Маркварт Э._Формирование и управление муниципальной

Формирование и управление
муниципальной собственностью
д-р Эмиль Маркварт ©
Некоторые концептуальные и дискуссионные аспекты
1. Особенность - «смежный», «стыковой» характер многих вопросов
муниципальной собственности (право и экономика, частное и публичное)
Моя позиция: приоритет норм частного права!
2. Конституционный принцип равенства (и равной защиты) форм
собственности и его реализация применительно к МС.
Конфликт с принципом целевого назначения
Моя позиция: приоритет принципа равенства
3. Способы реализации принципа целевого назначения (в т.ч. в локальных
НПА). (НЕ)обходимость перечней?
4. Муниципальное образование как субъект права МС. Правовой статус
и полномочия органов МСУ
Моя позиция: собственники и участник гражданских правоотношений только МО! МСУ — только представители. Вредоносность статуса юрлиц!
5. Несовершенство и противоречивость правовых режимов хозведения и
оперативного управления
Моя позиция: максимальное использование режима муниципальной казны,
отказ от хозведения полностью и от опер.управления — там, где это
возможно. Использование альтернативных ОПФ для муниципальных ХС
6) Передача имущества по договорам. Проблематика ст 17.1 Закона о защите
конкуренции. Проблематика законодательства о ПЧП...
Моя позиция: некоторое «ослабление» ст. 17.1??? определиться с целями
закона об основах ГЧП и соотношение с концессионным зак.-вом
7) Особенности некоторых объектов и управления ими (жилые помещения,
земельные участки)
8) Эффективность управления МС (цель или средство; критерии и порядок
оценки)
Моя позиция: должна оцениваться социальная эффективность; приоритет СЭ
перед экономической (шире чем бюджетная)
9) Необходимость, возможности и ограничения профессионализации
управления муниципальной недвижимостью
Структура курса/дисциплины «Управление
государственным и муниципальным имуществом»
ГЛАВА 1.
ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ПУБЛИЧНОЙ (ГОСУДАРСТВЕННОЙ И
МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТИ
ГЛАВА 2.
ФОРМИРОВАНИЕ
СОБСТВЕННОСТИ
ПУБЛИЧНОЙ
(ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И
МУНИЦИПАЛЬНОЙ)
ГЛАВА 3.
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
ГЛАВА 4.
ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ИМУЩЕСТВА
ГЛАВА 5.
ПЕРЕДАЧА ПУБЛИЧНОГО ИМУЩЕСТВА ЧАСТНЫМ ХОЗЯЙСТВУЮЩИМ СУБЪЕКТАМ ПО
ДОГОВОРУ
ГЛАВА 6.
ПРИВАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
Муниципальная собственность (объекты)
Муниципальная
собственность
Движимое
имущество
Средства
местного
бюджета
Иное
движимое
имущество
Недвижимое
имущество
Здания,
сооружения
ст. 128 ГК РФ
Имущественные
права
Организации
Муниципальная собственность (субъект)
Муниципальная собственность – собственность МО.
Собственник – МО – корреспондирует ст. 124 ГК РФ (МО участник гражд. правоотношений).
Понятие МО – ст. 2 Закона №131-ФЗ не дает юрид.
признаков МО; на основе анализа теории и зак.-ва –
МО – публично-правовое образование, в границах (на
территории) которого осущ.-ся местное самоуправление.
Закрепление статуса МО осущ.-ся законом субъекта РФ.
Обязат. признаки – наличие территории и органов МСУ
(искл. – если МСУ на терр.-и МО осущ-.ся непоср.-но
населением). Наличие имущества не явля-ся обязат.
признаком, но имущество и финансы «следуют» за статусом
МО.
Органы МСУ действуют в гражданских (в т.ч. имущ.-ных)
отношениях от имени МО (ст. 125 ГК РФ) – представители!
Право собственности
риск случай
ной гибели
бремя содер
жания имущества
сервитуты
бремя
«правомерное»
польз. имущ.вом
Право
собственности
право мочия
Владение
Пользование
Распоряжение
господство,
фактич.обладание,
воздействие
потребление,
извлечение
полезных свойств
определение судьбы,
совершение
юрид. актов
Целевое назначение муниципальной собственности
• эффективное осуществление конституционных
полномочий местного
самоуправления;
• решения основных задач жизнеобеспечения населения;
• обеспечение возможности оказания услуг населению, в том числе
обеспечение возможности функционирования муниципальных учреждений,
оказывающих эти услуги;
• создания благоприятной социальной обстановки и решения социальных
задач
Т.о. –муниципальная собственность предназначена только для решения
задач местной власти. Принцип целевого назначения тесно связан со
специальной правоспособностью МО
Способ реализации в законод.-ве – устан. перечней имущества, могущего
находиться в МС (ст. 50 №131-ФЗ) и требований по обязат. передаче (ст. 85
№131-ФЗ и ст. 154 Закона №122-ФЗ), перепрофил./ приватизации (ст. 50)
Правовые позиции Конст. Суда РФ в отношении толкования норм ст. 50
Закона №122-ФЗ и п. 11 ст. 154 Закона №122-ФЗ
Объекты муниципальной собственности МО
Ст. 50 Закона №131-ФЗ: имущество, предназначенное для:
1) решения устан. законом №131-ФЗ вопросов местного значения (указанное
в частях 2 - 4 ст. 50);
2) осуществления отдельных гос. полномочий, переданных органам МСУ, в
случаях, устан.-ных федеральными законами и законами субъектов РФ, а
также для осуществления отдельных полномочий органов МСУ,
переданных им в порядке, предусм. ч. 4 ст. 15 Закона №131-ФЗ;
3) обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений в соотв. с НПА представительного органа МО;
4) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам МСУ
федер. законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
В собственности МО может находиться иное имущество, необх. для осущ.ния полномочий по решению вопросов местного значения (п. 2.1 поселения, п. 3.1 – муниц. районы и по смыслу п. 4 ст. 50 – гор. округа;
закон от 30.11.2011 №361-ФЗ)
Непрофильное имущество – перепрофилирование или приватизация
Основания возникновения права муниципальной
собственности
Первоначальные:
• создание новой вещи для себя с соблюдением закона и иных правовых актов (ст. 218
ГК РФ)
• право собственности на плоды (приплод, доходы) – ст. 136 ГК
• право собственности на предметы сбора, добычи (в соотв. с законом – ст. 218 ГК)
Производные – приобретение
• приобретение объекта по договору купли-продажи, мены, дарения или иного
отчуждения
• наследование по завещанию
• наследование по закону выморочного имущества в виде ж/п (ст. 1151 ГК)
• правопреемство по итогам реорганизации
• приобретение ПС на безнадзорных животных (ст. 231 ГК), находку (ст. 228 ГК)
• приобретение ПС в результате перераспределения и/или разграничения публичной
собственности в соответствии с федеральным законодательством (ст.ст. 50, 85
Закона №131-ФЗ, ст. 154 Закона №122-ФЗ)
Признание права по суду:
• признание ПС на самовольную постройку судом (ст. 222 ГК)
• признание ПС на бесхозяйные вещи (ст. 225 ГК), брошенные движимые вещи (ст.
226 ГК)
• признание ПС в силу приобретальной давности (ст. 234 ГК)
Основания прекращения права муниципальной
собственности
Ст. 235 ГК РФ:
• отчуждение имущества другим лицам (для МО – это
приватизация, перераспределение или разграничение)
• гибель или уничтожение имущества
• утрата ПС на имущество в иных случаях, предусм. законом
• принудительное изъятие (обращение взыскания на имущество
по обязательствам – ст. 237, отчуждение имущества, которое в
силу закона не может принадлежать лицу – ст. 238, отчуждение в
связи с изъятием земельного участка для гос. нужд или ввиду
ненадлежащего использования земли – ст. 239, выкуп
бесхозяйственно содержимых культурных ценностей – ст. 240,
выкуп доли в общей собственности)
Перечень оснований принудительного изъятия – только в ГК РФ!
Особенности прекращения права публичной соб.-ти (недопустимость отказа
от ПС в общем порядке, передачи частным лицам без
соблюдения устан. процедур)
Оценка современной дискуссии о «национализации»
Перераспределение публичной и разграничение
муниципальной собственности
Перераспределение – законод. урегул.-ная процедура передачи имущ.
объектов и прав собственности на них из гос. соб-ти в муниципальную и
наоборот в целях приведения в соотв.-е компетенции публично-правовых
образований и их имущ. обеспечения. Разграничение - ... передача
...объектов муниц. собственности между разл. МО... (в тех же целях).
Разграничение – частный случай передачи публичной соб-ти (сохр. форма)
Соответствие имущества спец. правоспос. д/б обеспечено ст. 50 №131-ФЗ
Законы №131-ФЗ и 122-ФЗ – пытались ввести принципы обязательности
и безвозмездности перераспределения (и разграничения). ГК РФ - нет норм
о принудительном и безвозмездном изъятии объектов собственности в связи
с перераспределением полномочий. Толкование норм – КС РФ (см. ниже)
Процедуры: перераспределение – п. 11 ст. 154, разграничение – п. 11.1 ст. 154
№122-ФЗ.
Вопросы: применимость процедур по истечении устан. срока; применимость
норм п. 11 к процедуре разграничения; применимость норм пп. 11 и 11.1 к
Процедуры перераспределения и разграничения
Решения исполнительных органов госвласти о передаче в собственность
субъектов РФ или РФ муниц. имущества принимаются по предложениям
ОМСУ
Передача в федеральную соб.-сть или соб.-сть субъекта РФ из муниц. соб.ти имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается
Решения о передаче федерального имущества, имущества субъектов РФ в
муницип. соб.-сть, а также о приеме муницип. имущества в соб.-сть РФ,
субъектов РФ принимаются соотв.-но органом исполн. власти РФ или
уполномоченным исполн. органом гос. власти субъекта РФ, осущ.-щими
полномочия собственника имущества
Решениями утверждаются перечни передаваемых гос. или муниц. унитарных
предприятий и учреждений, право соб.-сти на которые переходит к другому
собственнику гос. или муниц. имущества в соотв. со ст. 300 ГК РФ, а также
иного имущества. Данные решения - основания возникновения права
соб.-сти на имущество, включенное в перечни, и для гос. регистрации прав
на недвижимое имущество. Ликвидация предприятий и учреждений как юр.
лиц и регистрация права соб.-сти на их имущ. комплексы не требуется.
подробно см. презентацию «Порядок разграничения собственности»
Правовые позиции КС по муниципальной собственности
• Определение от 2.11.2006 г. №540-О - перечисляя объекты, которые
могут находиться в МС, зак.-тель не ограничивает их в возможности иметь
в собственности и иное имущество, предназн. для осуществления
возложенных на них полномочий. Т.е.:
а) принцип целевого назначения МС конституционен – т.е. жесткая
зависимость круга объектов МС от круга задач МО;
б) круг таких объектов не исчерпывается перечнем ст. 50.
