оценка эффективности деятельности органов местного

Аналитический доклад
О ходе реализации Указа Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных
районов» в субъектах Российской Федерации
по итогам 2008 и 2009 годов
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………………………………………………………….
3
I. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОЦЕНКИ,
СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ……………………………………………………………………………………………….
4
II. СВОДНЫЕ ДОКЛАДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕЗУЛЬТАТАХ МОНИТОРИНГА
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ
ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ…………………………………………………………………………
8
III. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ………………………. 10
IV. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГРАНТОВ ГОРОДСКИМ ОКРУГАМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ РАЙОНАМ В ЦЕЛЯХ
СОДЕЙСТВИЯ ДОСТИЖЕНИЮ И (ИЛИ) ПООЩРЕНИЯ ДОСТИЖЕНИЯ НАИЛУЧШИХ ЗНАЧЕНИЙ
ПОКАЗАТЕЛЕЙ……………………………………………………………………………………………………………… 14
V. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………………………………………………………………………………….
17
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………………………………………………... 21
2
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»,
распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. №1313-р, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации проведен анализ эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов по следующим сферам: экономическое развитие,
доходы населения, здоровье населения, дошкольное и дополнительное образование детей, общее образование,
физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация
муниципального управления.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления строится на основе ежегодных
докладов глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях
показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, представляемых в высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Оценка проведена по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития
муниципальных образований, эффективности расходования средств местных бюджетов и результатам опросов
населения, проводимых в муниципальных образованиях.
По результатам проведенной оценки сформированы Сводные доклады субъектов Российской Федерации о
результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов и размещены на официальных сайтах субъектов Российской Федерации.
В целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей из бюджетов
субъектов Российской Федерации выделены гранты по итогам оценки за 2008 год – 39 регионов (251 городским
округам и муниципальным районам) в объеме 900 млн. рублей, по итогам оценки за 2009 год – 44 региона (237
городским округам и муниципальным районам) в объеме 953 млн. рублей.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации произведены расчеты объемов
неэффективных расходов местных бюджетов в сферах: здравоохранения, общего образования, жилищнокоммунального хозяйства, муниципального управления. Так, в 2009 году общий объем неэффективных расходов
местных
бюджетов
составил
177
млрд.рублей,
что
на
9%
меньше,
чем
в
2008
году
(194 млрд.рублей).
Указ Президента Российской Федерации не реализуется в республиках Ингушетия и Чеченской, в связи с тем,
что органы местного самоуправления сформированы и функционируют с 1 января 2010 года, а также г. Москва,
Санкт-Петербург, на территории которых городские округа и муниципальные районы отсутствуют и согласно
закрепленным законодательством нормам, перечень вопросов местного значения, источники доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации.
3
I. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
РАЙОНОВ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОЦЕНКИ, СИСТЕМА
ПОКАЗАТЕЛЕЙ, СВОДНЫЕ ДОКЛАДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Необходимость функционирования системы оценки эффективности деятельности

Позволяет определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного
самоуправления и выявить внутренние ресурсы для повышения качества
предоставляемых населению услуг

Эффективный инструмент поддержки реформ (внедрения новых финансовоэкономических моделей и оптимизации бюджетной сферы)

Информационная база для проведения межмуниципальных сравнений

Согласование целей органов власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления

Актуальный инструмент управления бюджетными расходами в условиях кризиса

Совершенствование системы муниципального управления

Снижение межмуниципальной дифференциации
5
Основные направления оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления
Показатели результатов деятельности
Показатели проведения реформ
Показатели эффективности расходования
бюджетных средств
результаты
Показатели оценки населением
результатов деятельности
ресурсы
реформы
6
Система показателей оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления в 2008 и 2009 годах
16
Экономическое развитие
7
38
Доходы населения
Здоровье, физическая культура и спорт
Общее образование, дошкольное и
дополнительное образование
33
22
Доступность и качество жилья, ЖКХ
Организация муниципального управления
16
132 показателя
7
II. СВОДНЫЕ ДОКЛАДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
РЕЗУЛЬТАТАХ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ
ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
Анализ Сводных докладов о результатах мониторинга эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
Недостатки представленных докладов
Отсутствие рекомендаций
для органов местного самоуправления
по повышению эффективности
деятельности в сферах, в том числе
по снижению неэффективных расходов
Отсутствие анализа
об эффективности расходования
средств местных бюджетов
Не отражены результаты опросов
населения по сферам
Отсутствие рейтинговой оценки
по муниципальным образованиям
Анализ показателей эффективности
не отражает реальной оценки ситуации
в сфере и деятельности органов местного
самоуправления
Отсутствие аналитической информации
о деятельности органов местного
самоуправления (табличное представление
данных по показателям оценки
эффективности)
В соответствии с пунктом 5б Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей
для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации сбора, вывоза,
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. По
данным регионов установлено, что 15 субъектами Российской Федерации не установлены показатели эффективности в
сфере благоустройства территории.
9
III. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Анализ эффективности расходования средств местных бюджетов
Общий объем неэффективных расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, млрд.рублей
177,3 млрд.рублей
450,0
Общий объем
неэффективных расходов
местных бюджетов
415,0
401,9
300,0
150,0
194,0
6%
177,3
Муниципальное
управление
10,8 млрд.рублей
0,0
2008
Здравоохранение
2009
Неэффективные расходы местных бюджетов, млрд.рублей
15%
26,7 млрд.рублей
ЖКХ
Неэффективные расходы консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, млрд.рублей
По итогам 2009 года общий объем неэффективных расходов местных
бюджетов составил 177,3 млрд.рублей и снизился на 8,6% относительно
уровня 2008 года. Наибольшее снижение неэффективных расходов отмечено в
сфере здравоохранения - на 31%.
В сферах жилищно-коммунального хозяйства и муниципального
управления отмечено сокращение объема неэффективных расходов на 7,5% и
12,2% соответственно.
Наибольшая доля неэффективных расходов в общем объеме
неэффективных расходов местных бюджетов приходится на сферу общего
образования (53%).
26%
ЖКХ
46,4 млрд.рублей
53%
Образование
93,4 млрд.рублей
11
Перечень мер, принимаемых органами местного самоуправления по снижению
неэффективных расходов местных бюджетов
в сфере здравоохранения:
- внедрение современных методов управления;
- приведение в соответствие с нормативами объемов медицинской
помощи,
предоставляемой
муниципальными
учреждениями
здравоохранения;
- развитие стационарозамещающих технологий;
-внедрение системы аутсорсинга непрофильных функций лечебнопрофилактических учреждений.
в сфере общего образования:
- внедрение современных методов управления;
- создание оптимальной сети общеобразовательных учреждений;
-оптимизация
штатного
расписания
по
муниципальным
общеобразовательным учреждениям, особенно в части прочего персонала.
12
Перечень мер, принимаемых органами местного самоуправления по снижению
неэффективных расходов местных бюджетов
в сфере жилищно-коммунального хозяйства:
- переход на полную оплату по экономически обоснованными тарифам для
населения;
- реализация мероприятий по замене ветхих инженерных коммуникаций и
оборудования с применением новых энергосберегающих материалов;
- установление приборов учёта энергоресурсов;
-реализация местных программ по энергосбережению.
в сфере муниципального управления:
- реализация мер по повышению эффективности бюджетных расходов на
основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат;
-приведение расходных обязательств муниципальных образований в
соответствие с доходными источниками, ввод ограничений на принятие
бюджетных обязательств по расходам, не относящимся к категории
приоритетных первоочередных расходов;
- оптимизация структуры и штатного расписания органов местного
самоуправления;
- обеспечение соблюдения нормативов расходов на содержание органов
местного самоуправления.
13
IV. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГРАНТОВ
ГОРОДСКИМ ОКРУГАМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ РАЙОНАМ
В ЦЕЛЯХ СОДЕЙСТВИЯ ДОСТИЖЕНИЮ И (ИЛИ) ПООЩРЕНИЯ
ДОСТИЖЕНИЯ НАИЛУЧШИХ ЗНАЧЕНИЙ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
