ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - Югра

ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ
ТОМ II
Междисциплинарный учебник для студентов вузов и государственных
служащих, проходящих
подготовку, переподготовку и повышение квалификации
по специальности "Государственное и муниципальное управление"
и направлениям "Юриспруденция", "Политология",
"Государственное регулирование экономики",
"Социология управления", "Управление персоналом государственной
службы"
Под редакцией Б. А. Козбаненко
Рекомендован Учебно-методическим объединением вузов России по
образованию в области менеджмента
Допущен Министерством образования РФ (приказ № 2475 от 23 августа
2000 г.)
Издание 2-е, с изменениями и дополнениями
2
Редакционная коллегия:
Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ - идея, составление, общая
редакция;
руководитель авторского коллектива;
Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС - редактор-координатор;
Слепцов Н.С., док. социол. наук, профессор РАГС - ответственный
редактор.
Государственное управление: основы теории и организации.
Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М:«Статут», 2002. - 592 с.
ISBN 5-8354-0110-8 (в пер.)
Учебник впервые дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке,
искусстве и практике государственного управления на основе комплексного междисциплинарного подхода.
Подробно освещаются закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и
эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности современного российского
общества.
Авторы учебника - ученые и преподаватели ведущих вузов страны (МГУ им. M/B. Ломоносова,
Государственного университета управления, Российской академии государственной службы при Президенте
РФ), ответственные работники высших органов государственной власти (Государственной Думы, Совета
Федерации, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ), профессионально специализирующиеся по
данной проблематике.
Учебник рассчитан прежде всего на студентов высших учебных заведений, обучающихся по
специальности «Государственное и муниципальное управление», а также на слушателей, проходящих обучение
по программам дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки
государственных служащих, их самообразования. Он будет полезен аспирантам и докторантам, преподавателям
и научным работникам, действующим специалистам органов государственной власти и управления.
3
Авторский коллектив 2-го тома:
Волкова Е.В., Совет Федерации Федерального Собрания РФ (§ 2 гл. 10 в
соавторстве)
Гаврилов А.И., док. экон. наук, профессор РАГС (§ 7 гл. 14 в соавторстве)
Галактионов В.И., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 13 при участии В.А.
Козбаненко)
Гришковец А.А., канд. юрид. наук, доцент МГЮА (§ 3 гл. 13)
Гуторова А.Л., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 1 гл. 10 при участии
В.А. Козбаненко)
Давыдов Л.Ю., Институт государства и права РАН(§ 2, 3 гл. 10 в
соавторстве)
Зубкова А.Ф., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда
РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)
Иванченко Л.А., док. экон. наук, профессор, Государственная Дума
Федерального Собрания РФ (§ 5 гл. 10 в соавторстве)
Калина В.Ф., канд. филос. наук, доцент, Государственная Дума
Федерального Собрания РФ (гл. 7 при участии В.А. Козбаненко)
Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ (гл. 8; 9; § 3, 5 гл. 10 в
соавторстве; гл. 11; § 1,4 гл. 12; § 3 гл. 12, § 1 гл. 13 в соавторстве; приложения)
Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС (§ 4 гл. 10; § 5 гл. 10, § 7
гл. 14 в соавторстве)
Макаров С.П., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 4 гл. 14)
Мысляева И.Н., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 1-3 гл. 14)
Пивоварова М.А., канд. экон. наук, доцент МГУ (§ 6, 7 гл. 14)
Руднев А.В., канд. экон. наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 12; § 3 гл. 12 в
соавторстве; § 5 гл. 14)
Слезингер Г.Э., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда
РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)
4
РАЗДЕЛ
II.
СИСТЕМА
ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
Глава
7.
Организационно-функциональная
государственного управления
структура
Стратегия определяет структуру.
А. Чандлер
§ 1. Древо целей и принципы государственного управления
Когда человек не знает, к какой
пристани держит путь, для него
ни один ветер не будет попутным.
Сенека
Многие не дают своим принципам
пустить корни и то и дело
вырывают их, как дети вырывают
цветы, которые они посадили,
чтобы посмотреть, растут ли они.
Г. Лонгфелло
Организационно-функциональная
структура
государственного
управления - цель государственного управления - древо целей в
государственном управлении - виды целей: классификация, обусловленность и
обоснованность - принципы государственного управления: классификация и
систематизация
Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных связями
подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами,
благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
Организационно-функциональная
структура
государственного
управления представляет собой определенным образом организованный,
функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов
(структурных частей): государственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной
зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она
определяется факторами организационно-функциональной устойчивости:
подсистемами
целей
и
принципов;
разграничением
компетенции,
распределением функций и полномочий между субъектами и объектами
управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов
5
управления.
Построение организационно-функциональной структуры управления
начинается с определения его целей. Цель государственного управления
заключается в создании оптимальных условий достижения определенного
уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными
перспективами их развития.
Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет
практически ни одного политического режима, который хотя бы формально,
демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан
(подданных) своего государства. В этом отношении характерен пример России.
Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические
последствия
политических
экспериментов
XX
в.
предопределили
традиционный подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью
которого власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые,
несмотря на всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому
процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической
и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды
утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как
субъекту формирования целей государственного управления.
Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация
является социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского государства,
магистральное направление его внутренней и внешней политики. В ней берет
начало древо целей государственного управления, которое имеет четко
выраженную иерархическую структуру в зависимости от масштабов,
сложностей, приоритетности решаемых государством задач.
При достижении главной цели обычно доминирует один из двух
способов: директивное управление или терминальное управление. Первый
представляет собой систему жесткого программирования, второй - свободного
программирования движения к цели. Выбор путей представляет собой
определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть
решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система
обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество
становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.
По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает
огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать
целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы.
Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их
в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями
разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной
цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
6
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия
государственного управления, что придает ему системно-организованный
характер.
Древо целей государственного управления образует конкретную систему
зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в
процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при
существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа
целей государственного управления происходит по восходящей от общего к
частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало
отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь
расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым
происходят
целеполагание,
целеопределение
и
целеутверждение
осуществления государственного управления.
Хотя построение древа целей - технико-методологический прием,
который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки,
сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и
другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере
государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и
средствах достижения.
Идея представить систему целей государственного управления в виде
древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум),
родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения
жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям
существования, принципиально не отличается от живого организма. И то, и
другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны
категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо
такое свойство системы, как стремление к достижению целей
последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения
жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо
целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том,
что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии
решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность
древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни
руководствовались его создатели.
При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.
Обусловленность и обоснованность целей государственного управления
7
определяются многими параметрами: характером общественных отношений,
проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями
общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими
ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями,
культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным
характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции
общественного развития, а также исторический опыт страны. События
последнего десятилетия в России показали, насколько важно при определении
целей трансформации общества в новое качественное состояние учитывать
уроки истории. «Знание своего прошлого, - писал В. О. Ключевский, - облегчает
выбор: оно не только потребность мыслящего ума, но и существенное условие
сознательной и корректной деятельности. Вырабатывающееся из него
историческое сознание дает обществу, им владеющему, тот глазомер, то чутье
минуты, которые предохраняют его как от косности, так и от торопливости».
Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться
любой ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть
значительно
менее
болезненным,
чем
проведение
иллюзорного
социалистического эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает
необходимым опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально
нормальной системе человеческих отношений. Реформы не должны
противоречить интересам и чаяниям народа, в противном случае люди
отвернутся от реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только
тогда, когда большинство народа осознает их жизненную необходимость для
России.
Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она
реальна, если ее достижение обеспечено природными и человеческими
ресурсами. Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение
первых закономерно и при бурном развитии научно-технического прогресса
идет достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно
озабоченно их поиском. Истощение человеческих ресурсов связано с
неблагоприятными условиями, вызываемыми серьезными социальными
катаклизмами. При определенных обстоятельствах, вызванных войнами,
особенно гражданскими, голодом, репрессиями и т.д., может наступить так
называемая отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий
исторический срок наиболее пассионарной части населения и резко снижающая
интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения.
Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и
Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере
дважды ее пережила Россия: в период смутного времени начала XVII в. и в XX
в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это сказалось
на динамике объективно необходимых преобразований в нашей стране на
современном этапе. Требуются определенное время и условия для
восстановления человеческого потенциала.
С точки зрения организации и функционирования государственного
управления, формирования и осуществления целеполагания огромным
8
потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только
государства, избравшие демократическую форму организации власти, добились
высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты.
Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий
спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс выработки
и определения целей государственного развития, дает им реальную
возможность влиять на государственную власть и контролировать ее.
«Демократия, - отмечал А. Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее
квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут
создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную
активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая
способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были
обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели
государственного управления в условиях демократии обретают надежную
поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество
обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода
питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия. Только в
условиях демократии и развитого гражданского общества народ становится
субъектом формирования целей государственного управления, у него
появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к
политике государства, чувство гражданской ответственности.
Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь
цивилизованного достижения цели - это путь следования требованиям права и
закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм реализации
права, общество с помощью государства способно обеспечить себе прочные
гарантии желаемого продвижения к поставленным целям. Механизм
реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень
правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти на
защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового
государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из
величайших достижений цивилизации, а практику его построения - как
определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели
государственного управления должны оцениваться с точки зрения их
соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть сразу.
Конституционное закрепление основных его положений - только предпосылка.
Поэтому правовое государство - это также программная цель, реализация
которой будет проходить поэтапно, в соответствии с достижением обществом
определенной стадии зрелости, высокого уровня правосознания граждан и
власти. Очень важной стороной в этом процессе является преодоление
традиционного для российского менталитета правового нигилизма как в
сознании рядовых граждан, так и в деятельности государственных органов и
облеченных властью лиц. Сейчас к этому добавилась проблема преодоления
противоречий в российской правовой системе, когда законодательства
субъектов Российской Федерации с самого начала оказались отягощенными
многочисленными противоречиями с Конституцией РФ и федеральным
9
законодательством.
Важным условием целеполагания в государственном управлении
является организация. С помощью организации происходит упорядочение и
рационализация выработки целей государственного управления, а также
объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации
состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для достижения
поставленной цели. Практическое осуществление древа целей всегда
сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок. Всякий раз,
когда возникает эта задача, появляется потребность в организационной работе.
Путем грамотной организации можно быстрее и с минимальными издержками
достичь поставленные цели.
При определении целей государственного управления необходимо
опираться на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также
на духовные ценности общества, культурные традиции конкретного
государства. Только при этом условии поставленные цели будут иметь
достаточные основания. В деле организации управления весомое слово сказала
западная цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его
копирование может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби
справедливо
возражал
против
необоснованного
«западоцентризма»,
искусственного принижения других цивилизаций. Примером продуманного
подхода к этой проблеме может служить Япония.
История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся
на не вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались
красивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную
противоположность первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма,
данное Карлом Марксом в его работе «Критика Готской программы»,
послужившее основой целеполагания в государственном управлении целого
ряда стран, при ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических
штампов, оказывается в глубоком противоречии с основополагающим
принципом формальной логики - принципом достаточного основания, который
требует, чтобы каждое утверждение основывалось на научно доказанных
положениях. При осуществлении крупных реформ и преобразований
реформаторы обязаны учитывать национальный характер, менталитет,
национальные традиции. Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо
приводит к большим сложностям при реализации целей государственного
управления, а нередко - и к полному их провалу. Примерами могут служить
неудачные попытки копирования опыта США при создании ряда федераций в
Латинской Америке, трудности, с которыми столкнулись реформы последнего
десятилетия в нашей стране, и т.д.
При формулировании целей государственного управления необходимо
исходить из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении
всего двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда
трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием
негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это - упрощенный подход. В
самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального
10
организма, заложена основа насильственного осуществления. Проанализируйте
любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную сущность.
Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду
по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи,
стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно,
если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический
анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном
развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин, но
не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались временно
забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это позволило
видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х гг. достаточно
точно определить временной отрезок коммунистического эксперимента. Вовторых, формулируя цели будущего развития, необходимо предусмотреть
возможности их корректировки в случае социальных флуктуации (от лат.
fluctuatio - колебание, отклонение). Определив тенденции общественного
развития и оценив возможности, можно с высокой степенью вероятности
предвидеть события. Для предотвращения стихийности их развития и
возможных негативных последствий следует просчитать варианты и модели их
возможного проявления, т.е. составить прогноз развития событий. Современные
технические средства и методики позволяют осуществить программирование
наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой основе
определить образ действий, исполнителей, средства, сроки, последовательность
реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск при этом неизбежен.
Нужно только хорошо представлять его степень. Планирование, таким образом,
выступает необходимым атрибутом управления.
При структурировании целей государственного управления следует
исходить из логики исторического процесса развития государства как системы,
в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую.
Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает
множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и
дополнять основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных
видов целей государственного управления: общественно-политические социальные - духовные - экономические - организационные - деятельностнопраксиологические - информационные - разъяснительные.
Цели
общественно-политического
развития
имеют
особую
значимость. В них выражена общая направленность государственного курса на
долгую перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило,
тяжелые последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы
коммунистического строительства в СССР была провозглашена цель «нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме». При
этом также выдвигалась цель «догнать и перегнать Америку». Цели
общественно-политического развития носят комплексный характер и
определяют качественное состояние общества как системы. Конституция
Российской Федерации 1993 гг., закрепив федеративную форму
государственного устройства и демократический строй, изменила всю систему
11
парадигм общественного развития и предопределила общественнополитические цели государственного управления. Это коренным образом
повлияло на все остальные цели государственного управления. При этом
необходимо иметь в виду традиционные особенности российского менталитета,
сформированного под влиянием многовекового жестко централизованного
государственного управления.
Цели социального развития определяются общественно-политическим
курсом государства. Применительно к современной России они включают
обеспечение условий для развития социальной структуры, создания «среднего
класса» - опоры политической стабильности, достижения достойного человека
уровня и качества жизни.
Весьма деликатной сферой государственного управления является
духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал,
насколько велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и
научного потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа
жизни. Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои
достижения в области образования и культуры, тщательно оберегая
национальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в
короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира.
Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего
общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов,
всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных
условий, в том числе экономических, для развития духовной культуры,
обеспечения свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.
Целями государственного управления в экономической сфере являются
определение долгосрочной стратегии экономического развития страны,
создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и
устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области
управления производственными процессами цели государства состоят в том,
чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность
управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней, так
и международной конкуренции.
Организационные цели государственного управления заключаются в
создании системы функциональных и организационных структур, их
институциализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта
управления на объект управления.
Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию
человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и
составных частей управляемой системы на основе максимального приближения
к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.
Информационные цели государственного управления предполагают
установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи
между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить
оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой
системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект
12
управления. Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных
решений.
С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели,
которые играют важную роль в государственном управлении, поскольку
граждане государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи
решает государство, какими мотивами руководствуются органы власти при
принятии тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в
управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы
деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о
протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную
необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает
мобилизующее воздействие.
Приведенная классификация целей государственного управления
отражает их горизонтальный срез и не дает еще представления об их
субординации. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется
построение древа целей государственного управления.
Цели государственного управления формируются исходя из целей
государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной
стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от
которого, как ветви, идут все остальные цели государственного управления,
выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они
носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей
общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.
Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные
отрезки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия
определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою
очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более
частный характер.
Корректировка движения по направлению достижения стратегических
целевых установок осуществляется посредством тактических целей.
Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого
мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события.
Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по
другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или
частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления.
Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного
управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они
могут
быть
перспективными
(отдаленными,
близкими)
или
непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать
побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода
препятствий при достижении основных целей.
Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и
13
общественных отношений соответствует своя система целей государственного
управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера и
призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они
должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными
тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь
достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.
Реализация целей государственного управления основывается на
базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного
управления. Принципы (от лат. «principium») - это исходные, фундаментальные
положения, ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содержат в себе
закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок
человечество накопило в течение многих веков. «Управление, - писал
президент Международной академии управления Гарольд Кунц, - искусство,
подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на
лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны.
В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей,
принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи
определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они
достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное
обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей
субъективными. Действенность принципов государственного управления
значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее
полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например, в
теории управления известна группа принципов делегирования полномочий.
Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой
деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако
.при создании федерации принцип разграничения предметов ведения
федерации и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что
касается, например, разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии
специального федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы
этого важнейшего аспекта федеративных отношений.
Поскольку государственное управление многообразно по избранным
целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические,
объективно необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно
этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное
обоснование в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы
государственного управления — это фундаментальные, научно обоснованные и
по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с
которыми строится и функционирует система государственного управления.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и
отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное отклонение
14
или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за собой цепную
реакцию с непредсказуемыми последствиями.
В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к
классификации и систематизации принципов управления. С учетом
специфики государственного управления можно выделить следующие
подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные),
организационно-технологические,
частные.
Первые
раскрывают
содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее
организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным
образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников
управленческого процесса и исполнителей.
Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный
авторитет в теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число
принципов управления не ограничено, и что любое правило, любое
административное средство занимает свое место среди принципов, во всяком
случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании.
Поскольку охватить все богатство принципов, используемых в практике
государственного управления, - задача изначально непосильная, остановимся
на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее существенное
значение для этого вида деятельности.
Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок
общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и
социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм,
демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую
подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность,
правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти,
публичность,
саморегулирование,
каузальность
(причинность),
дополнительность,
информационная
достаточность,
оптимальность
(эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и др.
Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду,
что общество как система принципиально подчиняется всем требованиям
теории систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным
образом отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В
обществе как субъект, так и объект управления в равной мере обладают
социальной активностью, и субъект управления не может не считаться с
реакцией на свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие
принципы в равной мере применимы к управлению всеми сферами общества, в
том числе и к государственному управлению.
Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим
принципом управления по праву можно считать принцип системности. По
характеристике взаимодействия с окружающей средой системы бывают
закрытые (замкнутые) и открытые. Также и общества (государства) могут быть
закрытыми и открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта
управления, обратная связь между субъектом и объектом управления для них
не имеет существенного значения. Управление движением этой системы для
15
достижения цели осуществляется посредством принципа директивного
управления. Типичным примером такого подхода была советская плановая
система. Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория
движения к ней, которая корректировалась различными директивными
указаниями. Хотя планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер,
осуществлявшие его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и
полноту информации, которая ложилась в ее основу. В результате советская
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и
расточительной. Второй вид - открытое общество, свободное от жестко
заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в
качестве принципа достижения цели использует принцип терминального
управления, т.е. свободного программирования движения. В этом случае
система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и
устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе обновления
информации и прогнозирования движения. Данный подход позволяет системе
быть более адаптированной к негативным воздействиям внешней среды,
ошибкам управления и т.д., что в конечном счете обеспечивает ей более
высокую эффективность по сравнению с закрытой системой. Правда, в этом
случае усложняются весь процесс выработки решений и вся система
управления в целом.
В современной практике управления используются оба эти принципа. Все
зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно повысить
эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие поиска
неординарных подходов, можно эффективно применять директивный метод,
освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно избежать
случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать предпочтение
всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех возможных
вариантов их реализации, координации усилий на различных направлениях.
Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в
том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и
методы.
Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит
современное демократическое правовое социальное государство может быть
таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат. humanus
-человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности государства и его
властных структур во главу угла ставились интересы человека. Именно во имя
этой высшей цели и осуществляется государственное управление.
Человек - это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и
активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно
возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при
том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому
что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей
государственного управления важно следовать принципу социальной
ориентированности управления.
Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо
16
свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном
развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В этом
отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего
стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих
рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с
принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности,
объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан,
объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в
нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского
общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у нашего
народа развитых демократических традиций в значительной степени
дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В
результате многие понимают демократию как власть определенной группы
людей, «демократов», в то время как демократия - это власть самого народа.
Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых этапах
трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда свободу и
ответственность зачастую путают с волей и произволом.
Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не
исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие
начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг
друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны, от
административного произвола, а с другой - от хаоса и анархии.
При достижении целей государственного управления, особенно в области
экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная
на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии
директивности ориентирует общество и государство на достижение реальных
целей, используя для этого экономические, политические, правовые,
административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии
во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые
другие государства обязаны в значительной степени активной роли государства
и индикативному планированию. Именно это обстоятельство позволило им
использовать мировой научный потенциал для квалифицированного
составления планов; разнообразить методы и инструментарий их реализации,
избежав догматизма и узости подходов; обеспечить твердость государственной
линии в условиях политической нестабильности, которая нередко
сопровождала ход осуществления непопулярных реформ и программ;
постепенно создать атмосферу социального партнерства, ослабить классовую
конфронтацию, добиться национального согласия в отношении главных целей
социально-экономического и политического развития общества.
Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности
государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в
государственном управлении как через непосредственное волеизъявление, так и
опосредствованно - через институты представительства на основе
осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость и
подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов
17
власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в
решении государственных дел.
Управление делами демократического общества и государства
невозможно без правового обеспечения. В этом состоит одно из основных
назначений самого права. Достижение целей государственного управления
должно основываться на принципе законности. Выдающаяся роль законов в
жизни общества людьми понята давно. В Евангелии от Матфея говорится:
«Бремя закона легко, иго его - благо». Опытный администратор Древнего Рима
Цицерон утверждал: «Государство - это общество Закона». И далее: «Без закона
и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама
Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по
определению
преследует
цели
служения
обществу,
утверждения
справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же целям
подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных лиц.
Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть оправдано
никакими ссылками на целесообразность. Если для
достижения целей
государственного управления та или иная правовая норма стала серьезным
препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или отменена. В
законах государства заключена высшая справедливость. Однако не во всяких, а
только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету Цицерона, который
считал: «Праведный закон - разум в согласии с природой». К сожалению,
история изобилует примерами неправовых законов, антигуманных,
несправедливых, нарушающих естественные права личности, служащих
интересам узкой группы людей.
При достижении целей государственного управления используется
принцип правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию
нормативных правовых актов, а в федеративном государстве - безусловное
соответствие
законодательства
субъектов
федерации
федеральному
законодательству.
Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие
принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности
системы государственной власти и управления, придает им гибкость и
динамизм при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность
этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен
наличием механизма «сдержек и противовесов».
В настоящее время в практике государственного управления все большее
распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы путем
разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами
федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности,
особенно если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его
части значительно различаются между собой. Данный принцип применим не
только к федеративным государствам. Он с успехом может применяться и в так
называемых регионалистских унитарных государствах, территории которых
состоят из автономных единиц, не являющихся субъектами федерации
(например, Испания, Италия, Филиппины и др.).
18
Оптимальность
функционирования
системы
государственного
управления может быть достигнута при условии следования принципу
объективности, который предполагает учитывать объективно существующих
закономерностей и соразмерности поставленных целей возможностям их
достижения. Нельзя, например, ставить цель предотвратить шторм или
кризисные явления в экономике. Но вполне можно, опираясь на достижения
современной науки, обойти в океане бушующую стихию и в случае
экономического потрясения принять своевременные меры по смягчению его
социальных последствий. В равной мере ошибаются те, кто считает, что
волюнтаристским путем можно наперекор здравому смыслу, даже путем
принятия «хороших» законов, решать сложные социальные проблемы без
достаточных на то оснований, как и те, кто склонен абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности.
Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в
ней велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр»,
имеет глубокий смысл потому, что порою именно случай открывает
непредвиденные возможности для социального и политического творчества.
Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации,
саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах)
позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности,
вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает
роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и
чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения
принимать адекватные решения в неординарных условиях.
Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является
сохранение своего гомеостаза (от греч. homoios - подобный, одинаковый и stasis
- неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и
восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем
следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура
мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в
межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик
мирового сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его
многообразии — это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система,
которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому доверено
управлять политическими процессами, высокой ответственности за будущее
планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть адекватны
масштабам современных глобальных проблем. Принцип саморегулирования
имеет особое значение для России с ее традиционно высоким уровнем
централизации экономики и функций управления, поскольку сегодня она
переживает процесс создания рыночной экономики. Известно, что механизм
саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.
