Рекомендации по внесению изменений в нормативные

Основные направления совершенствования системы
государственного контроля и надзора
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики», Москва 2012
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Совершенствования
системы контроля и надзора в РФ
Минимизация государственного
контроля (надзора)
Теоретическая и научная проработка
проблематики
Разработка планов мероприятий
Совершенствования нормативноправового регулирования
Создание систем мониторинга и
оценки эффективности
2
Варианты разграничения понятий
«контроль» и «надзор»
Контроль
Надзор
Осуществляется в
отношении
подчиненных
субъектов
- Оценка
законности
- Вмешательство
в деятельность
не допускается
- Нет права
привлечения к
ответственности
Надзор
Контроль
Надзор
Контроль
Отсутствует
подчиненность
поднадзорного
субъекта
-Оценка законности и
целесообразности
-Вмешательство в
деятельность
-Возможность
привлечения к
ответственности,
закрепленная в НПА
3
Этапы совершенствования
контрольно-надзорных функций
Указа Президента РФ от
29 июня 1998 г.
№ 730
Федеральный закон
от
8.08.01 г. № 134-ФЗ
Указ Президента РФ от
23.07.2003 N 824
Указ Президента РФ
от 09.03.2004 N 314
Указ Президента РФ от
15.05.2008 N 797
Федеральный закон от
26.12.2008 N 294-ФЗ
Концепция
административной
реформы
Административные
регламенты контрольнонадзорных функций
Концепция снижения
административных
барьеров
Федеральный закон от
18.07.2011 N 242-ФЗ
4
Основные направления совершенствования
контрольно-надзорных функций, заложенные в
Концепции снижения адм. барьеров
Цель – совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в
различных сферах общественных отношений:
•
•
•
выявить и исключить избыточные и дублирующие административные процедуры осуществления
государственного и муниципального контроля (надзора);
сократить количество проверяемых документов;
усовершенствовать нормативно-правовое регулирование порядка осуществления контрольно-надзорной
деятельности органов публичной власти.
Инструменты оптимизации:
А. Использование системы плановых документов:
•
график реализации ФОИВ мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и
разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг
•
отраслевые планы по оптимизации
Б. Проведение мониторинга
Результаты оптимизации:
•
•
•
устранение максимального количества избыточных административных барьеров,
снижение уровня коррупции
внедрение современных механизмов управления.
Стратегический итог:
•
•
повышение инвестиционную привлекательность российской экономики
обеспечение формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской
деятельности.
5
Основные нормативные правовые
акты в сфере контроля (надзора),
принятые в ходе последних этапов административной реформы
- Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»;
- Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности»;
- Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля»;
- Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг»;
- Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления».
6
Основные результаты совершенствования контрольнонадзорных функций
- усовершенствована система процессуальных действий органов
контроля и надзора;
- для отдельных видов хозяйственной деятельности введен
уведомительный порядок начала ее осуществления;
- принята новая современная редакция законодательства о
лицензировании отдельных видов деятельности;
- сокращена продолжительность проверок, а также установлена
периодичность плановых проверок;
- внедрена процедура согласования отдельных видов внеплановых
проверок с органами прокуратуры;
- сформирована нормативная и методическая база повышения
качества и предоставления (исполнения) государственных и
муниципальных услуг (функций).
7
Совершенствование государственного контроля
(надзора) в рамках Федерального закона от
18.07.2011 N 242-ФЗ
• Унификация понятийного аппарата в области контроля
(надзора);
• Упорядочены и приведены в соответствие с 294-ФЗ фото
процедуры по видам контроля (надзора);
• Определены права должностных лиц по видам контроля
(надзора);
• Разграничение контрольно-надзорных полномочий между
уровнями власти;
• Внесены важные изменения в базовый 294-ФЗ
(распространение правил проведения контрольных
мероприятий на учреждения; режим постоянного
государственного контроля (надзора) и т.д.)
