоровье населения.
1. Описание проблемы
Алкоголь является важнейшим деструктивным фактором демографического,
социального и экономического развития страны. Сложность рассматриваемой социальной
проблемы заключается и в том, что алкоголизм приносит ущерб жизни и здоровью не
только самого потребителя алкогольных напитков, но и оказываюет значительное
отрицательное влияние на окружающих его людей, семью, общество в целом. Поэтому
вопросы, связанные с разработкой наиболе оптимальной государственной политики в
отношении проблемы злоупотребления алкоголем, являются очень важными.
В настоящее время наблюдается тенденция роста потребления алкоголя граждан
разных возрастов, профессий, социальных групп. Предпосылками таких негативных
явлений могут быть следующие факторы:
Ценовая доступность алкоголя. Согласно постановлению Правительства
Кыргызской Республики от 23 января 2013 года № 26 «О введении государственного
регулирования цен на водку», минимальная оптовая стоимость произведенной в
Кыргызстане водки составляет 81,0 сома за 0,5 литра готовой продукции, а розничная
цена 90,0 сома за 0,5 литра. При оптовой и розничной реализации водки, разлитой в
потребительскую тару иной емкости, минимальные оптовые и розничные цены
рассчитываются пропорционально минимальной цене, установленной за 0,5 литра готовой
продукции Соответственно, низкая стоимость водки влияет на ее покупаемость – чем
ниже стоимость продукции, тем больше ее потребителей. Кроме того, для большей
ценовой доступности водка производится в пластиковых емкостях менее 0,3 литра,
стоимость которых может составлять 20-50 сомов.
Шаговая доступность алкоголя. Следует отметить, что спиртная продукция
является самой распространенным, покупаемым товаром. Ни в одной торговой точке и
увеселительных заведениях невозможно не найти алкоголь. Назрела острая
необходимость ввести запрет на продажу любых алкогольных напитков (включая пиво) в
киосках.
Круглосуточная доступность. В настоящее время в большинстве населенных
пунктов Кыргызстана приобрести алкоголь можно в любое время суток, чего не
наблюдается ни в одной цивилизованной стране.
Реализация суррогатной продукции. Важный вклад в алкогольную смертность и
зависимость вносят суррогаты алкогольной продукции.
Очень токсичны так называемые ложные суррогаты алкоголя, не содержащие
алкоголь, но по своим свойствам или воздействию напоминающие его (метанол,
изопропанол, бутанол и т.д.).
Согласно сведениям, изложенным в справке Государственного агентства по
производству, хранению и реализации спирта и алкогольной продукции при
Правительстве Кыргызской Республики (2009 год), с ростом количества потребляемого
алкоголя государство лишается соответствующей доли дееспособных граждан,
квалифицированных работников, налогоплательщиков и взамен получает рост
социальных проблем – рост смертности, рост количества беспризорных детей, рост
преступности на почве алкоголя и т.д. На лечение последствий алкоголизации населения
государство будет вынуждено тратить гораздо больше финансовых средств, чем
понадобилось бы на предотвращение причин, вызывающих эти негативные последствия.
Исследование «Готовы ли подростки к жизни?», проведенное исследовательском
агентством SIAR при содействии ЮНИСЕФ, Комиссии ООН по наркотикам и
преступности и Министерства образования и науки Кыргызской Республики выявило, что
самые популярные спиртные напитки среди подростков Кыргызстана – это пиво, вино и
энергетические напитки. Согласно данным анонимного анкетирования, проведенного
кризисным центром, подростки с 9 по 11 класс все, хотя бы раз, пробовали и табак и
алкоголь. 54 процента уже употребляют их периодически. Сейчас в центре наблюдают 512
детей, у которых может развиться алкогольная зависимость.
2. Правовой анализ.
В законопроекте реализованы нормы Законов Кыргызской Республики в области
государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной
продукции, а также иные нормативные правовые акты Кыргызской Республики,
относящиеся к сфере действия настоящего законопроекта. Законопроект не противоречит
действующему законодательству Кыргызской Республики.
