Политическая коррупция как стиль деятельности и способ ведения
advertisement
Политическая коррупция как стиль деятельности и способ ведения конкурентной борьбы Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Научный семинар Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ ВШЭ Москва, 25 ноября 2014 года Доминирующие понимания коррупции • Большинство граждан России на уровне своего бытового сознания считают, что понимают коррупцию. Но это скорее заблуждение. • Социологические исследования показывают, что это понимание включает в коррупцию почти исключительно взяточничество и воровство из государственного бюджета, реже с подкуп должностных лиц и их мошенничество, предоставление за деньги номинально бесплатных услуг. • При этом доминирующим в бытовом сознании является мнение о том, что коррупция всегда является отклонением от юридических норм, нарушением норм законов. • Это во многом следствие пропаганды криминологического понимания коррупции как преступления, за которое должно полагаться уголовное наказание. • На уровне здравого смысла, в его рациональности, это нередко приводит к выводу о том, что коррупция всегда является редким, маргинальным социальным явлением. • При распространённости коррупции в России эти её понимания не позволяют реально снизить уровень коррупции в нашей стране, реально ей противодействовать. Подтверждения распространённости коррупции в РФ • Коррупция в современной России стала значимым элементом принятия решений и осуществления деятельности во всех без исключения сферах активности органов власти, частного бизнеса, некоммерческой и общественной деятельности. • Широкое распространение коррупционных практик в нашей стране не может быть объяснено исключительно особенностями российской истории и менталитета российских граждан. • Безусловно, коррупция развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. • Без глубокого изучения особенностей современной российской коррупции как социального явления противодействие ей будет неэффективным. • Причина в том, что коррупционные практики являются очень изменчивыми, они адаптируют через систему неформальных социальных институтов применение и старых, и новых норм законов, инструкций, правил в политике, государственном и муниципальном управлении, экономике и социальной сфере. Как понимать коррупцию • В российском социуме более адекватным ситуации является понимание коррупции как разрушения нормального осуществления регулирования и решений проблем в различных сферах деятельности. • Нормальным осуществлением можно считать то, которое описано в законах и декларируемых целях деятельности органов власти и должностных лиц. • Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды в корыстных целях из своего социального статуса или положения в системе государственной власти, в частном бизнесе, в некоммерческой или общественной сфере. • Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные и аморальные действия, а также действия, признаваемые в нашем обществе несправедливыми. • Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционных действий не должна быть единственным её признаком. Признаки коррупции • Коррупцию легче замечать и понимать, если отказаться от её понимания исключительно как имеющей место при совершении преступлений. • Коррупцией следует считать совершение любыми должностными лицами любых действий, нарушающих нормальное функционирование той или иной сферы деятельности. • В частности, как коррупционные следует оценивать любые действия, разрушающие нормальное развитие политического процесса, права и свободы человека, общепринятые нормы регулирования экономики и социальной сферы, действия, разрушающие правоприменение норм законодательства, культурные ценности и нормы морали. • Как коррупционные следует оценивать и действия политиков, нарушающих свои предвыборные обещания, принятые политические стратегии и программы действий, общепринятые представления о морали и справедливости, нормы представительства интересов социальных групп. • В современном политическом процессе как коррупцию следует оценивать и отсутствие политических программ у политиков и партий, их подмену декларативными утверждениями. Коррупция как недопустимость того, что ранее в истории было нормой или допускалось • Для адекватной квалификации коррупции в её понимание необходимо включать, в частности, представления о том, что деятельность органов власти, которая была реальной и допустимой в прошлые столетия и десятилетия, в настоящий период должна признаваться недопустимой, а её проявления коррупционными. • Например, ещё в середине XIX века в большинстве стран Европы государственные должности использовались как объекты частной собственности, принося доходы тем, кто их занимает, от населения. Сейчас такое использование государственных должностей недопустимо. • Недопустимым сейчас являются нарушения прав и свобод человека, его чести и достоинства, которые часто связаны с коррупцией. • В современной ситуации именно такие способы осуществления должностных полномочий в органах власти должны оцениваться как коррупционные, чиновники должны служить обществу и государству, а не реализовывать свои личные интересы или интересы своих семей. Основные причины коррупции • В современной российской политике, госуправлении, экономике и социальной сфере коррупция стала нормой совершения социальных действий, что является отклонением от общепринятых мировых ценностей и приоритетов в демократиях. • Эти социальные нормы во многом неформальны и не осознаются субъектами социальных взаимодействий, потому что реально деятельность индивидов осуществляется в соответствии именно с этими, а не с юридическими нормами или нормами