8
Мониторинг эффективности выполнения
контрольно-надзорных полномочий на
федеральном уровне
Система мониторинга осуществления контроля (надзора) в РФ
Мониторинг реализации
отраслевых планов мероприятий
по оптимизации контрольнонадзорных и разрешительных
функций, а также по сокращению
избыточного государственного
регулирования
Мониторинг деятельности
федеральных органов
исполнительной власти при
осуществлении государственного
контроля (надзора)
Форма федерального
фото
статистического наблюдения N
1-контроль "Сведения об
осуществлении
государственного контроля
(надзора) и муниципального
контроля"
доклады о реализации планов
мероприятий по оптимизации
контрольно-надзорных и
разрешительных функций,
предоставления
государственных услуг,
а также по сокращению
избыточного государственного
регулирования
доклады об осуществлении
государственного контроля
(надзора), муниципального
контроля в соответствующих
сферах
ИС "Мониторинг и оценка
эффективности деятельности
контрольно-надзорных
органов"
Статистические сведения об
осуществлении
государственного контроля
(надзора) и муниципального
контроля, предоставляемые
всеми контролирующими
органами
фото
9
Доклад о реализации планов мероприятий
по оптимизации контрольно-надзорных и
разрешительных функций
Концепция снижения административных барьеров и повышения
доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 2013 годы
Готовят ФОИВ о результатах реализации
утвержденных Планов и предоставляют
данные в Минэкономразвития РФ
Минэкономразвития ежегодно готовит
сводный доклад
фото
10
Доклад об осуществлении государственного контроля
(надзора), муниципального контроля в соответствующих
сферах деятельности, об эффективности такого контроля
1. Ч 5. Ст. 7 Федерального закона № 294
2. Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 N 215
3. Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1443 "Об утверждении Правил
формирования и ведения федеральной государственной информационной
фото
системы "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов"
ФОИВ
Готовят доклады о собственных функциях и о функциях РОИВ
по переданным полномочиям и передают в МЭР
Готовят пояснительную записку по переданным ОИВ
полномочиям и передают в МЭР
РОИВ
Готовят доклады о собственных функциях и о функциях ОМСУ и
передают в МЭР
Готовят доклады о реализации переданных полномочий и
передают в уполномоченный ФОИВ
ОМСУ
Готовят доклады и передают в уполномоченный РОИВ
До 15
марта с
использов
анием ИС
«Монитор
инг»
фото
Минэк
Готовит сводный доклад
11
Статистические сведения об осуществлении
государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля
Приказ Росстата от 21.12.2011 N 503
"Об утверждении статистического инструментария для организации
Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за
осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального
фото
контроля"
Терр. органы ФОИВ
ФОИВы
РОИВы
15 числа после отчетного периода передают данные в ФОИВ
20 числа после отчетного периода передают данные в Минэк
20 числа после отчетного периода передают данные в Минэк по
переданным РОИВ полномочиям
15 числа после отчетного периода передают данные в ФОИВ по
переданным полномочиям
15 числа после отчетного периода передают данные
ответственному РОИВ
Ответственный РОИВ
20 числа после отчетного периода передает данные в Минэк
ОМСУ
15 числа после отчетного периода передают данные
ответственному РОИВ
с
использов
анием ИС
«Монитор
инг»
12
Некоторые результаты мониторинга
эффективности выполнения контрольнонадзорных полномочий на федеральном уровне
Типичные нарушения 294-ФЗ при проведении проверок:
• проведение внеплановых выездных проверок без согласования с органами
прокуратуры
• нарушение порядка уведомления субъектов предпринимательской
деятельности о проведении плановых и внеплановых проверок
• проведение проверки без распоряжения (приказа)
• неправильное оформление распоряжения (приказа) о проведении проверки
• превышение полномочий контролирующими органами при проведении проверок
(проведение проверок за рамками предмета конкретной проверки)
• нарушение порядка оформления результатов проверок
• нарушения сроков проведения проверок
органами прокуратуры в силу отсутствия правовых оснований для
проведения внеплановой проверки было отклонено практически
половина (47%) от всех обращений :
•
•
•
отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки
несоблюдение требований к оформлению решения контрольного органа о проведении
внеплановой выездной проверки
отсутствие документов, прилагаемых в заявлению о согласовании проверки
13
Проблемы оптимизации контрольнонадзорных функций и их преодоление
14
Методологические подходы к оптимизации
контрольно-надзорных функций
Коррекционный подход
Процессный подход
Системный подход
1. Корректировка действующей системы,
устранение пробелов и противоречий;
2. Внесение изменений в действующие НПА;
3. Разработка и принятие НПА в целях
«оживления» неработающих институтов
1. Реинжиниринг административных процедур;
2. Улучшение качества и открытости деятельности
органов власти за счет внедрения новых механизмов
- межвед., МФЦ, услуги в электронном виде.
3. Закрепление результатов в административных
регламентах и т.д.
1. Создание новых институтов, системные
изменения;
2. Создание новой нормативной базы.
15
Границы оптимизации контрольно-надзорных функций и их нормативноправовые основания
Четко определены ключевые аспекты осуществления административных
процедур: последовательность действий сроки, права и обязанности
должностных лиц
Четкое закрепление субъектов, уполномоченных на осуществление
контрольно-надзорных полномочий
Специальные требования к инспекторам и иным должностным лицам,
осуществляющим функции контроля (надзора)
16
Проект Концепции повышения эффективности
контрольно-надзорной деятельности органов
государственной власти и органов местного
самоуправления на 2014 - 2018 годы
1. Систематизация и актуализация обязательных требований и обеспечение к ним доступа
хозяйствующих субъектов
Применение устаревших, противоречивых и
неопубликованных требований
- Систематизация требований;
- Размещение в публичном доступе;
- Запрет проверять неопубликованные требования.
2. Формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов, учитывающей
возможность разделения их функций в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности
Отсутствие единых требований к контрою
(надзору) и разрешительной деятельности
- Единый ФЗ по разрешительной деятельности;
- Единые требования к мониторингу и оценке
эффективности;
- Инвентаризация функций, разработка недостающих НПА
- Закрепление единых требований к привлечению экспертов
2.1. Унификация способов, методов и форм реализации контрольных и надзорных мероприятий
2.2. Разработка системы оценки рисков потенциальной опасности видов экономической деятельности и
порядка ее использования при планировании контрольных мероприятий
2.3. Обеспечение принципов прозрачности и понятности деятельности контрольных и надзорных органов
2.4. Совершенствование практики назначения административной ответственности
2.5. Совершенствование механизма досудебного обжалования, административного рассмотрения жалоб
на результаты проверок, а также на постановления по делам об административных правонарушениях
17
Проект Концепции повышения эффективности
контрольно-надзорной деятельности органов
государственной власти и органов местного
самоуправления на 2014 - 2018 годы (2)
3. Разработка системы показателей, позволяющих обеспечить анализ ежегодно выделяемых на
реализацию контрольных и надзорных полномочий ресурсов, с учетом фактических объемов
проводимых мероприятий, а также оценку эффективности их результатов
Отсутствует системная оценка государственного
контроля и системная оценка разрешительной
деятельности
- Разработка системы показателей;
- Обеспечение адекватного финансового обеспечения
при передаче полномочий.
