Разработка процедуры доказательства необходимости государственного вмешательства в экономику и процедуры периодической

Разработка процедуры
доказательства необходимости
государственного вмешательства в
экономику и процедуры периодической
оценки эффективности регулирующих
мер
По заказу Министерства экономического
развития и торговли РФ
Система технического регулирования
На основе Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О
техническом регулировании»:
СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ – это комплекс
взаимосвязанных элементов (подсистем), обеспечивающих правовое
регулирование отношений в области установления, применения и
исполнения обязательных требований к продукции, процессам
производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и
утилизации, а также в области установления и применения на добровольной
основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или
оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки
соответствия.
Система технического регулирования состоит из:
•
объектов технического регулирования,
•
участников отношений, подлежащих техническому
регулированию (субъекты технического
регулирования),
•
прав и обязанностей участников этих отношений.
Объекты технического регулирования
Обязательные
требования
Области
отношений,
подлежащих
техническому
регулированию
Требования на
добровольной
основе

Установление

Установление

Применение

Применение

Исполнение
Оценка
соответствия
Основные участники отношений, подлежащих
техническому регулированию

Правительство РФ

Государственная дума

ФОИВ по техническому регулированию

Экспертные комиссии по техническому регулированию

Национальный орган по стандартизации, технические комитеты по
стандартизации

Органы государственного контроля (надзора)

Органы по аккредитации

Органы по сертификации

Испытательные лаборатории

Разработчики проектов технических регламентов и национальных
стандартов

Заинтересованные лица

Заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица,
выполняющие функции иностранного изготовителя)
Системы - составные части общей системы
технического регулирования
Реализация соответствующих прав и исполнение обязанностей
совокупности участников отношений в системе технического
регулирования обеспечиваются совокупностью систем, являющихся
составными частями общей системы технического регулирования
(обеспечивающие подсистемы):
 Система технических регламентов – обеспечивает
воспроизводство отношений в области обязательных требований)
 Система стандартизации – обеспечивает воспроизводство
отношений в области требований на добровольной основе
 Система оценки соответствия (включая систему подтверждения
соответствия, систему аккредитации, систему контроля (надзора)
и др.) – реализует воспроизводство отношений в области оценки
соответствия
 Информационная система – нацелена на сокращение
трансакционных издержек функционирования системы
технического регулирования (в частности, информационной
недоступности и асимметрии)
Признаки эффективной системы технического
регулирования
 Элементы старой системы существуют в тех объеме
и форме, в которых это соответствует параметрам,
определенным законом «О техническом
регулировании»
 Субъекты технического регулирования принимают
активное участие в соответствующих отношениях
 Существуют эффективно функционирующие на
основополагающих принципах подсистемы,
обеспечивающие взаимосвязь между элементами
технического регулирования
Специфические задачи реформы технического
регулирования
 Построение прозрачной, понятной участникам рынка
системы обязательных технических требований к
продукции; процессам производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации
 Устранение избыточных административных барьеров,
включая неэффективные и затратные формы
подтверждения соответствия
 Гармонизация подходов к оценке безопасности
продукции с международными требованиями
 Предотвращение вмешательства в деятельность
хозяйствующих субъектов по производству и обращению
продукции в большей мере, чем это требуется с учетом
имеющейся степени риска причинения вреда
Основные направления планируемых работ на
2005 год по совершенствованию системы
подтверждения соответствия
 Установление порядка ведения единого реестра
зарегистрированных систем добровольной сертификации и
порядка предоставления сведений, содержащихся в этом
реестре
 Разработка критериев для выбора форм оценки соответствия
при установлении их в проектах технических регламентов, в
том числе форм и схем подтверждения соответствия, в
зависимости от оценки степени риска причинения вреда
 Дальнейшее сокращение перечня товаров, подлежащих
обязательной сертификации
 Выявление и исключение (параллельно с разработкой
технических регламентов) необоснованного дублирования
действующих форм оценки соответствия, применяемых к
одному объекту
Существующие недостатки в области
аккредитации
 Совмещение в одном федеральном органе
исполнительной власти функций по установлению
правил аккредитации, проведению аккредитации и
сертификации, что противоречит основным принципами
технического регулирования и проведения
административной реформы
 Несоответствие правил и процедур аккредитации
международным требованиям, что является
препятствием для вступления России в международные
организации по аккредитации
 Отсутствие открытости и доступности информации по
вопросам аккредитации для всех заинтересованных лиц
Элементы и информационные ресурсы Единой
информационной системы
В том числе базы и банки данных:
 Основных документов, входящих в состав
Федерального информационного фонда технических
регламентов и стандартов
 Сведений по техническим комитетам, органам по
аккредитации и испытательным лабораториям,
выданным сертификатам соответствия в рамках
системы сертификации ГОСТ Р
 Уведомлений о начале и окончании разработки
технических регламентов и национальных стандартов
 Документов в сфере обеспечения единства измерений
Переходный период проведения реформы
технического регулирования. Этапы