• Постановление от 30.06.2006 г. №8-П и определение от 7.12.2006 г.
№542-О - порядок передачи имущества из МС в госсобственность, либо
госсоб.-ти субъектов РФ в федеральную и наоборот, устан. п. 11 ст. 154
№122-ФЗ, предполагает необходимость волеизъявления передающей
стороны и согласованных действий обеих сторон. Передача имущества в
порядке перераспределения – исключит. добровольно.
• Определение от 4.12.2007 г. № 828-О-П – недопустимость наделения
имуществом без согласия принимающей стороны
Эффективность управления муниципальной собственностью
Управление — принятие на себя субъектом управления (органы власти)
обязательств перед носителями проблемы (личность, население, домашнее
хозяйство, бизнес и т.п.) по разрешению этих проблем. При этом под
качеством управления понимается степень соответствия результатов
деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего
хозяйства, населения, бизнеса и т.п., а также измерителям, посредством
которых они оценивают свои ожидания.
Эффективность муниципального управления — это результат управления
(точнее, «вмешательства» в ключевые процессы), предполагающий изменение
формы, свойств и характера условий, которые обеспечивают формирование,
наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства,
бизнеса, отнесенный к затратам на достижение такого результата.
Управление муниципальной собственностью — комплекс законодательных,
нормативных, административных актов и экономических действий органов
власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное
развитие жизнедеятельности муниципального сообщества с учетом
действующего российского законодательства.
Сложившаяся практика оценки эффективности использования
муниципальной собственности основывается на анализе состояния и
тенденций изменения её вклада в формирование базы неналоговых доходов
15
бюджетов всех уровней.
Эффективность управления муниципальной собственностью
Эффективное управление – цель или способ достижения цели?
Способ
для решения каких целей?
Цели управления публичной собственностью производны от целей и
задач, реализуемых соответствующим уровнем публичной власти
законодатель закрепил принцип целевого назначения МС и
специальной правоспособности муниципальных образований
т.е. цель – через эксплуатацию имущества и финансов решать
публичные задачи; цель извлечения прибыли не ставится
т.о. задача МО в сфере управления МС – обеспечить не
(максимальную) прибыль, а оптимальное использование имущества
для решения задач МСУ
но это не означает допустимость экономически неэффективного
использования имуществом!
16
Правовое регулирование эффективности управления
муниципальной собственностью
•ст.18-1 № 131-ФЗ «Оценка эффективности деятельности органов МСУ»
(«перечень показателей для оценки эффективности деятельности
ОМСУ утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ»)
• Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов
МСУ городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 г.
• распоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечня
дополнительных показателей для оценки деятельности органов МСУ…»
от 11.09.2008 г. №1313-р
• применительно к федеральной собственности - постановления
Правительства РФ от 9.09.1999 г. и от 10.04.2002 г. №228,
ведомственные документы Минимущества РФ (МЭРТ РФ)
• применительно к муниципальной собственности необх. разработать
собственные локальные нормативные акты; предмет регулирования –
цели управления собственностью, критерии оценки эффективности,
меры по обеспечению достижения эффективности и др.
• примеров комплексного регулирования эффективного управления МС
немного; чаще – эффективное управление муниципальными
предприятиями и учреждениями, или использования ими имущества
17
Эффективность управления муниципальной собственностью
Позиция 1: двойственный характер МС – использование для
удовлетворения коллективных потребностей (социальная польза) и для
извлечения дохода (экон. выгода); отсюда вывод – эффективность
включает в себя т.н. социальную и экон. эффективность; в силу ярко
выраженной социальной направленности МС – приоритет социальной
эффективности
Позиция 2: характер МС как собственности публичной – не
двойственный, а «общественный», т.е. направленный на
удовлетворение публичных (коллективных) потребностей. «Доходность»
как принцип МС и извлечение прибыли как цель ее использования не
характерны для МС. Это, однако, не только не исключает
необходимости экономически эффективного использования МС, но и
предполагает его! Это вытекает из сущности и правовой природы
публичных институтов в современном обществе.
Эффективность управления МС зависит от эффективности
муниципального управления в целом. А эффективность муниципального
управления определяется целями управления. Как правило,
интегральной целью является «повышение уровня и качества жизни
населения» (см. цели стратегического планирования). Цель и задачи,
показатели (критерии) достижения результатов муниципального
управления в целом должны учитываться при установлении критериев
18
эффективности использования МС.
Эффективность управления муниципальной собственностью
Эффективность использования МС – достижение цели управления
(определенного качественного результата деятельности или состояния
объекта) посредством максимальной экономии ресурсов; включает
обычно 2 аспекта:
• социальную эффективность – общественную значимость и
общественную полезность использования имущества, которая
выражается в вовлеченности имущества в решение публичных задач
МСУ, а также в востребованности обществом результатов использования
объектов МС
• экономическая эффективность – доходы от использования за вычетом
расходов и приращение стоимости имущества
Минимущество в свое время выделяло эффективность коммерческого
использования имущества (доходы от использования, увеличение
стоимости) и некоммерческого использования (производство
определенных товаров, работ, услуг при соблюдении заданных
стандартов и обеспечение определенного уровня издержек), признавая
необходимость комбинированной оценки эффективности
Иногда выделяют бюджетную эффективность (наряду с социальной и
экономической, или – чаще – вместо последней): влияние результатов
использования МС на доходы и/или расходы местного бюджета
? Использование имущества для целей соц.-экон. развития МО –
позиция: это социальная эффективность, но только в контексте задач
МСУ
19
Эффективность управления муниципальной собственностью
Критерии и показатели эффективности
Социальная эффективность:
- общественная значимость (соц.-экон. последствия для населения в
целом, в т.ч. доля населения, на которые распространяются выгоды
использования имущества)
- общественная полезность (желание населения получать выгоды от
использования имущества, влияние на экономическое развитие и
экологическую ситуацию)
Критерии: разные варианты в разных муниципалитетах.