4. Проведение мониторинга деятельности контрольных и надзорных органов
Необходимость совершенствования
мониторинга и оценки деятельности
контрольных и надзорных органов
- Ведение мониторинга в разрезе различных видов
контроля (надзора);
- -уточнение и расширение показателей мониторинга.
5. Создание единой системы регистрации случаев причинения вреда в сферах государственного контроля
(надзора)
Для обеспечения работы системы
мониторинга и системы управления
рисками необходима единая система
регистрации случаев причинения вреда
- Определение уполномоченных органов;
- Уточнение и расширение показателей мониторинга.
6. Развитие кадрового потенциала контрольно-надзорных органов
Недостатки системы организации работы
инспекторского персонала контрольных
органов
- Повышение уровня профессионализма;
- Увеличение оплаты труда;
- обеспечением действенности репутационных и
административных эффектов от работы .
18
Вопросы разграничения контрольно-надзорных
функций и государственных услуг
(разрешительных функций)
Контрольно-надзорные функции
Разрешительные функции
Неразрывно связаны, разрешительная функция обеспечивает установление
режима, соблюдение которого должно контролироваться
На практике осуществление этих функций неразделимо (при выдаче разрешения
требуется проведение проверки)
Процедура регулируется ФЗ № 294
и иными отраслевыми законами
Процедура регулируется ФЗ № 210
Разработка административных регламентов
необязательна
Необходимо обеспечение всех
предусмотренных для гос. и мун. услуг
мероприятий: адм. регламенты. Электронные
услуги МФЦ
1.
2.
При оптимизации процедур (разработка адм. регламентов, МФЦ, электронный вид, межвед.)
разрешительная функция=государственная услуга;
При организации системы контроля-надзора эти две функции необходимо рассматривать в
совокупности
19
Осуществление контрольно-надзорных
функций учреждениями
1. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» ч. 3 ст. 15 – запрет наделять хозяйствующих
субъектов контрольно-надзорными полномочиями;
2. п. 1 ст. 2 ФЗ 294: Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального
государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий,
государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями.
Напрямую установлено в НПА:
Федеральный государственный пожарный надзор в лесах ч. 2 ст. 97 Л.К.
Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) ч. 2.1 ст. 96 Л.К.
Надзор особо охраняемых природных территорий ст. 33 «Об особо охраняемых
природных территориях»
Пожарный надзор ст. 7 «О пожарной безопасности»
Государственный портовый контроль Ст. 11 О Морских портах
Учреждения входят в систему, осуществляющей контрольные функции
Ветеринарный надзор ст. 5 «О ветеринарии»
Сан.-эпидем. надзор ст. 46 «О сан.-эпидем. благополучии»
20
Физическое лицо,
как подконтрольный субъект
Проблемы
1. 294-ФЗ не распространяется на физических лиц;
2. Отсутствуют рамочные требования к осуществлению проверок в
отношении физических лиц;
3. Пренебрежение разработчиков административных регламентов
вопросом регламентации контроля в отношении физ. лиц.
4. Некоторые гарантии прав при проведении проверки ,установленные для
ИП и юридических лиц не могут быть применены к физическим лицам
Варианты решения
1. Разработка НПА и административных регламентов,
регламентирующих порядок осуществления проверок в
отношении физ. лиц.
2. Адаптация требований 294-ФЗ к проведению проверки
физических лиц.
21
Вопросы взаимодействия государственных
органов и органов местного самоуправления в
контексте создания системы государственного
надзора и муниципального контроля
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
Виды контроля, прямо отнесенные к вопросам местного значения:
• осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения;
• осуществление муниципального жилищного контроля;
• осуществление муниципального земельного контроля;
• осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий
местного значения;
• осуществление муниципального лесного контроля;
• осуществление муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей;
• осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны.
Виды контроля, которые могут быть установлены в рамках вопросов местного значения:
• Контроль за представлением обязательного экземпляра является составляющей организация библиотечного обслуживания
населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения.
• Контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых и при строительстве
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
• Контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.
• Муниципальный контроль в области торговой деятельности
Пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:
Виды государственного контроля, которые делегируются на местный уровень:
• осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси;
• осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости;
• осуществления регионального государственного экологического надзора;
• осуществления регионального государственного надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники.
• И т.д.