Предоставление грантов городским округам и муниципальным районам
по итогам
2008 года
Выделяли гранты:
39 регионов
(900,8 млн.рублей)
по итогам
2009 года
Выделяли гранты:
44 региона
(952,8 млн.рублей)
Отмечена положительная тенденция числа субъектов Российской Федерации, выделяющих по результатам оценки
гранты городским округам и муниципальным районам, что способствовало оказанию существенной поддержки для
финансирования мероприятий программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Так, в 2009 году увеличилось количество муниципальных образований получивших гранты в Уральском и
Центральном федеральных округах.
Наибольший размер гранта в 2009 году выделен в Ханты-Мансийском АО и Калининградской области
(200 млн.рублей), наименьший в Курской области и Чукотском АО (0,5 млн.рублей).
15
Основные направления использования грантов органами местного самоуправления
Укрепление материально-технической базы учреждений социальной
сферы
Софинансирование строительства спортивных комплексов, в том
числе в рамках муниципальных целевых программ
Развитие сферы жилищно-коммунального хозяйства: реконструкция
котельных и распределительных газопроводов, ремонт инженерных
сетей
Ремонт дорог местного значения, благоустройство территорий
Разработка градостроительной документации
Премирование муниципальных служащих
Исполнение расходных обязательств органов местного
самоуправления
16
V. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Итоги работы по развитию системы оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в 2010 году
НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
совместно с
заинтересованными
федеральными органами
исполнительной власти
практического опыта проведенной
оценки эффективности
деятельности органов местного
самоуправления
с учетом предложений
субъектов Российской
Федерации
Актуализирована нормативная база по оценке эффективности:
Внесены изменения в инструкцию по подготовке доклада главы местной
администрации о достигнутых значениях показателей для оценки
эффективности
С целью совершенствования методологического инструментария по проведению оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления и выстраивания единой, взаимосвязанной системы оценки органов
власти в нормативные акты, регламентирующие работу по оценке деятельности органов местного самоуправления
внесены соответствующие изменения. Уточнен и расширен перечень дополнительных показателей, используемых в
оценке эффективности, внесены изменении в методику мониторинга эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов, в части оценки эффективности расходования бюджетных
средств. В настоящий момент система оценки включает 213 показателей, из них 150 показателей используется и при
оценке региональной власти. Кроме того, исключены отдельные показатели, не отражающие непосредственно
реализацию полномочий органов местного самоуправления.
В методические рекомендации о порядке выделения грантов включена дополнительно комплексная оценка
эффективности деятельности органов местного самоуправления, которая позволит сбалансировано учитывать как
результаты значений достигнутого уровня эффективности в отчетном году, так и результаты значений динамики
эффективности деятельности по итогам базового и отчетного годов.
18
Итоги работы по развитию системы оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в 2010 году
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Подготовлены Сводные доклады
о результатах мониторинга эффективности
деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов
по итогам 2009 года
Выделены гранты
городским округам и муниципальным районам
из бюджета субъекта Российской Федерации
в целях содействия достижению и (или)
поощрения достижения наилучших значений показателей
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Установлены целевые
индикаторы по показателям
эффективности и доведены до
органов местного
самоуправления
Организован системный
мониторинг по достижению
органами местного
самоуправления установленных
целевых индикаторов
Разработаны и утверждены
планы (программы):
• по повышению результативности
деятельности органов местного
самоуправления;
•по решению проблем развития
муниципальных образований,
выявленных в ходе анализа
Организована работа по
распространению лучшей
практики муниципального
управления
Внесены изменения в
региональные программы
развития по обеспечению
достижения целевых
показателей
Разработаны рекомендации по
корректировке целевых
программ социальноэкономического развития
муниципальных образований
19
Итоги работы по развитию системы оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в 2010 году
НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГЛАВАМИ АДМИНИСТРАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Разработаны планы мероприятий
по повышению результативности
деятельности и достижению
целевых значений показателей
Организован системный
мониторинг по достижению
установленных целевых
индикаторов
Внесены изменения в целевые программы
социально-экономического развития по
выполнению установленных заданий и
решению выявленных в ходе анализа
проблем развития
Включены показатели эффективности
деятельности в программы социальноэкономического развития в качестве
критериев оценки эффективности
реализации данных программ
20
