Ограничения в подаче информации

ИНФОРМАЦИЯ: ВАЖНЕЙШИЙ РЕСУРС
ДЛЯ ВОЗМОЖНОСТЕЙ
ИНСТИТУТ ВСЕМИРНОГО БАНКА
РЕФОРМА ПОЛИТИКИ ОБУЧЕНИЯ:
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОТВЕТЫ НА
ГЛОБАЛЬНЫЕ ВЫЗОВЫ
КИЕВ
23 – 28 марта 2008 г.
Элайзер Урбах (д-р наук)
Информация и возможности
2
1.
2.
3.
4.
5.
Возможности любой организации в плане производства и предоставления
продуктов и услуг зависят от (а) качества и своевременности решений ее лидеров и
руководителей, а также (б) от способности этих лидеров и руководителей заручаться
поддержкой коллектива. Информация при этом важна для обеих этих сторон.
В государственном секторе, возможности организации в получении поддержки от
государственных органов (а также от других заинтересованных сторон) в огромной
мере зависят от той информации, которую она способна им подать.
В свою очередь, и способность государственных органов (и других сторон)
обеспечивать ответственность организаций государственного сектора за поставку
продуктов и услуг тоже зависит от качества и своевременности получаемой ими
информации.
При этом, однако, следует помнить, что возможности государственных
организаций в сборе, анализе, контроле и использовании информации имеют
свои ограничения.
Некоторые из этих ограничений могут быть устранены, а другие - уменьшены.
Главным приоритетом такой работы должно быть наращивание возможностей.
Информация и принятие решений
3
Главная цель сбора информации – в плане организационных возможностей и результатов
работы – заключается в том, чтобы улучшить процесс принятия решений.
Принятие решений – это такой процесс, при котором мы определяем и выбираем варианты
действий, исходя из наших ценностей и предпочтений.
Принятие решений – это линейный рекурсивный (т.е. возвратный) процесс, при котором мы
делаем решения, пробегая от наших ценностей к вариантам решений и обратно. Наши
ценности влияют на варианты решений, которые мы готовы рассмотреть; кроме того,
варианты, которые мы видим, также влияют на наши ценности.
Все решения принимаются в рамках среды решений. Эта среда формируется из имеющихся
данных, вариантов решений и ценностей, существующих на момент принятия решения.
Идеальная среда для принятие решения включает максимально полную информацию –
причем только точную – и все возможные варианты решения.
Мы нуждаемся в информации как для того, чтобы определить все возможные варианты, так
и для того, чтобы определить, какой из вариантов лучше всего отвечает нашим ценностям.
*Adapted from Robert Harris, Introduction to Decision-Making; Virtual Salt Web Site, July 2, 1998
Три основных вида информации, имеющих
большую пользу
4



Статичные данные на какой-то момент времени: применяются, в основном, для
контроля и оперативных решений
Ежегодные данные: применяются, в основном, для расчета тенденций во времени и для
оценки отдачи, результатов и затрат, которые требуются для их достижения.
Сравнительные данные: применяются, главным образом, для суждения о возможностях
улучшения работы и формирования стимулов для ее улучшения
Эти виды информации могут относиться к:

Стандартам, нормам и условиям предоставления услуг – например, какой уровень
подготовки по математике и естественным предметам должен иметь выпускник
средней школы в той или иной стране?

Удовлетворению клиента – например, насколько повысился уровень
удовлетворенности родителей качеством школьного обучения в сравнении с
предыдущими годами? Насколько больше работодатель удовлетворен сегодняшним
качеством подготовки выпускников, приходящих к нему на работу?

