Проблемные вопросы реформы муниципальной собственности

Проект
Проект
«Реформа
«Реформа
муниципальной
муниципальной
собственности
собственности
в контексте
в контексте
реформы
реформы
МСУ»
МСУ»
Проблемные вопросы реформы муниципальной
собственности
1)
Проблемы формирования муниципальной собственности в
контексте реализации Закона №131-ФЗ
1.1) основной принцип «собственность следует за полномочиями» и
проблемы его реализации в связи с принятием Закона №199-ФЗ от
31.12.2005 г. и Закона №258-ФЗ от 29.12.2006 г. и позициями КС
РФ
Общее правило: муниципальная собственность предназначена только
для решения задач местной власти. Принцип целевого назначения
тесно связан со специальной правоспособностью МО
Появление категории т.н. «специальных прав» (ст.ст. 14-1, 15-1, 16-1
Закона №131-ФЗ) не только нарушает базовые принципы реформы
МСУ (четкое разграничение компетенции и недопустимость
нефинансируемых гос. мандатов), но и негативно влияет на
перераспределение и разграничение собственности
«Раскрытие» принципа – в ст. 50 Закона №131-ФЗ
1
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
В собственности МО может находиться (на примере поселений, ст. 14)
имущество, предназначенное для:
1) решения вопросов местного значения поселений (электро-, тепло-, газо, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения
топливом, освещения улиц населенных пунктов, дороги и транспортные
сооружения в границах населенных пунктах, кроме отнесенных к
собственности других субъектов; жилищный фонд социального
назначения, библиотеки, имущество для сбора и вывоза ТБО и др.);
2) осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных
предприятий и учреждений в соответствии с нормативными актами
представительного органа муниципального образования;
4) для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст.ст. 14-1, 15-1, 161 Закона, участия в осуществлении иных государственных полномочий,
не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона, если это участие
предусмотрено федеральными законами.
Перечень, сконструированный как закрытый, с учетом позиции
Конституционного Суда РФ не может далее рассматриваться как таковой.
В собственности МО может быть и иное имущество, не включенное в
перечни, однако!!! – только если соответствует принципу целевого
назначения (т.е. критериальный подход)
2
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
1.2) Законом №131-ФЗ установлена обязательность перераспределения
имущества между уровнями публичной власти: федеральным, субъектов
РФ и МО
Однако, ГК РФ не содержит норм, предусматривающих принудительную
безвозмездную передачу объектов собственности в связи с
перераспределением полномочий; правовые позиции Конституционного
Суда РФ – не допускается принудительное изъятие!
Перераспределение/разграничение первично по отношению к
приватизации/перепрофилированию ? Последствия отказа ?
Безвозмездность передачи имущества между государством и МО: ст.85
Закона № 131-ФЗ, ч. 11 ст. 154 Закона от 22.08.04 № 122 и
постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 № 3020-1
Закон № 199-ФЗ: новая редакция ч. 11 ст.154 ФЗ № 122-ФЗ безвозмездная передача имущества в связи с разграничением
полномочий между органами публичной власти; ч. 11.1 – разграничение
между МО
3
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
1.3) «Переходный период», устанавливаемый субъектами РФ в
соответствии с Законом №129-ФЗ от 12.10.2005 г., существенно
тормозит процесс передачи, нарушает принцип единого правового
пространства (по Закону до конца 2008 г., а на практике –дольше)
1.4) Порядок передачи и принятия объектов муниципальной
собственности в процессе разграничения. Правоустанавливающие
документы. Переход права собственности. Особенности
регистрации имущества, передаваемого в порядке разграничения
муниципальной собственности (имущество до сих не
зарегистрировано; на ком лежит обязанность?)
1.5) Отсутствие четкого подхода к разграничению объектов, могущих
находиться в собственности различных типов МО. Нередко
отсутствует понимание термина «предназначено» (проблема
объектов, располож. на территории нескольких МО, «комплексных»
хозсубъектов, понятие «технологического единства», проблема
соответствия ст. 50 и ст.ст.14-16 Закона и др.)
1.6) Возможности стимулирования процесса разграничения
муниципальной собственности. Необходимость и допустимость
госуд. целевых программ содействия процессу разграничения 4
муниципальной собственности
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
2) Проблемы управления муниципальной собственностью
2.1) проблемы муниципальной казны:
Отсутствие правового регулирования
Проблема учета и налогообложения муниципальной казны
Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики МинФина РФ:
«Имущество казны субъекта РФ (МО) следует учитывать на балансе
исполнит. органа госвласти (МСУ), на который возложены функции
управления и распоряжения гос. (муниц.) имуществом, в т.ч. имущества
казны». «Объекты муниципальной казны, учитываемые … в качестве
основных средств... будут являться объектом налогообложения на
имущество организаций у … органа МСУ, на который возложены функции
управления и распоряжения муниц. имуществом».
Полное пренебрежение требованиями ГК РФ (ст.ст. 124, 125, 215).
ОМСУ не могут быть самост. стороной гражданских правоотношений,
собственниками муниц. имущества, они не вправе действовать от своего
имени. Их правовой статус применительно к гражданским
правоотношениям – представительский!
ОМСУ не имеют вещных прав на муниц. собственность (гражданско-5
правовая концепция единого участника гражданских правоотношений)
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
2.2) Проблемы режима хозяйственного ведения
 (чрезмерная) широта полномочий унитарного предприятия и узость
полномочий собственника – МО (попытка сузить полномочия УП по
сравнению с ГК сделана в Законе об унитарных предприятиях)
 невозможность привлечения стороннего капитала, модернизации,
улучшения муниц. имущества за счет сторонних инвестиций
 монополизация сфер деятельности, осуществляемых на базе
имущества, переданного на праве хоз. ведения
 невозможность изъятия имущества, используемого не по назначению,
неэффективно или даже не используемого вовсе УП
 отсутствие коллегиальных органов управления (ст. 113 ГК –
единоличное руководство) и внутреннего контроля
 отсутствие стимулов к приращению, улучшению имущественного
комплекса у УП – обладателя права хоз. ведения
 УП отвечает по своим долгам «не своим» имуществом – муниц.
собственностью (переданной ему на праве хоз. ведения)
Данный правовой режим незнаком гражданскому законодательству
иных стран и является наследием социалистической экономики
6
Проект «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы МСУ»
2.3) Проблемы режима оперативного управления
Многие проблемы хоз. ведения свойственны и оперативному
управлению, причем даже в бОльшей степени - частности:
 невозможность привлечения стороннего капитала, модернизации,
улучшения муниц. имущества за счет сторонних инвестиций
 монополизация сфер деятельности, осуществляемых на базе
имущества, переданного на праве оперативного управления
 отсутствие коллегиальных органов управления (ст. 113 ГК –
единоличное руководство) и внутреннего контроля
 отсутствие стимулов к приращению, улучшению имущественного
комплекса у УП – обладателя права хоз. Ведения
2.4) Сложность создания муниц. образованиями хозяйственных обществ
и некоммерческих организаций (кроме учреждений), в т.ч. и в сфере
межмуниципальной кооперации (проблемы законод.-ва о приватизации
и позиций многих судебных органов)
7