4. проблемы развития института упч в субъектах рф

Уполномоченные по правам
человека в субъектах РФ:
опыт развития института
Александр Сунгуров
СПб, Репино, 5 февраля 2008 г
Структура презентации




1. Немного статистики – о сообществе
Уполномоченных
2. Кратко – об истории развития и
самоорганизации
3. Немного об опыте деятельности УПЧ в
субъектах РФ
4. Проблемы развития института Упч в
субъектах РФ
1. НЕМНОГО СТАТИСТИКИ –
О СООБЩЕСТВЕ
УПОЛНОМОЧЕННЫХ
К февралю 2008 г. в России
 Действуют
Уполномоченные
по правам человека
 В 44субъектах Российской
Федерации
Динамика появления региональных
омбудсманов
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Кол-во
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Гендерный баланс (2003 и
2007)
16
Муж.
Жен.
84
Возраст на момент избрания
12
10
8
6
2003
2006
4
2
0
30- 35- 40- 45- 50- 55- 60- 65- 7034 39 44 49 54 59 64 69 74
Первое высшее образование (на
2003 г.)
4
4
16
40
16
20
Юридич.
Военное
Педаг/ист
Инженер
Журнал.
Медицин.
Образование на 2003 г.
4
4
8
8
8
56
12
Юридич.
Пед./Ист.
Мэнеджмент
Философское
Инженерное
Журналист.
Военное
Работа перед избранием (на 2003
и 2007 гг.)
4
4
8
8
40
Представительн
ая власть
Исполни
тельная власть
Адвокаты
Университ.
Препод.
Прокуратура
36
Пенсионер
Происхождение УПЧ в субъектах
РФ
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Депутат
Админ
Силовики
Иные
2000
2002
2004
2006
2. КРАТКО – ОБ ИСТОРИИ
РАЗВИТИЯ И
САМООРГАНИЗАЦИИ, А
ТАКЖЕ О РАБОТЕ СПБ
ЦЕНТРА СТРАТЕГИЯ
Краткая история появления и
самоорганизации




Самые первые:
1996 г. – Избран УПЧ в Республике
Башкортостан – Ч.Б.Газизов
1997 – избран УПЧ в Свердловской
области В.В.Машков
1998 – Избран УПЧ в Смоленской области
В.Н.Осин
В.Н.Осин
Ч.Б.Газизов
1997 г.: начало деятельности СПб
центра СТРАТЕГИЯ




По развитию института УПЧ
Совместно с партнерами из Швеции
(проф. Андерш Фогелклу), при поддержке
программы Тасис
Проведены две конференции, три рабочих
встречи экспертов СПб и Швеции
Итого работы – Закон «Об
Уполномоченном по правам человека в
СПб» – принят 30.12.1997 г.
Программа «Региональный омбудсман» (СПб
центр СТРАТЕГИЯ и Совет Европы)





1998 г: Конференции: «Развитие института УПЧ
на Северо-Западе России», СПб, март и
Развитие института УПЧ на Урале, в Сибири и
на Дальнем Востоке, Иркутск, июнь.
Семинары-тренинги по развитию института
Уполномоченного): Осетия, сентябрь, Самара,
ноябрь.
1999 г.: Мурманск, Архангельск, Петрозаводск,
Псков, Новосибирск
2000 г.: Сыктывкар, Ростов-на-Дону, Пушкин,
Краснодар, Махачкала, Смоленск, Звенигород,
Светлогорск
Семинар в Светлогорске,
Калининградская область, декабрь 2000
г.
Семинары-тренинги с Советом
Европы и ЕС по развитию УПЧ



2001 г.: Саратов, Красноярск,
Екатеринбург, Сочи, Московская область
2002 г. - Хабаровск, Владивосток,
Пятигорск
2003 г. – Владивосток, Кемерово
2001 –
Красноярск
2002 Владивосток
Основные этапы работы по развитию
института Уполномоченного по правам
человека (УПЧ)









1. Начало обсуждения идеи УПЧ
2. Разрабатывается законопроект
3. Обсуждение и принятие законопроекта в
Обл. Думе
4..Подписание закона губернатором
5. Избрание Уполномоченного
6. Формирование аппарата УПЧ и Советов
7. Начало работы, подготовка Докладов.
8. Развитие сообщества УПЧ как части
сообщества омбудсманов
9. Обучение сотрудников аппаратов УПЧ