22
Вопросы взаимодействия государственных органов и
органов местного самоуправления в контексте создания
системы государственного надзора и муниципального
контроля (на примере жилищного контроля)
Проблема – отсутствие четкого разграничения предмета государственного
жилищного надзора и муниципального жилищного контроля в ЖК РФ
Действующий вариант решения
Порядок взаимодействия ОИВ и ОМСУ утверждается высшим исполнительным органом субъекта РФ (п. 5
Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 N 493)
Вопросы взаимодействия рекомендованы Приказом Минрегиона России от 23.08.2013 N 360
1. Информационное взаимодействие (планирование и организация проверок, информирование об НПА и
методиках, о результатах проверок);
2. Повышение квалификации специалистов;
3. Обмен информационными базами данных;
4. Создание координационных и совещательных органов;
5. Проведение совместных информационно-консультационных мероприятий
В качестве инструментов в рекомендациях Минрегиона предложены:
1. административный регламент взаимодействия
2. договоры (соглашения) о взаимодействии
Аналогичная проблема разграничения компетенции государственный земельный
надзор и муниципальный земельный контроль (ст. 71 и 72 Земельного кодекса)
23
Методология реинжиниринга контрольно-надзорных
функций
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики», Москва 2012 24
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Инвентаризация
контрольно-надзорных функций
Анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих
контрольно-надзорные полномочия и анализ фактической
деятельности
Выявление дублирующих контрольно-надзорных функций,
фото а
также функций не предусмотренных действующими
нормативно-правовыми актами
Составление перечня (реестра) контрольно-надзорных
функций
Внесение изменений в нормативно-правовые акты по
результатам инвентаризации
Разработка административных регламентов исполнения
контрольно-надзорных функций
Проведение планового мониторинга действующего фото
законодательства на предмет изменений в области
контрольно-надзорных полномочий
25
Анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих
контрольно-надзорные полномочия и анализ
фактической деятельности
Анализ НПА,
регламентирующих
деятельность органа
Анализ
Положения об органе
фото
Первичный
перечень деятельности
Удаление повторов
формулировок деятельности
Представления о
деятельности со стороны
руководства ОИВ
Представления среднего
фото
звена управления ОИВ
26
Выявление
дублирующих и функций, не установленных
законодательством
Первичный
перечень функций
фотоУдаление
Анализ нормативной обоснованности
избыточных
функций
-Не предусмотрена НПА
-Не входит в компетенцию
органа
Анализ дублирования
-Межуровневое дублирование
-Межведомственное
дублирование
-Дублирование части процедур
-Дублирование формулировок
Устранение
дублирования
функций
Окончательный
перечень функций
Проверка на полноту описания и нормативно-правовой регламентации
Совершенствов
ание
НПА
27
Примеры дублирующих и избыточных
функций
Министерстве труда и социального развития
Республики Алтай:
- контроль за исполнением трудового
законодательства (п. 6.2 положения);
- осуществляет контроль за условиями и
охраной труда, качеством проведения
аттестации рабочих мест по условиям труда,
правильностью предоставления льгот и
компенсаций за работу с вредными или
опасными условиями труда, соблюдением
законодательства о труде женщин и
несовершеннолетних в организациях
независимо от их организационно-правовых
форм (п. 6.18.5 положения).
Дублирование (ст. 353 ТК)
Избыточные (ст. 216 и 216.1
ТК) + региональные НПА
Дублирование (ст. 353 ТК)
28
Совершенствование процедур предоставления государственных
услуг (исполнения государственных функций)
1
Разработка схемы «как
фото есть»
2
Выявление направлений
для оптимизации
административных
процедур
3
Разработка схемы «как
должно быть»
1. Анализ НПА, регламентирующих предоставление гос.
услуги (исполнение гос. функции).
2. Интервьюирование (анкетирование) получателей
услуги /подконтрольных субъектов , а также
должностных лиц
3. Изучение иных источников, содержащих сведения о
предоставлении гос. Услуги (исполнении гос. Функции)
1.Выявление
недостатков
в
действующих
НПА,
регламентирующих админ. процедуры.
2.Выявление пробелов в нормативно-правом регулировании.
3.Выявление недостатков в правоприменительной практике.
4.Выявление возможности сокращения нормативных сроков
и установленного перечня необходимых документов
5.Изучение положительного опыта других регионов
1.Фиксация оптимизированной схемы предоставления гос.
услуги (исполнения гос. функции) с учетом процедур межвед.
взаимодействия, МФЦ и иных средств повышения качества
адм. процедур.
2.Разработка проекта (проектов) НПА (изменений в НПА),
закрепляющих оптимизированной схемы
29
Формулировки
контрольно-надзорных функций
Формулировка должна соответствовать нормам НПА, закрепляющим
полномочие.
Формулировка должна отражать суть функции
Пример: контрольно-надзорное полномочие Минэкономразвития РА
Ошибка: «контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении
лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных
требований»
Правильно: «контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных
требований при осуществлении деятельности по заготовке,
переработке и реализации лома цветных и черных металлов».
30
Пример структуры
окончательного
перечня (реестра) контрольно-надзорных функций
Наимено
вание
№ государст
венной
функции
1
Сфера
осуществлени
я контрольнонадзорной
функции
НПА,
закрепляющи
е контрольнонадзорное
полномочие
НПА,
регламен
тирующи
е
процедур
у
осуществ
ления
3
4
5
2
Орган
государств
енной
власти,
ответствен
ный за
исполнени
е функции
Предмет
ведения
Примеч
ание
6
7
8
фото
Высшая школа экономики, Москва, 2011
31
Формирование моделей исполнения контрольно-надзорных
1. Определение цели формирования модели:
- визуализация административных процедур с целью
оптимизации и регламентации;
- создание информационных систем;
фото
2. Определение степени детализации моделирования:
- по группам административных процедур;
- по административным процедурам
3. Выбор нотации и информационных средств для
моделирования:
Business Studio
ARIS
BPMN
фото
32
Варианты использования моделей
• Разработка административных регламентов
• Определение участков административной процедуры для
оптимизации
• Определение участков компетенции должностных лиц
• Построение организационной модели
• Построение реестра документов
• Использование для разработки информационных продуктов для
построения электронного документооборота
33
Примеры нотаций
для формирования моделей исполнения
контрольно-надзорных
BPMN
ARIS eEPC
34
Варианты развития модели
Блоки административных процедур
Перечни документов
Организационная структура
Детализация условий принятия
решений
35
Структура административной процедуры
36
Модель контрольно-надзорной функции
(планирование)
фото
37
Модель контрольно-надзорной функции
(подготовка)
фото
фото
38
Модель контрольно-надзорной функции
(документарная проверка)
фото
фото
39
Модель контрольно-надзорной функции
(документарная проверка)
фото
фото
40
Специфика административных регламентов исполнения
государственных (муниципальных) контрольно-надзорных
функций
АР государственных (мун.)