морали. • Коррупция в современной России поддерживается доминированием бюрократии в госуправлении и рентоориентированным поведением политиков. • Для противодействия такой коррупции нужно менять социальные нормы взаимодействий граждан с органами власти, чтобы они позволяли решать реальные проблемы граждан в соответствии с общепринятыми ценностями и нормами современных демократических политических режимов, а также отказываться от этоса коррупции. Институциональная коррупция • В российском политическом процессе заметна институциональная коррупция. Она осуществляется, когда действующие социальные институты и социальная среда определяют совершение индивидами коррупционных действий, во многом независимо от их приоритетов и желаний. • В политике без таких действий успех невозможен. • В таких случаях к совершению коррупционных действий приводит воздействие социальных институтов и определяемых ими социальных норм, а не корыстные или иные интересы отдельных индивидов. • Именно такой является коррупция в российской политике, госуправлении, правоохранительной системе, судах и в других сферах. • Коррупционные действия в них стали обыденными, выполняемыми по привычке, в соответствии со сложившимися стереотипами поведения, а сами социальные институты, их регулирующие, не всегда замечаются. Пример институциональной коррупции • В качестве примера институциональной коррупции, определённой принятым политическим решением, можно привести закон об иностранных агентах среди НКО, нормы которого инициируют и поддерживают представления в массовом сознании об антигосударственной и антиобщественной деятельности многих некоммерческих организаций нашей страны. • В результате работающие в некоммерческой сфере противопоставляются работающим в бюджетных организациях и органах власти. • Пропагандируется низкая общественная значимость самостоятельной, неподконтрольной государству, социальной активности в некоммерческой сфере. • Нормами этого закона обесцениваются в общественном мнении и дискредитируются стремление участников некоммерческих организаций решать общественные и государственные проблемы, защищать права и свободы граждан, помогать им в сложных жизненных ситуациях. • Этот закон противодействует развитию гражданского общества в нашей стране. Он повысил уровень социальной напряжённости в некоммерческой сфере, вынудил НКО более жёстко конкурировать за доступ к финансированию своих проектов, многие организации вынудил принимать участие в обсуждении законодательства и в политической деятельности по отстаиванию своих интересов. Второй пример – работа федерального парламента • Федеральный парламент в современной России последовательно принимает законы в интересах отдельных корпораций и сообществ (банки в кризис), вводит невозможные для исполнения запреты (не курить в аэропортах) и включает в них несправедливые нормы (налоги в кризис больше растут для граждан и малого бизнеса). • Одной из важнейших социальных функций парламента, как собрания представителей граждан, должно быть поддержание отношений сотрудничества и доверия в обществе, снижения социальной напряжённости и своевременного разрешения конфликтов. • Российский парламент уже много лет действует в прямо противоположном направлении, поддерживая рост социальной напряжённости, что следует оценить как коррупционное социальное поведение. • И вряд ли можно считать, что избиратели политических партий давали им на выборах такого рода полномочия. Коррупционные сети Институциональная коррупция, в частности, проявляется в деятельности коррупционных сетей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Коррупционные сети – это сети неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами, включая частные бизнесы. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения её нелегальных доходов или для получения конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего получения таких доходов. Услуги коррупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей. Примеры коррупционных сетей Дело подмосковных прокуроров о «крышевании» нелегального игорного бизнеса Ивана Назарова в 2013 году. Другие фигуранты дела с обвинениями во взятках: прокурор Московской области Александр Мохов, его заместитель Александр Игнатенко, начальник управления прокуратуры Московской области Дмитрий Урумов, прокуроры Клина и Ногинска Эдуард Каплун и Владимир Глебов. Дело Алексея Кузнецова – бывшего министра финансов Московской области, который в 2000-2008 годах привлекал в регион финансы в виде кредитов и размещения облигаций, но реально только обогащал его самого и аффилированных с ним бизнесменов. В преступную группу ещё входили генеральный директор Московской областной инвестиционной трастовой компании (МОИТК) Владислав Телепнев и начальник отдела организации финансирования государственных программ этой компании Светлана Шаталина. Муниципальные унитарные предприятия создавали искусственные задолженности правительства Московской области за работы в ЖКХ, потом переуступали свои долги фирмамоднодневкам, с которыми правительство Московской области расплачивалось по фиктивным задолженностям. Везде реальных участников сетей очень немного, нередко 3-5 человек, что снижает риск раскрытия их коррупционных действий. Сетевая организация российской коррупции • Организация российской коррупции преимущественно по сетевому принципу означает: • Высокий уровень децентрализации взаимодействий и принятия решений участниками социальных сетей. • Высокий уровень специализации, когда каждый участник сети выполняет свои специализированные функции, которые в органах власти, организациях частного бизнеса и некоммерческих нередко полностью соответствуют должностным полномочиям коррупционеров, зафиксированных в их контрактах, уставах организаций и т.