Политическая экономия внешнеторговой политики
реклама
Политическая экономия внешнеторговой политики С.А.Афонцев кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН Парадоксы внешнеторговой политики В реальном мире все страны используют внешнеторговые барьеры, несмотря на теоретические аргументы в пользу свободной торговли. Выбор инструментов внешнеторговой политики часто неэффективен. Традиционные теоретические модели часто дают очень низкие оценки экономических потерь, вызванных торговыми барьерами. ПОЧЕМУ ? Принципы политикоэкономического подхода Взаимодействие между субъектами принятия политических решений, группами давления (лобби) и избирателями рассматривается как своего рода политический рынок, где решения в области экономической политики обмениваются на политическую поддержку и трансферты ресурсов. Все участники этого рынка руководствуются личным интересом и максимизируют собственные целевые функции. Принципы политикоэкономического подхода Решения политиков и чиновников в области внешнеторговой политики продиктованы не интересами граждан страны, а соотношением интересов на политическом рынке. Выбор инструментов внешнеторговой политики и величина переменной торговой политики (например, ставки пошлины или уровня экспортной субсидии) отражает баланс сил на политическом рынке. Принципы политикоэкономического подхода Внешнеторговая политика не является экзогенным, внешним по отношению к экономической системе фактором. Напротив, она определяется эндогенно: экономические субъекты выходят на политический рынок, чтобы воздействовать на внешнеторговую политику, которая, в свою очередь, оказывает влияние на их экономические позиции и стимулы к воздействию на политические решения в будущем. Интерпретация парадоксов внешнеторговой политики Интересам большинства избирателей отвечает политика свободной торговли, интересам лобби – отраслевой протекционизм. Деятельность групп давления рассматривается в качестве основной причины, обусловливающей отклонение от максимизирующей совокупное благосостояние граждан политики свободной торговли. Интерпретация парадоксов внешнеторговой политики В соответствии с принципом оптимальной маскировки, правительство выбирает такие инструменты перераспределения ресурсов в пользу лобби, которые минимизируют вероятность того, что перераспределительный характер политики будет замечен экономическими субъектами, несущими потери в результате такой политики. Это достигается путем использования инструментов косвенного перераспределения (включая внешнеторговые барьеры), которые вносят в экономику больше диспропорций, чем прямое субсидирование. Структура внешнеторгового регулирования: Традиционные (ad hoc) гипотезы 1. Гипотеза групп давления. Наиболее популярная гипотеза. Она отводит ведущую роль спросу на мероприятия внешнеторговой политики со стороны лобби, представляющих отраслевые интересы. Факторы эффективности лоббирования: возможности преодолеть «проблему безбилетника» потенциальные чистые выгоды от лоббирования сила групп с противоположными интересами Традиционные (ad hoc) гипотезы 2. Гипотеза аккумуляции голосов избирателей Подчеркивает стремление политиков привлечь на свою сторону максимально большее число избирателей путем осуществления внешнеторговой политики, соответствующей интересам различных групп населения. Шансы на поддержку выше у отраслей, которые предоставляют занятость большому числу работников; расположены в критически важных избирательных округах. Традиционные (ad hoc) гипотезы 3. Гипотеза поддержания статус кво Внешнеторговая политика может служить в качестве своего рода «страховки» против шоков, оказывающих негативное воздействие на национальных производителей. Отрасли, страдающие от снижения мировых цен, неполной адаптации к технологическим изменениям и/или специфических торговых практик, используемых иностранными конкурентами, с большей вероятностью получат поддержку от правительства, чем более благополучные отрасли. Традиционные (ad hoc) гипотезы 4. Гипотеза максимизации бюджетных доходов Внешнеторговая политика может генерировать дополнительные доходы бюджета (за счет взимания пошлин, продажи внешнеторговых квот) или дополнительные расходы (в случае субсидий). Развивающиеся страны с низкой фискальной дисциплиной будут скорее облагать пошлинами импорт, чем осуществлять стимулирование экспорта, т.