услуг
АР государственных (мун.) к-н
функций
Необходимость разработки
закреплена в 210 ФЗ
Необходимость разработки
АР не установлена в ФЗ
Обязательные требования
закреплены в 210 ФЗ
Требования закреплены
только в Правилах
разработки регламентов
Разработка АР –
нормативно установленная
обязанность ОИВ и ОМСУ
Требование к разработке АР
в отраслевых ФЗ
сформулировано как право
Потребность в разработке
АР определяется лишь
концептуально
41
Перевод
контрольно-надзорной деятельности в электронный вид
Предпосылки,
заложенные в
Федеральном законе №
294-ФЗ
• необходимость публикации ежегодных сводных плановых
проверок на сайте ОИВ и на сайте Ген. прокуратуры РФ;
• необходимость согласования внеплановых проверок с Ген.
прокуратурой РФ;
• обязательность уведомления СРО о проверке ее членов;
• обязательность уведомления субъекта проверки;
• обязательность взаимодействия субъекта проверки и ОИВ,
уполномоченного на осуществление государственного
контроля (надзора), в том числе для доказательства или
подтверждения исполнения выявленных в ходе проверки
предписаний.
Возможные перспективы
1. Переход на электронное взаимодействие при проведении
документарных проверок
2. Предоставление информации о проверках (о планировании
и о результатах) в электронном виде;
3. Уведомление в электронном виде
4. Предоставление результатов проверки в электронном виде
5. Создание «личного кабинета»
42
Препятствия для перевода
контрольно-надзорной деятельности в электронный вид
1. Необходимость проведения выездных проверок, а также
необходимость проведения исследований, испытаний,
измерений объектов проверки, что ограничивает осуществление
полностью дистанционного взаимодействия;
2. Неопределенность статуса итоговых документов проверки в
электронном виде
3. Материально-технические проблемы перевода контрольнонадзорных функций в электронный вид
43
Возможный положительный эффект от использования
механизмов межведомственного взаимодействия при
осуществлении контроля (надзора)
• 1. Решение вопроса о подлинности , достоверности документа, а также
актуальности содержащихся в нем сведений посредством получения
документа непосредственно от органа его выдавшего.
• 2. Дополнительное снижение нагрузки на предпринимателя, связанной
с подготовкой документов к отправке в ОИВ (ксерокопирование,
оформление, почтовые затраты и т.д.).
• 3. Снижение затрат на взаимодействие по вопросам проведения
проверок за счет применения уже имеющихся инструментов СМЭВ.
• 4. Работы по внедрению межведомственного взаимодействия при
осуществлении контроля (надзора) будет способствовать
инвентаризации документов, запрашиваемых у подконтрольных
субъектов по различным видам контроля.
44
Виды межведомственного взаимодействия при
осуществлении контрольно-надзорной деятельности
фото
Взаимодействие при получении документов, содержащихся в других ОИВ
и ОМС и необходимых для проведения контрольных мероприятий
Передача документов, имеющихся в иных органах власти без запроса таких документов у
подконтрольных субъектов
Взаимодействие при информационном обмене в ходе реализации
контрольно-надзорных мероприятий
Передача материалов проверки для привлечения к ответственности (в случае, если ОИВ не
наделен таким правом)
Передача жалоб, обращений граждан и иных материалов по подведомственности
Информационный обмен при проведении совместных проверок
45
Пример возможного межведомственного взаимодействия при
проведении проверок (Росфиннадзор – 2 место в рейтинге
документарных проверок) I
Осуществление валютного контроля
Документы, запрашиваемые у
подконтрольного субъекта (ч. 4 ст.
Возможность запроса
23 ФЗ О валютном регулировании и валютном
контроле п. 97 АР, утв. Приказом Минфина РФ от
06.11.2007 N 98н)
документы, удостоверяющие
личность физ. лица
фото
Документ личного хранения (ч. 6
ст. 7 210-ФЗ)
Запрос в ФНС
Использование
имеющихся каналов
СМЭВ для гос. услуг
Запрос в ФНС
Использование
имеющихся каналов
СМЭВ для гос. услуг
свидетельство о постановке на
учет в налоговом органе
Запрос в ФНС
Использование
имеющихся каналов
СМЭВ для гос. услуг
документы, удостоверяющие
права лиц на недвижимое
имущество
Запрос в
Росреестр
Использование
имеющихся каналов
СМЭВ для гос. услуг
документ о гос. регистрации физ.