п. • Практическое отсутствие в коррупционных сетях формальных, определённых нормами законов и других нормативно-правовых документов, замена их неформальными, складывающимися по взаимным договорённостям, чаще всего, временным, возобновляемым при необходимости в личных контактах и т.п. • Об этих неформальных нормах и правилах нужно догадываться, недогадливых в сети не включают. Так формируется этос коррупции и производится социальный отбор допущенных к крупным коррупционным сделкам. • Участники коррупционных сетей, как правило, принимают решения и отвечают за свои коррупционные действия самостоятельно. Это риски высокопоставленных должностных лиц: они не могут быть вне сетей, но не должны попадать под уголовное преследование, иначе их не всегда будут спасать. • Реальной целью участия в политическом процессе для многих его субъектов является включение в ту или иную коррупционную сеть. Последствия деятельности коррупционных сетей Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность текущего периода развития России в том, что через эти коррупционные сети, а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом, проходит большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах. Судя по уровню легальных доходов высокопоставленных российских чиновников, их теневые доходы, получаемые от коррупционных сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует. Понимание политической коррупции • С юридических позиций термин «политическая коррупция» является некорректным, поскольку коррупционное деяние связывается со служебными злоупотреблениями должностных лиц. • По этой причине политическая коррупция не влечёт уголовного преследования в нашей стране. • Политическая коррупция искажает действие социальных институтов, направляя их на реализацию личных или корпоративных интересов средствами политики. • При этом почти всегда коррупционные действия и их мотивы, а также реальные интересы субъектов в политике непубличны, скрыты от расследований, непонятны гражданам, а нередко и представителям правоохранительных органов. Распространённость проявлений политической коррупции • Проявления политической коррупции многообразны и постоянно меняются, адаптируясь к появляющимся нормам законодательства и социальным условиям. • Примеры: • В период избирательной кампании печать листовок, с нарушениями агитирующих за того или иного кандидата. Избирательная комиссия соответствующего уровня в некоторых случаях с использованием судов получает возможность снять такого кандидата с выборов. Но это фактически приводит к поддержке его конкурента. • На тех же выборах отказ по формальным основаниям в регистрации того или иного кандидата, например, из-за нарушений в его подписных листах. При этом у конкурентов те же особенности заполнения подписных листов не признаются нарушениями. • Институциональная коррупция в законотворчестве. Принятие закона, реализующего интерес той или иной корпорации в ущерб общественным и государственным. • Институциональная коррупция в исполнительной власти. Принятие решений органами политического управления в интересах отдельных частных бизнесов в ущерб общественным и государственным интересам. Пример неоднозначности политической коррупции • Во всех этих случаях никогда невозможно однозначно и объективно квалифицировать то или иное действие, как коррупционное или некоррупционное. • Примером может служить принятие закона в интересах крупной частной корпорации. • Свидетельствами того, что в этом действии нет коррупции, является то, что закон решает ту или иную общественную или государственную проблему, а другой корпорации, которая могла бы принять участие в решении этой проблем просто не существует. • Свидетельствами того, что в этом действии есть коррупция, могут являться высокая стоимость услуг этой корпорации, недопущение к предоставлению тех же услуг других корпораций, помощь отдельной корпорации в ситуации финансовых или других проблем в её развитии. Выгоды от коррупции для политиков • Коррупция стала весьма эффективным способом решений разнообразных проблем в политике, экономике и социальной сфере, некоторые из которых иначе вообще не решаются. • Тот, кто действует по закону, в российском политическом процессе никогда не получит преимуществ. • Поэтому коррупционные действия оказываются выгодными всем взаимодействующим субъектам. • Взаимодействия политиков между собой и граждан с ними существенно более, чем нормами законов, регулируются неформальными нормами и правилами, формирующимися как договорённости и стили деятельности, нередко не артикулируемыми явно. • Эти нормы и правила формируются не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик и стали неформальными социальными институтами, реально регулирующими российский политический процесс, экономическую и общественную деятельность. • Только подчинение этим неформальным социальным институтам позволяет субъектам ставить и достигать реальные цели в самых разных сферах деятельности, включая политику, поддерживая тем самым коррупцию. Политическая коррупция как ситуативная социальная норма • Политическая коррупция в силу информационной закрытости этой сферы в нашей стране не обсуждается публично, поэтому её признаки не стали настолько определёнными, чтобы можно было с достаточным уровнем объективности квалифицировать те или иные действия политиков, как коррупционные. • По этой причине, а также поскольку коррупция выгодна, она в политике стала в нашей стране, фактически, не исключением из нормы, а самой социальной нормой, своеобразным стилем политической деятельности, от которого невозможно отказаться без ухода