Распределением ресурсов, выделением и размещением ресурсов – например, где
наиболее серьезна нехватка трудовых и материальных ресурсов на сегодня? Сколько
средств сегодня выделяется в Вашей стране на обучение без отрыва от производства
и повышение квалификации, в сравнении с другими странами? Выделяется ли сегодня
больше средств, чем в прошлом?
Пути использования информации
5
1.
Для ориентации – информация используется для подготовки концептуальной основы,
видения, задач, вариантов политики и стратегии
При получении ресурсов – информация используется в целях обоснования: чтобы
убедить государственные органы и других внешних участников выделить финансовые и
иные ресурсы
2.
3.
4.
5.
При выделении ресурсов – информация используется для увязки выделяемых
ресурсов с текущими требованиями, т.е. нормами и стандартами
При реализации планов и программ – информация используется для подготовки
оперативных планов и контроля повседневной деятельности; кроме того, информация
используется для реализации целей подотчетности
В исследованиях и оценках – информация используется для контроля процесса
использования и эффективности использования ресурсов, а также протекания
процессов во времени; она также применяется для оценки затрат, отдачи и
результатов
При управлении переменами – информация используется для оценки нужды в
переменах и убеждения людей в необходимости этих перемен
Информация для ориентации
Пример 1 политического вопроса: процент респондентов, считающих
предметы средней школы «главными» и «очень важными 1993/4*
6
Физ.
восп.
Гуман.
предм.
Естест.
предм.
Иностр.
язык
Родной
язык
Соц.
предмет
Математ
ика
Гражд.
общ-во
Техника
Инф.
техн.
Австрия
73
43
67
91
92
72
92
64
60
79
Бельгия
63
29
57
88
86
44
80
66
53
77
Дания
38
36
46
79
85
41
81
46
Финлянд.
61
31
53
87
77
49
84
85
39
71
Франция
50
31
63
87
97
69
88
67
47
69
Нидерл.
41
31
64
85
90
47
69
41
42
75
Португ.
71
55
76
85
91
75
86
73
66
76
Испания
52
44
65
72
67
66
73
66
63
66
Швеция
54
31
65
87
94
58
91
70
38
63
Швейц.
67
58
63
77
84
62
82
65
52
71
Великобр
41
26
66
56
88
50
93
36
57
72
США
62
47
85
53
92
80
96
77
36
86
Education at a Glance: OECD Indicators, 1995, p. 48
55
Использование информации: процент респондентов, считающих
«математику» и «науку» - «главными» и «очень важными» предметами
1993/4* и оценки «плохо» по этим предметам за 2000
7
Наука
Плохие оценки по
«науке»
Математики
Плохие оценки по
«математике»
%
Место
%
Место
%
Мест
о
%
Место
Австрия
67
3
519
3
92
3
515
5
Бельгия
57
7
496
7
80
10
520
3
Дания
46
9
481
9
81
9
514
6
Финлян.
53
8
538
1
84
7
536
1
Франция
63
6
500
5
88
5
517
4
Португ.
76
2
459
10
86
6
454
10
Испания
65
4
491
8
73
11
476
9
Швеция
65
4
512
4
91
4
510
7
Швейц.
63
6
496
7
82
8
529
2
Великобр
66
3
532
2
93
2
529
2
США
85
1
499
6
96
1
493
8
Education at a Glance: OECD Indicators, 1995, p. 48; 2002, pp.80-81; **mean score on Mathematical and Scientific Literacy Scales
Информация для ориентации
Пример 1 политического вопроса: общее плановое время обучения в
часах за год для 9-14-летних учащихся государственных школ
8
Среднее для 9-11-лет
12 лет
13 лет
14 лет
Австрия
987
1 014
1 020
1 023
Чехия.
752
828
886
886
Англия
890
940
940
940
Финляндия
694
713
855
855
Франция
814
960
1 100
1 066
Германия
796
874
915
918
Италия
1 020
1 020
1 020
Нидерланды
1 000
1 167
1 167
1 167
Португалия
833
842
842
842
Испания
795
795
870
870
Швеция
741
741
741
741
Россия
814
971
998
998
Education at a Glance: OECD Indicators, 2002, p. 273
Использование информации: что говорят нам эти данные?
Среднее время в школе:
9
Место по навыкам чтения для 15-летних
учащихся**
9-11 лет
12 лет
13 лет
14 лет
Австрия
987
1 014
1 020
1 023
7
Чехия
752
828
886
886
19
Англия
890
940
940
940
Финляндия
694
713
855
855
1
Франция
814
960
1 100
1 066
14
Германия
796
874
915
918
21
Италия
1 020
1 020
1 020
Нидерл.
1 000
1 167
1 167
1 167
Португалия
833
842
842
842
25
Испания
795
795
870
870
18
Швеция
741
741
741
741
9
Россия
814
971
998
998
Education at a Glance: OECD Indicators, 2002, p. 273 and p. 63
20
**Percentage of 15-year-olds reaching proficiency in 5 levels
Использование информации: что говорят нам эти данные?
10
Место по навыкам чтения
у 15-летних**
Средняя численность
класса в начальной
школе
Отношение числа
учащихся к числу
педагогов в начальной
школе
No.
Место
No.
Место
Австрия
7
24.9
9
17.3
5
Чехия
19
20.4
5
19.7
6
Япония
4
28.9
10
20.9
8
Ирландия
5
24.8
8
21.5
9
Франция
14
22.3
6
19.8
7
Германия
21
22.4
7
19.8
7
Италия
20
18.1
2
11.0
1
Португалия
25
20.2
4
12.1
2
Испания
18
19.7
3
14.9
4
Греция
21
17.7
1
13.4
3
Корея
2
36.5
11
32.1
10
Education at a Glance: OECD Indicators, 2002, pp. 292-293 and p. 63
**Percentage of 15-year-olds reaching proficiency in 5 levels
Пользователи информации в секторе образования: потенциальные