Позиция: использование имущества должно обеспечивать
предоставление муниципальной услуги, которую МО обязано
предоставить; при этом устойчивое предоставление услуги без объекта
муниципальной собственности на сопоставимых (или более
эффективных) условиях невозможно. Т.е. социальная эффективность
должна обеспечиваться путем повышения эконом. и бюджетной
эффективности
Критерии, показатели и методика оценки - локальный нормативный акт
Эффективность управления муниципальной собственностью
Критерии и показатели эффективности
Бюджетная эффективность определяется как разница между
притоком средств (доходы от налогов, сборов, платежей,
лицензирования, конкурсов по передаче в эксплуатацию, дивиденды и
т.п.) и оттоком средств (предоставление бюджетных ресурсов в любых
формах, в т.ч. льготы, гарантии, кредиты)
Экономическая эффективность – включает рентабельность,
прибыль, индекс деловой активности, задолженность, увеличение
стоимости и др.
Методика: сравнение сопоставимых рынков! Бенчаркинг!
Критерием эффективности использования муниципальной
собственности может также выступать рациональность размещения
разнообразных объектов, например с учетом специфики положения и
уровня развития различных районов города,, а также сочетания
общегородских и местных интересов природопользования, экологической
безопасности и т.д.
Эффективность управления муниципальной собственностью
Эффективное управление муниципальной собственностью
предполагает:
•соответствие объектов муниципальной собственности требованиям
актуального российского законодательства (ст. 50 131-ФЗ)
•укрепление позиций собственника в муниципальном секторе
экономики (контроль и регулирование деятельности объектов МС, но не
увеличение их количества)
•внедрение в практику управления всеми объектами собственности
принципов индикативного регулирования, предполагающих введение
контрольных показателей эффективности управления и установление
ответственности управляющих за их достижение,
•организацию системы учета и инвентаризации муниципального
имущества,
•расширение использования в качестве способов распоряжения
муниципальным имуществом механизмов рыночной оценки, торгов,
публичного предложения.
22
Эффективность управления муниципальной собственностью
Некоторые задачи, которые могут быть поставлены в рамках
эффективного управления муниципальной собственностью:
•создание благоприятного экономического климата для функционирования
хозяйствующих субъектов;
•совершенствование экономических условий для развития малого и
среднего предпринимательства;
•формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в
реальный сектор экономики для производственного, технологического и
социального развития предприятий, создания конкурентоспособной
продукции и услуг;
•управление долгами и правами требования МО как частью
нематериальных активов;
•стимулирование внутренних преобразований на муниципальных
предприятиях и содействие их реструктуризации, необходимой для
успешной работы в условиях рыночной экономики;
•использование долей (пакетов акций), находящихся в собственности МО,
как эффективного средства управления хозяйствующими субъектами и
источника доходов города;
•оптимизация структуры собственности МО.
23
Правовые режимы использования муниципальной
собственности
Правовые режимы
Хозяйственное ведение
Оперативное управление
МУП
МУ, каз. предпр.
Муниципальная казна
Доверительное управление
передача
по гражд.
договору
Аренда
Концессия
Постоянное пользование
Хозяйственное ведение -правовой режим по владению, пользованию и распоряжению
имуществом, при котором
субъект вправе:
-владеть, пользоваться и распоряжаться переданным ему имуществом, за
исключением права:
отчуждать принадлежащее ему на этом праве недвижимое имущество,
сдавать его в аренду, отдавать в залог,
вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных
обществ и товариществ,
иным способом распоряжаться без согласия собственника (ГК РФ).
Он должен также получать согласие на ряд иных сделок (в т.ч. в связи с
движимым имуществом) в соответствии с ФЗ «О государственных
(муниципальных) унитарных предприятиях» (крупные сделки, сделки с
заинтересованностью) и учитывать ряд др. ограничений.
Собственник вправе получать часть прибыли от использования имущества.
Он имеет право на правомерное изъятие собственником имущества из ХВ.
Вопрос – что признается правомерным изъятием?
Передача имущества из хозяйственного ведения
Хозяйственное ведение – проблемы режима
•(чрезмерная) широта полномочий унитарного предприятия и узость
полномочий собственника – МО (попытка сузить полномочия УП по
сравнению с ГК сделана в Законе об унитарных предприятиях)
невозможность привлечения стороннего капитала, модернизации,
улучшения муниц. имущества за счет сторонних инвестиций
монополизация сфер деятельности, осуществляемых на базе имущества,
переданного на праве хоз. ведения
невозможность изъятия имущества, используемого не по назначению,
неэффективно или даже не используемого вовсе УП
отсутствие коллегиальных органов управления (ст. 113 ГК – единоличное
руководство) и внутреннего контроля
отсутствие стимулов к приращению, улучшению имущественного
комплекса у УП – обладателя права хоз. ведения
УП отвечает по своим долгам «не своим» имуществом – муниц.