Принцип каузальности (от лат. causalis - причинный, causa - причина),
т.е. причинности в теории государственного управления, - один из наиболее
общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния друг на
друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых решений.
19
Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями видов и
форм системы государственного управления в процессе его осуществления.
Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно
приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными
явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами, которые
дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером может
служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В данном
случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы
нормативное
регулирование
дополнять
процессом
спонтанного
саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.
Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем
демократические начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип
обратной связи между субъектом и объектом управления. Принцип обратной
связи может быть включен также в группу организационно-технологических
принципов, но применительно к принципам государственного управления
логично рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет
значительную роль в функционировании политической системы. Субъект
управления должен своевременно и точно знать реакцию объекта управления
для того, чтобы оперативно корректировать управленческие решения. Обратная
связь выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении
работников государственного аппарата управления.
С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной
достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем
информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им
усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного
принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирования по мере
того, как поднимается уровень ее получателя. В противном случае верхний
управленческий уровень окажется перегруженным избыточной информацией.
Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может снизить
содержательность информации. Важным условием действенности управления
является достоверность информации. При ее искажении управленческие
ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность информации,
постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел пагубно сказались
на развитии советского общества, в значительной степени предопределили
трагический финал его истории.
Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем
последовательнее
субъект
управления
будет
следовать
принципу
оптимальности. Существует мнение, что оптимальность - это достижение
максимального результата при минимальных затратах. Однако затраты должны
быть достаточными, не превышающими при этом необходимых пределов. В
противном случае достижение результата может осуществляться за счет
ухудшения условий труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким
образом, для оптимальности управления необходимы следующие условия:
наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
управления; принятие управленческих решений на основе объективной
20
информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие
достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;
наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Важным принципом государственного управления, доказавшим,
особенно в период новой и новейшей истории, свое несомненное
превосходство, является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный,
последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его
основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями, в
ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических
катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных
систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а также
зависимости
развития
социальных
процессов
от
статистических
закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в
обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания),
накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. bifurcus раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает многовариантность
дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот вариант, для реализации
которого имеется больше исторических шансов, причем это не означает, что он
сам по себе наилучший. Следование принципу эволюционизма позволяет
сохранить ранее достигнутое, присоединив к нему то, что содеяно на новом
историческом этапе. В качестве примера можно привести традиционный
английский консерватизм, который вовсе не помешал этой стране занять одно
из лидирующих мест в мировом сообществе. Традиционно иную позицию
занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира Святого и по
сей день утверждение нового начинается у нас с полного разрушения старого,
что всякий раз лишает наше общество преемственности собственных
исторических традиций.
Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике
государственного управления принципа вероятности. Многовариантность
развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей
вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие тех
или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не
предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление
процессами государственного развития, умелое применение его принципов,
вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа
граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие
негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда - принцип
социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он
помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.
На основе блока организационно-технологических принципов
управления реализуется организационно-распорядительная и административноисполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой
группы принципов особое значение имеют принципы разделения труда,
иерархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации,
единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления,
21
конкретности, единства распорядительства, одного начальника, делегирования
полномочий, диапазона управления, и т.д. Начало разработки данных
принципов положено в трудах М. Вебера и А. Файоля. Они активно
разрабатываются в теории и практике отечественного управления. Эти
принципы не являются специфическими для государственного управления, но
могут успешно в нем применяться.
Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего
органа или должностного лица определенными конкретными правами и
обязанностями, возложение на него ответственности за решение поставленных
перед ним задач.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих
структур управления перед вышестоящими, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и
за деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная
(от лат. scalaris - ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в
иерархической последовательности и их деятельность оперативно
корректируется вышестоящими структурами.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма
позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет избежать
анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности», что
особенно актуально, например, в период становления федеративных
отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя
несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые
условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту
законных прав нижестоящих структур.
Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления
достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно
федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа
разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при
децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности (от
лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), предполагающим, в частности,
решение возникающих вопросов управления на том уровне, где они возникают.
Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет
повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку
решений руководящих работников разного уровня.
Принцип единства распорядительства означает, что приказы и
распоряжения для каждого конкретного работника исходят от одного
начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, четкость,
единство требований.
Принцип одного начальника непосредственно связан с предыдущим, и его
специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен
напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному
вышестоящему должностному лицу.
Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить
вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных
22
вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и
за которые последние несут ответственность.
Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой
вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго
определенного числа подчиненных ему лиц.
Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей
государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их
назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней
мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные, структурно-процессуальные.
К структурно-целевым принципам относятся: согласованность,
непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей государственного
управления; последовательность в достижении всей совокупности целей, когда
достигнутые результаты становятся источником последующих целей;
дифференциация управленческих функций государственных органов в
соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.
Структурно-функциональные
принципы
включают:
правовое
закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих
органов государственной власти; концентрацию управленческих функций и
необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в
соответствии с интересами и потребностями объекта управления;
комбинирование действий организационных структур для исключения
дублирования и параллелизма в их работе и др.
Структурно-организационные принципы предполагают: единство
системы государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности
по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали
(федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и
последовательность процессов государственного управления; территориальноотраслевую
обусловленность
организационных
структур;
сочетание
коллегиальности и единоначалия и др.
Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется
структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов,
форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти
их функциям и организации; конкретизации управленческой деятельности и
личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и
эффективной управленческой деятельности.
Достижение целей государственного управления предполагает
активизацию человеческого фактора. Этому служат частные принципы
управления. Превращение людей в «колесики и винтики», породившее
всеобщую безответственность при всеобщей имитации социальной активности,
привело советское общество к системному кризису, поразившему самую его
сущность - человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития,
была решена эта главная задача - активизация человеческого фактора и с
помощью частных принципов достигались стратегические цели.
Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный
23
американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге
«Двенадцать принципов производительности» (1912), это:
• точно поставленные идеалы или цели;
• здравый смысл;
• компетентная консультация;
• дисциплина;
• справедливое отношение к персоналу;
• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
• диспетчеризация;
• нормы и расписания;
• нормализация условий;
• нормирование операций;
• писаные стандартные инструкции;
• вознаграждение за производительность.
Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего
значения со временем.
Блок частных принципов принято делить на две группы.
1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества (экономической, социально-политической, духовной). Так, в
экономической сфере применяются принципы экономического планирования,
хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и т.д. Например, три
принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите потребности и удовлетворите
их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать
то, что можете производить; любите клиента, а не товар. Плановораспределительная система полностью игнорировала эти принципы, что
сделало наши товары практически неконкурентоспособными на мировом
рынке. Даже временное отступление от этих принципов вызвало резкое
ослабление позиций США на мировом автомобильном рынке в 1970-х гг.
Одной из главных целей «рейганомики» было исправление создавшегося
положения.
2.
Принципы
функционирования
различных
институтов,
целенаправленной деятельности государства в какой-либо специфической
сфере. Например, существуют принципы государственной службы, принципы
подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия
государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений
в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые
составляют основу правовой доктрины о государственной службе в Российской
Федерации.
К частным принципам управления относятся и такие, которые в равной
мере могут быть применены как в государственной деятельности, так и в
деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как
общецивилизационные, так и сугубо специфически-национальные подходы.
Например, американская фирма по производству компьютеров «IBM» в
24
управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной
занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита
электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят:
объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство, скромность,
гармония, оценка.
Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения
людей между собой в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,
которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и
«соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не
вызывая у них чувства обиды»:
• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств собеседника;
• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;
• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж критикуйте
своего собеседника;
• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему что-то
приказывать;
• дайте людям спасти свой престиж;
• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и отмечайте
каждый их успех;
• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;
• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут стараться
оправдать;
• прибегайте к поощрению;
• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите видеть
исправленной, легко исправима;
• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось им
нетрудным;
• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы предлагаете.
Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну
характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда
реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается
человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его
личное убеждение, жизненную позицию.
Показателен в этом отношении пример выдающегося американского
ученого и государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790),
который выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и
строго им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок,
решительность, бережливость, деятельность, откровенность, справедливость,
умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие, скромность. Каждую
неделю он посвящал особое время упражнению в одной из этих добродетелей,
чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.
Научно обоснованная постановка целей государственного управления
исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и
функционирование определенного механизма управления, содержание и
принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов,
25
средств и технологических приемов.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под древом целей государственного управления и в
чем его смысловое значение?
2. Каковы основания для классификации принципов государственного
управления?
3. Охарактеризуйте блоки принципов государственного управления.
Литература
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право
Российской Федерации: Учебник. - М., 1997.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.,
1997.
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1996.
Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М.,
1976.
Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с
англ.-М., 1994.
Кнорринг В.И. Искусство управления. - М., 1997. Общая теория
управления: Курс лекций. - М., 1994.
Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. Вып. 2. -М., 1994.
Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М.
Слепенкова.-М., 1994.
Социальный менеджмент.-М., 1999.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ.
Т. 1-5.-М, 1992.
26
§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного
управления
Благая цель может сообщить
ценность только таким средствам,
которые достаточны и действительно
ведут к цели.
А.Юм
Система
функций
государственного
управления
функции
государственного
управления:
социально-организационные,
внутриорганизационные, общие, специфические - формы государственного
управления: правовые, организационные - методы государственного
управления: методы функционирования органов государственной власти,
методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления - средства государственного управления
В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах
государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются
формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное
управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические
очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком
конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и какой
политический режим определяет характер государственной власти.
Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий. Функции государственного управления - это роль, которую
выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или ее
элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную
жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее
влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного
управления проявляется сущность этого вида деятельности.
Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции,
охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по
средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.
27
Социально-организационные функции государственного управления
направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по
выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Федерации
в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов
государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными
противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется
не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и
органов
местного
самоуправления
от
требований
федерального
законодательства, но и в конкретных действиях руководителей
государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
Внутриорганизационные функции государственного управления
нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех
структур государственного аппарата, придание ей определенности и
динамизма. Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций
при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда
государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость
деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера
решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой
группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением
организационной структуры управления, а также с целями и содержанием
деятельности разных управляемых объектов.
По содержанию и глубине воздействия на систему общественных
отношений функции государственного управления делятся на общие и
специфические.
Общие функции государственного управления отражают сущностные
моменты и присутствуют практически в любом управленческом
взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких
наиболее значимых функций выделяются следующие: организация,
планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.
Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления,
обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социальнопсихологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив людей,
объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В
функциональном смысле суть ее - в единстве этих двух значений - выразили
американские специалисты в области менеджмента Т. Питерс и Р. Уотермен в
работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают
организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии,
системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок,
совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы
кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше
составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как
социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции
государственного управления состоит в определении организационных
28
положений, устанавливающих порядок управления и процессуального
регулирования:
регламентов,
нормативов,
инструкций,
требований,
ответственности и др.
Должным образом налаженная организации управления создает
оптимальные условия для эффективного функционирования системы путем
упорядоченного и рационального использования материальных, духовных,
интеллектуальных и иных резервов управляющего субъекта. При этом
государственное управление осуществляется с учетом политической и
экономической конъюнктуры, характера задач, которые решает государство на
соответствующем историческом этапе, а также реальных возможностей,
которыми располагает общество.
Функция планирования в государственном управлении выражается в
постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных
затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за
деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация
планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной
системы всеобъемлющего государственного планирования в российском
обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что
само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность расчетов,
научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ исходных данных,
потенциальных возможностей и средств достижения целей государства и
общества - необходимое условие развития любого социального организма.
Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция
прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку
обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов,
путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом
принятия
стратегического
управленческого
решения.
При
этом
прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную
информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества,
исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».
Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал
значимость знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы
управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем
процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей
общественного развития) планировалось все: от космических программ до
производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего
планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства
общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как
недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал,
что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни
позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его
последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше
превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический характер,
выполнение
планов
осуществлялось
в
значительной
степени
административными средствами в принудительном порядке, что в конечном
29
итоге должно было и привело к дискредитации советской системы
планирования. Формирование базовых элементов современной общественной
системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия
наконец-то
преодолеет
перманентное
состояние
волюнтаристских
экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении
перспектив стратегического развития.
При таких условиях может успешно осуществляться, например,
планирование законотворческой деятельности в масштабах как государства в
целом, так и субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается
качественное состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в
правовом регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой
опыт, устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права
законодательной
инициативы),
закладывается
механизм
реализации
принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные
последствия их принятия и т.д.
Важным элементом научного планирования в государственном
управлении является моделирование социальных процессов. В данном
контексте речь идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в
руках управляющего субъекта различных вариантов развития системы под
влиянием возможного изменения внешних обстоятельств: изменений
конъюнктуры мирового рынка, геополитической ситуации, природных,
технических и иных катаклизмов и т.д.
Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего
рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам.
Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько
сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и
сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.
Применительно к государственному управлению функция мотивации
принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на
общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом
идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса,
материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем
его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в
тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства,
национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и др.).
В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию
демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы.
Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального
возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии.
Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и
перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно
предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый
(спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе
составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство
российского народа.
30
Регулирование
является
важной
функцией
современного
государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком
смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов
устанавливает определенные общие правила поведения участников
общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это государственное регулирование в широком смысле. Таким образом,
осуществляется государственное регулирование общественных отношений;
корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний;
координируется, направляется и стимулируется деятельность участников
общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и
интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.
В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве
функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая
отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных
отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в
социально-экономической сфере являются: государственный бюджет,
государственная система заказов на товары и услуги, государственная
налоговая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные
целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая
политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации или
национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных
предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие.
Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться
прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование
ценообразования - лимитирование цен и их субсидирование из средств
госбюджета; косвенное - через налоговую, инвестиционную и кредитную
политику, госзаказы частным компаниям и т.д.
Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг.,
когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли
экономические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде
всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения положения
работника в системе производства возникла острая необходимость путем
законного и оперативного государственно-властного вмешательства обеспечить
согласованную и слаженную работу всех звеньев системы государственного
управления с целью преодоления кризиса.
Впервые в полном объеме государственное регулирование было
осуществлено в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф.
Рузвельта, пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой
«свободного рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социальноэкономические катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть
было не привела к смене общественно-политической системы. Это означало,
что демократическое государство не может быть только «ночным сторожем»
интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя
функцию
регулятора
общественных
отношений.
Государственное
регулирование осуществляется в интересах всего общества и должно опираться
31
на соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические,
правовые и организационные условия для предпринимательской деятельности.
При этом государственные органы не должны вмешиваться непосредственно в
производственную, хозяйственную и финансовую деятельность предприятий,
организаций,
учреждений,
если
это
прямо
не
предусмотрено
законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России
в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка не
были в полной мере использованы рычаги государственного регулирования,
при осуществлении которых к тому же были допущены серьезные просчеты,
что привело к социально-экономическим деформациям.
Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать
как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и
с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля
выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и
принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим
контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только
констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции,
компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля
призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима
деятельности и результативность субъектов и объектов государственного
управления. В этом отношении контрольные функции смыкаются с
государственным регулированием, повышают его эффективность. Роль,
которую играет контроль в государственном управлении, зависит в
значительной степени от характера политического режима. Тоталитарные
режимы доводят систему государственного (и его разновидности -партийного)
контроля до степени высокого совершенства, превращая его в мощный рычаг
воздействия на все стороны жизни общества и государства. При этом для
осуществления контрольных функций привлекается огромное число людей, за
которыми, в свою очередь, также необходимо устанавливать контроль.
Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало правилом, что
каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установленное время суток
докладывал министру о выполнении текущего задания, а последний в свою
очередь докладывал высшему руководству страны. В условиях надвигающейся
военной угрозы это было объективной необходимостью. Завершилась же эпоха
тотального контроля на трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в
магазинах, куда они вынуждены были ходить в рабочее время - вечером
прилавки были пусты. Контроль при этом носил преимущественно закрытый
характер.
Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он
должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности,
объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в
выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий.
Государственный контроль может носить как общий, так и специфический
характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации
контрольные функции осуществляют различные органы государственной
32
власти: представительные органы власти - парламентский контроль
(Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы
субъектов федерации); исполнение федерального бюджета - бюджетный
контроль (Счетная палата); Президент РФ - президентский контроль
(надведомственный); Правительство РФ — правительственный контроль
(межведомственный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный
контроль); суды Российской Федерации - судебный контроль, в том числе
конституционный.
Специфические функции государственного управления находят свое
воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на
практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени государства,
реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции
правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный
статистический учет (перепись населения), лицензирование видов
деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского
правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд
других.
Функции государственного управления реализуются, как правило, в
известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам
термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец чего-либо;
внешний вид, внешние очертания; способ существования какого-либо явления.
Форма содержательна, она организует содержание, придает ему законченность
и стройность. В формах государственного управления компетенция
государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы
государственного управления - это отработанные практикой устойчивые
способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных
приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются
поставленные цели.
Многообразие организационно-правовых
форм государственного
управления обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых
государством и его органами, их сложностью и пространственно-временной
протяженностью. Сама форма государства с ее специфическими
особенностями, преломляющимися через формы правления, государственного
устройства и через политический режим, во многом, если не в главном,
сказывается на характере и содержании организационно-правовых форм
государственного управления. Выбор форм государственного управления
зависит от типа общественных отношений, организации производственнохозяйственной деятельности, политической системы, правящего режима,
характера компетенции управляющего органа. Командно-административная
система использует, как правило, жесткие формы управляющего воздействия,
всеохватывающего планирования, строгие нормы отчетности и контроля,
ориентируясь главным образом на количественные показатели. Основной упор
здесь делается не на правовые формы регулирования отношений, а на
директивно оформленные решения в административном порядке. Рыночным
отношениям присущ принципиально иной подход. Государственно-
33
управленческая деятельность строится в соответствии с нормами права, спектр
которых достаточно широк.
В самом общем виде формы государственного управления можно
разделить на два блока: правовые и организационные.
Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма
применения являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе
правовых дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и
индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие
государственных программ, регистрация, лицензирование, применение
различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется
характерное для государственного управления юридическое волеизъявление
управляющего
субъекта,
предполагают
наступление
определенных
юридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых
актов или совершение других юридически значимых действий, например,
регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление
транспортными средствами и т.д.
В организационных формах государственного управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению
процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и
обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых
решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при
возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки
оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой
проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы,
консультации и согласования, а также другие мероприятия. Если правовая
форма предполагает императивность и формальную определенность в
волеизъявлении управляющего субъекта, то организационные формы
подвижны, динамичны, предполагают сопоставление различных точек зрения,
дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение альтернативных вариантов,
линий поведения для достижения поставленных целей. Через них
материализуются правовые формы управления, функционирует механизм
реализации права. Важной организационной формой государственного
управления является принятие управленческого решения, процесс которого
разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и актуализация
проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы для ее
решения; принятие самого решения и определение путей его реализации.
Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется
субъектом управления, исходя из анализа перспектив общественного развития,
либо заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае
несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в
конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления
включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и
очередности их решения, а с другой - наличие хорошо поставленной службы
мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о
34
возникновении элементов социальной напряженности.
При изучении успешного опыта передовых стран в области
государственного планирования, регулирования, и особенно организационной
деятельности возникает естественное желание перенести его в отечественную
практику. Однако история свидетельствует, что механического заимствования в
этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых за рубежом форм,
приемов и методов к национальным особенностям жизни и культуры стран и
народов. Для России это особенно актуально, поскольку на протяжении многих
веков она остается страной несостоявшихся реформ, в чем организационный
фактор сыграл далеко не последнюю роль, а определение целей, выбор средств
их достижения традиционно сопровождался серьезными политическими и
организационными просчетами по причинам как объективного, так и
субъективного характера. На них хотя бы кратко следует остановить внимание,
сделав небольшое отступление в историю вопроса.
Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух
цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки, отметим
лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков развивается в
русле рационализма, реформаторства и четкой организации. Восточной
цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный
консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво занимает
лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилизаций. Находясь
на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их
механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной
цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует
смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем
более, что в конце XIX - начале XX в. мы показали миру способность к резкому
рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших потрясений,
пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно сказалась на
ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на национальное
самосознание, на способность сконцентрироваться на проведении реформ,
создать организационные предпосылки их необратимости.
В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую
организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми идут
полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько причин. Вопервых, выработанные в многовековой борьбе за выживание чувство единения
(соборность), целостность духовной жизни и культуры, многократно усиленные
долгим господством общинных отношений и определяющим влиянием
православия. Во-вторых, это постоянное принесение отдельной личности в
жертву государственной необходимости. Так было во время реформ Петра I,
которые проводились по законам, «писаным кнутом» (А. Герцен), так было и в
годы советской власти, которая, используя механизм тотального принуждения
и мощный пропагандистский аппарат, сумела укрепить в сознании
большинства народа исторически сложившиеся стереотипы негативного
отношения к основным ценностям современной европейской (западной)
цивилизации, в основе которой лежала личная свобода и индивидуальная
35
ответственность. В-третьих, Россия, будучи многонациональным и
многоконфессиональным государством, до сих пор не сформировала единой
национальной общности. Это создает огромные организационные трудности
как для выработки, так и для реализации общенациональных целей и задач. Вчетвертых, крайне высокая склонность большинства населения к популизму,
вере в сильную личность, готовность идти на жертвы и любой ценой
обеспечивать выполнение выдвинутых ею целей, особенно если они облечены в
форму созвучных национальному менталитету государственнических
ценностей. Как ни парадоксально, но последнее обстоятельство во многом
объясняет живучесть в российском обществе иждивенческих тенденций,
надежд не на собственные силы, а на мудрость и снисходительность власти в
устройстве жизни людей. Это результат многовекового патернализма,
присущего российской внутренней государственной политике. Поэтому
организационные
формы
командного,
принудительного
характера,
свойственные главным образом экстремальным ситуациям, были для
большинства людей привычны, понятны и действовали эффективно. И
напротив,
ослабление
государственного
диктата,
демократизация
общественных отношений, поощрение личной инициативы, которыми
сопровождаются социальные реформы, создавали порой непреодолимые
организационные трудности.
При выработке масштабных управленческих решений следует избегать
тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь
присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно
важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены
современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую
ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих
сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти
обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого
внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к
выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в
жизнь.
В выборе организационных форм большую роль играет политическая
интуиция, основанная прежде всего на глубоком понимании существа
решаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы
заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том,
чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее
перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее
упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны.
Политическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения
государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие
прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие
обсуждение и принятие других вариантов.
В известной мере организационной формой государственного управления
можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса.
Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с
36
помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме
нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной мере
невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в обществе.
Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому же
социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в живом
организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о
неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше
уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения,
творческих поисков, а это всегда чревато возникновением противоречий и
конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его
развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно принятые меры по
его разрешению, высокий уровень гласности и информированности общества
создают основу для того, чтобы конфликтная ситуация привела не к кризису, а
к достижению нового качественно более высокого уровня общественного
развития.
Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных
форм профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее
значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц
исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная форма
помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов, быстрее
прийти к компромиссу. Конечно, политика - это искусство компромисса, но
компромисс возможен только при одном условии: противоречия между
спорящими сторонами не являются абсолютно антагонистическими и имеют в
конце концов общую платформу для принятия согласованного решения путем
взаимных уступок. Так, в федеративном государстве между федеральным
центром и субъектами федерации, между отдельными субъектами, особенно на
национальной и территориальной почвах, могут возникать противоречия.
Однако, если господствует общая тенденция к сохранению целостности и
единства государства, эти противоречия в итоге разрешаются компромиссом.
Когда же это условие отсутствует, проблема не имеет положительного решения
и следует взвесить цену сохранения status guo. В качестве примера можно
привести
также кэмп-дэвидские соглашения,
положившие начало
урегулированию арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен
принцип «переговоров без поражения». Впервые в мировой истории удалось
найти такую форму разрешения казалось бы непреодолимого конфликта,
которая позволила враждующим сторонам достичь соглашения, не потеряв при
этом политического лица.