и фактические
11
1.
Управленцы в министерствах образования, в центральных органах
2.
Управленцы децентрализованных или местных органов
3.
4.
На уровне школ: руководство, преподаватели, члены школьного совета и
ассоциаций родителей и учителей
Управленцы других центральных министерств – министерства финансов,
министерства планирования
5.
Законодатели – комитеты по образованию в парламентах
6.
Международные агентства помощи
7.
Представители общественных организаций
8.
Пресса
9.
Ученые в университетах
Во многих странах, разработчиками информационных систем для обучения
являются работники центральных служб министерств. Они зачастую
строят системы под себя, игнорируя прочих пользователей.
Информация усиливает возможности внедрения подотчетности
12
Четкие цели и задачи
Контроль результатов
Цели ставятся исходя из известных
альтернатив, норм и стандартов,
прошлых достижений – и доводятся
до исполнителей
Поощрение-наказание
Успехи и результаты измеряются;
выявляются отстающие организации, группы,
регионы, школы и служащие
Информация как путь к ясности
13
1.
2.
3.
Без информации не может быть ясности
Повышение ясности дает больше возможностей для общественности и
потребителей в том плане, что они могут точнее высказать свое
мнение о качестве услуг.
Предоставление общественности и потребителям права голоса
способствует повышению равенства участников, результативности и
эффективности
Виды ограничений в плане возможностей
пользования информацией
14
1.
Слабая концептуальная основа, не позволяющая дать
достойную роль информации в системах образования
2.
Фрагментированные и слабые организационные службы
министерств образования
3.
Ограничения в подаче информации
4.
Ограничения в спросе на информацию
Слабая концептуальная основа, не позволяющая дать достойную
роль информации в системах образования
15
Такая основа должна отвечать, как минимум, на следующие вопросы:
(a)
Кто нуждается в информации?
(b)
Для какой цели нужна информация каждому пользователю?
(c)
Какие данные должны быть собраны?
(d)
Кто и у кого должен получать эти данные?
(e)
Каким образом должны собираться данные?
(f)
Когда они должны поступать?
(g)
На каком уровне они сводятся вместе, и кем именно?
(h)
Следует ли накапливать информацию в одной базе данных, или в нескольких?
(i)
Если в нескольких, насколько важно обеспечить возможность связи этих баз данных?
(j)
Какого рода анализы будут строиться на этих данных?
(k)
Какие отчеты будут готовиться по каждому виду пользователей?
(l)
Должны ли отчеты генерироваться и распространяться автоматически или по запросу?
(m)
Какие права доступа получит каждый пользователь?
Фрагментированные и слабые организационные службы
министерства образования
16
1.
Министерства образования фиксируют, обрабатывают и используют информацию в
нескольких главных областях:
(a) Школы, учащиеся, учителя и учебные материалы
(b) Штаты (непедагогический состав)
(c) Финансы (ассигнования, бюджеты и расходы)
(d) Материальные ресурсы (земля, здания, офисное оборудование, мебель,
транспортные средства)
(e) Государственные экзамены
2.
3.
Обычно информация по каждой области накапливается в отдельной базе данных,
которая располагается в специальной службе министерства. Не существует единой
общей службы для этой функции в целом
Различные службы не координируют свои базы данных. Обмен информацией не
налажен, и данные не всегда легко перетекают (или вообще не перетекают) из одной
базы данных в другую
4.
Аппаратные и программные средства не стандартизированы
5.
Разобщенные службы не всегда укомплектованы штатами
6.
Отсутствуют все необходимые должности в штатах, а имеющиеся люди не всегда
достаточно подготовлены
Ограничения в подаче информации (1):
Недостаточный анализ нужд в информации
17
1.
2.
3.
4.
Во многих случаях нет системного или полного анализа нужд в информации по
каждому виду пользователя
Наиболее важная область использования информации – это процесс принятия
решений. Поэтому прежде всего важно выяснить, какого рода решения
принимаются пользователем информации.
Некоторые виды решений повторяются. Управленцам приходится часто делать
такие решения в своей повседневной работе. Другие виды решений единичны и
неповторимы. Это обычно решения по вопросам политики и стратегии,
принимаемые единожды. В обоих этих случаях, качество решений повысится,
если определить типы решений и увязать результаты анализа данных и
отчетности с этими видами решений.
Недостаточный анализ информации ведет к утрате ее актуальности.
Подача неактуальной, или отчасти неактуальной информации
препятствует ее использованию и ведет к большим потерям
Потребность в информации у директора отдела кадров в
министерстве образования: какие решения им принимаются?
18
A: Наем на работу
E: Поощрения

