Существующие модели водоснабжения в условиях децентрализации в Украине Алена Бабак

ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
.
Существующие модели
водоснабжения в условиях
децентрализации в Украине
Алена Бабак
23 апреля 2009 г.
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Децентрализация – это …


Передача полномочий и ответственности за предоставление публичных
услуг от центральных органов власти к местным или частному сектору
Общепринятые термины относительно пояснения децентрализации:
• Политическая децентрализация предусматривает, что местные власти
должны нести больше ответственности перед теми, кто их избирает, и они
должны лучше представлять местные интересы в процессе принятия
политических решений
• Административная децентрализация передача ответственности за
региональное или местное планирование, оперативное управление и
частично за финансирование инфраструктуры и услуг от центральных
администраций органам власти нижнего уровня
• Фискальная децентрализация основной компонент любой из форм
децентрализации. Обеспечение доступа децентрализованной структуры к
необходимым ресурсам и получение права принимать финансовые
решения.
Источник: Руководство к децентрализации, Швейцарское агентство
развития и сотрудничества, январь 2001 (перевод с английского)
2
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Водоснабжение в Украине
(в контексте децентрализации)
Решение вопросов водоснабжения, отведения и
очистки сточных вод населения, а также
осуществление контроля за качеством питьевой
воды – полномочия органов местного
самоуправления сел, поселков, городов
3
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Водоснабжение в Украине
(в контексте децентрализации) продолжение
Историческая ссылка:

1994 – объекты инфраструктуры передаются из государственной собственности органам
местного самоуправления (Указ Президента “Об усилении экономических основ
самоуправления городов Украины" №84 от 12.03. 1994)

1996 – органы местного самоуправления получили право инвестировать в коммунальную
собственность и обеспечивать управление (Конституция Украины, раздел XI "Местное
самоуправление")

1997 – полномочия органов местного самоуправления относительно водоснабжения,
водоотведения, очистки сточных вод и контроля за качеством питьевой воды, а также
инвестирования и управления объектами коммунальной собственности детализированы
(ЗУ “О местном самоуправлении в Украине“)

1997 – Верховная Рада установила запрет на приватизацию водопроводно-канализационных
сетей, водоочистных сооружений, установок очистки сточных вод (ЗУ «О внесении изменений
к ЗУ “О приватизации государственного имущества" № 89/97-ВР от 19.02. 1997)
 2001 – только городские советы и Верховная Рада АРК имеют право брать кредиты. Органы
местного самоуправления сел и городов районного подчинения не имеют прямых отношений
с государственным бюджетом. Большая часть доходов, собираемых на местном уровне
направляется в государственный бюджет. Перечень местных налогов и сборов, которые могут
устанавливать органы местного самоуправления на своей территории крайне ограниченный
(Бюджетный Кодекс Украины, ЗУ “О системе налогообложения”)

2004 – органы исполнительной власти и органы местного самоуправления получили право
устанавливать тарифы на услуги ВК в соответствии с их полномочиями. Кабинет Министров
Украины – устанавливать порядки формирования тарифов (ЗУ “О жилищно-коммунальных
4
услугах”)
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Правовые ограничения и их последствия для ОМС при выполнении
их функций по обеспечению услугами ВиК население
Название
Положение
Фискальные, политические и административные
последсвия для ОМС
ЗУ “О приватизации гос.
имущества” (ст. 5)
Запрет на приватизацию инфраструктуры
ОМС не могут использовать объекты
инфраструктуры в качестве залога
ЗУ “О местном
самоуправлении Украине"
(п.31 ст.26; п.19, ст. 43),
Рады не имеют право принимать решение о
делегировании отдельных полномочий
другим органам (организациям) для
управления коммунальной собственностью, а
также определять границы этих полномочий и
условий их осуществления
ОМС не могут передавать право собственности на
объекты коммунальной собственности никому
кроме районных или областных советов для
продажи, аренды, концессии
Бюджетный кодекс
Украины (ст. 16)
Верховная Рада АРК и городские советы
имеют право на заимствования.
Международные заимствовать могут получать
лишь советы городов, где количество
населения превышает 800 тыс. жителей.
Органы местного самоуправления сельского или
районного уровня не имеют права действовать как
заемщики, а потому не имеют доступа к внешнему
финансированию водной инфраструктуры
(например, коммерческих кредитов)
Бюджетный кодекс
Украины (статьи 64-68) ЗУ
"О местном
самоуправлении в
Украине" (п.18 ст. 43; п.24
ст.26)
ЗУ “О системе
налогообложения“
(ст. 15)
Органы местного самоуправления могут лишь
устанавливать местные налоги и сборы в
пределах перечня, предусмотренного законом
(см. ЗУ "О системе налогообложения").
Областные и районные советы отвечают за
распределение средств из государственного
бюджета между районными бюджетами и
местными бюджетами городов областного
подчинения, сел, поселков
Сельские органы местного самоуправления не
имеют гибкости в отношении сбора определенных
налогов и сборов. Большая часть доходов, которые
собираются на местном уровне, направляются в
государственный бюджет. Органы местного
самоуправления городов районного подчинения
имеют отношения с государственным бюджетом
через посредническое звено на районном уровне,
что делает их зависимыми от районных
администраций
Конституция Украины
Не предусматривает институциональные формы
для общего принятия решений органами местного
самоуправления относительно предоставления
публичных услуг
5
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Институциональные стратегии обеспечения
водоснабжения в условиях децентрализации в Украине