2003 год - первый этап реформы, связанный с созданием
организационных и правовых предпосылок развития реформы после
принятия Закона

2004 год – второй этап, главной задачей которого стало начало
разработки технических регламентов. Основными элементами этого
этапа являются подготовка государственной программы разработки
технических регламентов, запуск процесса инициативной разработки
технических регламентов заинтересованными лицами без
привлечения бюджетных средств, создание системы
информационного и методического обеспечения разработки
технических регламентов, основ для последующего практического
применения новых технических регламентов, прежде всего, в области
оценки соответствия

2006-2007 годы – третий этап, в котором после принятия достаточного
числа технических регламентов наиболее важными станут вопросы
правоприменения, выявляющиеся по мере действия технических
регламентов.
Распределение технических регламентов по
проведению конкурса на размещение заказа в
соответствии с Программой (по годам)
50%
50%
Доля ТР, срок завершения конкурса которых
заканчивается в 2005 году
Доля ТР, срок завершения конкурса которых
заканчивается в 2004 году
Поквартальное распределение технических
регламентов по срокам завершения конкурса на
размещение заказа на разработку технического
регламента для государственных нужд в 2005 году
3%
56%
41%
Доля ТР, приходящаяся на I квартал 2005 года
Доля ТР, приходящаяся на II квартал 2005 года
Доля ТР, приходящаяся на IV квартал 2005 года
Поквартальное распределение технических регламентов по
срокам завершения конкурса на размещение заказа на
разработку технического регламента для государственных нужд
2004 год
I квартал
II квартал
III квартал
IV квартал
ИТОГО
----
----
----
37
37
2005 год
I квартал
II квартал
III квартал
IV квартал
ИТОГО
15
21
----
1
37
Общее количество технических регламентов
74
Схема проведения конкурсов по разработке
технических регламентов
Госконтракт
на
разработку
технического
регламента
Конкурсная
Заявка
Конкурсная
Заявка
Конкурсная
Заявка
Конкурсная
Заявка
Конкурсная
Заявка
Подкомиссия
(федеральные органы
исполнительной власти)
Оценка рабочей
группы по
конкретному
техническому
регламенту
Решение
о
победите
-лях
конкурса
Госконтракт
на
разработку
технического
регламента
Госконтракт
на
разработку
технического
регламента
Акт сдачи-приемки госконтракта
Конкурсная комиссия
Минпромэнерго России
Разработка технического
регламента по этапам
Вскрытие конвертов
Проверка правильности и
комплектности
конкурсной документации
Директивы ЕС в сфере технического
регулирования
Система технического регулирования в ЕС
Сходства с РФ
Различия с РФ
Наличие нормативных актов общего
Эволюционное развитие
характера(директива об общей
системы(принятие директив по мере
безопасности продукции)
появления необходимости в новых
регуляциях или гармонизации
Зависимость требований к
старых)
продукции от ассоциированных
рисков
Приоритет требований к конечным
характеристикам продукции по
отношению к требованиям к
процессам производства и
спецификации технологических
комбинаций для достижения
заданных характеристик
Возможности использования опыта ЕС в
области технического регулирования при
построении системы технических регламентов в
России
 Система оценки рисков и предъявления соответствующих
обязательных требований к безопасности продукции
 Подходы к обобщению являющихся объектами регулирования
товаров в группы (классификация объектов технического
регулирования), в соответствии с рисками, которые
возникают при их использовании
 Опыт Европейских организаций стандартизации, в частности
обязательные требования, предъявляемые в ЕС к различным
группам товаров и рисков
 Использование международных стандартов (в частности,
действующих в ЕС)
Оценка регулирующего
воздействия
Оценка регулирующего воздействия (RIA)
проводится в три стадии:
 начальная RIA,
 частичная RIA (которая должна быть
проведена до публичных консультаций по
нормативному тексту)
 полная RIA.
Ключевые направления, связанные с
повышением качества принимаемых решений
1.
Улучшение качества регулирования посредством ужесточения
процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов и
внедрения четких единых критериев, применение которых
обязательно при разработке регулирующих решений.
2.
Совершенствование институциональных основ политики,
направленной на повышение качества регулирования.
3.
Осуществление оценки регулирующего воздействия для всех вновь
принимаемых нормативных правовых актов, внедрение
соответствующих системных элементов в соответствии с четким
заранее разработанным планом.
4.
Расширение консультаций и общественных обсуждений в процессе
подготовки проекта нормативного правового акта.
5.
Сокращение дискреционных полномочий государственных служащих
в рамках возложенных на них административных функций,
упрощение и повышение открытости соответствующих процедур.
Основные направления, на которых должна быть сосредоточена
работа по внедрению непосредственно элементов оценки
регулирующего воздействия решений
1.
Обеспечение гарантий (в том числе политических) надлежащего проведения
оценки регулирующего воздействия.
2.
Разграничение полномочий и распределение ответственности.
3.
Оценка влияния. Эффективная оценка регулирующего воздействия должна
базироваться на детальном количественном анализе.
4.
Развитие и внедрение эффективных механизмов сбора и анализа информации.
5.
Повышение профессиональной подготовки разрабатывающих и принимающих
регулирующие решения государственных служащих.
6.
Целеполагание при проведении оценки регулирующего воздействия. Оценка
регулирующего воздействия должна носить двухуровневый характер: на
первоначальной стадии осуществляется предварительный анализ, позволяющий
выявить и в самых общих чертах оценить все возможные эффекты, а на второй – в
случае необходимости, определяемой в соответствии с установленными
критериями, – проводится полное (детальное) исследование.
7.
Интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс определения
направлений реализуемой политики.
8.
Повышение прозрачности, привлечение представителей экспертного и
гражданского сообщества.
Доказательство необходимости государственного
вмешательства в предпринимательскую деятельность
Доказательство необходимости вмешательства в предпринимательскую деятельность
должно исходить из оценки соответствия допустимым целям регулирующего
воздействия.
Допустимыми целями регулирующего воздействия являются:
1.
Преодоление несовершенств рынка (достижение Парето-улучшений),
препятствующих его эффективному функционированию и связанных с:

несовершенством конкуренции (высокая степень концентрации и высокие
барьеры входа на рынок);

недостаточностью информации на рынках товаров и услуг для информированного
выбора потребителей (информация отсутствует, информация недобросовестна,
информация чрезмерно дорога);

чрезмерностью трансакционных издержек (издержки участия потребителя в
рыночных отношениях запретительно высоки, включая издержки получения
компенсации в случае недобросовестного поведения продавца);

существованием значительных внешних эффектов (экстерналий).
2.
Осуществление перераспределения в соответствии с принятыми государством
обязательствами (в первую очередь, широко понимаемого социального характера).
Альтернативные решения (опции), подлежащие
рассмотрению, предполагают:

сохранение статус-кво;

отсутствие регулирования;

применение добровольных правил и стандартов;

использование механизма саморегулирования отдельных секторов экономики;

со-регулирование;

использование стимулов для формирования желаемого поведения хозяйствующих
субъектов;

заключение контрактов;

применение косвенного регулирования;

изменение системы налогообложения (создание позитивных и негативных
стимулов);

применение антимонопольного регулирования;

формирование общественного мнения;

делегирование необходимых функций государственного регулирования рынку;

аутсорсинг;

прочие опции.
Методология оценки рисков
Риск, связанный с осуществлением определенного вида хозяйственной
(предпринимательской, профессиональной) деятельности либо с ее
результатами (продукцией), зависит от:

Величины ущерба (оценивается качественно и количественно исходя из
природы защищаемых объектов – люди, окружающая среда, имущество, –
серьезности повреждений или ущерба здоровью – небольшой (как правило,
обратимый) и серьезный (необратимый, в том числе смерть), – и степени
ущерба);

Вероятности возникновения ущерба, определяемой в частности:

частотой и продолжительностью воздействия факторов опасности
(потенциального источника ущерба);

вероятностью наступления опасной ситуации (надежность и другие
статистические данные, история несчастного случая, история нанесения
ущерба здоровью, сравнение риска);

техническими и человеческими возможностями избежать или ограничить
ущерб.
Оценка риска включает в себя:

анализ риска (определение ограничений в использовании продукции,
идентификация опасностей, предварительная оценка риска);

окончательную оценку риска.
Существующие методы анализа опасностей и оценки рисков,
применяемые для целей регулирования предпринимательской
деятельности
Существует два основных типа анализа рисков: дедуктивный и
индуктивный. В дедуктивном методе за исходное принимается
заключительное событие, а затем выявляются события, которые его
могут вызывать. В индуктивном методе за исходные принимаются
разрушения различных компонентов и соответствующим анализом
выясняются события, которые могут последовать вследствие этого
разрушения.

Предварительный анализ рисков

Метод «что — если»

Анализ разрушений и их последствий

Имитационное моделирование ошибок систем управления

Метод, предназначенный для системного анализа рисков

Анализ дерева неисправностей

Метод опроса экспертов (Метод «Дельфи»)
Делегированное
саморегулирование
Добровольное саморегулирование
Свободное функционирование
рынка (рыночное регулирование)
Закон «О саморегулируемых
организациях»
Государственное регулирование
«Отраслевые»
законы
Саморегулирование отдельных секторов экономики и
перспективы сокращения объемов государственного
регулирования
Государственное регулирование
Квази-регулирование
(со-регулирование)
Саморегулирование
Дерегулирование
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!
www.nisse.ru