1999 г.:
Назначены Уполномоченные по правам
человека в Саратовской области А.С.Ландо
И в Астраханской области –
В.В.Виноградов
2000 г.:
Назначены Уполномоченные по правам
человека в Волгоградской области –
М.А.Таранцов
И в Республике Татарстан – Р.Г.Вагизов
Октябрь 2000 г. – Первый Круглый стол
УПЧ в Астрахани, подписание
Астраханского соглашения
I Круглый стол Уполномоченных в
субъектах РФ (Астрахань, 5.10.00)
Тогда их было всего Семеро
2001 г. – появление УПЧ в девяти
субъектах РФ





Проведение трех Круглых столов при
поддержке Совета Европы:
Май – СПб, Пушкин
Июнь – Саратов
Октябрь – Смоленск
В Смоленске состоялось и принятие
положения о «Координационном совете
УПЧ в РФ и в субъектах РФ», первым
сопредседателем избран В.Н.Осин.
III Круглый стол – Саратов, 16-18.06. 2001 г
V Круглый стол – Уфа, 18-20
марта 2002 г.
6 Круглый стол УПЧ в субъектах РФ,
Екатеринбург, Сентябрь 2002
7 Круглый стол УПЧ с субъектах РФ,
Калининград, Март 2003
Конференция УПЧ Юга России (вместе с
представителями всех ветвей власти регионов –
Астрахань, октябрь 2003 г.
Российские омбудсманы в Совете
Европы
Конференция в Иркутске, июль, 2004 г.
Конференция Брянск-2005
Конференция и Круглый стол УПЧ в
Пушкине, 5-7.06.06
3. КРАТКО ОБ ОПЫТЕ УПЧ В
СУБЪЕКТАХ РФ
Судьба новых правовых
институтов при их заимствовании
 Копирование
 Адаптация
 Имитация
 Отторжение
Февраль, 2008. Политическая
ситуация в России







Общая тенденция – рост централизации власти
Решение о фактическом назначении
губернаторов – явно унитарная тенденция
Партия «Единая Россия»: «медведь, которому
не нужны крылья»
Государственная Дума – «Парламент, в котором
нет места для дискуссий»
Электронные СМИ: все каналы говорят одно и
то же
Усиление коррупции
Выборы в Гос.Думу как референдум






Политическая ситуация – вторая
сторона
Исполнительная власть чувствует минусы
послушного парламента – январские события
по 122 закону
МВД хочет перейти от оценки по
«раскрываемости» к оценке по «мнению
населения», но не знает как
Возникают Общественные советы у различных
министерств и ведомств
Создана Справедливая Россия – «Партия
второй ноги»
Нормализуется ситуация в Чеченской
Республике
Кандидат в президенты Медведев – Не самый
худший вариант
Возможен ли эффективный омбудсман в
поставторитарной стране?


В любом случае должно быть совершенно
ясно, что омбудсман может действовать только
в условиях поистине демократической
политической и конституционной системы,
которая основана на принципе взаимного
контроля различных действующих ветвей
власти….
Без подготовки соответствующей почвы
институт омбудсмана, который осуществляет
независимый надзор в интересах столь же
независимой представительной власти,
утратит всякий смысл и любая попытка его
учреждения явится лишь грубой фикцией
(А.Хиль-Роблес, 1977)
Альваро Хиль-Роблес. 1998 г.:


Почему же этот институт, который, на первый
взгляд, кажется таким слабым, который не имеет
большой силы или политической власти, а имеет
только моральную власть, моральный авторитет,
почему этот странный институт в условиях
сегодняшнего жесткого политизированного мира
приобретает такую важную роль?
Действительно, он добивается сегодня такой роли
во многих обществах, не только политически
стабильных, но и также в обществах, которые, к
сожалению, пока не пришли к политической
стабильности и которые переживают конфликтные
ситуации
Возможный ответ на этот вопрос 



Омбудсман в поставторитарных
странах способен не только помогать
жителям и давать советы власти,
И служить мостом между обществом и
властью
Но и расширять своей
деятельностью поле публичной
политики
Что такое «Публичная политика»
(Public Policy)?





Сам термин «публичная политика» как
перевод “Public Policy” пока не является
общепринятым в российском обществе
Это относится и к термину «Public
Administration» - его перевод на русский
язык также еще не общепринят
Иногда его переводят как
«Общественное управление» или даже
«Управление обществом»
На самом деле в англоязычных
странах это синоним




Понятия «Государственное и муниципальное
управление»
Однако все же понимаемое, как
“Администрация, действующая в интересах
общества и под его контролем, осознающая
себя как производное от общества»
Во многих регионах может рассматриваться
пока как утопия.
Определенная путаница возникает
потому, что