При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения
конфликта, тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не
означает еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут
обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь
разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика в
октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем, выдвинутых
на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули их решение,
что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг. Разрешение конфликтной
37
ситуации требует как минимум изучения различных ее вариантов, экспертизы
всего комплекса средств, прогнозирования последствий каждого варианта.
Ход современных российских реформ выявил не только их
концептуальную уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения
правовых и организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что
властные структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае
провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные
одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения
проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя
положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что
частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис,
разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось все
положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат
очевиден.
Формы государственного управления по большей части выступают не в
«чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы
подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные
правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной
упорядоченности их осуществления.
Методы и средства государственного управления достаточно
разнообразны. Среди них могут быть как чисто механистические, так и
несущие известную идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как
на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу
обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением,
обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и
средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда
имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они
выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса
государственного управления. Например, построение древа целей можно
одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации
формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы
нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только
благодаря
созданию
соответствующего
морального
климата,
характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной.
Методы - категории нематериальные, средства, как правило, - материальны.
Метод - это то, как делается, средство - при помощи чего делается.
Под методами государственного управления понимаются официальные
способы властного воздействия государственных органов на процессы
общественного и государственного развития, на деятельность государственных
структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в
установленном порядке.
Средства государственного управления - это инструментарий, набор
конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном
процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими
(средства труда государственных служащих, электронные, космические),
38
специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и
пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии,
гражданской
обороны,
дипломатические),
информационными
и
коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.
Таким образом, с помощью методов и средств государственного
управления осуществляются функции государственного управления,
достигаются цели, которые ставит перед собой субъект государственного
управления. Разнообразие методов и средств государственного управления
позволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным.
Проблема соотношения целей, методов и средств их достижения становится
особенно актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, — не высока настолько, чтобы
оправдывала недостойные средства для ее достижения».
Методы государственного управления можно классифицировать по
различным основаниям, например, по способам формирования и обеспечения
реализации
управляющего
воздействия
они
делятся
на
методы
функционирования органов государственной власти и методы обеспечения
реализации целей и функций государственного управления.
К методам функционирования органов государственной власти
относятся те, посредством которых осуществляется государственное
управление, разрабатываются, принимаются и реализуются властноуправленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с
практической реализацией государственной власти, ее управляющим
воздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волей
государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей
и функций государственного управления, поскольку в них содержатся
механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом
государственного управления, реализации компетенции субъектов управления,
целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения
управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями
органов государственной власти.
Методы функционирования органов государственной власти можно
квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного
регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на
соответствующие объекты управления независимо от конкретной области
общественной жизни.
К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения,
принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и
др. Ко второй - воспитания, демократизации управления, размещения
государственных заказов, налогообложения, определения таможенной
стоимости товара и др.
Методом правового регулирования государство через свои органы
осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их
участникам совершать действия правового характера, предоставляя им
39
соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также
дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных
правовыми нормами.
Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном
управлении. Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в
самом себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему
устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским
убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода
требует авторитета власти, создания определенных условий, социального
климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения
стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом
убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых
целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам
процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности
органов государственной власти применяется довольно часто для связей с
общественностью, например, при проведении референдумов. При этом
результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают значительно
больший эффект, чем меры принуждения.
Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на
метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультативным,
неизбежным становится использование метода принуждения, например, когда
возникает угроза государственной целостности, совершаются преступные
деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен
рассматриваться как вынужденно необходимый.
Общественные отношения по поводу власти и управления в государстве
являются предметом публично-правового регулирования. Публичность, т.е.
открытость, гласность, означает общественную значимость данной сферы
деятельности.
Государственное
строительство,
формирование
и
функционирование государственных и муниципальных властных структур,
правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его
институтов, достигается с помощью метода публичного администрирования,
под которым понимается совокупность способов воздействия государства на
его граждан, система мер, применяемых государственными институтами,
посредством которых реализуются функции государственного управления.
Применение метода публичного администрирования позволяет обеспечивать
устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической,
политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для
частного администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на
примере стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире.
Государственное управление, в процессе осуществления которого реализуются
решения государственной власти, носит публичный характер. Публичность
выражается прежде всего в том, что именно государственное управление
обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в своем
распоряжении «публичную» материальную основу - государственное
имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования
40
требуют известной переоценки, наполняя новым содержанием метод
публичного администрирования.
Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение
законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами.
Этот метод имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ниже.
Кроме того, система государственного контроля имеет свою специфику в
различных странах, и изучение международного опыта несомненно приносит
большую пользу.
Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего
воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода
налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно
просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное воздействие
на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя реализацию целей
государственного управления.
Методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рассматривать
в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы социально-политические,
экономические, правовые, административные, кадровые, контрольные,
социально-психологические, идеологические, морального воздействия.
Социально-политическими
методами
управляющего
воздействия
создаются условия для проявления трудовой и политической активности
людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей,
организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий,
предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь
достойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые
различные социологические методы, определенным образом ориентированные
на решение 'круга задач развития социальной сферы. Например, созданием
центров занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов,
незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по
оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения
снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные
возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные
проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие
специфику контингента, с которым ведется работа.
Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы
политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие
методы этой группы являются новыми для нашего государства, например, все,
что связано с формированием и функционированием органов государственной
власти и местного самоуправления. Отдельные методы деятельности органов
государственного управления не всегда бывают понятны населению, могут
встречать и психологическое неприятие, поскольку российские граждане в
основном привыкли к методам командным, они и по сей день возлагают больше
надежд на воздействие должностного лица, чем, например, на судебные органы.
Да и суды часто не в состоянии обеспечить им необходимую защиту прав и
свобод.
41
Блок экономических методов государственного управления определяется
ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические
интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного
управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их
уровень благосостояния. Именно благодаря созданию условий для высокого
жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир,
цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.
Экономические методы государственного управления в Российской
Федерации основываются на положениях федеральной Конституции, которая
признает и защищает равным образом все формы собственности, обязывает
государство обеспечивать свободу экономической деятельности и
поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство
запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную
конкуренцию.
Государство широко применяет для достижения управленческих целей
экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной,
финансовой
политики,
материальное
стимулирование,
применение
материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам,
поддержку депрессивных территорий и т.д.
Важным рычагом в руках государства является законодательное
регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так и
на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы
экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в
реализации целей и функций государственного управления.
Среди правовых средств государственного управления (не надо
смешивать с правовым регулированием государственного управления) важное
место принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в
том, чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения
управленческого процесса, разработать и принять соответствующие
нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные
последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности,
закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция
Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические
предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому
обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по
реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере
это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось
внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного
закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, установления четкой
правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных
чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,
42
субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с
отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее
на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых актов,
в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента РФ
неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных
реформ. Ее цель - упорядочить систему и структуру органов исполнительной
власти, повысив тем самым эффективность управления страной.
В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно
новое для отечественной науки направление, как законодательная социология.
Оно позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях:
предзаконодательной, где изучается потребность в принятии соответствующих
правовых актов; собственно законодательной, включающей подготовку и
принятие
правового
акта
при
широком
его
обсуждении;
и
постзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических
методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им
общественных отношений, отношение к нему граждан государства и
возможные социальные последствия его принятия. Использование
социологических методов
может
существенно повысить качество
законотворческого процесса, способствовать оперативному обновлению и
совершенствованию законодательства, более строгому подходу к разработке
концепции проектов нормативных правовых актов.
При реализации функций государственного управления могут возникать
различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений.
Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных
полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные
органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие
обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту конституционных
прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в свою
очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе которых
строятся методы правоприменительной деятельности, методы предупреждения
противоправных действий со стороны как субъекта, так и объекта управления.
Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность
действия федеральной конституции, федерального законодательства, а также
законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны
своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также
обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.
К административным методам относятся те, которыми пользуются
государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого
объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В
административных методах раскрывается действие механизма исполнительной
власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал этих
приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать
определенный механизм реализации властных полномочий субъекта
управления, что является частью общего механизма реализации права. Этот
43
механизм включает: управленческую вертикаль, предполагающую четкую
субординацию; обязательность выполнения распоряжений вышестоящей
инстанции, принимаемых ею в одностороннем порядке или в отдельных
случаях по согласованию с объектом управления. При этом невыполнение
указаний вышестоящей инстанции влечет за собой применение
административных либо иных юридических санкций. Кроме того, необходимо
обеспечить своевременное создание соответствующих норм и доведение их до
исполнителя.
Применение административных методов носит характер прямого
управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта,
распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение
воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа
управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта управления
осуществляется через сознательную деятельность управляемого объекта, будь
то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе методов
воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный подход,
включающий как методы убеждения, так и методы принуждения. Однако в
любом случае управляющее воздействие должно носить юридически
обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью
применяемых методов.
Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима
административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение.
Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там, где
это необходимо, - определенность и жесткость требований. Это диктуется
многими обстоятельствами и прежде всего усложнением технологических
процессов, ростом экологической напряженности и т.д.
Достижение целей государственного управления напрямую связано с
методами подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы
их переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Это большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов
следует выделить главный - это преодоление дилетантизма и изменение
менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не
болезнь, а больного. В широко известной книге В.И. Терещенко «Организация
управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время воображение
советского читателя, автор привел интересный биографический факт. Когда он
впервые поступил на работу в одну из американских фирм, то столкнулся с
постоянной предупредительной опекой. Если он пытался делать не
свойственную ему работу, например, заточить карандаш, посчитать на
арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и проводил эти
операции. На вопрос, не является ли это проявлением недоверия, ему сказали,
что ему полностью доверяют как специалисту, но платят высокое жалование не
за малоквалифицированную канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него
никто другой выполнить не может. И добавили при этом, что он, как европеец,
по американским стандартам работать не умеет и должен осваивать иные
методы и приемы. Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.
44
Применительно к российской действительности можно провести
некоторые аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о
российском чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут
служить иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный
литератор, критик, российский академик А.В. Никитенко также отмечал, что у
России «две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и
дурная администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую».
Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда
безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столыпина
способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом
все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде
всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране
действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения
квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих
кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касается советской
управленческой науки, то в ней были безусловные достижения, но и система
управления народным хозяйством, и система государственного управления
были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в
которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла какой-либо
роли. Таким образом, в годы социалистического строительства сложились свои
специфические
формы
управленческой
деятельности,
организации,
собственные методы и средства, несовместимые с функциями открытого
общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в новых
условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно
утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались
наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой
политики - это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему методы
работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду рассматриваемых нами.
Контрольные методы включают в себя методы предварительного,
текущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и
фактической ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и
приемами должны осуществляться контрольные функции государственного
управления. Административно-командная система создала свои формы и
методы контроля, которые в условиях демократического государства
применяться не могут. С другой стороны, у нас не созданы механизмы, с
помощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц
подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле
мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем
коррупции и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты
злоупотреблений становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а
поправить положение часто не представляется возможным. Существенную роль
в этом играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого
механизма - также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не
только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в правовой
культуре, изменении статуса государственных служащих, создании для них
45
системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.
При достижении целей государственного управления все большую
значимость приобретает искусство воздействия на личность и социальную
группу. Это достигается социально-психологическими методами. С их .
помощью формируются социальные установки, ценностные ориентации,
групповое сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного
управления таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно широко в
практике современных государств при формировании древа целей
государственного управления, определении методов и средств их достижения
используются популистские приемы. Популизм — явление древнее, известное
со времен античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные
исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие
массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на
политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд
простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения
сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует
оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности
практически каждого политика, но при наличии у него серьезной политической
и социально-экономической программы являются всего лишь вспомогательным
средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда достижение
политической власти становится самоцелью отдельного человека или
политического движения. История показывает, что подобного рода популисты
легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к власти и стремясь
ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к насилию и террору как
методу государственного управления. По этому поводу поэт не случайно
сказал:
Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.
Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к
последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, поскольку
любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что «народ»
- понятие собирательное и включает в свой состав даже тех субъектов, которых
любить просто невозможно, например, насильников и убийц. Народ нужно
уважать и чувствовать высокую ответственность перед ним за то доверие,
которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а часто и презирают
народ, используя его доверие в корыстных целях, бросают ему лозунги, в
которые сами не верят. Следует помнить мудрое предостережение К. Маркса,
что нации, как и женщине, следует быть осторожной в отношении заезжих
гастролеров. Существует мнение, что популизм не является в строгом смысле
методом государственного управления, хотя его элементы в нем не
исключаются, что он имеет место только при определении стратегических
целей. С этим нельзя согласиться. Во-первых, создавая общий политический
фон, популизм определенным образом модифицирует методы и средства
государственного управления. Во-вторых, популистские методы могут
использоваться на различных уровнях управляющего воздействия, порождая
местнические, узковедомственные, националистические, сепаратистские и иные
46
тенденции.
По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к социальнополитическим и социально-психологическим методам тесно примыкают
методы политической агитации, пропаганды и разъяснения политики
государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и средств, которые
использует для достижения общенациональных целей. Эти меры не всегда
популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и граждане должны
обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели делается в их
государстве. В истории известно немало таких примеров, и они всегда
приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и пропаганда не должны
превращаться в средство манипуляции сознанием людей. Надежные гарантии
против этого создают укрепление принципов демократизма, свобода слова,
независимость средств массовой информации, безусловное право меньшинства
свободно выражать свою точку зрения на события, происходящие в стране, и на
политику, проводимую правительством.
Особо следует остановиться на методах морального воздействия.
Существует распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль,
политика, государственное управление - трудно сопоставимые понятия.
Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной
зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства
всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это стремление
выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное качество,
достаточное для управления обществом и государством, это - честность». Уже
цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью констатировал:
«Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже людям честным. Но людям
того и другого рода вместе - почти никогда». Поэтому уповать на то, что вдруг
все или большинство управленцев станут ни с того ни с сего пользоваться
только нравственными методами и средствами, является опасной иллюзией.
В свое время Марксом была выведена зависимость между
нравственностью и интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с
нормами
морали,
достигать
целей
государственного
управления
нравственными средствами, люди, стоящие у власти, должны быть
заинтересованными в том, чтобы поступать нравственно, потому что
безнравственные действия объективно должны противоречить их личному
интересу. Сказанное отнюдь не означает, что проблема нравственного
воспитания таким образом уходит на второй план и утрачивает свою
актуальность. Однако полагаться только на добросовестность и порядочность
каждого управленца, значит подвергать государство и его граждан серьезной
опасности. Вместо того, чтобы заниматься мало продуктивным
морализаторством, нужно создавать ту обстановку социальной необходимости,
в которой нравственное поведение и личный интерес совпадают.
Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров,
не должно носить абстрактного характера, а должно основываться на
безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для этого
должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений советских
47
людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей, которые при
внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять ситуацию,
созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными
проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства
объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские
исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого
Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп
на слова, его сила крылась в его презрении к индивидууму, в отсутствии
принципов и угрызений совести».
Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения
и нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем
административное или иное наказание. Однако применение этих методов
требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в
педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и
профессионального рассмотрения.
Методы нравственного руководства требуют также создания
определенного морального климата, который характеризуется доминирующими
установками. Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в
том, чтобы слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться
того, что дискредитирует Отечество: производства плохой продукции,
принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством - это
нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб
своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей
среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и
свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто так
или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством.
Именно позицией, потому что, теоретически об этом знает каждый. Но
нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый
взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к
которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные
испытания, используя опыт общения и работы с людьми.
Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект
государственного управления в демократическом, правовом социальном
государстве, выступает их соответствие целям этого государства,
следовательно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными.
Достижение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может
быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах
государственного управления, о взаимоотношениях государства и общества, о
соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих
исторических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в Библии,
Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах классиков
античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в исследование
средств государственного управления внесли Н. Макиавелли, Д. Локк, Т. Гоббс,
Ш. Монтескье, представители отечественной и зарубежной политической и
правовой мысли последующих эпох.
48
В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в
плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы
достижения целей государства все больше становятся под контроль
гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы
власти, через институты непосредственной демократии, организационноправовые формы гражданского контроля, а также с помощью организационнотехнических средств, средств массовой информации, коммуникации, сбора и
обработки информации, подготовки и проведения мероприятий и др.
Следует также иметь в виду, что в практике государственного управления
отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные,
террористические, насильственные методы и средства, которые осуждаются
международным
сообществом.
Они
применяются
тоталитарными,
диктаторскими режимами. Цели этих режимов формально подаются как
общенациональные и необходимые с точки зрения обеспечения
государственного порядка, защиты национальных интересов и т.д. Начиная со
второй половины XIX в., когда были приняты первые международные
конвенции, предусматривающие защиту индивидов, национальных и иных
меньшинств, жертв войны, запрещающие рабство, и по настоящее время
принято более сотни универсальных конвенций и договоров и более двух сотен
- региональных, главным образом европейских. Среди них - Устав ООН (1945),
Всеобщая декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите
прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских
и политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению
пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания (1987) и др. При этом одним из главных приоритетов правозащитной
деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а также жестоких,
бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и
наказания. Запрещение подобных акций относится к числу абсолютных, а это
означает, что ни одно государство не может сослаться ни на чрезвычайное
положение, ни на какие иные исключительные обстоятельства, включая
состояние войны или ее угрозу, для оправдания таких действий. Точно так же
для официальных должностных лиц не может служить оправданием приказ
вышестоящего начальника о применении запрещенных международным правом
методов и средств.
Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, метод
убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию. Метод
контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки, отчеты, проверки
и т.д. Нравственные методы в качестве средств предполагают дисциплину,
порядок и определенный режим.
Контрольные вопросы
1. Определите понятие функций государственного управления и назовите
их виды.
2. Что такое регулирование и какова его роль в государственном
управлении?
3. Что такое формы государственного управления и каковы их виды?
49
4. Дайте общую характеристику методов и средств государственного
управления. Охарактеризуйте специфику методов функционирования органов
государственной власти.
5. Какое влияние оказывают нравственные начала на практику
государственного управления?
Литература
Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного
управления. – Киев.1984
Бурков В.Н. Ириков В.А. Модели и методы управления
организационными системами.- М., 1994.
Виханскш О. С. Стратегическое управление. - М., 1995
Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления:
Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2002.
Кунц Г., О'Дотел С. Управление: системный и ситуационный анализ
управленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. - М., 1981.
Методы и формы государственного управления. - М., 1977
Функционирование государственного аппарата управления. - М., 1998.
50
Глава
8.
Правовое
регулирование
государственного управления
отношений
Право есть власть сообщества.
3. Фрейд
§ 1. Сущность, предмет и
государственного управления
метод
правового
регулирования
Сущность права состоит в равновесии
двух нравственных интересов:
личной свободы и общего блага.
B.C. Соловьев
Правовое регулирование - правоотношения - правовые отношения
государственного управления: внешние, внутриорганизационные - правовое
регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод полномочия - компетенция: исключительная, совместная - ведение - правовой
статус государственного органа - властеотношения в сфере государственного
управления
Государственное управление как один из важнейших видов социального
управления может быть исследовано с различных точек зрения: исторической,
политологической,
правовой,
экономической,
организационной,
институциональной, технологической, психологической, социологической,
этической и др. С юридической точки зрения государственное управление
представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются
между государством и обществом, органами государственной власти, их
должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их
организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной
власти и управления делами общества и государства.
Исходными моментами в понимании сути правового регулирования
общественных отношений государственного управления в современную эпоху
признания демократических ценностей правового государства и гражданского
общества служат представления об их месте и роли в создании условий для
развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит,
каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так,
если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как
машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом – приоритеты
социального развития на основе ограниченного законом государственного
вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически
необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного
управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной
основой понимания правового регулирования отношений государственного
управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и
управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.
51
Со времен древнего Рима право (jus) в широком смысле не просто
совокупность национальных законов (lex), обязательных для граждан
государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о
своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и
ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и
должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л.
Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон
зависит от права. Закон закрепляет только то, что является правом и по праву,
только превращает право в долг для других». С помощью права многообразие
проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою
упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях.
Правовое регулирование общественных отношений вводит их в определенные
рамки публичных (с государственной властью) и международных отношений,
играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и
коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее. Как гласит
античный афоризм, «право - это искусство добра и справедливости».
В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции,
условия и культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое
исключительное место в политической системе общества, обеспечивает
различными способами условия взаимного существования и деятельности
многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь субъектом
всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному субъекту права -от
гражданина до общества в целом - возможности самовыражения, саморазвития
и самоутверждения как в собственных границах, так и в масштабах всей
человеческой цивилизации или ее геополитических подсистем.
Зависимость и связанность государства и права исторически
предопределяет состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с
помощью которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит
от государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от
самого права, - отмечал Г. Еллинек. - В его власти, — как фактической, так и
юридической, — придать тот или другой характер правопорядку, но не решать
вопрос о его существовании». Действительный же правопорядок в обществе
невозможен без развитой демократической государственности. Дело в том, что
зависимость и связанность государства и права ведут к важным последствиям в
обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов регулирования
общественной
жизнедеятельности.
Потребность
цивилизованного
человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом государстве,
объясняется, очевидно, природой и культурой человека.
Природа человека как биосоциального существа не состоит
исключительно из любви и добра. Она изначально диктуется потребностью
выжить, занять положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить
защиту от кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В
ней сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от
конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека - не порок, а
ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру частной и
52
общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра
действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество,
регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то
для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на
праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть,
деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются
значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с
другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма
общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства,
государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти
и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано
оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в
целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу
всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это
достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа
как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и
выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и
всего корпуса государственных служащих.
Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая
государством в процессе воздействия на общественные отношения,
посредством которой поведение участников этих отношений приводится в
соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права,
легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается
обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы
государства. Собственно само правовое регулирование можно рассматривать
как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит
исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при
этом монополией на правоприменительную и правоохранительную
деятельность.
Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес,
т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению
делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими
отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с
организацией и функционированием органов государственной власти в
соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией
функций государственной власти в соответствии с компетенцией и
полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества
и государства.
Правоотношения — это общественные отношения, урегулированные
нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых
разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного
управления - это урегулированные нормами права общественные отношения,
складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с
необходимостью управления делами государства и общества. Их участники
являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во
53
взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной
жизнедеятельности
посредством
государственной
власти.
Всякое
правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными
субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и
т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими
обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера
поведения означает установление его границ (допустимых рамок). ,
Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в
реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении
предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных
актов, правонарушений, событий и т.д.).
У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя
структура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов.
Их четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные
свойством
правосубъектности
(совокупности
правоспособности
и
дееспособности,
включающей
деликтоспособность);
2)
содержание
правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности,
которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и
ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е.
фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое
регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические
факты (события).
Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и
обязанностями совершать определенные действия. В сфере государственного
управления это прежде всего государственные органы, должностные лица,
представители власти, государственные служащие. В общем виде
управленческие отношения по их субъектам (сторонам, участникам) и в
зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние
и внутриорганизационные. Внешние отношения связаны с тем воздействием,
которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их
организационную структуру. Они складываются между государственными
органами, их должностными лицами, представителями власти и
государственными служащими с гражданами, их организациями общественнополитическими, коммерческими и некоммерческими и т.п., а также
негосударственными организациями, предприятиями и ' учреждениями,
органами местного самоуправления, иностранными государствами, их
гражданами
и
организациями,
международными
организациями.
Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппаратные)
имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: между
начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими),
равнозначными, несоподчиненными государственными органами, их
должностными лицами и государственными служащими.
Общим объектом правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, а непосредственным - поведение
субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по
54
управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом
отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и
возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом
правоотношения. Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает
правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности,
личные нематериальные блага также могут составлять предмет
правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций
государственного управления).
Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо
прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых
законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они
возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и
событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате
волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на
неправомерные действия представителя власти), и неволевые - события,
влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего
на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их
обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими
полномочиями).
Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам
одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника
правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:
а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере
управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления,
регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило,
материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так
например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в
связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются
административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при
рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы
государственной власти);
б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в
которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники
которых не подчинены один другому;
в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные
правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные
(деликтные).
Сфера правового регулирования государственного управления
определяется
не
только
границами
практического
осуществления
государственной власти, т.е. собственно работой субъектов этой деятельности
государства по реализации их задач и функций, но и всеми иными
проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные
процессы и отношения.
55
В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми
средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного
назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной
деятельности советской власти сложилась строго централизованная система
всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных
видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное
строительство, особенно в начальный период либерально-демократических
реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного
уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества, в
первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход
государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от
необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности,
формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого.
Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на
эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что
неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.
Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития
рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции
общественных отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые
складываются в сфере осуществления государственной власти и управления.
Однако служебная роль государства как ведущего субъекта управления
сохраняется и в условиях разгосударствления, акционирования, становления
институтов частной собственности, развития местного самоуправления и
других форм общественной и частной самодеятельности. Ведь эти
общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив,
требуют не только государственной регуляции, но и поддержки,
санкционирования, охраны благоприятных, желаемых для общества и запрета
негативных, обеспечения государственного принуждения.
Для условий безраздельного господства государственной собственности,
т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности, характерно
непосредственное вторжение государственного управления во все ее сферы.
При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм
собственности преимущественной становится тенденция косвенного
государственного управления, что в экономической сфере проявляется в
формах
государственного
регулирования.
Этим
подчеркивается
самостоятельность корпоративного управления различных структур, их
юридическое обособление. Ввиду этого проводится курс на обеспечение
нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку
государственной политики и установление организационно-правовых основ
рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции
и т.п.
В современных условиях правовое регулирование государственного
управления в России преимущественно фокусируется на:
- разработке правовых механизмов реализации государственной
политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных
56
(субъектов
федерации)
целевых
программах
(по
приватизации,
демонополизации,
инвестициям,
жилищной
реформе,
топливноэнергетическому снабжению и т.д.);
-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например,
государственного
стимулирования
предпринимательства,
обеспечения
равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав
потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
- создании нормативной базы для эффективного управления
предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора;
регулировании функционирования различных объектов негосударственного
сектора;
координации
функционирования
национализированного
и
денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства;
- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и
юридических лиц в сфере государственного управления;
- осуществлении государственного контроля и надзора за работой
управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.
В законодательных и иных правовых актах государственных органов
представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути,
по которым должно вестись правовое регулирование в целях
совершенствования и повышения эффективности государственного управления.
На современном этапе развития российского общества приоритетной формой
правового
регулирования
государственного
управления
признается
законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в
подзаконном порядке.
Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет
свои особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его
анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного
управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те
общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в
данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия
заключаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового
регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его
составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и
отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их
организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное,
финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного
регулирования осуществляются в рамках федерального правового
регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных
зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными
и
другими
природными
ресурсами,
административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое
регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного
57
ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования
государственного управления только как «деятельности государства по
организации государственных органов и установлению правил их
функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:
Курс лекций. - М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание, не
отражающее многих аспектов этого процесса.
Понятие «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие
разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою
очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как
подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение
правовых норм другими актами, например, международными договорами
Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем
законы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или
постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный
характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное
(ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование может
быть отраслевым: конституционное, административное, административнопроцессуальное,
уголовное,
уголовно-процессуальное,
гражданское,
гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В зависимости от
сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному виду правового
регулирования, определяется предмет такого регулирования.
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от
друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере
жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают
общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль
имеет свой предмет регулирования - определенный круг общественных
отношений. Предметом конституционного (государственного) права как
ведущей отрасли российского права являются общественные отношения,
возникающие в связи с закреплением и регулированием основ
конституционного строя Российской Федерации, взаимоотношений между
государством и личностью, федеративного устройства, организации и
деятельности системы государственной власти и местного самоуправления.
Предметом административного права являются общественные отношения в
сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых
стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и
обеспеченных административно-правовыми нормами.
В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме
правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой
Госслужбы. Это связано с тем, что теория права традиционно различает
публичные (административные для госслужащих) и частные правоотношения,
возникающие у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей.
В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
58
статусом,
т.е.
возможностью
использовать
властно-управленческие
полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле
политические) задачи, открывающие путь для решения множества других,
более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
различных
отраслей
законодательства.
Госслужащие
выступают
представителями публичной организации государства (госорганов) и
непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а
следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа
среди отраслей публичного права является административное право,
использующее
специфический
метод
централизованного,
властного
регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и
муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.
Предметом (объектом) правового регулирования государственного
управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере
организации и деятельности органов государственной власти для решения
многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально
значимых проблем различной масштабности. В более конкретном плане его
предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые
институты, структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры,
формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы
государственного управления. Оно направлено на юридически формальные,
главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в
управленческих процессах и отношениях.
Государственное управление в широком смысле как управление делами
государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление
реализуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной
формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды)
деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом
каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности
(компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.
Государственное управление в узком смысле понимается как
исполнительная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по
управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты,
как:
организующий
публично-властный
характер;
функциональная
реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в
сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность,
иностранные дела и др.), социально-культурной (образование, наука,
здравоохранение,
культура
и
др.),
хозяйственно-экономической
(промышленность, транспорт и связь, торговля и др.); наличие единой системы
специально уполномоченных на то субъектов властно-управленческой
деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности.
Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности
государства является одной из форм деятельности, то, наряду с другими, оно
59
носит государственно-властный характер. Субъекты государственного
управления,
осуществляющие
исполнительные
функции,
наделены
государственными властными полномочиями и выступают от имени
государства.
Правовое регулирование государственного управления есть
упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают
всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности,
гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность,
устойчивость и надежность общественных процессов и отношений,
посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности
уполномоченных
государственных
органов
в
сфере
управления
государственными делами.
Сущность правового регулирования государственного управления
определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и
технологии юридического обеспечения осуществления властной воли
государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых
условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих
правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей
воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государственноуправленческой деятельности, легитимации и юридического единства
государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и
методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выработка
арсенала средств государственного управления, обеспечивающего целостность
и централизующую роль закона в государственной жизни. По сути
содержанием такого регулирования становятся не столько технологии
практического осуществления управленческой деятельности, сколько
технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как
механизмы обеспечения эффективности государственного управления,
стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его
формирования, функционирования и развития.
Главный смысл правового регулирования государственного управления
заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных,
национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается
способами
планомерной,
централизующей
деятельности
органов
государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма,
противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив,
предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних
средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует
отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда
подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также
отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не
предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и
действий. Речь идет именно о государственном планировании и
прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является
формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые
60
ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено
предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих
отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах,
обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная
правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию
в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов
посредством связанной правом деятельности в направлении общественного
развития.
Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом
регулировании государственного управления, — то, что оно относится к
явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного
поведения) участников этих отношений. Государственное управление
имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это
предопределяет специфику его правового опосредствования и организации.
Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по
каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно
необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости. В
публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими
лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в
отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны
совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций
и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными
полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе осуществления
государственной власти и государственного управления действия должны быть
урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические
пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для
соответствующих субъектов. Здесь действует не принцип: «разрешено все, что
не запрещено законом», а напротив: «разрешено только то, что разрешено
законом и запрещено все, что им не разрешено». Это обусловлено тем, что
правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой
деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в
работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со
стороны госслужащих. В силу сказанного отношения государственного
управления регулируются преимущественно нормами конституционного и
административного права.
В Российской Федерации государственная власть организуется и
осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций
современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной
сфере: конституционный, законодательный и договорный. Четко определенные
конституционные границы необходимы для понимания субъектной
характеристики высших органов государственной власти. Это означает, что
конституционным или законодательным путем проводится разграничение
предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными
органами государственной власти и аналогичными органами государственной
власти субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит договорному
61
регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о
подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация
разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав
субъектов проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и
исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Так, по
отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде
всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.
Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами
государственной власти осуществляется при оформлении их организационноправового статуса.
Установление
компетенции
и
наделение
соответствующими
государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных
органов и их должностных лиц - также одна из важных частей предмета
правового регулирования государственного управления. Полномочия совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного
лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции.
Под их компетенцией следует понимать определенный конституцией, законом
или подзаконным актом объем полномочий госоргана или должностного лица,
за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. В данном,
случае не действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Четкая
фиксация полномочий и разграничения компетенций органов государственной
власти разных уровней - один из важных способов реализации принципа
разделения властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.
В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, определение и соответственно разграничение компетенции между высшими
органами государственной власти (по горизонтали) и разграничение
компетенции центральной и региональной властей (по вертикали). Если
определенный круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного
органа власти (и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом
вопросов), то речь идет об исключительной компетенции данного госоргана.
Однако возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по
вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана и
даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно
вышестоящего по государственной иерархии.
Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не
использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа
государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие «ведение»,
как например при разграничении компетенции по вертикали между федерацией
и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ определена компетенция
Президента РФ по формированию других органов государства (например,
назначать с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ и назначать по
своему усмотрению высшее командование Вооруженных Сил), в сфере
отношений с парламентом (назначать выборы в Госдуму и ее роспуск в
предусмотренных случаях), в области внешней политики (вести
международные переговоры и подписывать межгосударственные соглашения),
62
по обеспечению государственной безопасности (вводить военное и
чрезвычайное положение в предусмотренных законом случаях) и др.
Большинство из этих полномочий принадлежит исключительно Президенту РФ
и входит в его исключительную компетенцию. Но есть и такие сферы,
действовать в которых правомочны и другие высшие государственные органы:
никто, кроме Президента РФ, не может награждать орденами, но вести
переговоры и подписывать международные договоры может также
Председатель Правительства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена как
общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции,
законодательная компетенция парламента, так и собственная компетенция
каждой из палат - Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст.
103). Статья 114 определяет компетенцию Правительства РФ, ст. 125 полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция
некоторых других, вводимых Конституцией РФ государственных органов, не
определяется, а передается в ведение федерального закона. Таковы, например,
институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В отличие от
прежних конституций, по существу не определена компетенция Генерального
прокурора РФ.
Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров
является разграничение компетенции и полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответствующего
ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регулирование
путем договоров между органами государственной власти федерации и
входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ регламентации
вопросов конституционного права.
В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов
правового регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным
органам государственной власти (ст. 71) либо совместно органам
государственной власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения
компетенции Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103)
Федерального Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие
по аналогии используется в конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации. Ведение органов государственной власти относится к предмету
правового регулирования государственного управления.
Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на
совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах
государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкретным
вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые
предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые
акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового
регулирования традиционно сопрягается с определенными государственными
образованиями (структурами) либо отдельными государственными органами.
Цель ведения - разграничить полномочия и предметы (объекты) правового
регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных
государственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует
63
учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функции
и компетенцию не самой государственной власти как государственноправового института, а лишь субъектов, реализующих тот или иной ее вид на
определенном уровне государственной организации (например, статус
федеральных органов государственной власти).
Правовой статус государственного органа остается центральным
моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит
из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение
госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность
к
виду
властно-управленческой
деятельности
(законодательная,
исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации,
местный),
специализированным
подсистемам
(общей
компетенции,
правоохранительной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются
вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии,
субординации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как
юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и
полномочий в определенной сфере деятельности. Третья - организационная
структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования
госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус
органов
государственной
власти
определяется
Конституцией
РФ,
конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами
субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, указами
Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти,
положениями об органах государственной власти и др.). Все органы
государственной власти обладают административной правосубъектностью.
Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его
нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в
актах государственных органов норм (правил) поведения людей в
определенных общественных отношениях.
Особенности предмета правового регулирования государственного
управления связаны с юридическим определением средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах.
Одной из важных его частей является деятельность государства по организации
государственных органов и установлению правил их функционирования путем
создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В
более конкретном плане его предметную область составляют вопросы
упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур
государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий,
принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по
осуществлению управленческих функций во властеотношениях.
Властеотношения, складывающиеся в результате государственного
управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют
собой отношения между:
-государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих
отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия -
64
управление делами общества посредством государственного аппарата;
- государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в
осуществлении функций государственной власти и управления и
соответственно разделения компетенции и полномочий;
-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным
гражданством, негражданами — жителями страны) в связи с их участием во
властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов
государственно-волевого воздействия, например, как государственных
служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной
власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая
физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством
(органами государственной власти).
Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию,
использует определенную совокупность правовых средств и способов
регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их
участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.
Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового
регулирования три юридические возможности: предписание, запрет,
дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств
правового воздействия на общественные отношения. Различия между
отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному
весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному
праву наиболее присущи
запреты,
гражданскому
дозволения,
административному - предписания и т.д. Предписания - позитивное связывание,
т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо
действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать
какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях,
предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо
воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.
Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на
общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В
результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных
отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового
регулирования. Предметом правового регулирования является определенная
форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей
группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным
управлением, являются предметом комплексного регулирования различными
отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и
административного. Под методом правового регулирования понимается способ
воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового
регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только
государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в)
действенность
юридических
норм
обеспечивается
государственным
65
принуждением.
Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом
особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства
(метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового
регулирования государственного управления обусловливают специфику его
метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В
этом смысле право служит юридической формой модели управления,
закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властноуправленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой,
которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или
функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»).
Метод правового регулирования отношений государственного
управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического
воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и
соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных
отношений по поводу государственной власти и управления. Это - способ
осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных
отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты
правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на
социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности
применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового
регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом
государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также
учитывать, что их воплощение на практике производно от политического
режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей
совокупности распространяются на всех участников регулируемых
общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие
нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно
юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое
регулирование всегда нормативно.
Правовые
средства,
используемые
в
праворегулировании
государственного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все
они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом
режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного
управления выделяются конкретные средства и приемы правового
регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем
здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание
правового регулирования государственного управления. Его особенности
проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств,
приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты,
связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие
государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое
ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной
точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы,
поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения,
66
взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на
особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.
Механизм административно-правового регулирования включает в себя
следующие специфические средства:
1) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений
предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по
отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так,
госорганы,
госслужащие,
выступающие
должностными
лицами
и
представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и
реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений,
предприятий, организаций;
2) односторонность волеизъявления - принцип правового регулирования,
по которому только один из участников отношений имеет юридически властное
значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты
государственной власти;
3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех
должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и
компетенцией;
4) использование в определенных случаях установленных в нормативных
правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых
управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.
Административно-правовые
средства
отличаются
определенной
спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов
административного права - государственных органов и государственных
служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами
устанавливают специфические методы и формы административно-правового
режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административноправовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут
устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания нормами финансового, налогового права; дозволения - нормами земельного,
экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия.
Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд,
совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и
неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не
регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость
применения финансово-правового метода. Большая часть подобных
предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства,
специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового
регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой
сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля,
деятельность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и
полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.
В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования,
которым выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих
правовых норм, производны их смысл и содержание, а также конкретные
67
юридические средства (способы регулирования). Смысл и содержание
правовых норм обусловливаются способами юридического воздействия
(правового регулирования) на поведение участников управленческих процессов
во властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и
применительно к субъекту государственного управления, в частности,
различают: А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.
A)
централизованное,
императивное
регулирование
(метод
субординации), ведется на властно-категоричных началах органами
государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу
объектов юрисдикции. Таково, например, правовое регулирование
федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации;
подобным образом отношения государственного управления регулируются
органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.
Б)
децентрализованное,
диспозитивное
регулирование
(метод
координации), которое позволяет осуществлять правовое регулирование
посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия
совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами
государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности
регулирования общественных отношений: 1) дозволение совершать известные
действия правового характера; 2) наделение определенными правами
участников общественных отношений, урегулированных нормами права; 3)
предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях,
возможности выбора варианта своего поведения. Фактически - это способ
регулирования отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он
предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих
взаимоотношений, урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях
демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной
самостоятельности органов государственной власти как федерального уровня,
так и субъектов федерации, а также уровня местного самоуправления подобное
координационное правовое регулирование управленческих процессов
приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой
упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления
важно находить оптимум сочетания централизованного и децентрализованного
регулирования, не впадая в крайности одного их них.
B) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как
дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу
общественных отношений. Например, государственная служба Российской
Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных
отраслей законодательства - конституционного, административного, трудового,
финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их работодателем государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей
регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ «Об
основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
устанавливает, что действие российского законодательства о труде
распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными
68
данным законом (ч. 3 ст. 4).
При выборе средств и способов правового регулирования
государственного управления практическую значимость имеет то, как и с
помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой
статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации
ими своих функций. Реально это выражается в том порядке правового
регулирования,
который
используется:
общедозволительный
или
исчерпывающе запретительный («дозволено все, кроме...»), исчерпывающе
разрешительный («запрещено все, кроме...») либо обязывающе-правомочный
(обязанность использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из
них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при
доминировании позитивного связывания. Объясняется это тем, что
компетенция, которой наделяются органы государственной власти, выступает
по отношению к ним обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или
запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные
полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат
обязательной реализации. И это — еще одно из отличий органов
государственной власти от субъектов частного права, из-за чего
государственное
управление,
как
уже
отмечалось,
регулируется
преимущественно нормами конституционного и административного права. И
именно поэтому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а
императивный метод правового регулирования, преобладание которого,
впрочем, характерно для всех отраслей публичного права.
Таким образом, сущностью правового регулирования государственного
управления является нормативное закрепление целесообразных правил
поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной
власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия
составляют предметную область правового регулирования отношений
государственного управления. Соответственно этому используется метод
правового регулирования государственного управления - комплекс приемов,
способов и средств формирования и упорядочения реализации государственноуправленческих воздействий на государственно-правовые институты и
элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере.
Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру
правового регулирования государственного управления, находя юридическое
отражение и закрепление в правовых формах.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте сущностные основы правового регулирования
отношений государственного управления.
2.
Очертите
предметную
область
правового
регулирования
государственного управления.
3. Какие отрасли российского права доминируют в регулировании
отношений государственного управления? Выделите особенности их предмета
и метода.
4. Какие юридические средства, приемы и способы составляют в своей
69
совокупности метод правового регулирования государственного управления?
Литература
Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1,2. - М., 1981.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право. М., 1996.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.,
1997.
Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые
проблемы. -М., 1995.
Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с нем. - М., 1991.
Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение
государственного управления: сущность и содержание: Учебно-методическое
пособие. -М., 2002.
Правовые и организационные аспекты государственного управления. М., 1998.
Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы.
-М., 1976.
70
§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного
управления
Организации и их формы
невозможны без правовых норм,
регулирующих их.
Б. Кистяковский
Механизм правового регулирования отношений государственного
управления - правовые формы - формы правового регулирования отношений
государственного управления - правовые акты: нормативные, ненормативные структура видов правового регулирования
Государство посредством органов государственной власти регулирует
определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая
правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для
этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал
возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея
правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма
правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения
взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов, условно
образующих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым механизм
правового регулирования отношений государственного управления с известной
долей условной схематизации может быть представлен следующим образом
(см. схему).
Механизм правового регулирования отношений государственного
управления - это единая система юридических элементов, при помощи которых
обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций
государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.
Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и его
принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных
правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность; правовое
сознание; юридические факты; акты применения норм права, акты реализации
прав и обязанностей; государственно-правовые институты, оргструктуры,
организационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы
юридического опосредствования социально значимых явлений, процессов и
отношений. Субъекты права при этом так или иначе реагируют на требования и
дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует
правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку.
Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует
правонарушения.
71
Схема
1.
Механизм
государственного управления
правового
регулирования
отношений
Пояснение к схеме. Государство (посредством органов государственной власти), используя механизм
правового регулирования (состоящий из: государственно-правовых институтов; структур (органов) власти;
организационно-правовых средств и мер; правовых форм и методов; норм права; правовой ответственности;
правового сознания; юридических фактов), воздействует на общественные отношения (складывающиеся как
вовне, так и внутри государственного аппарата), субъектами которых являются народ, граждане, их
организации и сами органы государственной власти, должностные лица, представители власти,
государственные служащие.
Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей
права. В многообразной государственно-управленческой практике находят
применение все известные юридической науке виды и формы правового
регулирования общественных процессов и отношений. Это связано с
необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех
явлений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с
необходимостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции
осуществления властных полномочий государственными органами и их
должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового
72
регулирования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть,
что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия, их
восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам,
надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального
пространства. Здесь, однако не должно быть чрезмерной зарегулированности
конкретных государственно-управленческих действий, которые должны
совершаться с учетом компетенционной самостоятельности и инициативы
государственных органов и государственных служащих.
Используемые формы правового регулирования предопределяются
формой государства, которую характеризуют форма государственного
устройства, форма правления, политический и государственный режимы.
Правовое демократическое государство с экономической системой, свободной
от пут тоталитарного администрирования и общественного распределения,
использует исключительно правовые способы воздействия на сферы
общественных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех
государствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах,
принадлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо
мусульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в
нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.
Правовые формы в теории права, в науке конституционного права форма государства, форма государственного устройства, форма правления; в
гражданском праве - форма собственности (в соответствии с Конституцией РФ
и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные
формы собственности: государственная (федеральная и субъектов федерации),
муниципальная, частная, а также допускаются иные формы собственности);
таможенное оформление - процедура помещения товаров и транспортных
средств под определенный таможенный режим и завершения действия этого
режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ; формы осуществления
государственной власти (например, принятие нормативных правовых актов);
формы контроля народа за деятельностью государства, его органов и
должностных лиц (например, посредством институтов референдумов, выборов
и отзывов должностных лиц как местного значения, так и
общегосударственного); и т.д. Работа государственной администрации
проходит
в
многообразных
правовых
формах:
правотворчество,
правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и
т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и
подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые влекут
возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений
между их субъектами. К правовым формам относятся и формы правового
регулирования общественных отношений.
Формы правового регулирования отношений государственного
управления - правовые формы, используемые для определения юридического
состояния и регламентации институтов, процессов и отношений
государственного управления с целью придания им должной структурной
организованности и официально выраженной фиксации. Они должны
73
соответствовать
содержательной
сущности
и
функциональному
предназначению его элементов с точки зрения их целесообразного закрепления
и обеспечения эффективной реализуемости.
Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового
регулирования государственного управления, являются правовые акты. Они
представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих
определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и
направленных на регулирование определенных общественных отношений. Их
подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие
определенные сферы общественных отношений, и ненормативные
(индивидуальные), порождающие права и обязанности только у тех субъектов,
которым они адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового
регулирования. Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, вовторых, - образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой
нормы обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм
права включается в механизм как официально оформленное средство
реализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например,
в
административно-правовом
отношении
как
элементе
правового
регулирования государственного управления индивидуализируются положения
той или иной нормы административного права, определяются характер, права и
обязанности участников правоотношения.
Государственное управление отражает множественные проявления
возникающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при
этом процессов и складывающихся взаимосвязей. Все эти государственноуправленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть
урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических
норм. Для правового регулирования в нормативной форме большое значение
имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к
определенным отношениям. Классификация норм, используемых в механизме
правового регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного
управления. Выделяются следующие виды правовых норм:
- по предмету регулирования: материальные и процессуальные;
- по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие,
запрещающие, поощряющие;
- по форме предписания или методу воздействия (регулирования):
категорические (императивные), рекомендательные, диспозитивные;
- по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные,
специализированные, оперативные, коллизионные;
- по действию в пространстве: общегосударственные - федеральные,
региональные - субъектов федерации, местные - локально-территориальные,
межрегиональные - в пределах нескольких территориальных образований,
международные — трансграничные, т.е. действующие в разных государствах
безотносительно их суверенитета;
- по времени действия: постоянные, временные;
- по субъектам регулирования: общие и специальные - регулируют
74
поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов, субъектов
различных видов деятельности (юридических лиц);
- по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые,
гражданско-правовые и др.;
- по нормативному содержанию (текстуальному смыслу): абсолютно
определенные, относительно определенные, дефинитивные, декларативные,
ситуационные, альтернативные, факультативные, основные (генеральные),
детализирующие, вариативные, общие, особенные.