Определенно обозначились 2 принципиально отличные
модели водоснабжения в условиях надменной
административной фрагментации :
1. Модель Предприятие на базе сообщества (ПБС) – водоснабжение
организовано в каждом сельском населенном пункте с участием
местной громады;
2. Модель регионального водоснабжения – водоснабжение
осуществляется региональным оператором по договору с обл
советом или районным советом, органами местного самоуправления
сел, поселков на территории района или области.
6
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Модель Предприятие на базе сообщества


В каждом селе водоснабжение
осуществляет отдельное
предприятие по договору с
организацией сообщества и
сельсоветом
Громада отдельного населенного
пункта мобилизируется для
принятия решений относительно
обеспечения публичными услугами
(ВК, газоснабжения и прочее) и
является эффективным механизмом
решения краткосрочных проблем
для отдельно взятых сельских
громад
7
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Модель регионального водоснабжения




направлена на преодоление
чрезмерной фрагментации сектора,
базируются на концепции
водоснабжения региональным
оператором, который может
предложить преимущества местным
громадам за счет достижения экономии
масштаба
процесс регионализации представляет
собой группирование предоставления
услуг региональным оператором на
территории одного географического
района, определенного в границе
одного речного бассейна и или
административного района (района,
области).
РО может быть создан органами
местного самоуправления, частными
инвесторами, или областным или
районным советом.
РО заключает договора с
потребителями на обслуживаемой
территории на основании договоров с
органами местного самоуправления
(села, поселка, города, района,
области)
Частный
собственник
Райсовет/облсовет
Региональное
водоснабжающее
предприятие

Горсовет
 

Сельсовет

Горсовет
8
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Модель предприятия на базе сообщества

Эта модель используется отдельными сельскими
громадами и функционирует в таких
организационно-правовых формах:
• Орган самоорганизации населения (сообществом) и
частный предприниматель (ФЛП), сотрудничающие на
основе договора
• Обслуживающий (или сельскохозяйственный)
кооператив, учредителями которого являются члены
территориальной громады
9
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Модель регионального водоснабжения

В Украине есть несколько случаев регионального
водоснабжения, организованного в разных
формах:
• Региональный оператор и региональный орган власти
(например, областной совет):
А. региональный оператор – частная компания;
Б. региональный оператор – коммунальное предприятие;
• Региональный оператор и отдельные органы местного
самоуправления;
10
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Рекомендации по применению международного
опыта для преодоления негативных последствий чрезмерной
фрагментации сектора в условиях децентрализации

Процесс децентрализации в Украине и многих других странах привел
к значительной фрагментации отрасли водоснабжения, ставших причиной:
•
•

Для преодоления этих ограничений и создания больших объектов
обслуживания инфраструктуры с целью достижения экономии масштаба
существуют принципиально две возможности:
•
•

неэффективной деятельности предприятий
недостаточного доступа к финансам
Многопрофильность: одно предприятие предоставляет несколько видов
коммунальных услуг таких как водоснабжения, водоотведение, централизованное
отопление, переработка твердого мусора;
Регионализация: одно предприятие специализируется на эксплуатации водной
инфраструктуры на региональном уровне на территории нескольких органов
местного самоуправления.
Учитывая правовые и финансовые ограничения в практике сельского и
районного водоснабжения (связанные с чрезмерной фрагментацией) наиболее
приемлемой общей стратегией для последующей разработки и внедрения можно
рекомендовать институциональную МОДЕЛЬ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ НА ОСНОВЕ
ДЕЛЕГИРОВАННОГО УПРАВЛЕНИЯ объектами коммунальной инфраструктуры
11
ІНСТИТУТ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
Информация о существующих институциональных стратегия
водоснабжения в международной практике



Продажа или полная приватизация активов (британская
модель) в контексте украинского законодательства не является
приемлемой.
Корпоратизация. Такая модель может быть применена, но при
нынешней законодательной базе Украины существуют
значительные ограничения относительно передачи
инфраструктуры. Однако эту модель целесообразно
рассматривать для применения в перспективе после
усовершенствования законодательства.
Делегирование управления. Делегирование управления
остается реальной моделью, которую целесообразно дальше
рассматривать и развивать.
12