лица в качестве ИП
документ о государственной
регистрации юр. лица
46
Пример межведомственного взаимодействия при проведении
проверок (Росфиннадзор – 2 место в рейтинге документарных
проверок) II
документы, удостоверяющие права нерезидентов
на осуществление валютных операций, открытие
счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые
органами страны места жительства (места
регистрации) нерезидента
уведомление налогового органа по месту
учета резидента об открытии счета (вклада) в
банке за пределами территории РФ
В органах власти отсутствует
Запрос в ФНС
Использование
имеющихся каналов
СМЭВ для гос. услуг
документы (проекты документов),
являющиеся основанием для проведения
валютных операций (договоры, доверенности,
акты приема-передачи и т.д.)
В органах власти отсутствует
документы, оформляемые и выдаваемые
кредитными организациями, документы по
валютным операциям
В органах власти отсутствует
таможенные декларации, документы,
подтверждающие ввоз в Российскую Федерацию
валюты Российской Федерации, иностранной
валюты, внешних и внутренних ценных бумаг в
документарной форме
Запрос в ФТС
паспорт сделки
В органах власти отсутствует
документы, подтверждающие, что физ. лица
являются супругами или близкими
родственниками, включая документы, выданные
органами ЗАГС
Документ личного хранения (ч. 6
ст. 7 210-ФЗ)
47
Использование механизмов СМЭВ в целях
взаимодействия в области контрольно-надзорной
детальности и снижение нагрузки на подконтрольного
субъекта
ФНС
По 6 группам
документов можно
направить межвед.
запросы
Сведения ЕГРЮЛ и
ЕГРИП
Росреестр
В ходе проверки
запрашивается 12 групп
документов
Данные ЕГРП
6 групп
документов
предоставляются
самостоятельно
Использование каналов
межведомственного взаимодействия,
уже созданных и функционирующих
для предоставления государственных
услуг
Снижение нагрузки
подконтрольного
субъекта по подготовке
документов на 50 %
фото
48
Прогнозируемый эффект от использования механизмов
межведомственного взаимодействия при осуществлении
контрольно-надзорных полномочий
Тип документа
запрашиваемого для
проведения проверки
Сведения ЕГРЮЛ и ЕГРИП
Прогнозируемое количество
запросов по документарным
проверкам ФОИВ за год
315 000 запросов
фото
ФНС
Документы о постановке
на налоговый учет
250 000 запросов
Сведения ЕГРП
160 000 запросов
Росреестр
Сведения ГКН
63 000 запросов
Формы федерального
государственного статистического
наблюдения
50 000 запросов
Росстат
49
Возможные риски использования механизмов
межведомственного взаимодействия при осуществлении
контроля (надзора)
фото
1. Относительно незначительный социальный эффект ,если сравнивать с
введением межведомственного взаимодействия по предоставлению
государственных (муниципальных) услуг.
2. Ограниченное применение процедур межведомственного взаимодействия
при проведении выездных проверок (документы проще проверить на месте).
3. Увеличение нагрузки на ОИВ, у которых находятся запрашиваемые
контролирующим органом документы.
Высшая школа экономики, Москва, 2012
50
Повышение эффективности исполнения контрольнонадзорных функций
51
Критерии и показатели оценки эффективности исполнения
контрольно-надзорных функций
фото
Правила подготовки докладов об осуществлении государственного
контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах
деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)
(Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 N 215)
П. 6 - Перечень показателей для оценки эффективности государственного
контроля (надзора), муниципального контроля
Неадекватны отражению действительной эффективности контроля
Отсутствует учет мнения подконтрольных субъектов
Отсутствуют показатели, характеризующие НПА
Невозможно оценить динамику нагрузки на бизнес, в том числе затраты
Сложно оценить проблемные аспекты в деятельности контрольных органов
Высшая школа экономики, Москва, 2013
52
Подходы к мониторингу эффективности выполнения
региональных и муниципальных контрольно-надзорных
функций
фото
Официальная методика
Методика проведения мониторинга эффективности государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля (Постановление
Правительства РФ от 05.04.2010 N 215)
Не предполагает проведение анкетирования и опросов
Не предполагает анализа нормативно-правовых актов (регламентов)
Источники мониторинга ограничены официальными документами
Не содержит порядка осуществления мониторинга, анализа данных
Не выполняет функций инструмента анализа и оценки эффективности
контрольно-надзорной деятельности
Неофициальные методики
Разрабатываются для конкретных целей
Позволяют учесть различные аспекты контрольно-надзорной деятельности
Направлены на оптимизацию контрольно-надзорной деятельности
Высшая школа экономики, Москва, 2013
53
Примерная структура анализа эффективности
исполняемых контрольно-надзорных функций органов
исполнительной власти
фото
Анализ структуры проблем, связанных с административными барьерами
для граждан и организаций (наиболее/наименее значимые)
Анализ значимости проблем, связанных со взаимодействием органов
исполнительной власти
Выявление наиболее затруднительных в силу административных
барьеров сфер деятельности организаций
Оценка затрат на преодоление административных барьеров
54
Оценка и анализ объема средств (затрат для бизнеса) на
преодоление административных барьеров
Прямые затраты - затраты,
непосредственно связанные с
прохождением
разрешительных процедур,
контрольно-надзорных
мероприятий
фото
Косвенные затраты денежные средства, которые
тратятся на содержание
дополнительного персонала:
юристов, бухгалтеров – и
оплату услуг посредников, а
также на «очереди»
Основания для затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров
1. Фирмы несут прямые и косвенные затраты
2. Большой и статистически значимый объем выборки
нивелирует погрешности (неточности) сбора
информации и объективно отражает текущие
тенденции.