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления является одним из действенных
механизмов подведения итогов ежегодной работы глав муниципальных образований. В каждом субъекте
Российской Федерации сложилась своя система оценки, учитывающая социально-экономические и
территориальные особенности муниципальных образований.
Проводимый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мониторинг эффективности
позволил выявить проблемы, требующие приоритетного внимания как органов местного самоуправления, так и
региональных органов власти и принять необходимые меры по дальнейшему совершенствованию муниципального
управления. Так, во многих регионах разработаны и утверждены программы по повышению результативности
деятельности органов местного самоуправления и решению выявленных в ходе анализа проблем, организован
системный мониторинг по достижению целевых индикаторов эффективности. Подобные мероприятия проводятся
также и на местном уровне. Органами местного самоуправления разработаны планы мероприятий по снижения
неэффективных расходов местных бюджетов, вносятся необходимые корректировки в целевые программы развития.
Кроме того, работа по оценке эффективности распространилась также и на поселенческий уровень, поскольку в
отдельных муниципальных районах главами администраций организован мониторинг по оценке эффективности
поселений, входящих в состав районов.
Таким образом, выстроилась единая вертикаль оценки, когда эффективность работы региональной власти
складывается из результата работы на местах и положительная оценка работы муниципалитетов влияет на общий
результат по региону.
Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления подтвердили
значительную дифференциацию муниципальных образований по уровню социально-экономического развития.
Однако прослеживаются и общие проблемы, характерные для большинства муниципальных образований.
Так, в сферах образования и здравоохранения – это серьезный кадровый дисбаланс, являющийся причиной
больших неэффективных расходов. Для муниципальных учреждений здравоохранения, по-прежнему, остается
актуальной проблема высокой изношенности основных фондов и недостаточная оснащенность медицинских
учреждений диагностическим оборудованием. Остро стоит проблема кадровой обеспеченности в сельской
местности.
22
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
Во всех регионах наблюдается проблема нехватки количества мест в дошкольных образовательных
учреждениях. Охват детей дошкольными образовательными учреждениями по Российской Федерации в 2009
году составил лишь 58%.
Основной проблемой муниципалитетов большинства регионов в части дорожного хозяйства является
низкое техническое состояние дорог местного значения, не разграничена балансовая принадлежность дорог,
относящихся к собственности муниципальных образований, имеются бесхозные дороги, статус которых не
определен.
В сфере архитектуры и градостроительства в качестве проблемных моментов отмечаются отсутствие
средств на разработку градостроительной документации и специалистов - архитекторов в данной сфере.
Недостаточность объёмов жилищного строительства в совокупности с увеличивающейся долей ветхого
и аварийного жилья снижает доступность жилья для населения и делает муниципальные образования
непривлекательными для проживания, что сказывается на их экономическом потенциале.
По-прежнему, остается высоким показатель износа жилищно - коммунальной инфраструктуры,
медленно внедряются современные способы управления многоквартирными домами, сохраняется убыточность
отрасли.
Вопросы благоустройства практически во всех регионах достаточно самостоятельно решаются
поселениями. По сути, полномочия в этой сфере являются ядром поселенческой компетенции, которые
законодательством четко закреплены за поселениями и обычно не передаются районам по соглашениям.
Сохраняется дисбаланс в уровне финансовой самостоятельности городских округов и муниципальных
районов при сохранении высокой зависимости, как бюджетов муниципальных районов, так и городских округов
от вышестоящих бюджетов, что в частности является результатом несбалансированности реализуемых органами
местного самоуправления полномочиями и закрепленными за ними доходными источниками.
Можно сделать вывод, что непосредственно вопросы местного значения сегодня решаются поселениями
по остаточному принципу, в то время как основные затраты уходят на обеспечение функционирования и
исполнения полномочий вышестоящих звеньев управленческой системы.
23
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
Пожалуй, исключением здесь являются только представители крупных муниципальных образований
(преимущественно городских округов), которые обладают серьезным штатом сотрудников и несколько большей
степенью автономности от государственных структур.
В целом деятельность органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
оценивается населением довольно низко и в большинстве территорий имеет дальнейшую тенденцию к
снижению.
Низкая удовлетворенность населения связана, в первую очередь, с низкой информированностью
населения о деятельности органов местного самоуправления, отсутствием обратной связи с властью, а также
низким качеством автодорог, плохим состоянием материально-технической базы учреждений здравоохранения и
образования, высоким уровнем тарифов на жилищно-коммунальные услуги и их низким качеством.
24