ОЭСР/КСР и статистика США по предоставленной

ОЭСР/КСР и статистика США по
предоставленной помощи:
Требования, взаимодействие, принципы,
процессы и оценка
Уильям Маккормик
Агентство международного развития США
USAID/ODP/BMD
Видеоконференция с Московским
представительством Всемирного банка
Среда, 28 мая 2008 г.
6:30 утра по Вашингтонскому времени
1
Требования Комитета содействия развитию (КСР) и взаимодействие между
Правительством США и КСР в части подготовки статистических данных по
предоставленной помощи
Требования КСР
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Цель – удовлетворение потребностей политиков, сравнительная оценка эффективности
предоставленной помощи; предоставление имеющейся информации получателям помощи и
организациям-исполнителям; обеспечение прозрачности потоков для общественности
Выбор потоков ресурсов в развивающиеся страны с разбивкой по обязательствам и
расходованию средств, включая обратные потоки ресурсов. Запрашиваются перспективные
планы использования помощи для мониторинга целевых показателей предоставления помощи.
В качестве основы используется календарный год, желание получать ежеквартальные отчеты.
Определения и разбивка по категориям на основе принципа коллективной работы/консенсуса ,
которые с течением времени меняются – одна структура для всех доноров.
Особое внимание на чистый объем официального содействия в целях развития (ОСР), но
информация о других официальных потоках, потоках частного капитала и частных грантах также
собирается и включается в отчеты.
Поток отчетов с разбивкой по отобранным сводным показателям и категориям (Таблицы КСР) и
по деталям на уровне проектов (Система предоставления отчетности стран-кредиторов (СОК)
В отчетности СОК определение потоков ресурсов с разбивкой по донорам, организациямисполнителям, целям, секторам, получателям помощи, названиям, описанию, типам, каналам,
статусу ограничения условиями, указателям на политику, типам технического содействия
Постепенно сближение двух баз данных: сводные показатели КСР основаны на деталях СОК.
Отчетность по приглашениям к подаче предложений по грантам/закупочным мероприятиям и
связанным с ними присужденным контрактам в соответствии с Рекомендацией 2001 года по
предоставлению необусловленной помощи наименее развитым странам.
2
Требования США
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Цель: поддержка общей внешней политики США и объяснение Конгрессу США и населению в
целом, как помощь иностранным государствам планируется, предоставляется с обеспечением
эффективности и прозрачности.
Ресурсы, выделяемые странам и организациям, на один год: сегодня бюджеты на предоставление
помощи Госдепартамента/АМР США напрямую связаны с финансовыми системами.
Трехлетнее бюджетное планирование на основе финансового года (с октября по сентябрь)
Первоначально определяется Единой структурой по предоставлению помощи иностранным
государствам: бюджет ОСР в США не формируется.
Больше внимания уделяется целям Единой структуры/направлениям программ/элементам программ,
а также роли негосударственных ресурсов (включая торговлю и почтовые переводы граждан). ОСР
США дополняет негосударственные потоки.
Отчеты: бюджетные документы, направляемые в Конгресс, годовые отчеты агентств, тематические
анализы бюро/управлений, отчеты с описанием помощи конкретным странам, планы эффективности
и результативности, презентации для конкретных мероприятий.
Элементы данных: агентства/бюро, центральный офис/миссии, группы, страны-получатели
помощи/категории, цели программ/направления/элементы/подэлементы, партнеры по реализации,
механизм, показатели и пр.
Цель: объединение помощи иностранным государствам, предоставляемой всеми агентствами США,
под Единой структурой.
Информация о грантах/закупочных мероприятиях, присужденных контрактах, расходах, связанных с
предоставленной США помощью иностранным государствам, находится в свободном доступе и
размещается в сети Интернет в режиме реального времени.
Взаимодействие: статистическая структура КСР накладывается на финансовые системы США:
необходимо использовать инструментарий для перевода в иной формат и преобразование данных на
основе других методов при представлении данных в КСР. Ситуация не является совершенной, но
стала гораздо лучше.
3
Требования Правительства США, предъявляемые к статистике
предоставленной помощи, и требования заинтересованных сторон в США
(включая государственные министерства и ведомства, конгресс, СМИ) к
статистике предоставленной помощи
•
•
•
•
•
•
И бюджетная, и финансовая системы, имеющие отношение к официальному содействию,
предоставляемому США, отражают, прежде всего, приоритеты и состав Единой структуры
предоставления помощи иностранным государствам/Директора Управления помощи иностранным
государствам США.
Запросы на предоставление информации о программах помощи иностранным государствам США и
их реализации, в основном, касаются уровня ассигнований, включенных в национальный бюджет.
Иногда данные КСР используются при формировании положений политики и бюджета.