3. Выборка репрезентативна.
55
Оценка прямых затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 1)
Этап 1.расчет показателя «Доля затрат организаций региона на преодоление
фото
административных барьеров в обороте предприятия за месяц на основании
полученной выборки в результате опроса»
Вопрос 1. Оцените объем средств (в процентах от ежегодного оборота организации), затраченных на
преодоление административных барьеров при осуществлении текущей деятельности?
Вопрос 2. Каков был примерный уровень оборота Вашей фирмы за последний месяц
расчетная доля затрат организаций субъекта РФ на преодоление административных барьеров
в обороте предприятия за месяц на основании полученной выборки в результате опроса
суммарные затраты на преодоление адм. барьеров по категориям организаций за месяц
суммарный оборот по категориям организаций за месяц
56
Оценка прямых затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 2)
Этап 2.расчет объема затрат на преодоление административных для
всех
фото
индивидуальных предпринимателей и организаций (по категориям) субъекта РФ
за год
57
Оценка косвенных затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 1)
фото
Этап 1. расчет объема затрат на преодоление административных барьеров
(альтернативные издержки)
Вопрос 1. Какое количество часов (отвлеченных от основного вида деятельности) затрачено вами с января
текущего года в связи с проведением проверок вашего бизнеса органами надзора?
Вопрос 2. Какое количество часов (отвлеченных от основного вида деятельности) затрачено вами с января
текущего года на получение разрешительной документации, связанной с предпринимательской
деятельностью?
58
Оценка косвенных затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 1)
фото
t1 – количество часов в год (отвлеченных от основного вида деятельности), затраченное на
получение разрешительной документации, связанной с предпринимательской деятельностью ;
t2 – количество часов (отвлеченных от основного вида деятельности), затраченное в связи с
проведением проверок вашего бизнеса органами надзора;
CСП, CАУП – приблизительная стоимость для фирмы одного часа проверок (для оценки данного
показатели используются размеры ЗП специалистов (СП) и административно-управленческого
персонала (АУП) по субъекту РФ по данным Росстата;
P – приблизительная численность человек, работающих на предприятии (для оценки данного
показатели предлагается использовать среднее количество человек, работающих на предприятии
соответствующего размера субъекту РФ по данным Росстата
PAUP – доля административно-управленческого персонала в фирме, определяющаяся экспертно и
зависящая от размера фирмы
AUP1, AUP2 – доля усилий при получении разрешительной документации (AUP1), проведении
проверок (AUP2), приходящихся на административно-управленческий персонал (оценивается
экспертно).
i – номер фирмы в выборке.
n – количество фирм в выборке.
59
Оценка косвенных затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 2)
Этап 2. расчет значения показателя «Доля затрат организаций (альтернативные
фото
издержки) субъекта РФ на преодоление административных барьеров в обороте
предприятия за месяц на основании полученной выборки в результате опроса»
60
Оценка косвенных затрат бизнеса на преодоление
административных барьеров (Этап 3)
Этап 3. расчет объема затрат на преодоление административных барьеров
фото
(альтернативные издержки) для всех индивидуальных предпринимателей и
организаций (по категориям) субъекта РФ за год
61
Определение совокупного объема затрат на преодоление
административных барьеров в год
фото
62
Повышение качества и эффективности осуществления
служебных полномочий государственными и
муниципальными служащими, участвующими в
исполнении контрольно-надзорных функций
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики», Москва 2012
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Некоторые проблемы
• Отсутствие конкретики и системности закрепленных
требований к знаниям и навыкам.
• Отсутствие привязки квалификационных требований к
должностным обязанностям государственных служащих.
• Необходимость повышения квалификации инспекторов.
• Неадекватность системы вознаграждения не зависящий ни
от объема ни от сложности выполняемых задач.
Система требований, предъявляемых к государственным
(муниципальным) служащим, участвующих в исполнении
государственных (муниципальных) контрольно-надзорных функций
65
Совершенствование системы требований, предъявляемых к
государственным (муниципальным) служащим, участвующих в
исполнении государственных (муниципальных) контрольнонадзорных функций
Разработка дифференцированной системы требований



Определение требования в разрезе функций (ролей) государственных
(муниципальных) служащих, работников бюджетных учреждений;
Выявление дополнительных требований , которые в настоящее время не
фиксируются в законодательстве Российской Федерации;
Закрепление требований в должностных регламентах государственных
(муниципальных) служащих
фото
Установление специфичных должностей


Отсутствие закрепленных специфичных должностей государственных (муниципальных)
служащих, участвующих в исполнении контрольно-надзорных функций, не позволяет
масштабировать унифицированные требования к сотрудникам, участвующим в предоставлении
услуг и исполнении функций на территории Российской Федерации.
Установление унифицированных должностей государственной (муниципальной) службы
участвующих в исполнении контрольно-надзорных функций позволит безоговорочно применять
нормативно установленные требования к служащим органов власти и работникам бюджетных
учреждений, участвующих в предоставлении услуг или исполнении контрольно-надзорных
фото
функций
66
Характеристика системы требований

Единый перечень требований к государственным (муниципальным) служащим,
участвующим в исполнении контрольно-надзорных функций.

Максимальная детализация требований по компетентностям, определяемым в
зависимости от характера исполняемой функции (роли).