из политики. • Иначе говоря, российские политики не используют коррупцию только тогда, когда это не требуется по развитию ситуации. Но когда это развитие предполагает возможность использования коррупции для достижения политических целей, эту возможность практически всегда реализуют. Государственные полномочия - личные привилегии • Чиновники в соответствии с рыночной рациональностью рассматривают свои должностные полномочия как личные привилегии, полученные от своих начальников. • Чиновники в нашей стране не служат государственным интересам, которые не сформулированы и не могут быть сформулированы в условиях доминирования крупных частных корпораций в принятии государственных решений. • Чиновники служат своим начальникам, а их поведение на службе определяется традициями и неформальными нормами, а не законами, официальными правилами и инструкциями. • Но в некоторых ситуациях традиции и неформальные нормы не определяют их поведение полностью. И тогда чиновники самостоятельно определяют, как поступить. Рыночная рациональность нередко ведёт чиновника к выбору того варианта действия, который даст ему вознаграждение. • Поэтому чиновники служат и своим интересам, но они не служат общественным интересам, не реализуют общие цели. • Такое устройство государственной власти следует оценивать как коррумпированное, потому что оно не позволяет ни выработать государственные интересы, ни обеспечить их, ни решить общественные или коллективные проблемы. • Политическая сфера такое устройство государственной власти не исправляет, а поддерживает, что в современных условиях следует оценивать как коррупцию. Цель коррупции – получение ренты • В России по традиции, которая не была изменена ни в советский, ни в постсоветский период собственность не отделена от власти. • Реально собственностью владеют узкие группы бюрократии (в СССР - номенклатуры), что видно по рейдерству, банкротствам успешных бизнесов, вынуждения бизнесов финансировать государственные и муниципальные проекты и т.п. • Современная российская бюрократия во многом порождает и поддерживает коррупцию не только во взаимоотношениях органов власти с гражданами и бизнесменами, но и в других сферах с целью получения ренты со всей собственности в государстве. • Об отказе от рентной системы нет никаких идей и общественных дискуссий. • Одной из реальных целей политиков в современной России является получение и удержание доступа к ренте. Политическая коррупция может приводить к смене власти • Политическая коррупция сейчас активно используется для манипулирования общественным мнением и результатами голосований на выборах, для победы в конкуренции политических сил и политических лидеров, для реализации с помощью политики частных интересов в экономической деятельности. • При таком использовании коррупции, вполне возможно, что одни коррупционеры уберут из политики и госуправления других коррупционеров, чтобы самим было легче в дальнейшем заниматься коррупцией. • И такие действия политиков могут быть объяснены обществу как политический переворот, как смена правительства, как замена его некоррумпированным правительством. • Но скорее при таком развитии ситуации новое правительство тоже окажется коррумпированным. Просто доступ к коррупционным ресурсам получат другие политики и государственные деятели. Реальная цель противодействия коррупции • Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. • Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего социума, экономики, политики, государственного управления. • Чтобы уровень коррупции снижался, нужно: • постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для коррупционеров; • поиск, пропаганда и включение в нормы законов способов решений проблем без коррупции; • общественные дискуссии с попытками выработки консенсусов поведения разных социальных групп, обеспечивающего солидарность, доверие, взаимную ответственность и поддержку. С политической коррупцией бороться сложно, но возможно • С политической коррупцией бороться сложно, потому что реально о действиях на этом уровне знают только заинтересованные лица, а уголовной ответственности за такую коррупцию не существует. • Но так или иначе политики многие свои действия осуществляют публично, и это даёт возможности анализировать их мотивы, включая возможные лоббистские, цели декларируемые и реальные, последствия и направленность их действий на решения общественных, личных или корпоративных проблем. • По результатам такого анализа можно с большей или меньшей вероятностью квалифицировать те или иные действия в политике как коррупционные. • И пока для исключения таких действий есть только одно средство – общественное осуждение, квалификация таких действий как аморальных и исключение тех, кто их применил из политики, например, по недоверию к ним, как это делается для бухгалтеров. Литература • Подтверждения и обоснования некоторых представленных выше суждений и оценок можно найти в публикациях: • Фонда ИНДЕМ: • Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. - Москва : Фонд "Либеральная Миссия", 2013. - 752 с. URL: http://indem.ru/CD/RosKorru.pdf. • В.Л. Римского: • На персональной странице сайта Фонда ИНДЕМ: http://indem.ru/persons/rimskiy.htm. • На Academia.edu: https://indem.academia.edu/VladimirRimskiy . • На eLIBRARY.RU: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=251541 . • На Федеральном образовательном портале «Экономика. Социология. Менеджмент»: http://ecsocman.hse.ru/text/16097108/ . Благодарю за внимание! • Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ • • • • Тел./факс: (495) 624 2409, 624 1831, 624 3297 Тел.: (495) 624 2903, 624 2917 E-mail: rim@indem.ru и vlrim@yandex.ru http: www.indem.ru
