Недостойное правление: политико-экономический опыт России Владимир Гельман (ЕУСПб / University of Helsinki)

Недостойное правление:
политико-экономический опыт России
Владимир Гельман (ЕУСПб / University of Helsinki)
Сахаровский центр, Москва, 16 февраля 2016
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Почему Россия (как и некоторые другие постсоветские страны)
управляется хуже, чем мы могли бы ожидать, исходя из уровня
развития?
• Почему многие социально-экономические реформы в России
зачастую оборачиваются непреднамеренными и
непредсказуемыми последствиями и ведут к ухудшению
качества управления?
• Причина – политико-экономический порядок «недостойного
правления» (bad governance): политические институты
блокируют возможности «узкой» модернизации
• Попытки «заимствования» и «выращивания» экономических
институтов в этих условиях влекут за собой неудачи по
принципу «порочного круга»;
• Есть ли выход из «порочного круга» недостойного правления:
смена режима? глобализация? ограничение суверенитета?
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
•
•
•
•
•
•
РЖД – «Russian greatest rent machine»:
2015: отмена электричек из-за неплатежеспособности региональных
бюджетов – заведомо завышенные тарифы определяла сама
компания, бюджет покрывал убытки, «накрученные» менеджментом
РЖД (в 2015 - перенос издержек на федеральный бюджет);
РЖД создана в ходе реформы МПС в 2000-е годы, компания пришла
на смену советской практике управления отраслью («модель
Кагановича»);
НО! реформа привела к приватизации выгод и обобществлению
издержек;
глава РЖД в 2005-15: Владимир Якунин («шубохранилище»,
«глобальный мыслитель», борец с «мировым олигархатом») – carte
blanche на любые шаги в управлении отраслью (что изменилось после
отставки?);
почему реформы ведут к замене кагановичей на якуниных?
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Главная причина неудач постсоветской модернизации –
политико-экономический порядок недостойного правления;
• Его политические институты целенаправленно и
преднамеренно созданы в интересах правящих групп и
призваны закрепить их политическое и экономическое
господство;
• Поэтому социально-экономические реформы либо дают
ограниченные и частичные эффекты, либо обслуживают
привилегированные частные интересы;
• Попытки «обойти» политико-экономический порядок
недостойного правления в ходе «узкой» модернизации лишь
усугубляют проблемы управления
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Политико-экономический порядок «недостойного правления»
предполагает присвоение публичной политической и
экономической власти в частных целях (Вебер обозначал это
явление как «патримониальное господство»);
• «Недостойное правление» – следствие этого способа
господства: частный случай «экстрактных» институтов
(Acemoglu, Robinson, 2012) и «порядка ограниченного доступа»
(North et al., 2011)
• Почему?
• Историческая обусловленность («наследие прошлого») (Pipes,
1974);
• Защитная реакция на провалы модернизации (Eisenstandt,
1978);
• Эти объяснения популярны в исследованиях Африки и постСССР, но всегда ли они верны?
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Заболевание вызвано не столько плохой «наследственностью»
или «травмой», сколько является результатом сознательного
«отравления»
• Случай РЖД – превращение компании в «вотчину» Якунина и
Ко как результат рациональных действий: раздел ренты между
участниками «выигрышной коалиции» (Bueno de Mesquita et al.,
2003);
• Russian greatest rent machine возникает НЕ в силу «наследия
прошлого», а как воплощение в жизнь интересов правящих
групп;
• Процессы «узкой» модернизации и социально-экономических
реформ на фоне электорального авторитаризма облегчают
реализацию этих интересов;
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Конституция политико-экономического порядка недостойного
правления:
• (1) главная цель и основное содержание управления
государством – извлечение ренты;
• (2) механизм власти и управления тяготеет к иерархии с
единым центром («вертикаль власти») - single power pyramid
(Hale, 2014);
• (3) автономия политических и экономических акторов по
отношению к этому центру власти носит условный характер и
может быть произвольно отменена или ограничена;
• (4) формальные институты есть побочный продукт
распределения ресурсов в рамках «вертикали власти»;
• (5) аппарат управления в рамках «вертикали власти» разделен
на соперничающие за доступ к ренте группы и клики
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Эти принципы – институциональное «ядро» политикоэкономического порядка «недостойного правления», в то время
как формальные институты представляют собой его
«оболочку», внешне напоминающую атрибуты развитых
современных государств;
• Авторитаризм и «кумовской» капитализм – следствия политикоэкономического порядка «недостойного правления»;
• Неэффективное, но устойчивое равновесие, которое
нарушается редко;
• специфика «недостойного правления» в постсоветской России
(в отличие от ряда других стран) – ориентация на
экономический рост и развитие (до 2014 года): стремление к
проведению в жизнь «узкой» модернизации
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Почему «узкая» модернизация?