собственностью (переданной ему на праве хоз. ведения)
 в новой редакции ГК РФ предполагается упразднение этого режима
Оперативное управление правовой режим, в рамках которого
субъект вправе (ч. 1 ст.296 ГК РФ).
- владеть,
- пользоваться,
-распоряжаться имуществом только в соответствии с целями своей
деятельности, заданиями собственника и назначением,
Субъекты – муниципальные и государственные казенные,
бюджетные и автономные учреждения, казенные предприятия.
Собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо
используемое не по назначению имущество и распорядиться им по
своему усмотрению.
Особенности режима применительно к разл. видам учреждений – см. далее
Сравнительная таблица типов муниципальных учреждений
Казенное
Муниц. учр-ние, осущ.
оказание муниц. услуг,
выполнение работ и (или)
исполнение муниц.
функций в целях
обеспечения реализации
предусм.
законодаьельством РФ
полномочий ОМСУ,
финанс. обеспечение
деятельности которого
осуществляся за счет
средств соотв. бюджета на
основании бюджетной
сметы
(абз. 39 ст. 6 БК РФ в ред.
п «е» ч.1 ст. 13 ФЗ № 83)
1. Понятие
Бюджетное
Автономное
НКО, созданная МО для выполнения работ,
оказания услуг в целях обеспечения
реализации (осуществления) предусм.
законодательством РФ полномочий ОМСУ
в сферах науки, образ-ния, здравоохранения,
культуры, соц. защиты, занятости населения,
физ. культуры и спорта, а также в иных сферах
(п. 1 ст. 9.2 закона от
12.01.1996 № 7-ФЗ «О
некоммерч.
организациях» в ред.
ч. 5 ст. 6 ФЗ № 83)
в случаях,
установл. ФЗнами (ч. 1 ст. 2 закона
от 03.11.2006 № 174-ФЗ
«Об автономн.
учреждениях» в ред. п
«а» ч. 1 ст. 23 ФЗ № 83)
Сравнительная таблица видов муниципальных учреждений
1. Понятие (сферы деятельности)
Казенное
Бюджетное
Автономное
перечень сфер не
ограничен.
Ограничен
функционал –
оказание муниц.
услуг, выполнение
работ и (или)
исполнение муниц.
функций
перечень сфер, в
которых допускается
создание
учреждений данного
типа, наиболее
широк и не
ограничен нормами
законодательства
перечень сфер
ограничен нормами
закон.-ва
(пример: ст.ст. 29 и 49 ГрК
РФ - АУ для гос.
экспертизы документов
терпланирования, проект.
документации, результатов
инженерных изысканий)
П. 1 ч. 2 ст. 31 закона № 83-ФЗ: принять до 1.12.2010 НПА о создании КУ путем
измен. типа БУ субъектов РФ и МО (должны содержать перечень КУ).
Ч. 14: АУ, созданные (в т.ч. путем измен. типа) до вступления в силу наст. ФЗ для
работ и услуг в целях предусм. закон.-вом РФ полномочий органов гос. власти и
МСУ в сферах, НЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ч. 1 ст. 2 закона № 174-ФЗ, подлежат
реорганизации или ликвидации в течение 1 года со дня опубликования ФЗ
Определение видов особо ценного движимого имущества
автономных и бюджетных учреждений
Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке
отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к
категории особо ценного движимого имущества»
Виды особо ценного движимого имущества могут определяться (п. 1):
•для АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниц. собственности, и
муниципальных БУ – в порядке, установленном местной администрацией.
Перечни особо ценного движимого имущества автономных учреждений
определяются (п. 2):
•для АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниц. собственности в порядке, установленном местной администрацией
Определение видов особо ценного движимого имущества
автономных и бюджетных учреждений
Перечни особо ценного движимого имущества БУ определяются соотв. органами,
осуществляющими функции и полномочия учредителя (п. 3).
При определении перечней особо ценного движимого имущества АУ или БУ
подлежат включению в состав такого имущества (п. 4):
а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает:
для АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниц. собственности, и
муниципальных БУ - размер, установленный нормативным правовым актом местной
администрации в интервале от 50 до 200 тыс. рублей либо ОМСУ, осуществляющими
функции и полномочия учредителя в отношении соотв.
муниципальных АУ и БУ, в интервале, установленном НПА местной администрации с
соблюдением указанных ограничений, если этим НПА такое право будет предоставлено
органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
б) иное движимое имущество, без которого осуществление АУ или БУ предусмотренных
его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое
отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с п. 1
настоящего Постановления;
в) имущество, отчуждение которого осуществляется в спец. порядке, установленном
законами и иными НПА РФ, в т.ч. музейные коллекции и предметы, находящиеся в
федеральной собственности и включенные в состав гос. части Музейного фонда РФ, а также
документы Архивного фонда РФ и нац. библиотечного фонда.
ъ
4. Приносящая доход деятельность
Казенное учрежд-е
Может осуществлять,
только если такое право
предусмотрено в
учредительном
документе.
Доходы, полученные от
указанной деятельности,
поступают в местный
бюджет, учреждению они
не возвращаются из
бюджета по отдельной
смете.
(п. 3 ст. 161 БК РФ в ред.
ФЗ № 83; абз. 2 п. 4 ст.
298 ГК РФ в ред. ч. 5 ст.
5 ФЗ № 83).
