Создание «дистанцированных» от администраций организаций

Организация и обеспечение
экономического развития
муниципальных
образований
06.05.2016
1
Темы лекции





Классификация органов МСУ
Принципы построения организационной
структуры местных администраций
Линейно-функциональная схема управления,
её недостатки и пути совершенствования
Программно-целевое управление
Механизмы ГЧП в управлении МЭР
06.05.2016
2
Что делают ОМСУ в рамках управления
муниципальным экономическим развитием?
Принципиальная схема:

Определение основных направлений
развития

Разработка системы мероприятий по
реализации данных направлений

Реализация данных мероприятий
06.05.2016
3
Классификация органов МСУ

По способу образования:

Выборные – население напрямую выбирает и наделяет
их полномочиями по решению вопросов местного
значения

Прочие – либо назначаются, либо формируются на
добровольной основе с последующим утверждением,
либо формируются на основе кооптации
В МЭР участвуют разные органы со своими функциями
06.05.2016
4
Классификация органов МСУ (2)

По типу исполняемых функций:
 Представительный
орган – представляет
интересы населения (совет, дума и др.)
 Исполнительно-распорядительный
орган –
реализует интересы населения (администрация)
 Контрольный
орган муниципального образования
(контрольно-счётная палата, ревизионная
комиссия и др.)
 Глава МО – разные варианты
06.05.2016
5
Формы избрания главы МО
(ст. 36 ФЗ-131)

Глава МО в соответствии с уставом МО может:

избираться населением и:




возглавлять администрацию
возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)
избираться из состава депутатов представительного органа
и возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)
Глава МО не может одновременно исполнять
полномочия председателя представительного органа
и главы администрации, но для сельских поселений и
внутригородских территорий городов федерального
значения – ИСКЛЮЧЕНИЕ
06.05.2016
6
Организационная структура
администрации МО


Организационная структура – состав и
соподчинённость взаимосвязанных
организационных единиц, звеньев и
ступеней, наделённых определёнными
правами и ответственностью для выполнения
соответствующих целевых функций (по В.Б.
Зотову)
В основе – принципы единоначалия и
иерархической подчинённости
06.05.2016
7
МЭР и принципы построения
организационной структуры
администрации МО (по В.Б. Зотову)

Направленность на достижение целей

Перспективность

Способность к развитию (адаптивность)

Комплексность

Индивидуальность для каждого МО

Экономичность
06.05.2016
8
Типичные звенья организационной
структуры администрации МО



Глава администрации
Заместители Главы (среди них – 1-2 первых)
Структурные подразделения:
 департамент
 комитет
 управление
 отдел


Коллегиальные совещательные органы
Аппарат администрации
06.05.2016
9
Администрация МО
(линейно-функциональная схема)
Структурные подразделения
Функциональные
Отраслевые
Территориальные
Вспомогательные
Службы:
Отрасли:
Районные
администрации в
городе
Аппарат
администрации и
его подразделения
финансовая
экономическая
правовая
ЖКХ
транспорт
здравоохранение
информационная
образование
по управлению
имуществом
по управлению
землей и др.
соцзащита
06.05.2016
культура и др.
Плюс к этому – особые органы
для выполнения делегированных
госполномочий, а также
совещательные
административные структуры при
главе МО (коллегия)
10
06.05.2016
11
СХЕМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЕМ «ГОРОД МАГАДАН»
06.05.2016
12
06.05.2016
13
Город Дзержинский Московской области
06.05.2016
14
Проблемы линейно-функциональной схемы

Организация системы муниципального управления стремится сохранить
стабильность и неизменность, инновации – угроза для ее существования

Критерий эффективности – работа самой системы, а не результат ее
деятельности

Затратный характер работы подразделений – каждый добивается
максимизации количества ресурсов для себя, а не общей эффективности
их расходования

Нацеленность на текущие задачи, связанные с жизнеобеспечением, а не
на стратегические задачи развития

Неразвитость системы функциональных связей между подразделениями,
дублирование одних функций при потере других

Смешение управленческих функций и хозяйственной деятельности,
объединение функций заказчика, исполнителя и контролирующего органа
06.05.2016
15
Направления совершенствования с
точки зрения МЭР

Разделение управленческих и хозяйствующих
функций

Внедрение программно-целевых структур и
механизмов управления

Ориентация на конечный результат

Повышение координации работы подразделений

Координация планирования

Использование механизмов ГЧП в МЭР
06.05.2016
16
Разделение управленческих и
хозяйствующих функций

Вывод за рамки администрации всех
структур, занимающихся хозяйствующей
деятельностью

Придание им статуса муниципальных
учреждений с юридической регистрацией

Акционирование муниципальных
предприятий, перевод муниципальных
учреждений в автономные учреждения
06.05.2016
17
Внедрение программно-целевых
структур и механизмов управления

В дополнение к линейно-функциональным
структурам – программно-целевые:
 Штабы
 Комиссии
 Рабочие

группы
Внедрение программно-целевых методов
управления (след. лекции)
06.05.2016
18
Ориентация управления на
конечный результат

Внедрение системы целевых индикаторов

Бюджетирование, ориентированное на
результат

Проектный принцип работы
06.05.2016
19
Повышение координации работы
подразделений
Повышение чёткости оперативного
управления
 Использование стратегического плана
как основы для координации трёх
основных видов планирования:

 социально-экономического
 финансового
 территориального
06.05.2016
20
Координация планирования


Создание отдельного структурного подразделения
планирования с функциями:

собственно разработки планов

межведомственной координации работы по разработке и
реализации планов

мониторинга, экспертизы и оценки выполнения планов

разрешения противоречий между участниками процесса
разработки и реализации планов
Создание специальной технической службы,
обеспечивающей информационные потоки
06.05.2016
21
Использование механизмов ГЧП в
управлении МЭР
Основные направления



Привлечение частных компаний к реализации
функций общественного сектора экономики
Содействие развитию бизнеса для создания
рабочих мест и укрепления налоговой базы
Привлечение широкого круга стейкхолдеров к
планированию МЭР
06.05.2016
22
Факторы, определяющие уровень
развития механизмов ГЧП

Традиции управления

Позиция бизнеса – местного и приходящего

Активность общественности

Количество финансовых, кадровых и прочих
ресурсов города

Другие факторы
06.05.2016
23
Формы организации планирования
МЭР

Работа непосредственно в
муниципальных администрациях

Привлечение сторонних организаций

Создание «дистанцированных» от
администраций организаций (агентств)
06.05.2016
24
Работа непосредственно в
муниципальных администрациях

Подавляющее большинство
муниципалитетов работает по этой схеме


Примеры: Екатеринбург, Череповец и др.
Институционально-специализированные
подразделения в администрациях
06.05.2016
25
Привлечение сторонних
организаций
Примеры:

Санкт-Петербург – «Леонтьевский центр» (г. СанктПетербург)

Псков – Центр регионального планирования и
развития (г.Псков)

Нижний Новгород – Нижегородский институт
менеджмента и бизнеса, Нижегородский институт
экономического развития

Хабаровск – Дальневосточный НИИ рынка
(г.Хабаровск)
06.05.2016
26
Создание «дистанцированных» от
администраций организаций: опыт США
Организация
Объекты развития
Степень контроля
местным
правительством
Потребность в
финансировании из
общественных фондов
Модели с преимущественным участием местных правительств
Отдел экономического
развития в местном
правительстве
Все муниципальное образование
Высокая
Высокая
Агентство по развитию
депрессивных районов
Центр города, депрессивные районы
Высокая
Высокая
Администрация порта
(аэропорта)
Транспортные системы
местного/регионального уровня
Высокая
Средняя
Администрация
региональной зоны
экономического развития
Регион (штат) или его часть
Низкая- высокая
Низкая-высокая
Администрация
специальной налоговой
зоны или района
специального
обслуживания
Ограниченное число территорий или
объектов целевого развития (районы
города, улицы, канализационные
системы, автостоянки, дороги, пр.)
Высокая
Низкая
06.05.2016
27
Создание «дистанцированных» от
администраций организаций: опыт США (2)
Организация
Объекты развития
Степень контроля
местным
правительством
Потребность в
финансировании из
общественных фондов
Модели с сопоставимым участием местных правительств и частных структур
Корпорации местного
развития
Местные и региональные: специальные
коммерческие зоны, центральные
деловые районы
Низкая-высокая
(зависит от степени
участия местного
правительства)
Низкая-высокая
(зависит от степени
финансового участия)
Частная добровольная
ассоциация (местное
правительство участвует
наравне с другими
членами)
Местные и региональные: специальные
коммерческие зоны, центральные
деловые районы
Низкая-средняя
(зависит от
системы
представительства
и комплектации
штата)
Низкая-средняя
(финансовые или
нефинансовые взносы)
Модели с преимущественным участием частных структур
Частная корпорация
местного развития
(прибыльная или
неприбыльная)
Местные и региональные: специальные
коммерческие зоны, центральные
деловые районы
Низкая-высокая
(зависит от степени
участия местных
официальных лиц)
Низкая-высокая
(зависит от степени
финансового участия
местных правительств)
Частная добровольная
ассоциация (основные
участники - коммерческая
палата, торговая
ассоциация, др.)
Местные и региональные:
муниципалитеты в целом, городские
центры, коммерческие зоны, торговые
центры; возможна ориентация на
рекламные кампании, культурные
события, ярмарки и т.д.
Низкая
Низкая
06.05.2016
28
Создание «дистанцированных» от
администраций организаций: российский опыт
Крайне редкие примеры с уникальными схемами:

Эксперименты:
 Агентства
развития территории (АРТ), г. Санкт-
Петербург
 Фонд

развития города Усть-Илимска
Грантовые программы:
 Агентство
развития г. Новошахтинска
(Ростовская область) и др. угольные города
06.05.2016
29
Создание «дистанцированных» от администраций
организаций: российский опыт (2)

Партнёрства регионов и городов:

Агентство регионального экономического
развития – АРЭР (г.Калининград)
 Агентство
развития Томской области - АРТО
(г.Томск)

Реализация специфических программ – АРЭР
(в связи с ОЭЗ Калининградской области)

Партнёрство с крупным бизнесом - АРТО
(Томская область – компания «ЮКОС»)
06.05.2016
30
Создание «дистанцированных» от администраций
организаций: российский опыт (3)
Эффективно работающие агентства
городского развития – пока редкость
(преобладают региональные)
 Деятельность агентств пока в большей
степени сводится к поддержке бизнеса
или работе с инвесторами
 В большинстве случаев агентства –
«наследники» грантовых программ или
программ крупного бизнеса

06.05.2016
31
Пути решения проблем Агентств
 Распространение
опыта
 Поддержка пилотных проектов
 Подготовка кадров
 Популяризация идеи
06.05.2016
32