Данные КСР используются, в основном, для подготовки презентаций США на международных
форумах (встречи «Большой восьмерки», конференции по финансированию в целях развития,
мероприятия в рамках Генеральной ассамблеи ООН, весенние и осенние конференции МВФ/ВБ для
обсуждения вопросов развития и другие двусторонние/международные события), на которых
проводятся сравнения международных программ помощи.
Ответы на все межведомственные запросы на предоставление данных КСР и описания хроники
событий готовятся Управлением партнеров по развитию в составе АМР США (ODP), запросы
направляются такими структурами, как Совет национальной безопасности, Административнобюджетное управление, АМР США и другими министерствами и ведомствами правительства.
Запросы конгрессменов и СМИ на предоставление данных КСР направляются через Бюро по
законодательным и государственным делам при АМР США в АМР США/Управление партнеров по
развитию. Пример: данные об исследовании содействия для развития сельского хозяйства для статьи
в New York Times от 18 мая 2008 года.
Запросы населения на предоставление данных КСР направляются через Центр услуг в сфере знаний
при АМР США в АМР США/Управление партнеров по развитию.
4
Нормативно-правовая база, определяющая принципы статистики
предоставления помощи; принципы раскрытия информации и граница
между статистикой, находящейся в открытом доступе, и внутренними
административными данными
•
•
•
•
•
•
Закон о помощи иностранным государствам, принятый в 1961 году, с
соответствующими поправками является основной законодательной базой для
определения помощи иностранным государствам и соответствующих мероприятий по
сбору и представлению отчетных данных о статистике предоставления помощи
Конгрессу США, международным организациям и населению.
Другие законодательные акты: Закон США о лидерстве в противодействии
ВИЧ/СПИДу, туберкулезу и малярии 2003 года; Закон о вызовах тысячелетия 2003
года, Закон о торговле сельскохозяйственной продукцией и развитии 1954 года и др.
Нормативные директивы: Директива № 18 Административно-бюджетного управления о
политике в сфере статистики (АБУ)– ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СТАТИСТИЧЕСКОЙ
ИНФОРМАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ
Принципы раскрытия информации: Закон о свободе информации, Директива № 4 о
политике в сфере статистики АБУ, Директивы АМР США о предоставлении
информации, политика в области раскрытия информации в рамках инициативы
Администрации Буша «Вызовы тысячелетия» (MCA)
Запреты: информация о гражданах и данные/информация, используемые при
формировании бюджета и политики
Степень раскрытия данных для включения в статистику КСР по США определяется
агентством, готовящим отчеты, но большинство агентств направляют или будут
направлять запрашиваемую детальную информацию для раскрытия населению.
5
Внутренний порядок сбора статистики предоставленной помощи в
соответствии с требованиями КСР, проверка и обеспечение
непротиворечивости
•
•
•
•
•
•
Нет конкретной директивы по отчетности по сбору данных для представления КСР, но
рассматривается вопрос о принятии соответствующей директивы по статистике.
В настоящий момент запрос на предоставление данных объединяется с требованием по
отчетности, предусмотренным Разделом 634 Закона о помощи иностранным
государствам, Административно-бюджетное управление предоставляет
административную поддержку для обеспечения предоставления запрашиваемых
данных.
15 января начинается сбор данных КСР с направлением соответствующего письма в 26
министерств и ведомств Правительства США и независимых агентств; крайний срок
представления данных – 15 марта.
Одновременно направляются электронные послания конкретным лицам в 79 управлений
для получения финансовых данных (это не бюджетные данные), послание включает
макет данных с запрашиваемыми элементами данных и сроками
бюджетного/календарного года и отчетами за прошедший год, которые используются в
качестве ориентира.
Ведется мониторинг нового законодательства и бюджетных презентаций новых и
завершенных программ помощи, объем запрашиваемых данных уменьшается или
увеличивается соответственно.
Ежемесячный отчет Министерства финансов с указанием поступлений и расходов
Правительства США – основной источник для сравнительного анализа представляемых
данных о расходовании средств в рамках официального содействия в целях развития –
6
агрегированные расходования средств с разбивкой по агентствам и ассигнованиям
(продолжение на следующем слайде).
•
•
•
•
•
Другие источники для сравнения данных: годовой бюджет Правительства США,
установленные законом отчеты, направляемые в Конгресс, документы с
обоснованием бюджета, направляемые в Конгресс, альтернативный доступ к
бухгалтерским системам, обязательные системы отчетности по государственным
закупкам/присужденным контрактам/расходованию средств и пр. Вопросы
агентствам, готовящим отчеты, об отсутствующих, неполных, противоречивых и
подтвержденных неправильных данных.
Межведомственные трансферты: необходимость тщательного анализа данных,
вопросы подразделениям, готовящим отчеты, о межведомственных трансфертах
для исключения двойного счета.
