В программах

Целевые трансферты в бедных
странах:
Новый анализ компромиссов
и вариантов стратегии
Mартин Равальон
Группа исследований процесса развития,
Всемирный банк
19 мая 2004 г.
Трансферты и системы
социального обеспечения:
“краткосрочное облегчение,”
“пустая трата денег”?
“Бедные бедны примерно в равной степени, их
столько много, а ресурсы настолько дефицитны,
что предоставление трансфертов лучше не
начинать».”
”Проблемы утечки средств и коррупции означают,
что такие программы обычно не доходят до
бедных”
“Эти программы предполагают серьёзный
компромисс не в пользу экономического роста, а
ведь именно рост важен для борьбы с бедностью”
Положение 1: Если рассматривать рыночную
экономику с точки зрения совокупного выпуска,
то в ней может быть слишком много риска и
неравенства.
Положение 2: Программы перераспределения
могут положительным образом влиять на
экономический рост, обеспечивая страховку
малоимущим гражданам, у которых ограничен
доступ к кредиту, или помогая им действовать
более продуктивно.
Положение 1: Если рассматривать рыночную
экономику с точки зрения совокупного выпуска, то в
ней может быть слишком много риска и неравенства.
Положение 2: Программы перераспределения могут
положительным образом влиять на экономический
рост, обеспечивая страховку малоимущим гражданам,
у которых ограничен доступ к кредиту, или помогая
им действовать более продуктивно.
Часть 1: Компромисс между
справедливостью и эффективностью?
Часть 2: Компромисс между
защищённостью и эффективностью?
Часть 3: Как обеспечить действенные
результаты перераспределения?
Часть 1: Присутствует ли компромисс между
совокупной справедливостью и эффективностью?
• Пороговые значения питания
– При одном распределении активов – массовая безработица;
при другом – полная занятость
• Несостоятельность кредитных рынков
– Малоимущее население не может воспользоваться
инвестиционными возможностями
• Политическая экономия
– Соотношение фискальной власти зависит от распределения
• Неравенство, обусловленное принадлежностью к
определённой группе
– Самовоспроизводящеся и самозакрепляющееся неравенство
по географическому или этническому признаку
В теории эти аргументы
выглядят убедительно, но о чём
говорит практика?
Картина, представленная макро (х-страны)
данными
• Мы видим, что более высокое неравенство означает
более низкие темпы роста (при мерах контроля);
• Неравенство может оказаться слишком высоким, что
не позволяет достичь устойчивого экономического
роста в интересах бедных.
• Проблемы с данными; смещение (в обе стороны)
В теории эти аргументы
выглядят убедительно, но о чём
говорит практика?
Данные на субнациональном + микроуровне
• Связь между урожаем и размером крестьянского
хозяйства
• Нелинейность в динамике домохозяйств (Jalan,
Lokshin, Ravallion).
• Издержки, связанные с неравенством: Китай: 5%;
Россия: 10%; Венгрия: 20%
• Недостаток питания снижает производительность
• Производительность труда
• Уровень знаний и будущий заработок детей
Данные на субнациональном + микроуровне, прод.,
•
•
•
•
Имеется связь между неравенством и преступностью
(Южная Африка)
Неравенство внутри самих регионов препятствует
экономическому росту в интересах бедных (Индия,
Китай)
Географические «ловушки бедности»: перспективы
выхода из бедности зависят от того, где живёт человек;
Данные по Китаю…
Географические «ловушки бедности» в
сельских районах Китая
County wealth (log)
8
Growth>0
7
6
Growth<0
5
2
4
6
Household wealth (log)
8
10
Часть 2: Компромисс между
защищённостью и эффективностью?
• Одна точка зрения: “наличие страхования со стороны
государства поощряет следование в течение более
долгого времени такому поведению, которое
способствует сохранению бедности.”
«Моральный риск» → компромисс между наличием
страховки и эффективностью.
– Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков
работы.
– Предоставление государством пенсий по старости отрицательно
сказывается на заинтересованности в формировании сбережений.
• Alternative view: “uninsured risk is a cause of chronic
poverty.”
1. Dynamic poverty traps
2. Production/portfolio effects
Часть 2: Компромисс между
защищённостью и эффективностью?
• Одна точка зрения: “наличие страхования со стороны
государства поощряет следование в течение более
долгого времени такому поведению, которое
способствует сохранению бедности.”
«Моральный риск» → компромисс между наличием
страховки и эффективностью.
– Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков
работы.
– Предоставление государством пенсий по старости отрицательно
сказывается на заинтересованности в формировании сбережений.