• Чем больше ресурсов, тем больше масштабы ренты;
• «Статусная игла» (Волков, 2008) – стремление к престижному
потреблению элитами не только материальных, но и
символических благ;
• НО: «широкая» модернизация (предполагающая не только
экономический рост, но и политическую либерализацию) –
создает риски подрыва статус-кво;
•
•
•
•
Ограничения «узкой» модернизации:
(1) опора на бюрократию на фоне низкого качества управления;
(2) нежелательные перераспределительные эффекты;
(3) стремление сохранить неизменным «ядро» политикоэкономического порядка
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Социально-экономические реформы – средства реализации
программы «узкой» модернизации;
• Разработчики – эксперты (движимые идейными мотивами) и
policy entrepreneurs (движимые карьерными мотивами): часто
это одни и те же люди;
• Заказчики – политическое руководство, обладающее
монополией на оценку;
• Достоинства «узкой» модернизации – «ограждение» реформ от
воздействия общественного мнения и групп интересов (Geddes,
1994);
• Главный недостаток «узкой» модернизации – сохранение
институционального «ядра» как ее основа, заведомая «порча»
реформ и извращение их сути (случай РЖД)
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
Критика «широкой» модернизации – риски популистской политики,
господство «распределительных коалиций» (Olson, 1982);
«Узкая» модернизация в условиях недостойного правления влечет
за собой еще большее усиление влияния «распределительных
коалиций» (кооператив «Озеро» в России как пример);
У нижних этажей «вертикали власти» недостаточно стимулов к
проведению реформ – они получают слишком мало выгод и несут
много издержек (без давления «сверху» никто ничего не будет
делать);
Отсюда – ориентация реформаторов на «высокий модернизм»
(Scott, 1998), достижение формальных показателей как самоцель,
ужесточение параметров регулирования, лавинообразный рост
издержек контроля (МВД – «палочная» система, образование –
ЕГЭ)
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
«Истории успеха» реформ – редкие исключения, которые
подтверждают правило (налоговая реформа 2000-2001 годов в
России);
реформы полиции в России (Taylor, 2014) и отказ от
альтернативных проектов (Волков и др., 2014) – «палочная
система» как механизм контроля;
внедрение ЕГЭ (Стародубцев, 2011) – дилемма выбора между
искажением стимулов в рамках «вертикали власти» и признанием
низкого качества среднего образования;
Doing Business как case study – Россия в 2015 году поднялась на
62-е место в мире благодаря изменению методики оценок World
Bank… но этот формальный успех был достигнут на фоне резкого
ухудшения экономической ситуации 
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Стратегии реформ – «заимствование» и «выращивание»
институтов (Кузьминов и др., 2005) с целью обхода
институционального «ядра»;
• «заимствование» институтов – перенос успешных механизмов
из практики других стран – влечет за собой их «шитизацию» (от
слова shit – Заостровцев, 2009);
• «Открытое правительство» в России: не дополнение к
демократическим политическим механизмам подотчетности, а
их субститут: средство подачи электронных челобитных через
Интернет, блокирование нежелательных общественных
инициатив (случай статьи 20 Конвенции ООН по борьбе с
коррупцией);
• New public management – передача на аутсорсинг функций
органов управления: сбор платежей («Платон») и конкурсное
распределение госзакупок как источники ренты
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• «Выращивание» институтов – культивирование новых
механизмов управления в ограниченном масштабе под
патронажем политического руководства («карманы
эффективности» в России - от «потешных полков» до
«шарашек»);
• Ограниченные эффекты патронажа («Сколково» - история
провала (проект не пережил смену политического руководства);
• Распространение инноваций за пределы «карманов
эффективности» наталкивается на сопротивление со стороны
других соискателей ренты;
• Логика институционального изоморфизма (Di Maggio, Powell,
1983) – институциональное «ядро» перестраивает «карманы
эффективности» по своему образу и подобию
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Удастся ли разорвать «порочный круг» недостойного
правления?
• Смена политических режимов – условие необходимое, но
недостаточное («режимные циклы»: опыт Украины, особенно
после 2014 года);
• Глобализация – не обязательно влечет за собой изменения
институционального «ядра» недостойного правления;
• Суверенитет – щит правящих групп, прикрывающий сохранение
политико-экономического порядка («шубохранилище» как смысл
защиты суверенитета);
• Внешнее ограничение суверенитета России и других
постсоветских государств как возможное решение?
«Недостойное правление»: политико-экономический опыт России
• Спасибо за внимание!
• Comments are welcome (vgelman@eu.spb.ru)