Для обеспечения непротиворечивости данных агентства, готовящие отчеты, не
должны классифицировать и кодировать данные в соответствии с директивами
КСР: сотрудники АМР США кодируют данные на основе предоставленной
информации для получения непротиворечивых данных. Данные в формате КСР
направляются обратно в агентства, готовящие отчеты, для согласования.
Исключения: Корпорация Millennium Challenge («Вызовы тысячелетия») и
система подготовки отчетности по иностранным кредитам Министерства
финансов включает целевые коды КСР в свои данные.
Данные о потоках частного капитала и грантов поступают из Министерства
торговли США, Бюро экономического анализа и Системы международного
капитала Министерства финансов.
Данные КСР по США вводятся в общую базу данных помощи иностранным
государствам на платформе программного обеспечения SAS , с ее помощью
готовятся таблицы КСР со сводными данными и данные на уровне проектов из
Системы предоставления отчетности стран-кредиторов (СОК) для согласования и 7
направления в ОЭСР/КСР 30 сентября или к указанной дате.
Использование данных внутри страны для мониторинга прогресса,
для мониторинга того, как внешние заинтересованные стороны
применяют данные для обеспечения подотчетности Правительства
США.
•
•
•
•
Административно-бюджетное управление требует в обязательном порядке
готовить ежегодные отчеты о результативности и подотчетности по всем
министерствам и ведомствам Правительства США и независимым
агентствам.
Госдепартамент/АМР США внедрили отчет и план о результативности
помощи иностранным государствам, которые включаются в ежегодное
обоснование государственного бюджета по статье «помощь иностранным
государствам».
51 показатель эффективности и результативности увязывается с запросами на
предоставление ресурсов, которые поддерживают Единую структуру
предоставления помощи иностранным государствам. Показатели
эффективности и результативности напрямую связаны с пятью основными
целями Единой структуры и целями и задачами более низкого уровня через
ключевые приоритеты, называемые программными направлениями.
Перечень показателей включает годовые показатели, которые напрямую
измеряют результаты деятельности Правительства США, и долгосрочные
показатели, отражающие результаты совместных инвестиций доноров,
международных организаций, неправительственных организаций,
правительств принимающей страны и других; результаты измерений с
8
использованием годовых показателей учитываются при использовании
долгосрочных показателей (продолжение на следующем слайде).
•
•
•
Оценка (с разбивкой по целям Единой структуры, секторам, программам
управления, решениям о ресурсах) также играет значительную роль в
повышении эффективности программ США в сфере предоставления
помощи иностранным государствам, в 2007 году было проведено более
400 аналитических исследований.
Показатели и результаты оценки входят в состав данных и информации,
используемых миссиями, вашингтонскими бюро и Управлением
Директора по предоставлению помощи иностранным государствам
США, для предоставления информации в целях подготовки запросов на
предоставление ресурсов и принятия решений о распределении средств,
на основе полученной информации.
Внешние заинтересованные стороны (в основном, неправительственные
организации) используют доступ к данным (статистика США и КСР),
информации, а также доступ к политикам, занимающимся вопросами
предоставления помощи иностранным государствам в Правительстве
США, для обеспечения подотчетности Правительства США в отношении
заявленных целей и потребностей. Последнее время усилия со стороны
внешних заинтересованных сторон, нацеленные на обеспечение
подотчетности, были связаны с продовольственным кризисом, удвоением
помощи странам, расположенным южнее Сахары, прогрессом в рамках
инициатив, направленных на противодействие ВИЧ/СПИДу и малярии,
9
образовательных инициатив и оказанием помощи в чрезвычайных
ситуациях.
Получение информации о расходах через международные организации
(ООН, ВБ и др.)
•
•
•
Министерство финансов, Госдепартамент, АМР США и Министерство здравоохранения
и социальных служб являются каналами, через которые Правительство США выделяет
ресурсы для реализации ключевых мероприятий агентств
международного/регионального развития, агентств ООН в сфере развития и других
международных организаций. Многие агентства Правительства США также участвуют
в предоставлении грантов/осуществлении закупочных действий вместе с
международными организациями при оказании целенаправленного гуманитарного
содействия и содействия в целях развития со стороны США для конкретных стран,
регионов и отраслей.
Классический вопрос в отношении поддержки доноров/использования международных
организаций, который уже десятилетия пытается решить Рабочая группа по статистике
КСР, состоит в том, чтобы определить «КОМУ» идут средства и «ЧЕРЕЗ КОГО»,
последний раз этот вопрос обсуждался в июне 2007 года.