• Другая точка зрения: “незастрахованный риск является
причиной хронической бедности.”
1. «Динамические ловушки бедности»
2. Воздействие на производство/ портфель
1. «Динамические ловушки
бедности»
Пороговые эффекты в потреблении
• Работник не имеет возможности занимать средства
или делать сбережения и его доход обеспечивается
исключительно трудом.
• Работник может быть производительным только в
том случае, если текущее потребление выше
некоего критического уровня.
• Из-за снижения отдачи потребление оказывается
ниже этого уровня
– дополнительное текущее потребление повышает
производительность, но темпы этого повышения
становятся ниже по мере роста потребления
yt=yt-1
yt
f(yt-1)
·
0
y0
y**
y*
yt-1
«Динамическая ловушка бедности» означает:
• выгоды в долгосрочной перспективе от программ, которые
призваны защищать людей от временных шоков или
обеспечивать временную поддержку беднейшим слоям
населения.
• Вместо компромисса отсутствие действенной системы
социального обеспечения приводит к хронической бедности.
Пороговые эффекты правдоподобны,
но каковы практические
свидетельства?
1. Уровень основного обмена веществ
→ определённый порог потребления; пока не достигнут УООВ,
производительная деятельность отсутствует.
2. Низкое потребление приводит к проблеме социального
отторжения
европейская модель государства благосостояния.
Вместе с тем, аргументы в пользу стратегии основаны на убеждении в
том, что пороговый эффект существует в отсутствие вмешательства.
Это не столь очевидно.
Проверки панельных данных на
наличие «динамических ловушек
бедности»
Китай, Венгрия и Россия
• Данные о наличии порогов отсутствуют: люди
обычно восстанавливаются после временных
шоков.
• Вместе с тем, корректировка дохода для бедных
происходит медленнее (ниже доход в состоянии
равновесия).
• Это может привести к такой динамике дохода,
которая будет выглядеть как «ловушки
бедности», на деле не являясь ими.
• Оговорка 1: значительный
незастрахованный риск даже в отсутствие
«ловушек бедности».
• Оговорка 2: динамика может быть
совершенно различной вследствие высокой
ковариативности риска :
– при этом неофициальные системы
социального обеспечения могут перестать
справляться с ситуацией,
– что приводит к незащищённости порога.
2. Варианты выбора в отношении
производства и портфеля активов
Реакция на риск для дохода, связанная с
издержками
• Могут сохраняться устаревшие сельскохозяйственные
технологии, если они связаны с менее значительным
риском.
• Бедные домохозяйства, не имеющие достаточного доступа
к кредиту, держат непроизводительные ликвидные активы с
тем, чтобы защитить уровень своего потребления.
– Rosenzweig and Wolpin: для того, чтобы защитить себя
от риска, крестьяне в Индии держат скот, хотя есть и
более производительные варианты инвестиций.
Действительно ли бедные несут
наибольшие издержки, связанные с
наличием незастрахованного риска?
Реакция в отношении портфеля активов, вызванная
идиосинкратическими рисками в сельских районах
Китая (Jalan and Ravallion):
•
•
•
Активы держатся в непроизводительных ликвидных формах с
тем, чтобы обеспечить защиту от идиосинкратического риска
для дохода.
Вместе с тем, ликвидных активов из-за риска для дохода не
держат ни беднейший, ни богатейший квинтиль; подобное
поведение характерно для групп, обладающим средним
уровнем дохода.
Представляется, что богатым ликвидные активы в защитных
целях не требуются, а бедные не могут себе их позволить.
Потери человеческого капитала
вследствие риска?
Данные неоднозначны
• Сезонное влияние риска для дохода на
продолжительность обучения в школе в полуаридных
районах Индии (Jacoby and Skoufias).
• Продолжительность обучения и (соответственно) доход в
сельских районах Китая хорошо защищены от риска для
дохода, (Jalan and Ravallion).
• Продолжительность обучения в школе в период
макроэкономического кризиса 1988-92 г.г. в Перу
выросла; размер недополученного дохода ниже (Schady).
Часть 3: Можно ли достичь
эффективного перераспределения с
помощью целевых трансфертов?
Согласие с тем, что неравенство негативно
сказывается на экономическом росте, не
предполагает, что любое снижение неравенства
приведёт к сокращению хронической бедности
• Будет ли сокращение неравенства в текущем доходе
оптимальной задачей программы?
• Или её ролью должна стать корректировка негативных
последствий неравенства,
• смягчая последствия ситуаций несостоятельности
рынка, из-за которых издержки неравенства могут
оказаться столь высокими?