Нормативное регулирование (нормоустановление) есть определение
системы правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере
осуществления государственной власти и управления посредством обеспечения
реализации функций права уполномоченными субъектами властноуправленческих отношений и легитимированных доверием и признанием
общества (народа). Разработка и юридическое закрепление в актах
государственных органов норм (правил, установлений) поведения людей и
порядка ведения общественно значимых дел - суть нормативного
регулирования.
Для воздействия на множество общественных отношений в сфере
государственного управления используются нормы различных отраслей права.
В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают
конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и
любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может быть
не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда
для полноты регулирования определенных отношений прибегают к нормам
других отраслей права. Именно поэтому праворегулирование отношений
государственного управления имеет не только моноотраслевой, но и
комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого
праворегулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется
объективная потребность в использовании множества правовых норм самых
разных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых, оно
состоит из отдельных, весьма обособленных пединститутов.
Рассмотрение
нормативной
структуры
праворегулирования
государственного управления по первому основанию комплексности включает
в себя нормы многих отраслей права, регламентирующих государственноуправленческие отношения. Второе основание комплексности правового
регулирования - наличие в институтах правового регулирования нескольких
пединститутов.
Теория права обосновывает, что организация и осуществление
государственного управления определяются преимущественно нормами
публичного права. Публичное право представляет собой функциональноструктурную
подсистему
права,
выражающую
государственные,
межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового
регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма
специфичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле,
исходящей от государственных органов. Такое регулирование централизовано
75
и строится на началах субординации по принципу «власть - подчинение».
Соответственно выделяются следующие его отрасли: конституционное
(государственное), административное, муниципальное, уголовное, таможенное,
налоговое, банковское, международное регулирование и др. Их главные
отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования, т.е. круг
общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3) система
источников права и структура нормативного массива.
В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают
особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать политические, государственные, социально значимые
задачи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во всех
сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей
законодательства. Специфический статус государственных служащих
обусловлен его публично-правовой природой и определяется традиционными
различиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в
виду систему госслужбы, то общая линия разграничения проводится в
отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового регулирования
отраслями публичного права распространяется на госслужащих, которые, в
связи с осуществлением государственно-властных функций, выступают от
имени госоргана в отношениях с третьими лицами - организациями или
гражданами; другая часть правового регулирования касается отношений
госслужащего с госорганом по поводу собственно профессиональной
(трудовой) деятельности, а потому относится к частно-правовому
регулированию, т.е. регулированию отраслями частного права, среди которых
большое место занимают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли
законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые
(частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с
исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными
видами правовых отношений. И потому они регулируются различными
отраслями права.
Конституционное регулирование основывается на установленных
Конституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам
конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64),
федеративному устройству, разграничению предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту президентства
(ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти — Правительству
РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109), судебной власти (ст.
118—129), местному самоуправлению (ст. 134-137). Статья 32 закрепляет право
граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так
и через своих представителей. Такое участие может выражаться, например,
через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и
местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный
доступ к государственной службе и право на участие в отправлении
правосудия.
Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями
76
Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом
национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется, что
общепризнанные нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а если
международным договором России установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора
(ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла оказывает
существенное влияние на характер функционирования российской правовой
системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической проблемы
имплементации норм международного права во внутреннем праве, поскольку
отныне принятые Россией международные обязательства становятся
международной частью внутригосударственного правового регулирования. Так,
после официального признания и ратификации международные договоры в
установленном порядке приобретают юридическую силу на всей территории
России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и
применения норм международного права различными органами государства,
включая суды.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все
имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому
многие положения международно-правовых документов являются источником
регулирования общественных отношений государственного управления.
Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979
г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966
г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни
было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность
участия в государственном управлении, на подлинно демократических выборах
голосовать и баллотироваться в органы власти, (п. «а», «в» ст. 25); положение о
допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной
службе устанавливает в п. 2 ст. 21 Всеобщая декларация прав человека от 10
декабря 1948 г.; ст. 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта
1953 г. гласит о равных правах мужчин и женщин занимать должности в
общественной и государственной службе и выполнять все общественногосударственные функции, установленные национальным законом.
Договорное
регулирование
имеет
своей
правовой
основой
многосторонние и двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между
Российской Федерацией и иностранными государствами (международнодоговорное регулирование) либо между Российской Федерацией и ее
субъектами,
как
и
между
самими
субъектами
федерации
(внутригосударственное договорное регулирование).
Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права,
профилирующей отраслью регулятивного типа является административное
право, использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для работы
77
государственных и муниципальных служащих, которые выступают
представителями
публичной
организации:
государства,
органов
государственной власти и местного самоуправления. Административное
регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие
общественные отношения, в которых исключается равенство их субъектов.
В
публичном
праве,
затрагивающем
сферу
общественных,
государственных интересов, не менее важную роль играют уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация
судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления,
налоговых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного
аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные
функции.
Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих
процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и
иных органов специальной компетенции в сфере осуществления
правоохранительных функций государства в целях защиты и обеспечения
гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина,
общественной и государственной безопасности и т.п. В порядке
правоохранительного
регулирования
большое
значение
отводится
охранительным нормам, регламентирующим отношения, связанные с
юридической ответственностью и применением мер государственного
принуждения.
Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической
ответственности и государственного принуждения, санкционированных
нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г.
В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям
против общественной безопасности и общественного порядка; X - против
государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и
безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само
название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний: гл.
29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности
государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена
(ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный захват власти или насильственное
удержание власти (ст. 278), разглашение государственной тайны (ст. 283); гл.
30 - преступления против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду
злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285), отказ в
предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ
(ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291), служебный подлог (ст. 292);
гл. 31 - преступления против правосудия; гл. 32 - преступления против порядка
управления. Именно в УК РФ даются понятия должностного лица (примеч. к ст.
285) и представителя власти (примеч. к ст. 318).
Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и
процессом, системой налогообложения, банковским законодательством,
которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно
78
ведется
в
рамках
публично-правового
регулирования
отношений
государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность
государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами
финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное
осуществление публичной государственной власти. Субъектом финансовой
деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные
должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.
В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той
или иной мере сферу правового регулирования государственного управления,
можно обозначить трудовое право.
Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм
трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Это
означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие
основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере,
закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации
могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие
региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на
деятельность государственных органов, которые выступают, например,
работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и
государственным служащим).
Итак,
деятельность
субъектов
государственного
управления
опосредствуется нормами не одной отрасли права, а правовыми
установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых
содержатся нормы материального и процессуального права. Она также
характеризуется применением не только регулятивных, но и диспозитивных
методов.
Ввиду
направленности
регулятивного
воздействия
на
внутриорганизационные либо внешние отношения можно выделить
соответственно внутриорганизационное и внешнее правовое регулирование.
Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами,
которые устанавливают статутные и институциональные элементы,
определяющие принципиальные положения в сфере ведения государственных
дел. К этому виду правового регулирования относятся нормы,
устанавливающие государственно-правовые институты, структуры, понятия
государственного управления, принципы его осуществления и правовой статус
его субъектов, их права, обязанности, правоограничения, компетенцию, а также
касающиеся
вопросов
государственной
дисциплины,
юридической
ответственности, контроля и надзора в системе государственного управления и
т.д.
Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью
которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений,
содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся
специфические процессуальные положения и процедуры, например,
дисциплинарное,
административное
производство,
конституционный,
законодательный,
парламентский,
административный,
избирательный
79
процессы, процедуры прохождения государственной службы и т.д.
Государственное управление характеризуется определенными внешними
проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в
государственно-управленческой практике используются разнообразные виды,
формы и методы правового регулирования властного воздействия на
общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане
правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и
предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов.
Поэтому структура правового регулирования отношений государственного
управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое
применение.
Структура видов правового регулирования
I. Нормативное (нормоустановление)
II. А) Законодательное (законодательство)
Б) Подзаконное
-президентское (указное)
-правительственное
- парламентское
- судебное
- ведомственное
III. А) Публично-правовое
Б) Частно-правовое
IV. А) Отраслевое
- конституционное
Б) Комплексное
- административное
- трудовое
- налоговое
- финансовое
- таможенное
- уголовное
- и др.
V. Международное
VI. А) Федеральное
Б) Региональное (субъектно-федеральное)
VII. Договорное
VIII. А) Внешнее
Б) Внутриорганизационное
IX. А) Материальное
Б) Процессуальное
В) Правоохранительное
X. А) Централизованное (императивное)
Б) Децентрализованное (диспозитивное)
В) Субсидиарное (вспомогательное)
Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически
значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою
очередь, сообразны видам правового регулирования.
80
Федеративный характер современной российской государственности
положил в основание правового регулирования принцип трехуровнего
законодательства: 1) общегосударственное (федеральное законодательство);
2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного
самоуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень
законодательного регулирования, близкий по содержанию властноуправленческой деятельности и примыкающий к первым двум, муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы
государственной власти. И надо признать, что это отвечает возобладавшему в
мировом
сообществе
пониманию
организации
публичной
власти
демократического государства. Но актуальность проблем данного периода
становления в России местного самоуправления как института гражданского
общества и соответствующих прав граждан заключается в том, что
властеотношения между уровнями государственного и муниципального
управления остаются во многом непроясненными и неурегулированными.
Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в федеративное
устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех
уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или
региональное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в
форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того
или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного
самоуправления.
Принцип
разделения
властей
предполагает
самостоятельное
функционирование органов каждой ветви единой государственной власти и
различие в формах принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное
регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает
форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как на всей
территории Российской Федерации (федеральные законы, а также, например,
постановления Государственной Думы об амнистии - парламентское
регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы
конкретных субъектов федерации). Правосудие, осуществляемое судебными
органами, выражается в форме принятия приговоров, решений, постановлений,
определений - судебное регулирование. В форме издания указов и
распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование.
Правительственное регулирование оформляется в правовых актах, которые
могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В
порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности
органами исполнительной власти, которая может выражаться в совершении
ими различных действий, характеризующих как внешние, так и внутренние
управленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом
проявляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация
властных полномочий в пределах собственной компетенции.
Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в
процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком.
Процессуальная форма - это юридическая конструкция, регламентированная
81
процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры
целесообразного использования способов реализации властных полномочий. Ее
развитость - необходимое условие и показатель состояния демократии и
законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой связи
можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования
управленческой
деятельности
уполномоченных
субъектов
власти,
направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно
выделяются
законодательный
процесс,
а
также
избирательный,
конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский
и другие виды правоприменительных юридических процессов.
Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с
реализацией
правоустановительных,
правоприменительных
и
правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее
существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее
значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного
управления.
Контрольные вопросы
1. Объясните смысл действия механизма правового регулирования
отношений государственного управления и охарактеризуйте его структурные
элементы.
2. Выделите правовые формы, в которых ведется работа государственной
администрации.
3. Что представляют собой формы правового регулирования и чем
предопределен их выбор применительно к государственному управлению?
4. Как выстраивается структура видов правового регулирования в
зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики
государственного управления?
5. Дайте характеристику правовых актов как важнейших форм правового
регулирования по юридической силе и области применения.
Нормативные акты
Указ Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в
силу актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663.
Литература
Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994.
Атаманчук Г.В. Государственное управление как субъект управления
общественными процессами. - М., 1995.
Овсянко Д.М. Административное право. — М., 1996.
Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. М., 1989.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998;
Он же. Публичное право. - М., 1995.
82
§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении
Закон обнаруживает свое
благотворное действие лишь тем,
кто ему повинуется.
Демокрит
Законность - целесообразность - законность в государственном
управлении - принцип законности - метод законности - режим законности —
показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная,
нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная
дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы
обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение,
обжалование, поощрение, ответственность
Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет
принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще
древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто
послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об
авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но
таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.
Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе
и государстве в самом распространенном толковании подразумевает
повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной
и государственной жизни требований закона. Однако во избежание
одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь
только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное
обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуляторами
общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического
свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны
соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать
справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные
устремления и потребности, быть направленными на стимулирование
созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать
равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять
приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства
правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами
общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной
зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И
только при наличии достаточного количества юридических норм высокого
качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и
необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает
чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть
правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение:
83
«Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для
большинства, он полезен».
В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е.
соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также
других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят
перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особенно важно с
точки зрения того, что с переходом от преобладания административных
директивно-командных
методов
государственного
управления
к
административным координационно-регулирующим значительно расширилась
компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им
даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно
выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению
поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в
полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых
необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В
связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а
целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих
отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность
возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и
приносит пользу гражданам, обществу, государству.
Под законностью в государственном управлении обычно
подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных
органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке
государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме
законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и
признанными законом способами, приемами и средствами.
Во многих статутарных документах законность рассматривается как
принцип, на котором должна основываться практическая деятельность
государственных органов и должностных лиц. Принцип законности
предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему
должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы
государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей
юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во
исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В
нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в разработке
комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально установил
бы иерархию действующих правовых актов в их соподчиненности по
юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их
принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты
юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего для
законотворческой и правоприменительной практики. По своей направленности
он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого
процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо
пренебрегают Конституцией РФ и федеральными законами при разработке и
84
принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа
законности следует учитывать соотношение норм международного права и
российского законодательства. Особенно это важно, например, при
рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно
иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч. 4 ст. 15),
согласно которой правила международных договоров Российской Федерации
имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.
В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с
помощью которых юридически значимые управленческие действия
совершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает
различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное
понимание и применение правовых норм как управляющими, так и
управляемыми государством субъектами.
Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким
принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и
организационные действия осуществляются государственным аппаратом,
исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного
режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное
проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и
надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности включает
наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также
надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых
норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности,
общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное
состояние соответствия общественных отношений нормам права.
Динамика состояния законности в государстве характеризуется
многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков
уровень эффективности в осуществлении государственными органами
властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и
судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в
осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации
общегосударственной политики, единства действий в решении насущных
общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов
государственной власти - основа положительной динамики состояния
законности в сфере государственного управления.
Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает
деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной
власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной
подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями
люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько
эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении
законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни,
настолько показателен уровень законности в этой сфере государственновластной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом
государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
85
Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый
отдельный государственный служащий должен служить закону, а не
вышестоящему должностному лицу '(министру, губернатору, мэру),
целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо
интересам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным
(ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое
лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне
конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства
закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было
«государственными соображениями особой важности».
Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В
данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных
служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу
реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы
действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов
службы — дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая,
производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности
и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или
ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных
обязанностей.
Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения
законов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и
применяет их по-своему. И тогда" состояние законности вызывает тревогу.
Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как
для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение
общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию
законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения
дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление негативного восприятия в
общественном
сознании
действий,
которые
предпринимают
правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной
информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим
отношением к принуждению; пассивным отношением к правонарушителям до
тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негативными фактами
поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием
четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.
Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния
законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам
определения которых посвящены специальные труды российских правоведов.
Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается
больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими
социальными группами и т.д., можно составить общее представление о
состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести
социологический портрет среднестатистического правонарушителя.
Практический смысл законности заключается в. том, чтобы закон реально
действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на
86
соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания
законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались
благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались
системой юридических средств и гарантий с соответствующими им
госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и
государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными
органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых
нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются, дозволения
используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет свою
роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в
определяющей степени проявляется уровень зрелости правосознания и
правовой культуры граждан.
Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми
явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.
Правопорядок - одна из основных составных частей общественного
порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов
социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни,
различающихся между собой характером и несовпадающим способом
воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила
организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве
регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном
государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом
общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем
соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав,
юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.
Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от
лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим
юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий
престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей
требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует
отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка),
связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их
поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка).
Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка
законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности,
законности государственного строя, государственной власти, органов
государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.
При легитимном и демократическом правопорядке материальные и
процессуальные составные законодательства должны в равной мере
соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного
существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму
общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это
показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических
норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права,
залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало
87
общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а
государственная власть получает его доверие и становится легитимной.
Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов
и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а
значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет
серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению
власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву
госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению
к подавлению оппозиционной критики и прочим извращениям в состоянии
законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г.
Конституционным Судом РФ для обоснования непредусмотренного
Конституцией страны досрочного прекращения Президентом РФ полномочий
высших представительных органов - Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный
порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам
права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе
всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина,
соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными
мерами.
Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для
нормального существования общества и государства, а также для
функционирования социальных организаций и институтов. Специальная
дисциплина обязательна только для членов определенной организации
(трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина — система
организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо
иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую
деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина —
непременное условие организованности и функционирования политических
партий,
структурно
организованных
общественных
объединений,
выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения
этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов,
общепартийными решениями. Учебная дисциплина — требования выполнения
обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения
методических правил, образовательных стандартов, принятых для
определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по
специальности «государственное и муниципальное управление»).
По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю,
или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по
принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение
членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина
поддерживается
высоким
самосознанием,
основанном
на
чувстве
ответственности, понимании необходимости следовать установленным
правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений
выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность
88
самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как
отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных
видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на
какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).
Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы
поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают
их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения
конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами
личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в
поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна
даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта
может
привести
к
слому
механизма
социального
контроля,
неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато
отверганием существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое
обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно
жесткая дисциплина. При такой ситуации члены общества лишаются всякой
активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого
начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет
необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.
В различных общественных системах дисциплина всегда определяется
господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом
ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи одного с
другим. В общественном регулировании поведения людей присутствуют все
виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотивации. Так, в
обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого
существования исторически преобладало морально-религиозное регулирование
поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются, ,-, как
правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где
господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма
выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается
преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим
отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой
этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления
дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное
стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины
могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости,
чувства долга и т.п.
Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений
между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе)
устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений,
межличностных договоров и иных общедоступных способов.
Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и
гражданами установленного государством порядка в сфере реализации
функций государственного управления, а также деятельности государственных
органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на
89
объективном выражении требований законности, договорных обязательств,
несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению
общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и
общества,
государство
посредством
установления
государственной
дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию
необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех
сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических
государствах такая дисциплина строится на Демократических принципах
организации управления, при которых учитывается соблюдение баланса
интересов личности и государства, неразрывно увязывается с укреплением
дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.
Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая,
договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент
заключается в необходимости планирования государственными органами своей
деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере
своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений
главным элементом государственной дисциплины является соблюдение
договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении
юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным
ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства
страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для
исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все
субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них
независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины
при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему
нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться
денежные средства как государственных учреждений, так и частных
предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в
государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на
обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата,
требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных
обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью.
Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и
точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные
военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними
подчиняться воинской субординации и приказам командования.
Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого
государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и
обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и
всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности.
Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм,
закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных
документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является
важным фактором управления отношениями между людьми и их
организациями.
90
Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок
поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их
отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами,
соблюдение
которого
обеспечивается
внешними
санкциями
и
принудительными
мерами.
Она
необходима
для
нормального
функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего
государственное
управление
различными
сферами
общественной
жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении
должной организованности и сопряженности действий всех участников
управленческого процесса.
В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с
принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в
соответствии с которым органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны
соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие
общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности,
является объективным условием эффективности государственного управления.
Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и
поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством.
Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей
совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и
методов деятельности государственных органов, применяемых ими
практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в
конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует
различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические,
организационно-правовые способы и средства.
К общим условиям относятся политические (идеологические),
экономические, организационные предпосылки формирования законности,
правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны
от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного
мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания,
политической и правовой культуры), авторитета государственной власти,
имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических
факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния,
наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам
следует отнести эффективность организационных структур аппарата
управления, квалификацию служащих и т.д.
Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.
В системах социального управления контроль - важнейший вид
обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о
фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие
чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения
(на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе
91
государственного управления может быть внешний и внутренний. Так,
контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне:
Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой,
общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата
проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно
различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные
полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами
общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и
внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти
(например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного
контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный
(например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и
последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема
контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется
законность и целесообразность деятельности, и надзор, который
ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в
оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность
поднадзорного объекта не допускается.
В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью
управленческой деятельности органов государственной власти: судебный,
прокурорский, административный.
В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную
защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов
государственной власти о признании незаконными административных актов,
проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих
значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества
предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный
надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов,
заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов
конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В
арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению
хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными
структурами.
Надзор за законностью административной деятельности осуществляют
все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные,
арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за
точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами,
организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.
Административный надзор как разновидность межотраслевого
управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой
надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением
коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как
разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и
прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число
государственных структур, среди которых немало специализированных
92
ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарноэпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора.
В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры
административного принуждения: чаще всего — пресекательные средства,
реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень
органов, имеющих право рассматривать дела об административных
правонарушениях
и
привлекать
виновных
к
административной
ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного
надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных
правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных
надзорных структур.
Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать
исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию
правонарушений. Основные виды принуждения — дисциплинарное,
административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются
основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для
обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей
принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е.
внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительнораспорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует,
расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение
уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к
индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые
являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не
включены.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права
обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с
требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения
негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов
и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона
Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и
дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.).
Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы
государственной власти и местного самоуправления и к их должностным
лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их
деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы
и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека,
соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить
соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества
правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный
контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они действенный
инструмент
противодействия
чиновничьей
волоките,
бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям
и правонарушениям.
93
Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под
влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в
результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - своеобразный
способ морального и материального стимулирования сознательного
соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются
меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены
за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.
предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные
служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение
года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к
присвоению очередного квалификационного разряда, их могут направить на
внеочередную аттестацию.
Юридическая ответственность — разновидность государственного
принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого
принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное
правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или
бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими
нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное
и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и
проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение
или
преступление,
наступает
соответствующий
вид
юридической
ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая,
материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты
выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей,
отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в
воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип
законности предполагает, что всякий вид юридической ответственности
наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями
государства.
Обеспечением правового характера законности как режима и механизма
соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно
важна деятельность правоохранительных органов.
Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и
тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь
должную судебную систему, способную охранять права и свободы людей,
защищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом
правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и
самостоятельной.
Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского
надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои
полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами
общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя
пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности
94
государственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на
чины и звания.
Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности
правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для
восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и
разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы,
связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению
асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую
очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного
взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению,
убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению
общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).
Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере
государственного управления и виды способов их обеспечения.
Контрольные вопросы
1. Правильно ли понимать законность только как неукоснительное
соблюдение законов государства?
2. Какие показатели характеризуют уровень состояния законности?
3. В чем содержатся отличия в понимании законности как принципа,
метода и режима?
4. Каким образом проявляется взаимосвязь законности, правопорядка и
дисциплины в государственном управлении?
5. Охарактеризуйте средства и способы обеспечения законности и
дисциплины.
Нормативные акты
Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. –
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. № 51 Ст. 4970
Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в
системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 4. Ст.
2868
Литература
Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения/Пер. с
чешск.-М.,1989.
БахрахД.Н. Административное право. - М., 1996. Государственное и
муниципальное управление: Справочник – М. 1997
Козбаненко В.А. Законность, целесообразность и дисциплина в
государственном управлении: Проблемная лекция – М. 2002
Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административноправовые средства ее обеспечения.- М.,1998.
Латинская юридическая фразеология. - М., 1979.