Бюджетное учрежд-е
Автоном. учрежд-е
Вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых оно создано, и соотв-ую
этим целям, при условии, что такая деят-сть указана в его
учредит. документах. Доходы от такой деят-ности, и
приобретен. за счет этих доходов имущество поступают в
самостоят. распор. МУ, хотя и не становятся его соб-стью
(абз. 2 п.п 2, 3 ст.298 ГК РФ в ред. ч. 5 ст. 5 ФЗ № 83).
Распоряжаться получ. доходами МУ может только ради
достижения целей своего создания.
ъ
5. Распоряжение имуществом
Казенное учрежд-е
Бюджетное учрежд-е
Автономное учрежд-е
Не вправе отчуждать
либо иным способом
распоряжаться
имуществом без
согласия собственника
имущества
(абз. 1 п. 4 ст.298 ГК РФ
в ред. Ч. 5 ст. 5 ФЗ №
83).
Примечание: речь идет
о любом имуществе
(движимом и
недвижимом).
Без согласия собственника не
вправе распоряжаться особо
ценным движимым
имуществом, закрепл. за ним
собственником или
приобретенным БУ за счет
средств, выделенных ему
собственником на
приобретение такого
имущества, а также
недвижимым имуществом.
Без согласия собствен-ка не
вправе распоряжаться
недвиж. и особо ценным
движимым имуществом,
закрепл. за ним
собственником или
приобретенным… (но не
недвиж. имуществом,
приобрет. АУ за счет средств
от приносящей доход
деятельности!)
Остальным имуществом, находящимся у него на праве
оперативного управления, МУ вправе распоряжаться
самостоят., если иное не установлено законом
(абз.1, 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ в ред. ч. 5 ст. 5 ФЗ № 83).
6. Участие в иных юридических лицах
Казенное учрежд-е
Не вправе
выступать
учредителем
(участником)
юрлиц
Бюджетное учрежд-е
Автоном. учрежд-е
Вправе с согласия
собственника передавать
НКО в качестве их
учредителя или
участника денежные
средства (если иное не
устан. условиями их
предост-ния) и иное
имущество, кроме особо
ценного движимого
имущества, закрепл. за
ним собственником или
приобрет. за счет средств
собственника, а также
недвижимого имущества
Вправе с согласия
учредителя вносить
недвижимое имущество
(закр. за АУ или
приобр. за счет средств
учредителя) и особо
ценное движимое
имущество, в уставный
капитал др. ЮЛ или
иначе передавать его др.
ЮЛ в качестве их
учредителя/участника
(искл.: объекты культурного
наследия, объекты Музейного
фонда РФ, Архивного фонда
РФ, НБФ)
7. Ответственность
Казенное учрежд-е
Отвечает всеми
находящимися в его
распоряжении денеж.
средствами. При
недостаточности лимитов
бюджетных обязательств,
доведен-ных КУ для
исполнения его денежных
обязат-ств, по таким
обязат-ствам от имени МО
отвечает ОМСУ, орган
местной администра-ции,
осущ. бюджетн.
полномочия главн.
распорядителя бюджет.
средств, в ведении кот.
находится соотв. КУ (п. 7
ст. 161 БК РФ в ред. ч. 21
ст. 13 ФЗ № 83).
Бюджетное учрежд-е
Отвечает по своим
обязательствам всем
находящимся у него на праве
оперативного управления
имуществом, как
закрепленным за БУ
собственником имущества,
так и приобретенным за счет
доходов, полученных от
приносящей доход
деятельности, за искл. особо
ценного движимого
имущества, закреплен. за БУ
собственником этого
имущества или приобретен.
БУ за счет выделенных
собствен-ником средств, а
также недвижимого
имущества.
Автоном. учрежд-е
Отвечает по своим
обязательствам всем
находящ. у него на праве
оперативного упр-я
имуществом, за искл.
недвижимого имущества
и особо ценного
движимого имущества,
закрепл. за АУ
собственником этого
имущества или
приобретенного АУ за
счет выделенных
собствен-ком средств.
Недвиж. имуществом,
приобретенным АУ за
счет средств от
приносящей доход
деятельности, отвечает в
полном объеме.
7. Ответственность (продолжение)
Казенное учрежд-е
Примечание:
из указанной нормы
следует, что казенное
учреждение отвечает
только бюджетными
ассигнованиями в
пределах доведенных
лимитов, но не иным
имуществом.
Учредитель и
собственник имущества
отвечает субсидиарно по
обязательствам
казенного учреждения.
Бюджетное учрежд-е
Автоном. учрежд-е
Собственник имущества не несет ответственности
по обязательствам БУ и АУ (абз. 5, 6 п.2 ст.120
ГК РФ в ред. п. «д» ч.3 ст. 5 ФЗ № 83).
Субсидиарная ответственность собственника
АУ не предусмотрена.
8. Ограничения в гражданском обороте (в части сделок, получения средств)
Казенное учрежд-е
Не имеет права
предоставлять и
получать кредиты
(займы), приобретать
ценные бумаги.
Субсидии и
бюджетные кредиты
КУ не
предоставляются
(п. 10 ст. 161 БК РФ в
ред. ч. 21 ст. 13 ФЗ №
83).
Бюджетное учрежд-е
Не вправе размещать
денежные средства на
депозитах в кредитных
организациях, а также
совершать сделки с
ценными бумагами, если
иное не предусмотрено
федеральными законами
(п. 14 ст. 9.2 закона от
12.01.1996 № 7-ФЗ «О
некоммер-ческих
организациях» в ред. ч. 5
ст. 6 ФЗ № 83 № 83).