к. импортные пошлины дают дополнительные доходы бюджета, а стимулирование экспорта требует дополнительных бюджетных расходов. Традиционные (ad hoc) гипотезы 5. Гипотеза внешнеторговых переговоров и ответных мер Решения в области внешнеторговой политики принимаются в контексте взаимодействия между национальными государствами и международными институтами. Отсюда - стимулы воздерживаться от решений, которые могут спровоцировать ответные меры со стороны иностранных государств; формулировать внешнеторговую политику таким образом, чтобы усилить свою переговорную позицию и вести выгодный обмен уступками с партнерами по переговорам. Традиционные (ad hoc) гипотезы 6. Гипотеза идеологических предпочтений Гипотеза предсказывает, что идеология правящей партии может оказывать серьезное влияние на решения в области внешнеторговой политики. Традиционные (ad hoc) гипотезы Традиционные гипотезы не альтернативны друг другу, а взаимодополняющи, поскольку фокусируют внимание на различных факторах, оказывающих влияние на решения в области внешнеторговой политики. Традиционные (ad hoc) гипотезы Проблемы: прогнозы, получаемые на основании традиционных гипотез, не всегда позволяют однозначно судить, какая из них является верной в конкретном случае; традиционные гипотезы не опираются на фундамент строгой теоретической модели и потому позволяют делать предсказания только о направлении влияния тех или иных политико-экономических переменных на переменные внешнеторговой политики, но не об интенсивности этого влияния. Структура внешнеторгового регулирования: Модель Гроссмана-Хелпмана Первая теоретически строгая модель эндогенного формирования внешнеторговой политики была предложена Дж.Гроссманом и И.Хелпманом (Grossman and Helpman (1994)). В ее фокусе находится взаимодействие между группами давления, представляющими интересы собственников специфических факторов производства, и правительством, которое заинтересовано в получении ресурсных трансфертов от этих групп, а также в повышении общего уровня благосостояния избирателей для максимизации поддержки с их стороны. Модель Гроссмана-Хелпмана Целевая функция правительства в исходной модели Гроссмана-Хелпмана: G = Ci + W, где Ci – величина трансферта ресурсов от группы давления i, W – совокупное благосостояние граждан страны; – сравнительный вес, придаваемый правительством благосостоянию граждан страны. Модель Гроссмана-Хелпмана Гипотезы, следующие из модели Гроссмана-Хелпмана В отраслях, представленных группами давления (организованные отрасли) уровень защиты от импорта тем ниже, чем выше отношение импорта к внутреннему производству. В неорганизованных отраслях, напротив, уровень защиты от импорта тем ниже, чем ниже отношение импорта к внутреннему производству. В равновесных условиях все организованные отрасли получают защиту от импорта или экспортные субсидии, в то время как ко всем неорганизованным отраслям применяются импортные субсидии или экспортные пошлины. Отклонения от режима свободной торговли тем значительнее, чем ниже эластичность спроса на импорт и/или эластичность предложения экспорта, поскольку более низкие значения эластичностей сопряжены с более низкими потерями благосостояния при любом данном уровне внешнеторговых барьеров. Тестирование политикоэкономических гипотез Ad hoc-гипотезы Уровень государственной поддержки обычно выше в стагнирующих отраслях, интенсивно использующих неквалифицированный и низкооплачиваемый труд; в отраслях с высоким и/или растущим уровнем конкуренции со стороны импорта; в отраслях, выпускающих потребительские, а не промежуточные товары, и, в более общем случае, в отраслях, выпускающих продукцию для неорганизованных покупателей; в отраслях, мало вовлеченных во внутриотраслевую торговлю. Идеологические предпочтения также оказывают влияние на внешнеторговую политику. Тестирование политикоэкономических гипотез Модель Гроссмана-Хелпмана Ряд эмпирических проверок модели Гроссмана-Хелпмана позволил получить следующие результаты: характер внешнеторговой политики по отношению к организованным и неорганизованным отраслям в целом соответствует логике модели; сравнительный вес, придаваемый правительством благосостоянию граждан, оказывается очень близок весу, придаваемому трансфертам ресурсов со стороны групп давления, или даже превышает его. Тестирование гипотез для России Ad hoc-гипотезы Эмпирическое тестирование ad hoc-гипотез на материалах российской статистики 1990-х гг. позволяет говорить о частичном подтверждении гипотезы групп давления гипотезы поддержания статус кво гипотезы аккумуляции голосов избирателей гипотезы максимизации бюджетных доходов Тестирование гипотез для России Расширенная модель Гроссмана-Хелпмана Тестирование расширенной версии модели ГроссманаХелпмана дает следующее ранжирование приоритетов внешнеторговой политики: доходы от взимания таможенных пошлин; повышение благосостояния избирателей; трансферты ресурсов со стороны групп давления. При этом веса, придаваемые правительством этим приоритетам внешнеторговой политики, достаточно близки. Это соответствует результатам предшествующих работ, тестировавших предсказания модели Гроссмана-Хелпмана. Тестирование гипотез для России Тестирование расширенной модели ГроссманаХелпмана показывает: стремление правительства максимизировать доходы бюджета за счет сокращения некорректного декларирования импорта привело к тому, что структура импортного тарифа 2002 г. оказалась более единообразной, чем можно было ожидать в ином случае. Тестирование гипотез для России Преимущественный акцент на максимизацию тарифных доходов представляет собой существенное отличие тарифной реформы в России от тарифных реформ в странах ЦВЕ (а также в Чили – стране с наиболее успешным опытом унификации тарифа), где в качестве главных мотивов изменения торговой политики фигурировали минимизация экономических диспропорций и снижение возможностей