Нерсесянц B.C. Право и закон. - М., 1983.
ОвсянкоД.М. Административное право. - М., 1996
Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. - М., 1985.
95
Глава 9. Система государственных органов Российской
Федерации
В правлении страны имеются
три составные части:
законы, пригодные должностные лица
и добросовестное исполнение
этих законов.
Уинстенли Джерард
§ 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов
Российской Федерации
Правительству необходимо иметь
в своем распоряжении в качестве
орудия власти должностных лиц,
связанных чувством долга и
государственной ответственности.
П.А. Столыпин
Государственный орган - «организация» - признаки государственного
органа - государственно-властные полномочия -система государственных
органов в Российской Федерации -система федеральных органов - система
органов субъектов федерации - система органов местного управления конституционные принципы организации и деятельности государственных
органов - виды государственных органов - структура государственного органа
Государство как организация публичной власти осуществляет ее,
выполняя свои многообразные функции управления общественными
процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных
органов. Они являются вспомогательными институтами государственной
власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически
реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им
компетенцией.
Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого
понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей,
объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач.
Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в
отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и
известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый
государственный орган является составной частью организационной структуры
государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают
определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность
к осуществлению государственной власти и функций государственного
96
управления.
Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются
властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных
структур государства, в которых создаются материальные, социальные и
духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих
экономическую деятельность на базе государственной собственности; от
государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием
социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих
обычно организационные функции в различных социальных сферах. Можно
выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от
других организаций, имеющихся в государстве и обществе. Это такие как:
регламентация конституционно-правового статуса органа; наличие у него
государственно-властных
полномочий;
законодательные
особенности
учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых
формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы
ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в
соответствующей сфере государственной деятельности. Таким образом,
государственный орган - это учрежденное в структуре государства в
установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и
наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида
государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями,
структурными особенностями, формами и методами.
Государственные
органы
образуются
для
осуществления
государственной власти и реализации функций государственного управления.
Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в
основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с
принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской,
обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной,
заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их
прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов
государственной
деятельности
нормотворческой,
организаторской
(исполнительной,
распорядительной),
правоохранительной.
Функции
государственной власти и виды деятельности государства обусловливают
первичную специализацию государственных органов по практическому
осуществлению государственного управления.
Наиболее существенный признак государственных органов - наличие
государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак
позволяет провести четкое разграничение между государственными органами,
являющимися носителями государственной власти, и государственными
организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными
органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются
в компетенции государственных органов и практически реализуются в
принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в
издаваемых государственными органами от имени государства юридически
обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят
97
свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во
исполнение принятых решений государственные органы осуществляют
наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных
актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения
разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в
необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают
многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают
документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные
объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.
Для реализации государственных функций государственные органы
наделяются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и
внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а
принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению.
Они
осуществляют
правотворческую,
правоприменительную
и
правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на
интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу
государства.
Каждый
из
них
представляет
собой
относительно
самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата.
Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности
определенную систему, которая основывается на конституционно
закрепленных принципах.
Государственные органы в Российской Федерации составляют единую
систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется
федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5
Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь
носителем суверенитета и единственным источником государственной власти,
осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и
местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права
участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование
государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой
государственных органов в Российской Федерации понимается
совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных
органов государственной власти. При этом система органов местного
самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не
относятся к органам государственной власти. Однако органы местного
самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят
государственного характера и, в отличие от государственно-властных
полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
В Российской Федерации единство системы государственных органов
обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том,
что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной
взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления
обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной
98
работы организационных структур государственного аппарата разного уровня.
Существующая
между
органами
государственной
власти
тесная
организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы
избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них
руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и
подчинены другим.
К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит
«установление
системы
федеральных
органов
законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти». По сути в
данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем
названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.
Конституция России (ч. 1 ст. И) прямо называет федеральные органы, которые
входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную
власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды
Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из
внутреннего органического единства системы федеральных органов
государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно
которой носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же
положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство
системы государственной власти в качестве одной из основ государственного
устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования
организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной
ветви государственной власти, закрепляются другими положениями
Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5
«Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7
«Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных
законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению
Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство
взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной
власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении
законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс
этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре
и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и
судебной власти отражена федеративная природа современной России.
Особенность системы государственных органов России заключается в
том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют
системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако
элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание
является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей
собственной системы и структурно состоящим из двух элементов — палат;
99
Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует
систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды,
имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой
системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с
подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные
специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему
федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.
Система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции
РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти.
Систему органов местного управления составляют государственные
органы, организованные по территориальному или функциональноотраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность
посредством структурных подразделений в административных границах
конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции,
внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и
строительства,
по
управлению
государственным
имуществом,
по
промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству,
транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда
можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления
статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных
ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора,
гидрометслужбы и т.п.
Компетенция государственных органов определяется прежде всего
уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административнотерриториальное устройство, географические и климатические условия,
исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей
также оказывают влияние на распределение управленческих функций между
государственными органами. Орган управления может быть как
самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным
подразделением вышестоящего органа власти.
Организация и деятельность государственных органов строится на
принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления
государственной власти в Российской Федерации.
Основным
принципом
организации
деятельности
органов
государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три
ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на
законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах
своей компетенции по осуществлению властных функций государственные
органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не
взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по
принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в
100
обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее
единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только
он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать
на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее
полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе
государственная власть не делится между государственными органами, ее
осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий,
которыми они наделяются.
Принцип
федерализма
предполагает
наличие
двух
уровней
государственных органов России: 1) уровень федеральных органов
государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов
федерации.
К числу других принципов организации и деятельности органов
российского государства относятся: формирование государственных органов
народом или по его поручению соответствующими органами власти;
осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и
гражданина; специализация выполнения видов государственной деятельности
на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа определенной
компетенцией; территориальная организация властных структур; разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
законность в деятельности государственных органов; обеспечение исполнения
полномочий государственных органов институтом государственной службы;
употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.
Все государственные органы имеют общий правовой режим
деятельности, формируемый Конституцией РФ и соответствующими ей
федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.
Конституционно-правовой
статус
органов
российского
государства
определяется
Конституцией
и
законами
Российской
Федерации,
конституциями, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ,
постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также
положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Следует
отметить, что понятие «законодательство об организации государственной
власти» не тождественно понятию «законодательство об органах
государственной власти». Первое из них шире, поскольку статутные законы и
иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими
деятельность этих органов и их взаимодействие в конкретных ситуациях.
Например, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении
не является законом об органах государственной власти, однако в нем
содержатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов
государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет
важнейшее отношение к организации государственной власти.
Будучи составными частями государственного аппарата, органы
государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими
государственной деятельности, характером и объемом компетенции,
особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и
101
методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В
зависимости от классификационного критерия виды государственных органов
могут быть распределены:
1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные,
судебные;
2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;
3) по территориальному масштабу: центральные, региональные
(территориальные), местные;
4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специальнофункциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой
компетенции;
5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные,
правоохранительные, специализированные;
6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные
на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение
установленного законом порядка);
7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
9) по формам и методам осуществления функций государственного
управления: политические, административные, фискальные, «силовые»,
экономические,
финансовые,
карательные,
контрольно-надзорные,
консультационные, координационные;
10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властноуправленческие, вспомогательные.
Такая классификация государственных органов проводится как на
федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти
субъектов федерации.
Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в
зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой
правления. Многообразие государственных дел, значительный размер
территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают
необходимость
большого
числа
государственных
органов,
специализирующихся на выполнении функций государственного управления.
Поэтому
помимо
рассматриваемых
традиционных
и
наиболее
распространенных видов государственных органов существуют и другие их
виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью,
контроль за финансами и другими видами государственной деятельности.
Такие органы образуют еще один вид - контрольно-надзорные органы
государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой
компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.)
Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с
функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и
правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях,
правительственных и других органах субъектов федерации.
Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее
102
устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений,
их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и
компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного
органа. Организационная структура государственного органа может быть
довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая
структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии,
тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в
штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных
подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и
предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа
входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями
государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие
исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно
государственных органов. В составе государственных органов есть и
технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).
Наиболее актуальными проблемами совершенствования деятельности
государственных органов в Российской Федерации являются: правовое
обеспечение
реальной
самостоятельности
органов
законодательной,
исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между
собой; поиск оптимальных организационно-правовых форм разграничения
предметов ведения и полномочий различных государственных органов. Для
действенности органов государственной власти актуален вопрос об
оптимизации распределения властно-управленческих функций внутри
государственного аппарата, а точнее между государственными органами
различных ветвей власти и видов государственной деятельности.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под государственным органом и каковы его признаки?
2. Что представляет собой система государственных органов в
Российской Федерации?
3; На каких конституционных принципах основывается деятельность
государственных органов Российской Федерации? 4. Дайте классификацию
видов государственных органов.
Нормативные акты
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей
71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации
от 27 января 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.
№6. Ст. 866.
Литература
Государственное право Российской Федерации. - М., 1996.
Конституционное право. - М., 1996.
Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской
Федерации. - М., 2000.
Марченко М.Н. Теория государства и права. - М., 1996. Стрекозов В.Г.,
Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской
Федерации. - М., 1997.
103
§ 2. Конституционный статус Президента Российской Федерации
Глава государства — это нечто
большее, чем первый среди равных
или высший среди неравных.
Он несет особую ответственность,
и это придает его психологии
особую черту: вся судьба государства
лежит на нем.
Л. Фишер
Никто не сохраняет после ухода
с поста президента репутацию,
с которой он занял его.
Т. Джефферсон
Институт президентства - конституционный статус Президента РФ - глава
государства - гарант конституции - верховный главнокомандующий - субъект
законодательного процесса -полномочия Президента РФ - акты Президента РФ
- ответственность Президента РФ - Администрация Президента РФ
Родиной института президентства справедливо считают США. В отличие
от других государств XVIII в., где верховная власть повсеместно имела
монархический, наследственный характер, конституция этой страны 1787 г.
установила принцип выборности населением главы государства и федеральной
исполнительной власти.
Для нашей страны институт президентства является новым. Его
становление происходит под влиянием исторических и национальных
особенностей, среди которых проявляется устойчивая традиция сильной
персонифицированной власти, олицетворяемая в разные эпохи царем,
императором, генеральным секретарем, а ныне - президентом. Сам этот термин
происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий
впереди». В современном понимании - это единоличный глава государства,
получающий свои полномочия путем выборов. Такой институт присущ странам
с республиканской формой государственного правления.
Впервые идея введения президентства одержала верх в период советской
«перестройки», когда в 1990 г. решением съезда народных депутатов была
установлена должность Президента СССР. Вскоре после этого по результатам
всероссийского референдума аналогичный институт власти появился и в
РСФСР, еще находившейся в составе единого союзного государства. Дата
избрания первого Президента России 12 июня 1991 г. была приурочена к
государственному празднику - Дню независимости республики.
Учреждение института президентства в Российской Федерации, первое
всенародное избрание на этот пост по Конституции РФ 1993 г. закрепили
изменившиеся реалии государственного устройства страны и современный
104
механизм разделения властей. Особенностью формы правления Российской
Федерации является то, что Президент РФ, будучи главой государства, не
входит в систему разделения властей. По сравнению со всеми другими
высшими институтами государственной власти и должностными лицами
президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Его
прерогативы позволяют играть важную роль в общественно-политической
жизни страны, оказывая весьма значительное влияние на процесс
государственного управления. Одна из важнейших задач его деятельности
заключается в обеспечении консолидации и согласования действий всех ветвей
власти в России. Для этого он наделен конституционными полномочиями как в
законодательной, так и в исполнительной и даже в судебной областях. Все это
делает президента ключевой фигурой во властных структурах государства.
Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель «фактической»
президентской республики, т.е. модель не только представительствующего, но
и властвующего президента, заменила его прежний статус «высшего
должностного лица» и «главы исполнительной власти» на статус главы
государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с
французской моделью пятой республики. Однако в России в силу политической
и экономической специфики президентская власть еще больше влиятельна, чем
во Франции. Это объяснялось создателями Конституции РФ 1993 г.
необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, коренным образом
изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные
политические силы, легально действующие в обществе. В политико-правовом
плане необходимость этого вытекает прежде всего из потребности придать
устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив
механизм властвования. Институты государственной власти, даже при наличии
развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра,
который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование,
способен оперативно выводить государственную систему из возможных
тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает единство
государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Наиболее явно
это проявляется в межвластном «треугольнике»: президент - парламент —
правительство.
Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ приводит к
выводу, что ему предоставлены обширные полномочия. Особенно значимые из
них он может использовать в отношении исполнительной власти. Президент
РФ опосредствованно (по представлению председателя правительства РФ)
утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и
формирует персональный состав их руководителей. Причем в отличие от
зарубежной практики члены российского правительства назначаются
президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в
нижней палате парламента. Однако конституционная конструкция не
закрепляет жесткую связь президента и правительства. Задача президента определять главные цели государственного развития, контролируя их
105
осуществление. Практическая реализация провозглашенной президентом
политики возлагается на правительство, которое несет всю полноту
ответственности, в первую очередь за положение дел в хозяйственноэкономической сфере.
Официальная
императивность
взаимоотношений
президента
с
правительством очевидно вытекает из ряда конституционных норм, в
частности, из: а) исключительных полномочий назначать с согласия
Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) права назначать и
освобождать от должностей заместителей Председателя Правительства РФ,
министров и других руководителей федеральных органов исполнительной
власти; в) права председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г)
права отправить Правительство РФ в отставку.
Взаимодействие президента с парламентом, а точнее с палатами
Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его властных
полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а только одной
его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он может лишь в
случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (п.«б» ст. 84, ст. 109, ч. 4
ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117). По ряду назначений должностных лиц, указанных
конституцией, президент обязан испрашивать согласие соответствующей
палаты парламента. По его представлению назначаются: Председатель
Правительства РФ, Председатель Центрального Банка - Государственной
Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных судов - Советом
Федерации. С комитетами Государственной Думы по международным делам и
геополитике он согласовывает назначения чрезвычайных и полномочных
послов РФ.
Президент РФ взаимодействует с государственными органами в разных
формах. С 1994 г. стали традиционными его ежегодные послания
Федеральному Собранию. Он выступает на совместном заседании палат
парламента с посланием о положении дел в стране, в котором дает оценку
действиям всех ветвей власти, определяет основные направления
государственной политики и первоочередные задачи по их практическому
воплощению. Наряду с этим президент может направлять свои послания
парламенту и по отдельным проблемам. Таково, например, его послание о
национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Традиционными становятся и
бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ. В них он определяет
текущие приоритеты в бюджетной сфере, концептуально обозначая основные
параметры, которыми должно руководствоваться правительство при
составлении федерального бюджета.
Для постоянного взаимодействия Президента РФ с органами
государственной власти им назначаются представители в Государственной
Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде
РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей по
особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во
внешних делах, дипломатическими миссиями и др.
Становление института президентства и политико-правовая практика
106
деятельности Президента РФ показывают, что происходит оформление
целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти,
которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на
всей территории указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), отчасти
управляет, влияя на решение важнейших вопросов внутренней (ч. 3 ст. 80) и
внешней политики (ст. 86), отчасти разрешает межвластные споры, используя
согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами
государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами
государственной власти РФ (ч. 1 ст. 85).
Конституционный статус Президента РФ определен в гл. 4
Конституции РФ ст. 80-93. Его конституционно-правовая сущность
раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как:
глава государства - определяет внутреннюю и внешнюю политику,
представляет страну в официальных церемониях внутри страны и за рубежом (в
международных, межгосударственных отношениях), решает вопросы
гражданства и предоставления политического убежища, награждает
государственными наградами и присваивает почетные звания, осуществляет
индивидуальное помилование; гарант Конституции РФ, прав и свобод
человека и гражданина - в установленном порядке принимает меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти, вводит на всей территории страны или в
отдельных местностях чрезвычайное положение, о чем ставит в известность
парламент; верховный главнокомандующий - несет ответственость за боевую
готовность Вооруженных Сил РФ, утверждает военную доктрину государства,
назначает и освобождает высших военачальников, присваивает высшие
воинские звания, объявляет о призыве граждан России на военную службу, в
случае агрессии против страны или ее непосредственной угрозы вводит на
территории всей федерации либо в отдельных местностях военное положение с
незамедлительным уведомлением обеих палат парламента; субъект
законодательного процесса - обладает правами законодательной инициативы и
отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы.
Статус Президента РФ как гаранта конституционного строя определяет и
его место в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Он выступает
арбитром между всеми ветвями государственной власти. Но это не значит, что
он возвышается над ними. Избрание Президента России на всеобщих прямых и
состязательных выборах дает ему политический мандат управления страной в
течение четырехлетнего срока исполнения конституционных полномочий. В
результате этого он получает доверие общества и является наиболее
авторитетным в правовом отношении выразителем совокупных политических
интересов, даже не будучи партийным президентом. Формально конституция
не обязывает Президента РФ согласовывать с кем-либо свою политику. Но на
деле ему приходится учитывать ситуацию в стране, его возможности зависят от
состояния бюджета, он не может игнорировать общественное мнение и
расстановку сил в парламенте. Как гарант конституции Президент РФ
107
осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания
стабильности государственной системы и охраны конституционного строя,
защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Разумеется, и сам президент не волен в своих действиях, которые он может
совершать не выходя за пределы конституционного поля. Президентские
полномочия не позволяют исполняющему их лицу принимать к своему
рассмотрению любые вопросы, подменяя законодательную, исполнительную
или судебную власть. Конституционный смысл и предназначение института
президентства в том, чтобы в системе высших органов государственной власти
были созданы условия для нормального функционирования всех институтов
власти и чтобы ни один из них не мог посягнуть на прерогативы другого, не
мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные
полномочия.
Среди многих функций Президента РФ, обеспеченных его
конституционными полномочиями, стоит отметить, что большая часть из них
те, которые он реализует в сфере государственного управления. Это прежде
всего вопросы назначений должностных лиц и руководства деятельностью
государственного аппарата. Помимо того Президент РФ вправе
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
РФ в случаях их противоречий федеральной конституции и законодательству,
международным обязательствам РФ или нарушений прав и свобод человека и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85
Конституции РФ). Ему принадлежит право назначать выборы Государственной
Думы, объявлять референдум, через который осуществляется прямая связь
между гражданским обществом и государством. Президентские полномочия в
значительной мере реализуются путем издания правовых актов, носящих
нормативный и ненормативный характер.
Актами Президента РФ являются указы и распоряжения, которые
относятся к числу подзаконных правовых актов. Его указы носят нормативный
характер, если они касаются неопределенного круга субъектов, содержат в себе
норму права и рассчитаны на длительное действие и многократное применение.
Указы, не носящие нормативного характера, обычно касаются назначений,
награждений, гражданства, помилования, предоставления политического
убежища и т.п. Решения по оперативным вопросам, а также по работе
президентской администрации принимаются в форме распоряжений, которые
не должны содержать нормативных предписаний. Акты Президента РФ или их
отдельные положения могут быть отменены Конституционным Судом РФ по
соответствующему запросу. В случае признания неконституционными акты
Президента РФ утрачивают силу.
Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет,
постоянно проживающий в стране не менее 10 лет и в порядке, определенном
Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 31
декабря 1999 г. Избранный президент вступает в должность с момента
принесения им присяги. Одно и то же лицо не может находиться на этом посту
более двух сроков подряд.
108
По своему статусу Президент РФ, пока он занимает эту должность,
пользуется высокой степенью защищенности от различных видов общей
юридической
ответственности
(уголовной,
административной,
дисциплинарной, гражданской). Конституция РФ не предусматривает
ответственность
Президента
РФ
за
ее
нарушение,
обладая
неприкосновенностью, он не может быть арестован, задержан в
административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру, против
него нельзя возбудить уголовное дело. К главе государства может быть
применена лишь одна специально предусмотренная форма государственноправовой ответственности - отрешение от должности. Однако ее порядок и
процедура крайне усложнены.
Выдвигает обвинение Государственная Дума, причем только на
основании совершения Президентом РФ государственной измены или иного
тяжкого преступления. Эти категории строго юридические, а потому подлежат
квалифицированной правовой оценке, что не допускает их произвольной
трактовки. Политические мотивы основанием для отрешения президента от
должности явиться не могут. Заключение о наличии в действиях Президента
РФ признаков преступления должен дать Верховный Суд РФ, а
Конституционный Суд РФ - о законности соблюдения процедурного порядка.
Окончательное решение выносит Совет Федерации. Полномочия Президента
РФ могут быть также досрочно прекращены в случаях его отставки или стойкой
неспособности исполнять свои обязанности по состоянию здоровья.
Институт
президентства
предполагает
наличие
отлаженной
организационно-управленческой структуры рабочего аппарата президентской
власти, эффективной процедуры принятия решений и контроля за их
исполнением. Для обеспечения деятельности Президента РФ конституцией
предусмотрено его право формировать Администрацию Президента РФ,
которая является исполнительным аппаратом, оказывающим ему содействие в
осуществлении
конституционных
полномочий.
В
положении
об
Администрации Президента РФ и соответствующих указах определены ее
основные функции: организационное обеспечение деятельности Президента
РФ, информационно-консультационная и аналитическая работа, обеспечение
взаимодействия с правительством, парламентом, представительными и
исполнительными органами власти субъектов федерации, деятельности
общественных консультативных советов при Президенте РФ, подготовка
издаваемых им указов и распоряжений, контроль за их исполнением,
организация протокольных мероприятий, связь со средствами массовой
информации и т.д.
Структура Администрации Президента РФ состоит из следующих
подразделений и должностных лиц:
руководитель администрации, его заместители;
полномочные представители Президента в федеральных органах
государственной власти (Конституционном Суде, Государственной Думе и
Совете Федерации) и федеральных округах (субъектах федерации);
помощники Президента, в том числе руководитель протокола;
109
советники Президента;
референты Президента;
главные управления, управления администрации;
отделы;
комиссии;
советы;
центры;
пресс-служба Президента;
секретариат Президента;
канцелярия Президента;
канцелярия администрации.
Самостоятельные подразделения администрации утверждаются указом
президента, например, - главное правовое управление президента,
государственная
герольдия
при
президенте,
организационное
и
административно-хозяйственное управления администрации, аппарат Совета
безопасности РФ, аппарат Совета по внешней политике при Президенте РФ,
аппараты помощников и референтов президента, архив президента, библиотека,
издательство администрации и др. В состав администрации Президента РФ
могут входить органы, руководство которыми Президент РФ осуществляет
непосредственно. Некоторые из них наделены широкими полномочиями,
реализуемыми вовне, координируя работу руководителей федеральных органов
государственной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации
и их аппаратов. В этой связи сохраняет актуальность задача оптимального
разграничения функций между Администрацией Президента РФ и Аппаратом
Правительства РФ.
Контрольные вопросы
1. Какое место занимает Президент РФ в системе разделения властей?
2. Какими конституционными полномочиями наделен Президент РФ?
3. Для чего конституцией предусмотрено формирование Администрации
Президента РФ; каковы ее функции, структура?
Нормативные акты
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от
31 декабря 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.
№1.4. П. Ст. 11.
Литература
Агеев М.Б. Президентская власть в системе государственной власти. - М.,
1994.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий
/Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. - М.,
2000.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. - М., 1996.
Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель
/Под ред. И. Шаблинского. - М., 1997.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994.
110
§ 3. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
Представительное правление есть
инструмент, на котором могут
играть только превосходные
музыканты, потому, что
инструмент этот
труден и капризен.
К. Меттерних
Парламент - парламентаризм - Федеральное Собрание Российской
Федерации - Государственная Дума - Совет Федерации -депутат - комитеты и
комиссии - фракции - аппараты палат парламента
Парламент (от лат. parlare - говорить) — это общее название высшего
выборного представительного органа законодательной власти государства.
Традиционно классическим парламентским учреждением признается
английский парламент, который эволюционировал от средневекового сословнопредставительного органа с 1295 г., хотя древнейшим считается альтинг
Исландии (ок. 930 г.). С идеей народовластия связано становление парламентов
нового времени, происходившее под влиянием буржуазных революций во
второй половине XVIII - первой половине XIX в. в ходе формирования
представительной демократии в странах Западной Европы.