Слово «Public» у нас традиционно переводят на
русский как «общественный», что неверно.
В нашей стране традиционно выделялась
государственная сфера и… все остальное –
личность и общество.
В странах Западной Европы раздел шел по
другой линии – «private» и «public»
И под «public» понимались как общество, так и
государственная (и муниципальная) власть
Т.е. все то, что не «private» - частное, личное
Слово «Власть» мы как правило
переводим как




POWER, то есть как «ВЛАСТЬ СИЛЫ»
однако есть и второй перевод AUTHORITY – или «ВЛАСТЬ
АВТОРИТЕТА».
В большинстве изданные в Англии и США
словарей используется именно второй
вариант перевода.
Институт Омбудсмана - это




Такой государственный институт,
который является в чистом виде
«властью авторитета» ( authority)
и поэтому очень непривычен для
российского сознания.
Одна из его важных задач



Содействие переходу наших
«государевых служащих» в
положение «public
administration»
Поэтому и сам этот
институт являет собой
пример
«public
administration»,
а этот феномен
непривычен для россиянина!!!
Кто же формирует публичную
политику?








Исполнительная власть
Представительная власть
Бизнес - элита (деловые круги)
Политические партии
Неправительственные организации
СМИ
Криминальные структуры (?)
Международные организации
Политика как сфера борьбы за
(государственную / публичную)
власть
Способность выражать
«общие интересы» +
«прозрачность»
ПУБЛИЧНАЯ
Необходимость
общественного
мнения, способного
формулировать цели
и давать критическую
оценку
ПОЛИТИКА
= «открытая, доступная для публики»?
Политика как процесс
коммуникации общественных
Политика как процесс принятия
групп по поводу целей и задач
властных решений (выработки
(государственной) власти
«политического курса»)
Число участники политического
процесса стоит увеличить
Властные
структуры
Бизнес
Структуры
гражданского
общества (НКО
различного вида)
СМИ
Научное и
университетс
кое
сообщество
Поставторитарная модель
Парламент
Прези-дент
НКОО
Омбудсман
(Уполномоченный
по ПЧ)
???
Народ
Образова-ние
по ПЧ
Прокуратура
Структуры исполнительной власти
Суды
«Авторитарная» модель
1.
2.
3.
4.
5.
Приоритет выявления случаев
«maladministration
Минимальная связь с парламентами
Возможно включение в поле зрения и
судебной системы
Минимальное сотрудничество с НКО
Возможно внимание к правовому
просвещению и образованию в области
прав человека
Варианты поставторитарной
модели
Модели
А
Б
В
Демократ.
***
**
*
традиции
Консенсус о
***
**/*
*/«Европ. Пути»
Полит.режим Полицен- Вариан- Монотричен
ты
центрич.
Первые омб. Независи- Депута- Ученыймые
ты
естест.,
юристы
НКО
Возможные варианты развития
института УПЧ в субъектах РФ




1. Постепенно превратиться в
привилегированное бюро жалоб
2. Стать консультативным органом при
губернаторе, либо «витриной» для
западных визитеров
3. Принципиально отстаивать права
человека и войти в конфликт с власть
4. Стать самому актором публичной
политики, постепенно внедряя уважение к
правам человека в сознание чиновников
4. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ
ИНСТИТУТА УПЧ В
СУБЪЕКТАХ РФ
С кем сложнее всего взаимодействовать?














МВД –3,7
Суд – 4, 1
Мэр столичного города - 4,1
Сотрудники мэрии – 4,8
Прокуратура– 5,9
Судебные исполнители– 6,3
Губернатор и его заместители = 6, 4
Сотрудники областной администрации– 7,3
Областная дума и ее депутаты - 7, 6
Правозащитные организации -10,2
СМИ - 10,8
Мэрии других городов – 11,2
Другие общественные организации – 11,8
Университеты – 12,6
Проблема УПЧ как института





Независимость и неподотчетность
УПЧ, их реальное соблюдение
Независимость института – 2 раза
Зависимость от власти
Соотношение ответственности и
предоставленных законом полномочий
Отсутствие полномочий УПЧ
Власти мешают уполномоченному



Несерьезное отношение власти,
ограничение количества методов
воздействие на власть
Исполнение органами государственной
власти и МСУ законных требований
Уполномоченного
Ограничение полномочий УПЧ в субъекте
РФ
Взаимодействие УПЧ и власти




Недопонимание УПЧ своей роли и полномочий
Тенденция к «обмельчанию» УПЧ. Ограничение
полномочий в т.ч. процессуального права УПЧ в
субъектах РФ (решение мелких, бытовых
вопросов – от этого надо уходить, т.к. у УПЧ
другой статус, другой уровень)
Подмена Уполномоченным функций органов
Соцзащиты
Работа строится и определятся личностью
Уполномоченного. С уходом одного человека все
может полностью измениться.