Многое зависит от контекста: “в
определённых условиях сработает
любой подход, в других - не будет
работать ни один”
– неодинаковые результаты применения
одной и той же программы в разных
условиях,
– отсутствие разнородности в результатах
разных программ в одинаковых условиях,
– недостаточная степень обобщения.
Значение новых теоретических
положений и практического опыта
1. Целевая группа может быть определена
неверно
• Традиционно стараются охватить тех, кто беден в
настоящее время,
• Теории эффективного перераспределения гласят: важно
охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке.
.
2. Costs of targeting are underestimated
Policy makers have over-optimistic views on how well they can
reach the poor by administrative targeting based on readily
observable indicators
Значение новых теоретических
положений и практического опыта
1. Целевая группа может быть неверно
определена
• Традиционно стараются охватить тех, кто беден в
настоящее время,
• Теории эффективного перераспределения гласят: важно
охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке.
2. Недооцениваются затраты, связанные с
обеспечением адресности
Разработчики программ чрезмерно оптимистично оценивают
перспективы охвата бедных с помощью механизмов
административного адресования, основанных на
наблюдаемых показателях
Значение (прод.)
3. Недооцениваются также и выгоды, связанные
с адресностью
• В прошлом обеспечение адресности на основе
определённых показателей рассматривалось как
статичная задача, не связанная с поведением
– Напр., местоположение – лишь один из параметров,
отражающих бедности.
• «Ловушки бедности», возникающие вследствие
несостоятельности рынка, указывают на потенциальную
возможность динамического прироста эффективности
Применение механизма адресности в отношении
членов определённых групп вполне может
оказывать большее воздействие, а не служить
чисто статистическим показателем бедности.
Примеры некоторых программ: выводы
Обусловленные
трансферты
Программы «плата за
работу»
Программы для бедных
регионов
Программы обеспечения
подвижности
Обусловленные трансферты
• Новые программы в 1990-е годы
• Сочетание трансфертов дохода со
• стимулами к накоплению капитала
малоимущими,
• Адресность часто обеспечивается на уровне
местных сообществ :
– Программа «Продовольствие за
образование» в Бангладеш, программа
Progresa в Мексике
– Bolsa Escola в Бразилии;
Имеют ли смысл такие программы?
При старом подходе - нет
• Если рассматривать только прирост текущего
дохода, то требования посещения школы будут
отсутствовать, так как они предполагают
издержки для бедных семей
• Эти программы призваны обеспечить
равновесие между целью сокращения бедности,
наблюдаемой сейчас, и целью сокращения
бедности в будущем.
Имеют ли смысл такие программы?
При старом подходе - нет
Учитывая несостоятельность кредитного
рынка, стимулирующее воздействие
программы на предложение труда (что
традиционно считалось негативным
результатом) сегодня рассматривается как
благо
Программы «плата за работу»
• Требование участия в работе помогает привлекать в
программу только бедных, а также сокращает
зависимость от программы.
• Хорошие результаты в разделении бедных и
небедных, а также в обеспечении действенной
страховки.
• Очень важны конкретные характеристики программы,
в частности – чтобы размер оплаты не был слишком
высоким.
Программы «плата за работу» (прод.)
В программах «плата за работу»
недостаточное значение придавалось
ценности созданных активов для бедных.
• В новой разновидности подобных программ
подчёркивается развитие бедных районов и
учитывается потенциальный прирост эффективности
• Напр., программа Trabajar в Аргентине
Программы для бедных районов
•
•
•
•
Новая экономическая география бедности указывает
на выгоды в долгосрочной перспективе
Есть данные о том, что «географический капитал» поразному влияет на темпы роста потребления на
микроуровне.
К соответствующим географическим переменным
относятся как частные, так и общественные блага и
услуги.
Хронические «экстерналии»: На темпы роста
потребления на микроурвне влияет структура местной
экономической деятельности (Ravallion)
Перспективы для бедных регионов будут зависеть от
преодоления тенденции к вложению недостаточных
инвестиций, которую обусловливают «экстерналии»
(внешние эффекты).
Повышение эффективности работы
рынков
• Перевод частного капитала в районы, не
обладающие достаточными ресурсами, и/ или вывод
из них рабочей силы скорее всего в итоге даст
сокращение бедности.
• Вместе с тем, эти программы не заменяют собой
государственные инвестиции в бедные районы,
– что может оказаться чрезвычайно важным для
привлечения частного капитала, а также
– стимулирования переезда в другие районы (более
высокое качество образования, страховка и
информация о рынке труда).