4. Экономический анализ
В настоящее время на рынке алкогольной продукции Кыргызстане накопился и
сохраняется ряд неблагоприятных тенденций, вызывающих озабоченность государства,
общественных организаций и населения. Текущая ситуация характеризуется следующим
образом.
Количество обращающихся за лицензиями субъектов постоянно растет. За 2014 год
было выдано 4563 лицензий, в том числе: лицензия на производство, хранение и поставки
произведенного этилового спирта, в том числе денатурата – 5; лицензия на производство,
хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой
продукции – 96; лицензия на закупку, хранение и поставки алкогольной и
спиртосодержащей продукции и лицензия на розничную продажу алкогольной продукции
– 4273; лицензия на импорт спирта и алкогольной продукции –194.
За 2013 год было произведено 5051,8 тыс. дал алкопродукции и уплачено 892,2
млн. сомов за акцизного налога. За 2014 год произведено 1290,9 тыс.дал алкогольной
продукции и уплачено 1147,9 млн. сомов акцизных налогов. Самый большой объем
производства приходится на водку (2013 год – 1575 тыс. дал, 2014 год – 699,9 тыс.дал) и
пиво (2014 год – 2392,4 тыс.дал, 2014 год – 2722,2 тыс.дал).
Развитие алкогольного рынка в Кыргызстане спонтанно идет по пути увеличения
объема продаж алкоголя на внутреннем рынке. В последние годы, благодаря успешному
маркетингу и рекламе, возросли объемы потребления алкоголя за счет роста потребления
пива и слабоалкогольных напитков на основе этилового спирта без сокращения
потребления крепких напитков.
Оценки показывают, что в целом удельный вес теневого сектора в алкогольной
отрасли составляет от 40% до 60%, исходя из расчета в абсолютном алкоголе.
Наибольшая доля теневого оборота по видам алкогольной продукции приходится на водку
и ликеро-водочные изделия, вино и шампанское. Несмотря на предпринимаемые
государством многочисленные законодательные меры размеры теневого оборота могут
только вырасти.
По данным сотрудников фискальных органов, для сокрытия реального оборота
выпускаемой алкогольной продукции фирмы используют практически одинаковые схемы:
у государства покупаются акцизные марки, затем несколько партий поддельных акцизных
марок с теми же номерами заказывают у «теневиков». В настоящее время в связи с
обострением социально-экономических проблем – сокращением доходов части населения,
увеличением безработицы и пр. активизируется подпольный алкогольный бизнес. За 2014
год зафиксировано 53 факта реализации спиртных напитков без разрешительных
документов, изъято 111049 бутылок алкогольной продукции на сумму 8003,3 тысяч сомов
за продажу без лицензии и наличие сомнительных акцизных марок. Такая продукция, как
правило, изготавливается без соблюдения элементарных норм санитарии и реализуется в
основном через небольшие торговые точки. Высокий доход при небольших вложениях от
производства фальсифицированной водки способствует расширению подпольного
производства, возрождению самогоноварения.
Как сообщает сайт Минсельхоза, интерес государства в сборе налогов, сборов за
выдачу лицензий, а также интерес бизнес-сообщества в получении прибыли от
производства и продажи алкоголя удовлетворяется главным образом за счет увеличения
потребления алкоголя, ведущего к усилению алкоголизации населения, а также учитывая
значительную долю некачественного и фальсифицированного алкоголя в рознице - и за
счет здоровья основной массы потребителей. Это привело к тому, что в потреблении
алкоголя Кыргызстан обогнал не только своих центрально-азиатских соседей: за
Кыргызстаном (94 место) в рейтинге следует Казахстан (101 место), Узбекистан (130
место), Туркменистан (138 место), Таджикистан (153 место), но и такую страну как
Грузия (127 место), у которой потребление вина в национальной традиции.
Всего на 1 января 2014 года в Кыргызстане были зарегистрированы 41806 больных
алкогольной зависимостью (из них 4758 женщины). Более того, увеличивается количество
больных алкогольным психозом, то есть белой горячкой.