Автоном. учрежд-е
Ограничения не
установлены
Режим муниципальной казны
Муниципальная казна
- средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (ст. 215
ГК)
Собственник вправе любым, не запрещенным законом способом
распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны
Передача в хозяйственное ведение или оперативное управление
автоматически исключает имущество из муниципальной казны
Локальные нормативные акты - Положение о порядке управления
муниципальной собственностью, или Положение о муниципальной казне,
реестр казны
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муниципальной казны
Ст. 124 ГК РФ: участники гражданских правоотношений (в т.ч. имущ.
правоотношений, в частности – муниц. собственности) - МО (см. также
ст. 50 Закона № 131-ФЗ). Они участвуют в них наряду с физич. и юр.
лицами, но сами не являются и не должны являться юр. лицами.
МО наряду с РФ и субъектами РФ как публично-правовые образования –
особые субъекты правоотношений.
Сторона в гражданско-правовых отношениях – не ОМСУ, а МО в целом.
П. 1 ст. 125 ГК РФ: «от имени МО своими действиями могут приобретать
и осуществлять права и обязанности… ОМСУ в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих органов».
Ст. 215 ГК РФ:
«1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и
сельским поселениям, а также другим МО, является муниц. собственностью.
2.От имени МО права собственника осуществляют ОМСУ и лица,
указанные в ст. 125 ГК»
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муниципальной казны
Т.е. ОМСУ не могут являться самост. стороной гражданских
правоотношений, собственниками муниц. имущества,
они не вправе действовать от своего имени.
Правовой статус в гражд. правоотношениях– представительский!
ОМСУ не имеют вещных прав на муниципальную собственность,
что полностью соответствует гражданско-правовой концепции
единого участника гражданских правоотношений – публичного
образования (МО, государства)
Недопустимо правовое обособление муниц. имущества путем
передачи его тому или иному органу МСУ!
А именно это «предлагал» Минфин РФ в своих письмах, выходя
за пределы своей компетенции: имущество казны МО «следует
учитывать на балансе исполнит. органа МСУ, на который возложены функции управления и распоряжения муниц. Имуществом»
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муниципальной казны
Приравнивание ОМСУ к бюджетным организациям в форме муниципал.
учреждений корреспондирует норме ст. 41 Закона №131-ФЗ: органы МСУ,
приобретающ. статус юр. лиц, регистрир. в форме муниц. учреждений.
Т.о. имущество муниц. казны с т. з. МФ следовало бы передавать
«на баланс» ОМСУ на праве оперативного управления, что недопустимо:
 резко сужается круг правомочий в отношении имущества (остается
лишь право оперативного управления имуществом со стороны
организации – она же орган МСУ)
 появляется самостоятельное вещное право на муницип. собственность
у органа МСУ, который не может иметь самостоят. вещных прав
(по прямому указанию ГК РФ - только представитель собственника)
 полностью упраздняется режим муниципальной казны – все
имущество оказывается переданным на праве оперативного
управления или хозяйственного ведения.
Приказ Минэкономразвития России от 30.08.2011 г. №424 "Об
утверждении Порядка ведения органами местного
самоуправления реестров муниципального имущества»
- правила ведения органами МСУ реестров муниц. имущества, в
т.ч. внесения сведений об имущ. в реестры, требования к
порядку предост. информации из реестров, состав информации о
муниц. имуществе, учит. в реестрах
- объектами учета в реестрах являются: (1) недвижимое
имущество (в т.ч. объект незаверш. строительства, земельный
участок и др.); (2) движимое имущество, акции, доли (вклады) в
уставном (складочном) капитале хозобщества или товарищества
либо иное имущество, стоимость которого превышает размер,
устан. предст.-ным органом МО, особо ценное движимое имущ.,
закрепленное за автономными и бюджетными учрежд.-ми; (3)
муниципальные унитарные предприятия, муниципальные
учреждения, хозобщества, товарищества, акции, доли (вклады) в
уставном (складочном) капитале которых принадлежат МО, иные
юр. лица, учредителем (участником) которых является МО
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муницип. казны
Закон от 6 декабря 2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете"
В целях данного закона органы публичной власти приравнены к
экономическим субъектам (ст. 2, п. 1, пп. 2)
Ст. 2, п. 2. Настоящий ФЗ применяется при ведении бюджетного учета
активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Ст. 6, п.1. Экономический субъект обязан вести бухгалтерский учет в
соответствии с настоящим ФЗ.
Приказ МФ РФ №157н от 01.12.2010 «Об утверждении Единого плана
счетов бухгалтерского учета» - новая редакция Инструкции.
П. 1 Инструкции - установлен единый порядок применения субъектами
учета (органами гос. власти, МСУ, бюдж. учреждениями …) ЕПС бух.
учета.
П. 22 Счета раздела «Нефинансовые активы» предназначены для учета
информации … о состоянии имущества, находящегося в собственности
РФ, субъектов РФ, МО, бюдж. и автон. учреждений и относящегося … к
осн. средствам, нематер. активам, непроизведенным активам, матер.
запасам, имуществу, составляющему гос. (муниц.) казну…
Учет и налогообложение имущества
муниципальной казны
Инструкция по применению ЕПС:
П.5 Руководитель учреждения вправе ведение бухгалтерского учета и
составление на его основе отчетности передать в соответствии с
законодательством РФ по договору другому учреждению,
организации (централизованной бухгалтерии).
П.21 Вводится единый план счетов.