Обеспечение взаимосвязи детализированных требований и функций (ролей)
государственных служащих (муниципальных служащих) при исполнении
контрольно-надзорных функций.

Определение требований по конкретным должностям государственной
(муниципальной) службы, на основании функций (ролей), исполнение которых
входит в сферу должностных обязанностей по данной должности.
67
Роли государственных (муниципальных) служащих,
участвующих в исполнении государственных (муниципальных)
контрольно-надзорных функций
• Подготовка плана контрольных мероприятий
• Согласование контрольно-надзорных мероприятий
• Принятие решений в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий
• Взаимодействие с подконтрольными субъектами по вопросам проведения
контрольно-надзорных мероприятий
• Проведение документарной проверки
• Проведение выездной проверки
• Осуществление контроля исполнения предписаний
• Рассмотрение дела об административном правонарушении
• Информирование заинтересованных лиц по вопросам реализации контрольнонадзорных мероприятий
• Взаимодействие с гражданами и организациями по вопросам нарушения прав и
законных интересов
• Взаимодействие с подконтрольными субъектами по вопросам нарушения их прав
• Взаимодействие с другими органами власти и органами прокуратуры
68
Примеры требований 1
Проведение
выездной
проверки
1. Специальные профессиональные компетентности
1.1. Специальные профессиональные знания
1.1.1. Знание нормативно-правовых актов, регулирующих порядке
осуществления контрольно-надзорных функций
1.1.1.1. Знание Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
1.1.1.3. Знание отраслевых законов, иных нормативно-правовых актов,
устанавливающих требования к осуществлению контрольно-надзорных
функций.
1.1.1.4. Знание процедурных нормативно-правовых актов, в том числе,
административных регламентов, регулирующих порядок исполнения
контрольно-надзорных функций
1.2. Специальные профессиональные умения и навыки
1.2.1.1. Знание процедуры проведения проверки
1.2.1.2. Знание специфики предмета проверки
1.2.1.3. Способность определения вариантов решений при выявлении тех или
иных обстоятельств
1.2.1.4. Умение определить необходимость привлечения эксперта (экспертной
организации)
69
Примеры требований 2
Информиро
вание
заинтересов
анных лиц
по вопросам
реализации
контрольнонадзорных
мероприяти
й.
1. Специальные профессиональные компетентности
1.1. Специальные профессиональные знания
1.1.1. Знание нормативно-правовых актов, регулирующих порядке
осуществления контрольно-надзорных функций
фото
1.1.1.1. Знание Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
1.1.1.3. Знание отраслевых законов, иных нормативно-правовых актов,
устанавливающих требования к осуществлению контрольно-надзорных функций.
1.1.1.4. Знание процедурных нормативно-правовых актов, в том числе,
административных регламентов, регулирующих порядок исполнения контрольнонадзорных функций
5. Управление отношениями
5.1. Коммуникативная компетентность
5.1.1. Умение эффективно провести переговоры и консультации, достигнув
поставленных целей при сохранении уважительных отношений с гражданами
(заявителями) Умение проводить переговоры и консультации
5.1.1.1. Навыки консультирования заинтересованных лиц по вопросам
проведения проверок
5.1.1.2. Умение компетентно изложить информацию о проверке фото
70
Проблемы действующих систем поощрения и
стимулирования
1. Действующие системы материального стимулирования
охватывают не всех государственных служащих осуществляющих
контрольно-надзорные функции.
2. Сохраняется высокий уровень субъективизма при распределении
объемов материального поощрения.
3. Материальное стимулирование носит компенсационный характер,
недостаточно связано с результатами служебной деятельности
4. Отсутствие автоматизированных систем обжалования решений,
действий и бездействия должностных лиц.
5. Действующие ограничения и запреты недостаточно эффективны.
6. Результаты оценки профессиональной служебной деятельности
недостаточно используются при принятии решений о продвижении
по государственной (муниципальной) службе; недостаточно развиты
механизмы ротации, отсутствует взаимосвязь профессионального
развития с результатами деятельности.
71
Направления развития системы
поощрения и стимулирования
√ Обеспечение прозрачной системы индивидуальной оценки
деятельности служащих (сотрудников), принимающих участие в
оказании государственных (муниципальных) услуг,
осуществлении контрольно-надзорных функций;
√ Интеграция систем индивидуальной оценки и оценки
результативности деятельности органов государственной власти
(органов местного самоуправления, государственных
учреждений);
√ Интеграция результатов оценки деятельности и остальных
элементов развития кадров;
√ Усиление ограничений и ответственности должностных лиц,
оказывающих государственные (муниципальные) услуги,
осуществляющих контрольно-надзорные функции.
72
Общая схема (модель) поощрения и стимулирования
Должностной регламент: показатели
эффективности и результативности
профессиональной служебной деятельности
Индивидуальный
план деятельности
Ежеквартальная (ежемесячная) оценка по показателям
эффективности и результативности (и степени реализации
индивидуального плана)
Поощрение (премии за
выполнение особо важных
и сложных заданий, иные
вознаграждения)
Продвижение по
службе с учетом
результатов оценки
Профессиональное
развитие
(обучение)
Ротация
73
Центр региональных программ совершенствования государственного и
муниципального управления
ИГМУ НИУ ВШЭ
101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., д. 20
Тел.: (495) 989-4867
e-mail: info@gosreforma.ru
http://gosreforma.ru, http://hse.ru