Основной экономический эффект от принятия данного законопроекта состоит в
сокращении теневого оборота на рынке алкогольной продукции, сокращение на рынке
контрафактной и фальсифицированной продукции в киосках, павильонах.
Расчет затрат бизнеса.
В случае принятия предложенных изменений осуществления регулирования по
измененным нормам ожидаемые затраты бизнеса будут следующими:
прямые затраты – исключается продажа алкоголя в торговых пунктах менее 50
квадратных метров, исключается производство пива в полимерной таре;
косвенные затраты – отсутствуют.
Выгоды бизнеса будут выражаться в росте доходов из-за увеличения оборота в
связи с исключением неподконтрольной реализации контрафактной продукции в киосках,
павильонах, ларьках.
Затраты государства – отсутствуют.
Следует отметить, что поступления налоговых отчислений в бюджет от реализации
спиртных напитков сократятся, однако в противовес ставится генофонд и здоровье
населения, сохранение нравственных принципов общества.
4. Варианты решения проблем
4.1. Вариант «Оставить все как есть»
Данный вариант предполагает, что целесообразно существующую политику не
менять, так как текущие негативные тенденции в производстве и продаже алкогольной
продукции тенденции под влиянием других решений будут улучшаться или полностью
исправляться.
Однако сегодня не существует достаточных ни административных, не рыночных
механизмов улучшения ситуации. Административные механизмы, как было показано
выше, не являются достаточно действенными. На сегодняшний день выгоды от
нарушения законодательства субъектами алкогольного рынка бесспорно выше, чем
издержки от его соблюдения. Иначе говоря, комплекс административных мер борьбы с
нарушениями лицензионных требований и законодательства не представляет для
нарушителей какой-нибудь материальной или иной проблемы.
Рыночные механизмы здесь также неэффективны, так как в отрасли пока велика
доля теневого сектора, который разрушает нормальную рыночную среду и не дает
возможности воспользоваться преимуществами рынка.
Высокий уровень теневой экономики и, соответственно, сверхдоходы субъектов
отрасли за счет недоплаты государству налогов создают стимул не только не улучшать
ситуацию, но и напротив, расширяя теневой оборот продолжать использовать ее в свою
пользу. При этом рост алкоголизации населения неизбежен.
4.2. Вариант «Ограничение доступа населения к алкоголю»
Проектом Закона вносятся нормы, устанавливающие такие требования, как:
- запрет на производство и оборот пива в полимерных емкостях. Затраты
производителя на пластиковую тару минимальны, что влияет и на дальнейшую его
реализацию по низким ценам. Необходимо отметить, что низкая стоимость влечет
доступность пива населению, особенно подросткам. В последнее время все чаще
подростки подвергаются такой зависимости, как пивной алкоголизм, который
практически не излечивается;
- запрет на производство и оборот водки в емкостях, менее 0,3 мл. Такие
ограничения предлагаются в целях сокращения доступности водки, поскольку в таком
объеме водка продается в каждом торговом пункте и соответственно весьма дёшево;
- реализация алкоголя возможна в торговых помещениях более 50 квадратных
метром. Как выше было упомянуто, алкогольная продукция в настоящее время пошагово
доступна, в том числе в окрестностях образовательных организаций и жилых домов. Как
правило, в киосках, лотках или ларьках невозможно контролировать соблюдение норм о
требовании или удостоверении в совершеннолетии покупателя алкогольной продукции;
- запрет продажи водки на розлив. Как известно, 100 граммов водки можно купить
на розлив приблизительно за 20-30 сомов. Подобная доступность и дешевизна является
явным фактором алкоголизации среди потребителей;
- ограничение розничной реализации спиртных продуктов в определенное время
суток. Данная норма окажет позитивное влияние в сокращении употребления алкоголя.
Кроме того, в действующем Кодексе Кыргызской Республики об
административной ответственности не предусматривается исчерпывающая санкция за
нарушения в сфере производства и оборота алкоголя и этилового спирта. В настоящее
время
ответственность
предусмотрена
за
продажу
спиртных
напитков
несовершеннолетним и реализации алкогольных изделий домашнего производства.