Если отвечать на вопрос «КОМУ», то средства доноров предоставляются
международным организациям, это взносы, к которым открыт доступ, или
добровольные взносы для поддержки КЛЮЧЕВЫХ операций организации для
выполнения программы работ без каких-либо условий. Потоки «КОМУ» в статистике
КСР фиксируются как взносы доноров для международного официального содействия в
целях развития (ОСР) (поток ресурсов главного донора), а последующее расходование
международной организацией объединенных средств всех доноров, предоставляемых
странам/регионам, учитывается как двусторонние потоки ОСР от международной
организации, а не от доноров (продолжение на следующем слайде).
10
•
•
•
Средства доноров поступают «ЧЕРЕЗ» международные организации, когда донор
использует международные организации в качестве исполнителей рабочих
программ доноров при предоставлении помощи странам/регионам-получателям
помощи. Когда доноры определяют работу и/или страны в рамках рабочих
программ доноров (устанавливая свои условия), последующее предоставление
помощи международными организациями – это двусторонний поток доноров, а не
международных организаций. В соответствии с директивами отчетности КСР,
такие механизмы финансирования представляют собой двусторонние потоки ОСР
доноров.
Такое различие важно для доноров, поскольку анализ и рассмотрение программ
предоставления помощи доноров с точки зрения вопросов политики/политической
ситуации осуществляется, прежде всего, через двусторонние потоки доноров, а не
через обособленные и нередко перепутанные потоки со стороны международной
организации. Передача более четкой информации о «каналах предоставления
помощи» в новом формате учетных записей сведенной воедино системы СОК
рассматривается как наилучший способ оценки использования донорами
международных организаций в целом.
Секретариат КСР рассчитывает «импутированные многосторонние» потоки,
используя таблицу 2а из онлайновой базы данных КСР, то есть происходит
отнесение многосторонних потоков, выделяемых развивающимся странам, к
конкретным донорам-членам КСР. Такая статистика – важный компонент для
достижения цели, поставленной США, по удвоению официального содействия в
целях развития африканским странам, расположенным южнее Сахары, к 2010
году.
11
Как собираются данные о расходах по секторам, последствия программы
гармонизации
•
•
•
•
•
Сотрудники АМР США, отвечающие за составление данных о потоках ресурсов США
для представления в КСР, прежде всего, отвечают за отнесение данных к сектору КСР
(целевой код).
Качество результатов такого отнесения данных к сектору было повышено благодаря
развивающемуся механизму перевода данных, действующему между новой структурой
кодирования Единой структуры по предоставлению помощи и целевыми кодами КСР,
ситуация не является совершенной, но стала гораздо лучше. Финансовые системы АМР
США и Госдепартамента включили новые коды Единой структуры в свои данные по
обязательствам и расходованию средств.
Системы подготовки отчетности по иностранным кредитам корпорации «Вызовы
тысячелетия» и Министерства финансов имеют эффективную структуру кодирования,
благодаря которой учетным данным дается правильный целевой код КСР.
Для других агентств Правительства США отвечающие за эту работу сотрудники АМР
США относят данные к секторам на основе поданных в Конгресс бюджетных
документов, отчетов миссий, ассигнований, преобразованных данных внутренних
систем классификации, используемых агентствами, названий программ/проектов в
представленных учетных записях.
Вопрос о программе гармонизации в настоящий момент решается Рабочей группой по
результативности помощи КСР в рамках проводимых сейчас обследований и на
конференциях в рамках Парижской декларации. Нет уверенности в том, какое влияние
будет иметь отнесение данных к сектору на программу гармонизации. Требуется
продолжение работы..
12
Ваша оценка сильных и слабых сторон американской системы
статистики помощи
•
•
•
•
•
В настоящий момент охват агентств и финансовый учет мероприятий по
предоставлению помощи является эффективным. Помощь США иностранным
государствам определяется на основе элементов в большей степени самостоятельных
программ/проектов помощи и в меньшей степени на основе общих находящихся на
стыке нескольких отраслей задач.
Единая структура по предоставлению помощи иностранным государствам обеспечивает
более эффективное слияние с системой отчетности КСР, увеличивается количество
агентств, занимающихся предоставлением помощи, которых просят присоединиться к
этой структуре.
Неэффективная в определении технического сотрудничества и помощи,
предоставляемой на основе гендерного принципа, политиков КСР. Можно добиться
подготовки более своевременной отчетности.
Не удалось добиться соответствия статистических систем всех доноров КСР
меняющимся требованиям, предъявляемым к базам данных КСР/СОК. Возможно,
политики и другие хотели бы направлять запросы на получение более детальной
информации о помощи, но статические системы с трудом выполняют такие
повышенные требования или попросту не могут их выполнить.
Попросите сначала политиков, которые хотят получить новые и расширенные целевые
коды в системе отчетности СОК, продемонстрировать, что они могут наполнить новую
структуру внутренними данными, если они смогут это сделать, поддержите расширение.
Недавний пример: предложенная новая система кодирования в отношении демократии.13