лоббирования для производителей. Пути повышения эффективности внешнеторговой политики Реформа внешнеторговой политики, направленная на повышение экономической эффективности, является достаточно сложным политическим предприятием, которое может быть блокировано политическими силами, интересам которых соответствует сохранение статус кво. Рассматривая вопрос об осуществимости экономически эффективных реформ, политико-экономический подход концентрирует внимание на детерминантах социально неэффективной политики и возможностях ограничить их действие. Пути повышения эффективности внешнеторговой политики Факторы, благоприятствующие проведению либеральной реформы внешнеторговой политики: структурные изменения в экономике, сдвигающие существующий политический баланс в пользу сторонников свободной торговли (коллапс стагнирующих отраслей, уход с рынка убыточных компаний); появление на политическом рынке новых игроков, предъявляющих спрос на внешнеторговую либерализацию (импортеры, международные организации, иностранные инвесторы); Пути повышения эффективности внешнеторговой политики внутриполитические обязательства и институциональные механизмы, содействующие выработке либеральной внешнеторговой политики (унификация тарифов, создание независимых органов, ответственных за внешнеторговую политику); внешние обязательства в сфере внешнеторговой политики, принимаемые при присоединении к международным соглашениям, международным организациям (таким, как ВТО) или к региональным торговым блокам. Пути повышения эффективности внешнеторговой политики Политико-экономические аргументы в пользу унификации импортного тарифа Подрываются стимулы к лоббированию в пользу повышения тарифов, т.к. такое повышение возможно только для всех товаров одновременно. Единообразный тариф устраняет у импортеров стимулы к некорректному декларированию товаров, т.к. исчезают возможности получать нелегальные прибыли, ввозя облагаемые по высоким ставкам товары под видом продукции, облагаемой по низким ставкам. Издержки администрирования и возможности для коррупции при режиме унифицированных пошлин ниже, чем при режиме дифференцированных пошлин. Внешнеторговая политика России: перспективы Реформа импортного тарифа 2000–2001 гг. в России может рассматриваться как ограниченная тарифная унификация в направлении либерализации (т.е. упрощение тарифной структуры, связанное с унификацией тарифных ставок в рамках широких товарных групп при общем снижении уровня тарифной защиты). Внешнеторговая политика России: перспективы 1. Несмотря на заинтересованность правительства в максимизации тарифных доходов, на товары, по которым есть основание подозревать интенсивное уклонение от уплаты пошлин посредством некорректного декларирования, до сих пор установлены излишне высокие ставки пошлин (особенно в ряде отраслей химической промышленности, машиностроения и пищевой промышленности). 2. Начиная с 2001 г., уровень диверсификации тарифных ставок существенно увеличился. ПОЧЕМУ? Внешнеторговая политика России: перспективы Когда тарифная реформа затрагивает большинство тарифных ставок (как в 20002001 гг.), доходы бюджета максимизируются путем тарифной унификации, сокращающей некорректное декларирование. Когда тарифная реформа затрагивает ограниченное число тарифных ставок (как в 2002-2005 гг.), рост доходов бюджета может быть обеспечен путем повышения отдельных тарифных ставок. Внешнеторговая политика России: перспективы В связи с этим дальнейшая унификация пошлин в направлении либерализации возможна в рамках реформы, затрагивающей максимальное количество товарных категорий. Перспективы такой реформы в России связаны с присоединением к ВТО. Внешнеторговая политика России: перспективы Можно указать на ряд факторов, благоприятствующих дальнейшей унификации импортного тарифа в направлении либерализации, а также общему снижению внешнеторговых барьеров в период присоединения к ВТО. Внешнеторговая политика России: перспективы Высший ранг бюджетных доходов в системе приоритетов правительства указывает на потенциал дальнейшей тарифной унификации в направлении либерализации, направленной на борьбу с некорректным декларированием импорта. Внешнеторговая политика России: перспективы Оздоровление бюджетной политики и совершенствование налоговой системы в среднесрочной перспективе должно снизить значение тарифных доходов для правительства, тем самым делая снижение пошлин политически более приемлемым. Внешнеторговая политика России: перспективы Расходы лобби имеют в рейтинге приоритетов правительства более низкий вес, чем благосостояние граждан. Это означает, что традиционная угроза доминирования протекционистских интересов лобби над интересами потребителей отнюдь не является фатальной. Внешнеторговая политика России: перспективы В 1990-е гг. при формулировке внешнеторговой политики правительство, в соответствии с логикой гипотезы статус кво, уделяло особое внимание смягчению последствий негативных шоков. Устойчивый экономический рост, реструктуризация предприятий и уход наименее эффективных их них с рынка снижают стимулы к проведению протекционистской политики. КОНЕЦ ПРЕЗЕНТАЦИИ