Ожидаемые позитивные последствия:
- сокращение теневого оборота алкогольной продукции на 20-40%;
- сокращение случаев пищевого отравления недоброкачественным алкоголем;
- устранение пошаговой доступности спиртных напитков.
Ожидаемые негативные последствия:
- рост расходов производителя для упаковки пива;
- сокращение доходов субъектов малого предпринимательства, осуществляющих
розничную реализацию спиртных напитков.
5. Результаты консультаций
По результатам проведения консультаций, общественных обсуждений.
6. Мировая практика
Анализ опыта зарубежных стран по государственному регулированию
производства и оборота алкогольной продукции. Производство и оборот алкогольной
продукции требуют особого внимания со стороны государства. Существуют следующие
виды государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции:
- полный контроль (монополия), частичный контроль (лицензионная система);
- свободное производство и продажа. В 2014 году всего в мире приходилось: на
долю монополии –14,7% (16 стран из общего количества - 128 стран), лицензии – 73,4%
(80 стран), свободного производства и продажи – 11,9% (13 стран).
В большинстве стран используется контроль в виде выдачи лицензий на
производство и продажу. Монополия как форма контроля государством за производством
и продажей алкогольной продукции действует только в некоторых странах мира: Боснии и
Герцоговине, Камбодже, Малави, Маврикии и Монголии. Финляндия имеет монополию
на продажу, а Люксембург – монополию на производство спирта (дистиллята) – они
входят в список стран, в которых больше всего потребление алкоголя на душу населения.
В Норвегии действует монополия на продажу и производство спирта и крепких
алкогольных напитков (дистиллята), а в Швеции и Канаде – полностью на продажу
алкогольной продукции.
Ограничение продажи алкогольных напитков. Существует такая форма контроля в
сфере производства и оборота алкогольной продукции как ограничение её продаж.
Ограничениям подлежат: часы и дни продажи алкогольной продукции, потребление
алкоголя в общественных местах, плотность торговых точек, реклама.
Анализ ограничений позволяет сделать вывод о мерах воздействия государства,
направленных на сокращение производства и оборота алкоголя.
В Алжире запрещена реклама алкоголя во всех видах и её потребление в 13
общественных местах. В Канаде для рекламы частично разрешены рекламные щиты и
молодежные мероприятия, под запрет попало потребление алкогольной продукции в
общественном транспорте и в парках. Наиболее «либеральные» условия для
производителей, продавцов и потребителей находятся в Люксембурге, где разрешена вся
рекламная деятельность алкогольной продукции и потребление её в общественных
местах.
В диссертации российского исследователя Александра Соловьева «Анализ и
прогнозирование производства и оборота алкогольной продукции» (2012 год) приводятся
следующие данные. В России действуют «либеральные» ограничения. Так, запрещена
реклама всей продукции, кроме пива, на телевидении и радио, потребление алкоголя в
общественных местах. В остальном реклама и потребление алкогольной продукции
частично разрешены.
Говоря об ограничениях на продажу и потребление алкогольной продукции,
следует принять во внимание возрастной предел потребления алкоголя. Это очень важный
показатель: чем раньше человек начинает пить, тем больше он подвержен его
воздействию как физически, так и психологически. Во многих странах разрешение
потреблять алкоголь связано, как правило, со вступлением гражданина в
совершеннолетний возраст.