Планирование штатной работы


Наем

Пересмотры зарплаты

Отбор

F: Здравоохранение, безопасность и обеспечение

Назначения

Кредиты и авансы

Сверхсрочная работа
G: Отпуска

B: Назначение работ

Переводы

Командировки

Новые должности
C: Обучение и профессиональная ориентация

Ориентация



Назначение категории и начальной зарплаты
Ежегодные
По требованию
По чрезвычайным обстоятельствам
Декретные
Отпуск
По болезни
Отпуск на обучение с оплатой
Экзамены
H: Увольнения

Уход на пенсию

Краткосрочное обучение

Плановые отпуска

Долгосрочное обучение

Смерти

Вынужденная отставка

Уход по собственному желанию

Отстранение от работы
D: Повышения


Продвижение по службе
Сверхсрочная работа
Область решения: назначение на работу
Вид решения: переводы
Какую информацию нужно собирать, анализировать и подавать в
отчете
19

Данные, нужные для принятия
решения

Отдельные запросы

Причины запросов на перевод

Число утвержденных запросов на перевод

Дата назначения на должность

Текущая календарная дата

Расходы на проезд и транспорт

Расходы на провоз багажа


Анализы этих данных

Стоимость перевода

Число заявок на перевод



Отчеты, подаваемые на основе этих
данных и анализов
Годы работы на нынешней и предыдущей
должности
Заявки на переводы в процентах к
численности персонала по данной
категории, т.е. учителя,
непреподавательский состав в (а) регионе,
(б) районе и (в) школе
Годовой отчет о заявочных переводах,
причинах, затратах
Ограничения в подаче информации (2):
Возможные ограничения в процессе сбора, анализа и
распространения данных
20
1.
Средства сбора данных недостаточны:
(a) Они применимы, в основном, для общих административных и управленческих
функций, но не для прочих возможных пользователей: например, отдельных
школьных руководителей, представителей общественности, для целей
отчетности
(b) Они технически неэффективны и запутаны
Это объясняется:
a) Недостаточными концептуальными основами
(b) Недостаточным анализом потребностей в информации
(c) Слабыми навыками в разработке
2.
Культура сбора данных не требует их надежности, точности и полноты
(a) Данные не фиксируются полностью и точно в источнике данных (например, на
уровне школы)
(b) В источнике данных или в процессе их обработки и обобщения существуют
препятствия для их раскрытия пользователям
(c) Лица, собирающие данные, не имеют подготовки, неаккуратны или плохо
стимулированы для качественной работы
Ограничения в подаче информации (2):
Возможные ограничения в процессе сбора, анализа и
распространения данных (продолжение)
21
3.
Собранные данные не подаются вовремя, то есть к моменту принятия решения
(a) Недостаток операторов для ввода данных; изобилие ошибок при вводе
данных
(b) Ограничения на стадии сбора данных приводят к долгой работе по их
сверке;
(c) По этим причинам, регулярные отчеты поступают с опозданиями
4.
5.
Работники, занимающиеся информацией в некоторых министерствах
образования, недостаточно подготовлены в области статистического
анализа
Во многих случаях, даже когда они подготовлены, эти работники не
проявляют должную инициативу: они не выходят за рамки простой
описательной статистики и не готовят сравнительные данные по другим
системам
Ограничения в подаче информации (2):
Возможные ограничения в процессе сбора, анализа и
распространения данных (продолжение)
22
5.
Доступ к имеющейся информации часто ограничен, и его трудно получить
(a) Многие данные и анализы не включаются в общедоступные отчеты; их
нужно особо запрашивать. Нередко для этой цели программистам приходится
писать специальные программы
(b) Очень немногие министерства имеют (если вообще имеют) стратегии
распространения информации. При отсутствии хорошо продуманных стратегий
такого рода:
-
Информация не выпускается за дверь
Каналы распространения данных не рассчитаны на
посторонние группы пользователей. Возможные каналы включают подачу
данных в виде бумажных документов, через телефонные службы (кол-центры),
интернет, радио, газеты, доски объявлений в школах
Ограничения в спросе на информацию
23
1.
2.