П.22 Счета раздела "Нефинансовые активы" ЕПС предназначены для
сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении
о состоянии имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов
РФ, муницип. образований, бюджетных и автономных учреждений.
П.37 по объектам имущества:
… 50 "Нефинансовые активы, составляющие казну” …
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муницип. казны
В Инструкции нет указаний, что имущество муниципал. казны
(и гос. казны) подлежит постановке на баланс ОМСУ (или гос. власти).
Порядок учета имущества казны аналогичен порядку, применяемому к гос.
и муниц. учреждениям.
С финансово-технической точки зрения имущество муниципал. казны
должно учитываться по правилам учета имущества, находящегося в
оперативном управлении.
С правовой же точки зрения имущество муниц. казны не может и не
должно рассматриваться как имущество, находящееся «на балансе»
ОМСУ как «организации». Иначе - противоречие с ГК РФ, который
имеет безусловный приоритет.
П. 4 ст. 215 ГК - «средства местного бюджета и иное муниц. имущество,
не закрепленное за муниц. предприятиями и учреждениями, составляют
муниц. казну соотв. городского, сельского поселения или др. МО».
Муниц. казна – это имущество (включая бюджет), не переданное
и не передаваемое организациям – предприятиям и учреждениям.
Приказ Минэкономразвития России от 30.08.2011 г. №424 "Об
утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления
реестров муниципального имущества»
- правила ведения органами МСУ реестров муниц. имущества, в т.ч.
внесения сведений об имущ. в реестры, требования к порядку предост.
информации из реестров, состав информации о муниц. имуществе,
учит. в реестрах
- объектами учета в реестрах являются: (1) недвижимое имущество (в
т.ч. объект незаверш. строительства, земельный участок и др.); (2)
движимое имущество, акции, доли (вклады) в уставном (складочном)
капитале хозобщества или товарищества либо иное имущество,
стоимость которого превышает размер, устан. предст.-ным органом
МО, особо ценное движимое имущ., закрепленное за автономными и
бюджетными учрежд.-ми; (3) муниципальные унитарные предприятия,
муниципальные учреждения, хозобщества, товарищества, акции, доли
(вклады) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат МО,
иные юр. лица, учредителем (участником) которых является МО.
Правовой статус муниципальной казны, правомочия
ОМСУ и порядок учета имущества муницип. казны
Локальный нормативный акт
Положение о муниципальной казне, либо раздел в Положении о порядке управления
муниципальным имуществом.
Предлагается учитывать требования приказа МЭР
Что подлежит урегулированию?
1) уполномоченный орган/-ы и его/их компетенция; порядок ведения учета (сами или
аутсорсинг; взаимодействие различных органов и т.п.).
2) правовой статус имущества казны (см. выше).
3) основания и порядок выбытия имущества из казны (в первую очередь – передача по
договору).
Налогообложение имущества
муниципальной казны
Ст. 19 НК РФ: «налогоплательщиками…признаются организации и физ. лица,
на которые … возложена обязанность уплачивать соотв. налоги и (или) сборы».
Ст. 11 – организации - юр. лица, образованные в соотв. с зак-вом РФ и
ин. организации. Публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ и МО),
органы публичной власти (органы гос. власти и МСУ) к числу
налогоплательщиков не относятся.
П. 1 ст. 373 НК РФ – плательщики имущ. налога - российские организации
и иностр. организации, осуществляющ. деятельность в РФ через постоянные
представительства и (или) имеющие в собственности недвижимое имущество
на территории РФ….
Ни публично-правовые образования, ни органы власти организациями,
в т.ч. в смысле НК РФ, не являются. Соотв. - до тех пор, пока имущество
находится в муниц. казне (в казне РФ или субъекта РФ) и не передано
какому-либо юр. лицу на соотв. правовом статусе, оно не является объектом
обложения налогом на имущество организаций.
Письмо Минфина РФ от 22.04.2009 г. №03-05-04-01/17 – не подлежит
налогообложению, но с 1.01.2009 г. (на самом деле – и ранее тоже!
Общие требования к передаче муниципального имущества
Учет муниципальной собственности
- функция управления, заключающаяся в получении,
регистрации, накоплении, обработке информации об имуществе,
принадлежащем на праве собственности муниципальным
образованиям
Учет муниципального имущества осуществляется разл.
субъектами в зависимости от правового режима (МУП –
балансовый учет в отнош. хоз.ведения, МУ – балансовый учет в
отнош. опер.управления, ОМСУ от имени МО – реестровый учет
казны).
Имущество казны, переданное по договорам аренды, пользования
и т.п. – спец.учет у хозсубъекта («забалансовый» учет)
Имущество казны по договору концессии - концессионер
Возможны иные формы учета в зависимости от целей
(статистический, оперативный, управленческий и др.)
Регистрация муниципальной собственности
Госуд. регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним
– юридический акт признания и подтверждения государством возникновения,
ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое
имущество в соответствии с ГК РФ.
Ограничения (обременения) или иные сделки с объектами муниципального
недвижимого имущества требуют государственной регистрации прав на
данный объект.
Правовая база – Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» от 21.07.97 г.; ст. 154 Закона №122-ФЗ
Принятие ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (действует с
1.03.2008 г.) - объединение сведений земельного кадастра (с 1992г.), базы
данных органов технического учета (с 1998г.), базы Единого государственного
реестра права на недвижимое имущество (с 1998г.) и информации органов
публичной власти о границах РФ, субъектов РФ, муниципальных
образований, населенных пунктов, территориальных зон и зон с особыми
условиями использования территорий