Цены и налогообложение. Цена на алкогольные напитки зависит от уровня
налогообложения в стране. Неэффективная система налогообложения создает
предпосылки для возникновения «теневого» рынка и имеет ряд негативных последствий:
смертность, алкоголизм, правонарушения и т. д. Если налоговое законодательство
«непрозрачно», то существует высокая вероятность создания «теневых» криминальных
схем ухода от уплаты налогов. Факторами создания «теневого» рынка производства и
оборота алкогольной продукции являются: высокая прибыль и рентабельность, слабый
контроль со стороны государства. В части алкогольной продукции, производимой в
домашних условиях, можно отметить, что только в некоторых странах цена на
«домашнюю» продукцию выше, чем на легальную. К таким странам относятся: Конго,
Чили, Колумбия, Суринам, Япония. Это, видимо, связано с влиянием культуры, местных
обычаев и привычек на потребление данных видов продукции. Только в Республике Корея
самая большая разница между местным напитком «Соджи» (1,60 долл.) и легальным –
водкой (29,73 долл.). Таким образом, главной причиной нелегального производства
являются низкие доходы населения, что и отражается на структуре потребления. Поэтому
проблему производства «домашней» алкогольной продукции решить только
запретительными мерами невозможно.
Самый большой налог НДС в Монголии – 40,0%, а самый малый – в Чехии,
Японии, Нигерии – 5,0%. Больше всего акцизов взимается на пиво, вино и водку
(продуктов спиртосодержащих) в Иордании 200,0%. Акциз на пиво наименьший в России
– 4,0%, на вино –в Австрии, Хорватии, Чехии, Германии, Италии, Люксембурге, Испании
и Швейцарии –150,0%; на водку – в Германии 13,8%. В то же время в странах, где есть
монополия (Финляндия, Швеция и Исландия), налоги на крепкие спиртные напитки
высоки. В России налоги на все алкогольные напитки, кроме водки (крепких спиртных
напитков), находятся на низком уровне, а акциз на водку – ниже, чем в некоторых
европейских странах (Испания, Италия, Германия, Франция).
Приложение
Сводная таблица
к анализу регулятивного воздействия проекта Закона Кыргызской Республики «О
внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской
Республики о сокращении потребления спиртных напитков»
Наименование нормативного
правового акта:
Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений
и изменения в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики (о сокращении потребления
спиртных напитков)»
Разработчик проекта
нормативного правового акта
Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
Бекешев Д.Д.
Проблема, которую
предполагается решить
принятием данного
нормативного правового акта
Сроки оценки нормативного
правового акта (указать дату
начала и окончания оценки
проекта)
Снижение риска массовой алкоголизации населения
Рабочая группа
Бекешев Д.Д.,
Жумашев Б.А.
Декабрь 2014 года – февраль 2015 года
Юсупханов
А.Ю.,
Толонова
А.Т.,
Субъекты, попадающие в поле действия проекта
2) негосударственные
организации
Государственные органы, регулирующие порядок
производства и реализации алкогольной продукции и
этилового спирта
Предприниматели с образованием и без образования
юридического лица
1) граждане
Граждане Кыргызской Республики
1) государственные органы
Экономические последствия
при принятии данной нормы
В государственный и муниципальные бюджеты
ограничатся поступления от налоговых отчислений за
реализацию спиртных напитков
Ожидаемые выгоды от
принятия законопроекта
Принятие законопроекта позволит:
1) сокращение потребления алкоголя;
2)установление административной ответственности за
нарушение норм в сфере производства и оборота
алкоголя.
Альтернативные варианты решения проблемы:
Основание
1) ничего не менять (оставить все как есть);
2) внесение изменения в Кодекс Кыргызской
Республики и в Закон «О государственном
регулировании производства и оборота этилового
спирта и алкогольной продукции» для установления
дополнительных требований к продаже алкоголя , а
также административной ответственности за
соответствующее правонарушение
Другие решения
нет
Необходимость внесения
изменений в проект
Ожидается по результатам рассмотрения законопроекта
в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики
Достигаются ли цели
регулирования
рассматриваемым
нормативным актом
Принятие
законопроекта
позволит
доступность алкогольных напитков
сократить
Дерегулирование или рыночные
механизмы
Необходимость
создания/пересмотра других
нормативно-правовых актов
(указать каких)
нет
Проводилось ли общественное
слушание (нужное подчеркнуть)
да
(сайт Жогорку Кенеша КР
www.kenesh.kg)
Замечания и предложения по результатам
общественных слушаний не поступили
Замечания
нет