Низкий уровень осведомленности возможных пользователей и понимания ими
ценности информации
По этой причине, существует слабый спрос и низкая культура принятия
решений, при которой управленцы склонны выносить решения в условиях
нехватки данных и на основе значительно более слабых анализов, чем можно
было бы сделать.
Сопутствующие факторы:
(a)
Возможные пользователи не привлекаются к определению их собственных
нужд в информации; и они не распоряжаются этой информацией
(b)
Многие и не подозревают о наличии нужной им информации
(c)
Когда информация нужна, она сплошь и рядом недоступна
(d)
Информация часто ненадежна
(e)
Информация часто подается в формате, неудобном для пользователя
О культуре сбора данных и информации
24
Выдержка из отчета, написанного неким консультантом по вопросам
управления при подготовке инвестиционного проекта в некой стране:
«Министерство образования этой страны имеет весьма четкое видение
того, куда ему следует двигаться, и каких результатов оно хочет добиться,
в том числе (а) поскольку оно располагает государственными нормами
почти на каждый шаг и (б) существует культура сбора данных и
отчетности».
«Существуют подробные нормы для вводных данных, попадающих в
систему, то есть предоставляемые ресурсы, а также для желаемых
результатов работы системы – иными словами, система нацелена на
плановый результат. И, поскольку они столь скрупулезно собирают данные,
требуемые по нормам, они всегда четко представляют, где находятся в
каждый момент времени. Вызывает удивление, как богата информация,
которой обеспечивал нас каждый, с кем мы встречались, причем эти данные
давались с точностью до второй цифры после запятой. Способность
системы четко определять видение задачи и контролировать происходящие
процессы еще более усиливается этой двоякой культурой насаждения норм с
одной стороны - и сбора данных и отчетности с другой стороны».
Наращивание возможностей: действия в области информации
25
Ограничения
возможностей
Действия по наращиванию возможностей
Слабые концептуальные основы
в плане сути и охвата
информационной функции
Обучить провайдеров информации основам разработки
концептуальной базы и помочь разработать одну из их
информационных функций
Нет глубоких стратегий по
сбору, анализу данных и
подготовке отчетов
Фрагментированные
организационные службы для
министерства образования
Обучить провайдеров разработке стратегии
Недостаточная численность
персонала, плохая подготовка и
слабая компетенция
Провести аттестацию работников и обеспечить необходимый
персонал
Учредить общее управление по сбору данных и отчетности
Стандартизировать аппаратные средства и обеспечить возможность
связи всех баз данных
Провести анализ потребности в персонале, разработать и реализовать
программы обучения
Собираемые данные не вполне
отвечают реальным
потребностям пользователей
Провести анализ нужд в информации, чтобы определить, какие
именно данные следует собирать и какие анализы проводить
Пересмотреть и разработать, если нужно, средства сбора данных
Наращивание возможностей: действия в области информации
26
Ограничения возможностей
Действия по наращиванию возможностей
Информация не надежна, не
точна, не полна и не
своевременна
Пересмотреть и, если нужно, изменить и усилить методы сбора
данных; ввести методы выявления дефектов в информационной
системе
Низкий уровень
осведомленности и
понимания важности
информации
Повысить осведомленность получателей
Пользователи информации
обладают недостаточными
навыками ее применения и
интерпретации
Обучить пользователей
Большие объемы данных не
подаются в регулярных
отчетах, но ожидают запросов
Провести анализ потребностей в отчетах и установить, какая
актуальная информация должна подаваться в отчетах
автоматически, как часто и кому именно
Убедить управленцев, чтобы они требовали более актуальную
информацию от своих подчиненных и стимулировали эту работу
Оказать практическую помощь в интерпретации данных
Упростить форматы подачи данных и анализы
Разработать информационные продукты типа школьных отчетов,
ввести их в практику, использовать и распространять их