В системе разделения властей парламент является одним из главных
центров выработки государственной политики, выражаемой в принимаемых им
законах. Через издание регулирующих законодательных актов функции
парламентского института в системе управления государством носят
опосредствованный характер воздействия на общественные отношения.
Действительная роль парламента в политической жизни каждой страны
определяется расстановкой социальных сил, которая находит свое проявление в
столкновениях общественных интересов, выражаемых политическими
партиями и другими массовыми объединениями, имеющими свои
парламентские фракции; степенью развитости парламентаризма; силой и
влиянием парламентских институтов. Все это во многом зависит от
особенностей исторического развития страны и политических традиций.
Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма,
понимаемого как форма представительной демократии и система
государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением
законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической
и идеологической роли парламента. В то же время мировой и отечественный
опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов
парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей,
представительность и законность, базирующиеся на принципе народного
суверенитета.
Для реализации своих функций парламент как орган государственной
власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых
111
предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия
парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие.
Они состоят в том, чтобы:
- законодательствовать, принимая законы страны;
- представительствовать, выражая общественные интересы;
- контролировать правительство, исполняющее законы.
Совокупность функций и полномочий парламента образует его
компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится
по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно
подразделить на три группы:
1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной
для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где
центральная
власть
конституционно
ограничена
правами
государствообразующих субъектов или других территориальных образований
(США, Франция, Испания);
2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие
право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически
неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для
которого с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что
парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не
существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К
этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии,
Италии, Японии;
3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы
которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституций
которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента
и правительства.
В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два
типа, отличные по характеру парламентского процесса:
1) «говорящие», т.е. действующие в форме политических дискуссий
между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение
пленарным заседаниям (парламент Великобритании);
2) «работающие», т.е. имеющие систему специализированных постоянно
действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом
(Конгресс США).
Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям,
выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченно-автономные,
относительно-подчиненные и полностью подчиненные.
Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты,
однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены
которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.
В России первое учреждение парламентского типа появилось в 1906 г. и
просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия. Советская
власть породила совершенно иные формы представительных органов: советов
народных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г.
112
был создан Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат - Совета
Союза и Совета Национальностей, причем не нижней и верхней, а
равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная
система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада
Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государственной власти перешла к
Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался
Верховный Совет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной
истории назвала высший законодательный представительный орган государства
парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует
сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное
Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно действующий
законодательный представительный орган, осуществляющий высшую
государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и
судами РФ.
Особенности конституционного статуса и компетенции парламента
России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 «Федеральное
Собрание - парламент Российской Федерации», а также в отдельных статьях о
Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации
(верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет
Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и
их представительство, причем не национально-территориальное, а
региональное. Государственная Дума представляет интересы народов России в
целом.
Совет Федерации не избирается, а формируется в соответствии с
порядком, определяемым специальным федеральным законом. Так, с 1994 по
1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах.
С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от
каждого
субъекта
федерации:
глава
представительного
и
глава
исполнительного органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета
Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 г., теперь его членами
становятся по одному представителю, избираемому законодательным органом
на срок полномочий этого органа, и представителю, назначенному главой
исполнительного органа (по согласованию с законодательным органом) власти
каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Совета Федерации
происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц,
представляющих субъекты федерации.
В
Государственной
Думе
представлены
одновременно
общенациональные и партийно-политические интересы. Этому способствует
избирательная система, сочетающая пропорциональные и мажоритарные
выборы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на
четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в
общефедеральных избирательных округах (225 депутатов) и персонально из
113
нескольких кандидатур по одномандатным округам (225 депутатов). Все
депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время своих
полномочий покидают прежние рабочие места.
Депутатом Государственной Думы является избранный народом
гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации.
Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия,
предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в
соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской
Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на
основе положений Конституции РФ федеральным законом «О статусе депутата
Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.
Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии,
специализирующиеся
на
определенных
сферах
законодательного
регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая
работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам,
относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат
перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.
К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение
принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ
между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении
военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территорий; назначение
выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на
должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного
судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей
Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и
половины состава ее аудиторов.
Основное предназначение Государственной Думы - принятие
федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия
Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение
вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и
освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ,
Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного
по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против
Президента РФ для отрешения его от должности.
Для предварительной подготовки организационных решений и
выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты
создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы,
руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют
заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе
присутствовать и депутаты.
Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся
депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной
Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного
114
объединения,
получившего
парламентское
представительство
по
общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и
избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного
избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью
парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние.
В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до
известной степени отражают политическое соотношение ведущих
общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской
деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за
государственную власть. Функции их носят политический характер и
заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения
политических установок партий посредством осуществления законодательного
механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства
выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными
политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса.
Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую
группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы
внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды
их депутатов на пленарных заседаниях избираются председатели
(Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания палат
проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда они
должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ,
посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей
иностранных государств.
Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента
большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета
Федерации.
Их
сотрудники
оказывают
научно-аналитическую,
организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его
палатам, комитетам (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты
обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов
секретариатов председателей Государственной Думы и Совета Федерации,
аппаратов секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а
также отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких,
например, как пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления,
отделы и т.п.). Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим
аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету
Федерации и помощниками по округу избрания, помимо них могут
привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и
депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты.
Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента
определяются постановлениями соответственно палаты, комитета (комиссии),
фракции, решением депутата.
Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных
профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое,
115
историческое,
социологическое,
филологическое
и
другие
виды
профессионального образования, в том числе и по специальности
государственного и муниципального управления.
Поскольку палаты Федерального Собрания работают раздельно, то и
структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения.
Однако
общие
виды
правового,
информационно-справочного,
документационного
и
организационного
обеспечения
парламента
осуществляются общепарламентскими вспомогательными учреждениями. К
ним относятся: приемная Федерального Собрания, парламентская библиотека,
парламентский центр, издательство и др.
Конституционный роспуск Государственной Думы возможен по указу
Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные
главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ
или выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех месяцев.
Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена в течение
года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против
Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации,
она также не может распускаться в период действия на всей территории страны
военного или чрезвычайного положения либо в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть
распущен ни по какому поводу никаким государственным органом.
Контрольные вопросы
1. Что такое парламент и какова его сущность как органа
представительной законодательной власти? Дайте классификацию парламентов
по юридическим и политологическим критериям.
2. Каков конституционный статус Федерального Собрания РФ и что его
отличает от отечественных законодательных органов предшествующих
исторических эпох?
3. Какими предметами ведения наделены Государственная Дума и Совет
Федерации Федерального Собрания РФ?
4. В каких случаях может произойти конституционный роспуск
Государственной Думы?
5. Каково предназначение аппаратов палат российского парламента и как
они структурно организованы?
Нормативные акты
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8
мая 1994 г.» от 5 июля 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 28 Ст. 3466.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. - СЗ РФ.
1995. № 50. Ст. 4869, с последующими изменениями и дополнениями.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. - М.: Изд. Государственной Думы, 1995.
116
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. -Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1996.
№ 6. Ст. 163.
Литература
Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.
Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика: государственный и
местный уровни.-СПб., 1999.
Парламенты мира. -М., 1991.
Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. - М.,
1996.
117
§ 4. Правительство Российской Федерации
Истинное правительство должно
походить на благодатный летний
дождь, который неслышно
смачивает сухую почву.
Ф. Клингер
Функция правительства
-направить моральные и
физические силы нации к цели,
намеченной при его создании.
М. Робеспьер
Правительство - Правительство РФ: общая компетенция, полномочия,
статус, формирование - Председатель Правительства РФ - Президиум
Правительства РФ - акты Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ
В системе властных институтов государства правительство являет собой
высший коллегиальный орган исполнительной власти. От других органов
государственной власти правительство отличается прежде всего предметом и
сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как
законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением
управления государственным аппаратом, регулирования экономического
развития страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной
власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного
управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной
дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от
органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою
территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти,
что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать
принимаемые
решения.
Характерной
особенностью
компетенции
правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по
распоряжению практически всеми ресурсами страны и только оно в силу
присущей специфики обладает возможностями их использования.
Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят
от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.
В России правительство как орган власти появилось в начале XX в. - в
1906 г. В разное время этот орган именовался Советом Министров, Временным
правительством, Советом народных комиссаров, Кабинетом Министров, ныне Правительством Российской Федерации. Положение Правительства РФ в
системе высших органов государственной власти предопределила
конституционная модель президентско-парламентской формы правления.
Правительство Российской Федерации — высший коллегиальный
118
орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно
представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме
и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной
власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия,
возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами,
руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.
Общая компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ. В
соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи
общего руководства экономикой и социально-культурным строительством
страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения
защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности
государства, охраны собственности и общественного порядка, управления
государственной собственностью и отраслями народно-хозяйственного
комплекса, содействия развитию предпринимательства и др.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной
власти общей компетенции весьма широки. Они охватывают важнейшие
вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям
исполнительной власти, исходя из границ взаимодействия с законодательной и
судебной властями. Прежде всего - это формирование государственного
аппарата и управление его деятельностью, исполнение законов, участие в
законодательном процессе, подзаконное нормотворчество, реализация внешней
и внутренней политики и др. Характеризуя полномочия Правительства РФ,
необходимо отметить, что их полный объем определить довольно трудно, так
как в законодательстве его компетенция закрепляется самым общим образом, а
их перечень не является закрытым. Но в сравнении с законодательством многих
зарубежных стран правовой статус российского правительства урегулирован в
значительно большей степени на конституционном уровне и определяется
федеральными законами и указами Президента РФ.
Содержание
статуса
Правительства
РФ,
осуществляющего
деятельность по управлению разнообразными государственными делами,
раскрывается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Кроме конституционных норм и
положений закона о Правительстве правовому регулированию его деятельности
посвящен ряд федеральных законов и президентских указов. Можно, в
частности, назвать Федеральный закон «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания», которым определено «Собрание
законодательства Российской Федерации» в качестве официального источника
актов Правительства РФ, публикуемых в четвертом разделе настоящего
Собрания.
Из актов Президента РФ, относящихся к созданию нормативного
массива, определяющего компетенцию Правительства РФ, следует выделить
указы о структуре федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить
также, что Правительство РФ дополняет нормативную базу, закрепляющую
порядок его деятельности, через правовые акты, издаваемые им самим.
119
Практически каждый закон в рамках своего предмета содержит отсылочные
нормы о регулировании Правительством РФ или в порядке, им определяемом,
конкретных правоотношений.
Наиболее подробная регламентация полномочий Правительства РФ в
различных областях жизнедеятельности дана в федеральном конституционном
законе о нем.
В области экономики федеральное правительство разрабатывает
программы
экономического
развития;
осуществляет
регулирование
экономических
процессов;
обеспечивает
единство
экономического
пространства страны и свободу экономической деятельности; прогнозирует
социально-экономическое развитие страны; осуществляет управление
федеральной собственностью; проводит единую политику рационального
природопользования; вырабатывает государственную политику в сфере
внешнеэкономического и финансово-инвестиционного сотрудничества;
формирует мобилизационный план экономики страны; обеспечивает
функционирование оборонного производства.
В бюджетной и финансовой области - разрабатывает и обеспечивает
проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет,
обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об
этом; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает
совершенствование бюджетной системы; регулирует рынок ценных бумаг;
управляет государственными внутренними и внешними долгами Российской
Федерации; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с
иностранными государствами.
В области социальной политики - принимает меры к реализации
трудовых прав граждан; разрабатывает программы социального развития;
обеспечивает проведение единой государственной политики и оказывает
государственную поддержку в развитии образования, здравоохранения,
культуры; руководит социальным обеспечением и способствует развитию
дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан - участвует в
разработке программ по обеспечению безопасности личности, общества и
государства; осуществляет меры по поддержанию режима законности в
деятельности государственных органов и должностных лиц, соблюдению прав
и свобод граждан, охране собственности, защите общественного порядка от
противоправных посягательств и организует борьбу с преступностью.
В области обороны и государственной безопасности - принимает меры
по обеспечению обороны страны и государственной безопасности.
В области внешней политики - представляет интересы страны в
международных организациях; заключает международные договоры
Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует
внешнеэкономическую деятельность и осуществляет контроль в этой области.
Право законодательной инициативы, которым обладает Правительство
РФ, позволяет ему проявлять довольно высокую активность в законодательном
120
процессе. Стоит признать, что российское правительство является одним из
наиболее активных разработчиков различных законопроектов, направляемых в
Государственную Думу. Наряду с этим отдельные финансовые законопроекты
(например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета,
могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства РФ. Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального
Собрания в сфере законопроектной работы Правительством РФ учреждено
Представительство РФ в составе статс-секретарей - заместителей федеральных
министров и других должностных лиц, специально для этого назначаемых. Их
задачами является формирование законопроектных планов и программ для
Правительства РФ, координация деятельности министров в этой области,
оказание информационной поддержки законотворческим инициативам
комитетов и комиссий палат парламента, организация работы с обращениями
депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Правительство
России самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению
Конституцией РФ, а также осуществляет иные полномочия, возложенные на
него, федеральными законами и указами Президента РФ.
Процедура формирования Правительства РФ состоит из двух стадий. На
первой стадии Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с
согласия Государственной Думы. Это означает, что предложенная Президентом
РФ кандидатура подлежит утверждению простым большинством нижней
палаты российского парламента. В случае трехкратного отклонения Думой
предложенных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя
Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее выборы.
В Конституции РФ ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ при
подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ. На практике же его
усмотрение в определенной мере ограничено: он должен принимать во
внимание партийный состав Думы во избежание конфронтации с партийными
фракциями и политического кризиса. Вторая стадия - назначение Президентом
РФ членов Правительства РФ по предложению его председателя. Помимо
самого Председателя Правительства РФ и его заместителей в состав
Правительства РФ входят федеральные министры.
Председатель Правительства РФ, возглавляя данный орган
исполнительной власти, определяет направления его деятельности и организует
работу. Глава Правительства представляет его внутри страны и в
международных отношениях; вносит Президенту РФ предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении
заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров,
наложении на них дисциплинарных взысканий; распределяет обязанности
между ними, дает им поручения и контролирует их выполнение; проводит
заседания Правительства РФ; назначает исполняющего обязанности
Председателя Правительства РФ на время своего отсутствия; утверждает
регламент работы Правительства РФ; подписывает постановления и
121
распоряжения Правительства РФ; систематически информирует Президента РФ
о работе Правительства РФ; исполняет обязанности Президента РФ во всех
случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои обязанности.
Между руководителями правительства проводится распределение
обязанностей. Заместители Председателя Правительства РФ, которых в прессе
часто именуют вице-премьерами, участвуют в заседаниях Правительства РФ с
правом решающего голоса. Они, как правило, руководят комплексными
направлениями деятельности Правительства РФ, реализацию которых
обеспечивают группы (блоки) федеральных министерств и других ведомств.
Например, по экономическому развитию, социальной сфере и др. Заместители
Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и реализации политики
Правительства РФ, издаваемых им постановлений и распоряжений,
координируют в соответствии с распределением обязанностей работу
министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, других
подведомственных Правительству РФ органов, дают им поручения и
контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения и
проекты, вносимые в Правительство РФ.
Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве РФ
создается постоянно действующий орган - Президиум Правительства РФ. В
него входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, министры
финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел,
руководитель Аппарата Правительства РФ. По представлению главы
правительства президент может ввести в состав президиума и других членов
правительства.
Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ
и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.
Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по
собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства
РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ
само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право
Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с
Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение
трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ
или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость
непрерывности деятельности Правительства РФ, конституция устанавливает,
что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает
исполнение своих функций до сформирования нового состава Правительства
РФ (ч. 5 ст. 117).
Акты, принимаемые Правительством РФ, оформляют его решения в виде
постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению на всей
территории Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер,
издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим
вопросам, как правило, не имеющим нормативного характера, издаются в
форме распоряжений. Порядок принятия актов Правительства РФ
устанавливается им самим. Оно же обеспечивает исполнение издаваемых им
122
актов. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его
председателем или по его поручению одним из заместителей председателя.
Постановления Правительства РФ, за исключением тех, в которых содержатся
сведения, относимые к государственной тайне, а также распоряжения,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и
носящие общий характер, публикуются в Собрании законодательства
Российской Федерации. При необходимости широкого и немедленного их
обнародования правительственные акты доводятся до общего сведения через
средства массовой информации. Однако, если принятые Правительством РФ
постановления или распоряжения противоречат Конституции РФ, федеральным
законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.
Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из
структурных
подразделений,
должности
в
которых
замещаются
профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. В этой связи
следует различать правовой статус Правительства РФ как органа
государственной власти и правовой статус как юридического лица учреждения. В последнем случае полномочным представителем Правительства
РФ как юридического лица выступает руководитель аппарата правительства.
Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается и освобождается от
должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства
РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается постановлением
Правительства РФ, а структура Аппарата Правительства РФ утверждается
распоряжением Правительства РФ. Структура Аппарата Правительства РФ
может состоять из следующих подразделений:
Руководство аппарата (руководитель и его заместители); Секретариат
председателя правительства;
Секретариаты первых заместителей и заместителей председателя
правительства;
Департаменты;
Управления;
Отделы;
Правительственный архив;
Секретариат экспертного совета при правительстве;
Секретариат полномочного представителя правительства.
Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном
бюджете. Для обеспечения работы Правительства РФ могут быть созданы
дополнительные органы и учреждения при нем, финансирование которых
должно осуществляться в пределах ассигнований, выделенных на содержание
правительства. Так, расходы на содержание Аппарата Правительства РФ
определяются Председателем Правительства РФ.
Правительство РФ направляет работу министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность
работников
центральных
аппаратов
и
территориальных
органов
исполнительной власти федерального уровня, а также размеры ассигнований на
их содержание. В целях обеспечения единства интересов государственного
123
управления оно может координировать деятельность правительств республик и
администраций субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства
и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов
исполнительной власти субъектов федерации. Федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации могут взаимно передавать друг другу
осуществление части своих полномочий.
В соответствии с конституционным принципом единства системы
органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77)
Правительство РФ возглавляет данную систему, осуществляя всю полноту
исполнительной власти на всей территории государства (ч. 1 ст. ПО). Данное
положение подчеркивает его верховенство в этой системе, причем не в
конституционно-правовом, а в административном значении. Правительство РФ
выполняет ведущую роль в системе органов исполнительной власти.
Контрольные вопросы
1. Что отличает конституционно-правовой статус Правительства РФ от
других органов государственной власти?
2. Какова компетенция Правительства РФ и какие функции оно
реализует?
3. В каком порядке происходит формирование Правительства РФ?
4. Какие виды актов принимает Правительство РФ и каково их
юридическое значение?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. №51. Ст. 5712, с последующими изменениями и дополнениями.
Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № g. Ст. 801.
Постановление Правительства РФ «О порядке назначения представителей
интересов Правительства Российской Федерации в судах» от 12 августа 1994 г.
- СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 2003.
Постановление Правительства РФ «О полномочном представителе
Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской
Федерации» от 15 августа 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2091 Постановление
Правительства РФ «Вопросы организации деятельности Правительства
Российской Федерации» от 18 июня 1998 г - СЗ РФ 1998 № 27 Ст. 3176.
Литература
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое
пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А
Тихомиров. - М., 2000.
124
§ 5. Структура федеральных органов исполнительной власти
Исполнительная власть
олицетворяется в определенной
системе государственных органов,
связанных между собой
по вертикали и горизонтали
М.В. Баглай
Система исполнительной власти - органы исполнительной власти ведомства - система и структура федеральных органов исполнительной власти виды федеральных органов исполнительной власти - министерство государственный комитет - федеральная комиссия - федеральная служба российское агентство - федеральный надзор
Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными
элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют
определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно
установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на
конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень
федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды,
различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к
системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь
вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего
согласно ее ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации,
устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие
федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные
органы (ч. 1 ст. 78).
Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы,
выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная
деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные
исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной
власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов
судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в
том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов
(распоряжений)
и
обеспечивают
выполнение
данных
требований
подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность
осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.
В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по
предметам совместного ведения с субъектами федерации органы
исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение
в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании
администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения
125
входят в систему федеральной исполнительной власти.
Основным звеном системы органов исполнительной власти являются
министерства, которые организуются для управления в наиболее важных
сферах социально-экономической и политической жизни. Значение
министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены
правительства. В то же время, как показывает управленческая практика,
развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы
межотраслевого
государственного
управления,
обеспечивающие
горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также
инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное-регулирование. Поэтому
помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные
виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим
понятием «ведомства», осуществляющие вместе с функциями общего
управления специализированное регулирование тех или иных сторон
общественной
жизни.
Ведомства
являются
самостоятельными
в
организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут
входить в состав министерств.
Для реализации полномочий по осуществлению государственного
управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти
создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы
исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного
функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются
весьма ответственные задачи государственного управления различными
сферами жизнедеятельности общества и государства.
Определение видов федеральных органов исполнительной власти,
поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации
и деятельности системы органов государственной власти в целом,
осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не
исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из
предписаний
Конституции
РФ,
другими
нормативными
актами,
устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89
Конституции РФ), а также регламентирующими порядок образования и
деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в
постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76
(ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия
соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы
федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и
деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом
Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» были определены виды
федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные
министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России,
федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры
126
России, иные федеральные органы исполнительной власти.
Давая толкование понятия «структура федеральных органов
исполнительной власти», содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд
РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей
вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в
системной взаимосвязи с п.«д» ст. 83, устанавливающей полномочие
Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на
должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных
министров. Из этих конституционных положений следует, что структура
федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель
Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает
Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления
кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).
Структура
федеральных
органов
исполнительной
власти
предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по
осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции
РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О
Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий
создаются также другие федеральные органы, образующие в своей
совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов
исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов
исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст.
80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ,
в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура
федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований
входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполни-•
тельной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами
Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах
ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным
бюджетом текущего года.
Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему
федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ,
состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных
министров, а также министерства и другие федеральные органы
исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ,
Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской
Федерации» и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:
I. Правительство Российской Федерации.
1. Председатель Правительства РФ.
2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.
3. Заместители Председателя Правительства РФ.
4. Министры РФ.
127
II. Федеральные органы исполнительной власти.
1. Федеральные министерства.
2. Государственные комитеты РФ.
3. Федеральные комиссии России.
4. Федеральные службы России.
5. Российские агентства.
6. Федеральные надзоры России.
7. Иные.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает
конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и
обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и
полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти
предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока
после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов
исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься
указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и
федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смыслу ст. 106
(п.«а»), 114 (п.«а» ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может
осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным
законом о бюджете на текущий год.
Организационная структура федеральных органов исполнительной власти
представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения.
Виды федеральных органов исполнительной власти характеризуются
следующим образом.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган
исполнительной власти, проводящий государственную политику и
осуществляющий управление в определенной отрасли или сфере деятельности, а
также координирующий в случаях, установленных федеральными законами,
указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в
этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти.
Возглавляющий его министр Российской Федерации (федеральный министр)
входит в состав Правительства РФ.
Государственный комитет Российской Федерации, федеральная
комиссия России — федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в
определенной сфере деятельности. Их возглавляют соответственно
председатель государственного комитета и председатель федеральной
комиссии.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный
надзор
России
федеральные
органы
исполнительной
власти,
осуществляющие
специальные
(исполнительные,
контрольные,
разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах
деятельности. Должности руководителей именуются соответственно: директор
128
федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник
федерального надзора.
В структуре федеральных органов исполнительной власти указами
Президента РФ могут учреждаться и другие виды органов. Так, его Указом №
1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполнительной
власти были отнесены Управление делами Президента РФ, Главное управление
специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия
при Президенте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам химического и
биологического оружия при Президенте РФ (который утратил этот статус в
соответствии с Указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме
последнего, вместе с Комитетом РФ по военно-техническому сотрудничеству с
иностранными государствами вошли в структуру федеральных органов
исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17
мая 2000 г. В их числе появился и такой новый для системы органов
исполнительной власти орган, как Комитет РФ по финансовому мониторингу.
Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются
статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные
наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в
соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению
Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах
исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,
закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами,
утверждаются Президентом РФ, а о других - Правительством РФ.
Федеральные министры назначаются на должности и освобождаются
Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ;
заместители федеральных министров - Правительством РФ, если иное не
установлено федеральными законами. Руководители федеральных органов
исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,
закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами,
назначаются на Должности и освобождаются от должностей в особо
устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных
органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.
Федеральные
органы
исполнительной
власти
могут
быть
непосредственно подведомственны Президенту РФ, как, например,
министерство обороны, напрямую подчинены (федеральная служба налоговой
полиции, федеральная служба охраны и др.), либо могут непосредственно
возглавляться заместителями Председателя Правительства РФ.
Органами управления федеральных органов исполнительной власти
являются коллегии, которые возглавляют руководители соответствующих
министерств и ведомств. Коллегия государственного комитета состоит из
руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной
сфере управления (первые руководители либо их заместители). В состав
коллегии могут быть включены руководители органов исполнительной власти
субъектов федерации. В коллегиях некоторых госкомитетов (особенно по
социальной сфере) желательно участие представителей «гражданского
129
общества». В отличие от министерств, где решения принимаются министрами
по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются
коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может
обжаловать его в правительство.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены
по функциональной структуре государственного управления: правопорядок
обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону - Минобороны, МЧС,
ФСЖВ, Федеральная погранслужба и др.; социальную сферу - Минкультуры,
Минтруда, Минздрав, Минобразование, Госкомспорт и др.; инфраструктуру Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику Минпром, Минфин, МАП, Минэкономторг, Минимущество, Минналогов и др.;
внешние отношения - МИД, СВР и др.
В структуре федеральных органов исполнительной власти наблюдается
определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные
подразделения, как департаменты, управления, отделы, комитеты. Есть
ведомства (например, Высший аттестационный комитет со штатной
численностью 105 человек), в которых созданы только управления и отделы. В
ряде органов исполнительной власти создаются инспекции (например, в
Минэнерго - Главгосэнергонадзор, в Минтрансе - Ространсинспекция, в
Минздраве - Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и экспертные советы
(ВАК). При большинстве органов имеются научно-исследовательские
институты. Так, при МВЭС - 15 институтов, в Рослесхозе - 25, в Миннауке - 3 и
т.д. Вместе с тем унификация наименований подразделений приводит к
увеличению многозвенности управления. Да и само слово «управление», взятое
как ключевое в названии подразделений, приводит к омонимической путанице.
Госкомстатом РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов
государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об
органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих
важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о
межгосударственных органах управления, добровольных объединениях
(ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного
самоуправления.
В структуру многих федеральных органов исполнительной власти входят
их территориальные органы. Так, в 1997 г. в МВЭС было около 60
региональных управлений, в Госгортехнадзоре - 26 округов, в Минкультуры - 3,
в Минюсте, Минприроде и некоторых других - по числу субъектов Российской
Федерации.
В сфере управления федеральных органов исполнительной власти
находятся так называемые подведомственные организации. Они не являются
имманентно входящими в структуру госорганов подразделениями, а
занимаются всевозможными видами деятельности: от выполнения
определенных функций государственного управления до коммерческой
деятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных
заведений до унитарных предприятий. К примеру, в МВЭС имелось 94
представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5
130
учреждений науки, 2 - здравоохранения, 9 проектных институтов, 31
госинспекция, один лечебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В
Минздраве только в системе Госсанэпиднадзора более 3000 учреждений с
численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в
ведении двух органов власти, например, в Миннауке три таких организации (из
21).
Источники финансирования органов исполнительной власти: бюджетные
(федеральные, местные), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные
услуги.
Объем и характер предметов ведения органов исполнительной власти
предопределяют разные виды управленческих воздействий: а) руководство; б)
составление, утверждение и выполнение программ; в) координация; г) прямое и
косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж)
контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.
С позиции функционального предназначения сферы действия органов
исполнительной власти охватывают:
управление:
государственной
собственностью
и
имуществом,
промышленными объектами (хозяйствующими субъектами); обороной и
безопасностью; территориальными органами;
регулирование: экономическое; воздействия на социально-культурную
сферу; влияния на механизм образования денежной массы; ценообразования;
контроль: за хозяйствующими субъектами; за действиями своих
структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;
надзор: за состоянием законности исполняемых решений;
координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно
хозяйствующих субъектов; на определенном секторе рынка - через
управляющих (в том числе через назначения руководителей); через
распределение
бюджетных
средств;
через
фискальные
функции,
государственных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых
методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные) структуры; через
общегосударственные институты.
По обязательности управленческих решений их уровень общефедеральный; по согласованию с субъектами федерации; для всех
юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.
Общественный контроль за деятельностью органа власти может быть:
непосредственный (через выборность руководителей), через общественные
организации, профессиональные союзы, со стороны общественного мнения и
средств массовой информации; закрытый для публичного контроля.
В пределах установленных полномочий для реализации своей
компетенции по соответствующим предметам ведения федеральные органы
исполнительной
власти
издают
подзаконные
нормативные
акты:
постановления, приказы, распоряжения, инструкции, обязательные для
исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которым они
адресованы.
Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти -
131
одно из важнейших направлений повышения эффективности государственного
управления. Она должна соответствовать Конституции РФ, характеру целей и
задач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъектобъектные связи государственного управления, избегать дублирования
функций по реализации полномочий государственных органов, входящих в эту
систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать
определенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся
за их реализацию всю полноту ответственности). Совершенствование
организации федеральных органов исполнительной власти, направленное на
повышение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в
подходах к формированию органов различных видов с учетом федеративного
устройства и размеров территории государства.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой система федеральных органов исполнительной
власти?
2. Что включает в себя структура федеральных органов исполнительной
власти?
3. В чем заключаются принципиальные отличия между видами
федеральных органов исполнительной власти?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями от 31 декабря 1997 г. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1997. № 51. Ст.
5712. Указы Президента РФ: № 1176 «О системе федеральных органов
исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.; № 1177 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. с
последующими изменениями и дополнениями в редакции указов от 22 сентября
1998 г. № 1142, от 25 мая 1999 г. № 651, от 17 мая 2000 г. № 867, от 1 декабря
2000 г. № 1953; «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» от 6
сентября 1996 г. № 1326.
Постановление Правительства РФ № 604 «Вопросы организации
деятельности Правительства Российской Федерации» от 18 июня 1998 г. - СЗ
РФ. 1998. №27. Ст. 3176.
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей
71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации
от 27 января 1999 г. - СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
Распоряжение Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства
РФ «О Перечне сокращенных наименований федеральных органов
исполнительной власти» от 4 июля 2000 г. № 903/676. - Российская газета. 2000.
18 июля. № 137.
Литература
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. - М., 2000.
Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М., 1995.
Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое
132
пособие // Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Под ред.
И.Л. Бачило. - М., 1998.
133
§ 6. Судебная система России
Правосудие есть основание
всех общественных добродетелей.
П. Гольбах
Судебная власть - правосудие - суд - судопроизводство -судоустройство судебная система - Конституционный Суд РФ -Верховный Суд РФ - Высший
Арбитражный Суд РФ - судья -аппарат суда
Судебная власть, согласно доктрине разделения властей, есть сфера
публичной и разновидность государственной власти, одна из трех ее ветвей,
призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.
Правосудие - вид государственной деятельности, осуществляемой в
форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов,
связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, а
иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным
Судом РФ, Верховным Судом США); создания нормотворческих прецедентов
судами (в англосаксонских странах), выполнения контрольных полномочий
(например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других
полномочий (например, установление юридических фактов). Оно отправляется
в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти судами.
Суды - органы государства, осуществляющие от его имени судебную
власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и
уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических
(хозяйственных) споров и некоторых других категорий дел в порядке,
установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в
самостоятельный орган власти по мере развития государственного механизма и
образования специального аппарата, призванного профессионально заниматься
судопроизводством.
Судопроизводство - форма реализации судебной власти, а в более узком
понимании - порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118
Конституции
РФ
судебная
власть
осуществляется
посредством
конституционного,
гражданского,
административного
и
уголовного
судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю
судебную систему.
Судоустройство - это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих
задачи, принципы организации и деятельности, структуру и компетенцию
судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных
законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; во-вторых, система судебных учреждений, их структура и состав.
Судебная система - совокупность всех судов государства, имеющих
общие задачи, организованных и действующих на единых принципах и
связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия. Каждое
134
из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов
одинаковой компетенции. В России судебная система устанавливается
Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной
системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. В основу построения
российской судебной системы положены следующие принципы: ее единство (в
отличие от ряда других федераций, например, США, разделение судов на
федеральные и субъектов федерации не проводится); зависимость структуры от
национально-государственного
устройства
и
административнотерриториального деления страны; двухинстанционность (приговоры и
решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по
общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).
Вопросы судоустройства, согласно п.«о» ст. 71 Конституции РФ, в том
числе определение в полном объеме структуры судебной системы, находятся в
ведении Российской Федерации. Субъекты федерации не могут по своему
усмотрению учреждать виды судов, не предусмотренные федеральным законом
о судоустройстве; они вправе образовывать уставные и мировые суды. В
совместном ведении федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и
правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (п.«л» ст. 72).
Единство судебной системы находит свое выражение в общности задач
всех судов по обеспечению законности, защите конституционного строя, прав и
свобод граждан и других социальных ценностей; единстве принципов
организации и деятельности; в применении всеми судами одних и тех же
материальных законов и в согласованности процессуального законодательства;
в единстве правового статуса судей; в инстанционных и иных взаимосвязях в
иерархии судов общей компетенции и арбитражных судов; в едином порядке
финансирования судов государственным бюджетом.
Судебная система России состоит из судов трех категорий: 1)
конституционные (уставные) суды; 2) обычные суды (общей юрисдикции и
военные трибуналы); 3) арбитражные суды. Такая трехзвенная структура
характеризуется тем, что все они являются федеральными (за исключением
судов, образуемых субъектами Российской Федерации). Высшими судебными
органами Российской Федерации являются соответственно Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного
контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть
посредством конституционного судопроизводства. В России он создан в 1991 г.
в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод
человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия
конституции страны на всей территории государства. Полномочия, порядок
образования и деятельности Конституционного Суда РФ определяются
Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом «О
Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ
от 15 декабря 2001 г.).
Конституционный Суд РФ: 1) разрешает дела о соответствии
Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ,
135
Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ; б)
конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов
субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению
федеральных органов государственной власти и их совместному ведению с
органами власти субъектов федерации; в) договоров между органами
государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в законную силу
международных договоров РФ;
2) разрешает споры о компетенции между: а) федеральными органами
государственной власти, б) ими и органами государственной власти субъектов
федерации, в) высшими государственными органами субъектов федерации;
3) разбирает жалобы на нарушение конституционных прав и свобод
граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона,
примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает
толкование Конституции РФ; 5) дает заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения против Президента РФ; 6) выступает с
законодательной инициативой по вопросам своего ведения; 7) осуществляет
иные полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, Федеративным
договором и федеральными конституционными законами. Он может также
использовать права, предоставленные в соответствии со ст. 11 Конституции РФ
договорами о разграничении предметов ведения между органами
государственной власти РФ и субъектов РФ, если эти права не противоречат
его юридической природе и предназначению как судебного органа
конституционного контроля.
При
осуществлении
конституционного
судопроизводства
Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, он
воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во
всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Организация внутренней деятельности Конституционного Суда РФ
регулируется его Регламентом. Рассмотрение дел, подведомственных
Конституционному Суду РФ, и принятие по ним решений могут проводится
лишь в коллегиальном составе судей: на пленарных заседаниях или на
заседаниях палат. Таких палат может быть только две, так как они
формируются из общего числа девятнадцати судей путем жеребьевки: в одну из
них должно входить не более десяти судей, а в другую - девяти.
Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не
подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения
и действуют непосредственно на всей территории государства, будучи
обязательными для всех представительных законодательных, исполнительных
и судебных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений и других организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений.
Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским,
административным, уголовным и иным делам, подсудным судам общей
юрисдикции; в предусмотренных федеральным законом процессуальных
формах Осуществляет судебный надзор за деятельностью судов Российской
136
Федерации, кроме Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.
В пределах своих полномочий высшего судебного органа рассматривает
дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке
надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Судебный надзор
проводится Верховным Судом прежде всего путем проверки законности и
обоснованности разрешения нижестоящими судами конкретных дел и
исправления допущенных ими ошибок. Большое значение имеют на основе
изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики
даваемые Верховным Судом разъяснения по вопросам применения
законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел.
В составе Верховного Суда РФ действуют: а) Пленум Верховного Суда;
б) Судебная коллегия по гражданским делам; в) Судебная коллегия по
уголовным делам; г) Военная коллегия; д) Президиум Верховного Суда.
Пленум - коллегиальный орган, направляющий и координирующий судебную
практику для обеспечения ее точного соответствия закону. Судебные коллегии
действуют в качестве суда первой инстанции, а также рассматривают дела .в
кассационном порядке, в порядке надзора и по -вновь открывшимся
обстоятельствам. При этом подсудность дел, рассматриваемых ими по первой
инстанции,
определяется
гражданско-процессуальным
и
уголовнопроцессуальным законодательством. Президиум - постоянно действующий
коллегиальный орган, рассматривающий в пределах своих полномочий дела в
порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а также материалы
изучения и обобщения судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по
разрешению хозяйственно-экономических споров и иных дел, рассматриваемых
арбитражными судами. Стоит во главе системы арбитражных судов, в которую
также входят федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных
образований. Основными их задачами при рассмотрении подведомственных
дел являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных
интересов граждан, организаций, предприятий и других субъектов
хозяйственной деятельности в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности; содействие укреплению законности и
предупреждению правонарушений в данной сфере. Высший Арбитражный Суд
РФ действует в составе: Пленума, Президиума, судебной коллегии по
рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений,
и судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из
административных правоотношений. В судебных коллегиях образуются
судебные составы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию.
Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ осуществляют в
предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный
надзор за деятельностью подведомственных судов и дают разъяснения по
вопросам судебной практики. Их полномочия, порядок образования и
деятельности устанавливаются федеральным конституционным законом.
Акты высших судебных органов окончательны и дальнейшему
137
обжалованию (опротестованию) не подлежат.
Судья - должностное лицо государства, являющееся носителем судебной
власти, для реализации которой наделено полномочиями осуществлять
правосудие на профессиональной основе. По закону «О статусе судей в
Российской Федерации» от 28 июня 1992 г. все судьи обладают единым
статусом и различаются только полномочиями и компетенцией. Особенности
правового положения некоторых категорий судей определяются федеральными
законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также законами субъектов
федерации. Конституция РФ (ст. 119) определяет, что судьями могут быть
граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и
стаж работы по специальности не менее пяти лет. Федеральным законом могут
устанавливаться и дополнительные требования к кандидатам на должности
судей. В своей деятельности по осуществлению правосудия судьи независимы
и подчиняются только закону и никакому государственному, общественному
органу или должностному лицу не подотчетны. Они несменяемы и пользуются
неприкосновенностью. Их требования и распоряжения при осуществлении
судебных полномочий обязательны для всех без исключения государственных
органов, должностных лиц, организаций и граждан. Судья не вправе быть
народным депутатом, принадлежать к политической партии или организации,
заниматься предпринимательством и совмещать свое пребывание в должности
судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской,
литературной или иной творческой.
В соответствии с Конституцией РФ судьи высших судебных органов
назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по
представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов непосредственно Президентом РФ. Формирование кадрового корпуса
федеральных органов судебной власти ведется руководителями судов и
Министерством юстиции РФ.
Работу судов и осуществление полномочий судей обеспечивают аппараты
судов.
Аппарат
суда
вспомогательный
орган,
обеспечивающий
квалифицированную и техническую помощь в исполнении судьями
полномочий по осуществлению судебной власти. Структура аппарата
(численность
сотрудников,
их
должностной
и
профессиональноквалификационный состав) того или иного суда зависит прежде всего от его
инстанционного уровня (районный, краевой или верховный) и от вида
юрисдикции (общей или специальной).
Обеспечением деятельности Конституционного Суда РФ занимаются его
Секретариат и другие вспомогательные подразделения. Они осуществляют
организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное
обеспечение судей. Сотрудники Секретариата проводят прием посетителей,
рассматривают в предварительном порядке поступающие в Конституционный
суд обращения, дают на них свои заключения, содействуют судьям в
подготовке дел и иных вопросов к рассмотрению на заседаниях. В структуре
Секретариата образуются специализированные подразделения (управления,
138
отделы, сектора, группы). В составе аппарата Конституционного Суда РФ
возрожден существовавший до 1917 г. институт судебных приставов, на
которых возлагается поддержание порядка в судебных заседаниях.
В аппаратах судов общей юрисдикции предусмотрены должности
секретарей судов, консультантов, делопроизводителей, заведующего
канцелярией,
бухгалтера,
технического
персонала
(стенографистов,
машинисток
и
т.д.).
Сотрудники
аппаратов
судов
выполняют
профессиональные функции, связанные с ведением делопроизводства в судах,
приемкой, учетом и хранением вещественных доказательств, исполнительным
производством, которое возлагается на суды, учетом и систематизацией
правовых актов и судебных решений, хранением судебных дел и других
документов, а также необходимой работой с народными (присяжными)
заседателями, решением ряда других организационных и вспомогательнотехнических вопросов. Содействие в организационном обеспечении
деятельности судов оказывает Министерство юстиции РФ.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой современное российское судоустройство?
2. Назовите принципы правосудия и объясните их смысл и значение.
3. Дайте общую характеристику высших органов судебной власти
Российской Федерации.
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» от 31 декабря 1996 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447 (в
ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г. - Российская Газета. 2001.20 декабря).
Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской
Федерации» от 28 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. Федеральный
закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 28 июня 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. №
30. Ст. 1792 (с последующими изменениями и дополнениями).
Литература
Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. - М., 1996.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под
ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. - М., 1992.
Ржевский В.А., Чепурнова ЕМ. Судебная власть в Российской Федерации:
конституционные основы организации и деятельности. - М., 1998.
Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М., 1999.
139
§ 7. Государственные органы особой компетенции
Законам потворствуй.
Хилон
Прокуратура РФ - Счетная палата РФ - Центральный банк РФ Федеральное казначейство - Центральная избирательная комиссия РФ Уполномоченный по правам человека РФ
Видовое многообразие традиционных и наиболее распространенных
государственных
органов
не
исключило
появление
и
других
специализированных органов для осуществления определенных функций
государства, но не входящих ни в одну из ветвей власти. Подобно тому, как
статус Президента РФ не позволяет однозначно отнести его к одной из
трех/классических ветвей власти, также затруднительно понимание
принадлежности к ним государственных органов особой компетенции. Такими
органами на федеральном уровне являются Прокуратура, Счетная палата,
Центральный банк, Федеральное казначейство, Центральная избирательная
комиссия, Уполномоченный по правам человека. Место таких органов в
государственном механизме находит свое предметное воплощение в
реализуемых ими функциях. Они представляют собой основные направления
деятельности, осуществляемые в соответствии с особо определенной
компетенцией с использованием специфических форм и методов в рамках
очерченных полномочий. Их наличие определяется реальными потребностями
государственно-правовой
жизни,
необходимостью
управленческого
воздействия на нее с помощью таких институтов, которые не вписываются в
рамки законодательной, исполнительной или судебной власти.
Прокуратура РФ в соответствии с Конституцией РФ составляет единую
федеральную централизованную систему органов. Она состоит из Генеральной
прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и
других специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных),
прокуратур городов и районов, иных территориальных и межведомственных
прокуратур, а также научных и образовательных учреждений. Органы
прокуратуры имеют между собой строгую субординацию с вертикальным
соподчинением нижестоящих вышестоящим во главе с Генеральным
прокурором РФ.
Впервые в России прокуратура была учреждена Петром I 18 января 1722
г. как инструмент надзора за законностью службы чиновников, а также Для
защиты прав граждан (см.: Указ 17 апреля 1722 г. «О охранении прав
гражданских» // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 т. — М., 1994. Т. 4.
С. 186-187). На всех исторических этапах (за кратковременными перерывами в
1864 г. и в 1917 г.) главной функцией российской прокуратуры оставался
надзор за исполнением законов всеми государственными органами,
общественными организациями и гражданами.
Конституция РФ 1993 г. устанавливает лишь самые общие принципы
140
организации и полномочия Прокуратуры РФ (ст. 129), оставляя регулирование
всех прочих вопросов ее правового статуса за федеральным законом. Порядок
деятельности Прокуратуры России строится на основе международных
договоров РФ и ФКЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17
ноября 1995 г.
Выполняя функцию так называемого общего надзора за точным и
единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и
должностными лицами, органы прокуратуры осуществляют надзор за:
исполнением законов в сфере государственного управления; экономической
деятельностью и охраной прав и свобод граждан; исполнением законов
органами
дознания
и
предварительного
следствия,
органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями
органов и учреждений мест содержания задержанных и предварительного
заключения; соответствием закону судебных актов и актов других органов
государственной власти; исполнением законов федеральными органами
государственной
власти,
представительными
(законодательными)
и
исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами контроля, органами военного управления, воинскими частями и
учреждениями, их должностными лицами, а также органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В соответствии
с
полномочиями,
установленными
уголовно-процессуальным
законодательством, прокуратура ведет уголовное преследование. Она также
координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с
преступностью, участвует в нормотворческой деятельности государства.
Функционирование органов прокуратуры обеспечивают аппараты разных
уровней: от генеральной до районной, которые возглавляют прокуроры.
Прокуроры - должностные лица государства, осуществляющие функции
прокурорского надзора и предварительного расследования по некоторым,
преимущественно
особо
важным,
категориям
уголовных
дел,
представительства государственных интересов в судебном процессе,
(поддерживая государственное обвинение). Прокурор вправе принять к своему
производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю
расследование любого преступления.
На прокуратуру не могут возлагаться функции, не предусмотренные
федеральным законом. Создание и деятельность на территории России органов
прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускается.
В некоторых странах прокуратура как независимый орган правоохраны и
законности является составной частью суда, в других странах она
организационно отделена от него. В ряде стран прокуратура входит в систему
министерства юстиции (Австрия, Нидерланды, США, Франция, Япония).
Механическое же включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть»
ныне действующей Конституции России произошло скорее по юридикотехническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового
обоснования. Прокуратура, принимая меры к устранению нарушений закона, от
кого бы они ни исходили, способствует взаимодействию разделенных властей,
141
их согласованному функционированию как единой государственной власти. В
этой связи в перспективе вероятно введение института независимого
прокурора, который мог бы приступать к расследованию в отношении любых
должностных лиц государства, в том числе самых высших, не находясь от них в
служебной, материальной, политической и какой бы то ни было иной
зависимости.
Счетная палата РФ имеет видовой особенностью своей компетенции
финансовый контроль за исполнением федерального бюджета. Она является
постоянно действующим органом государственного финансового контроля,
образуемым Федеральным Собранием РФ и ему подотчетным. Конституция РФ
(ч. 5 ст. 101, п.«и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103) определяет общий статус и
порядок ее формирования по правилу паритета между палатами Федерального
Собрания: Государственная Дума назначает на должность и освобождает от
должности половину аудиторов и председателя, а Совет Федерации - другую
половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты - шесть лет.
Они являются должностными лицами, возглавляющими определенные
направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс,
группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального
бюджета, объединенных единством назначения.
Круг задач, структура и порядок деятельности Счетной палаты
определены ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995
г. Согласно закону она выполняет следующие задачи: организацию и
осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и
расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определения эффективности и Целесообразности расходов государственных
средств и использования федеральной собственности; оценки обоснованности
доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов
федеральных внебюджетных фондов; финансовой экспертизы проектов
федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных
органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые
за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и
исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов; анализа выявленных отклонений от установленных показателей
федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки
предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование
бюджетного процесса в целом; контроля за законностью и своевременностью
движения средств федерального бюджета и средств федеральных
внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных
учреждениях РФ; регулярного представления Совету Федерации и
Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета
и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В пределах своей компетенции Счетная палата обладает организационной
и функциональной независимостью. Выполнение своих задач она основывает
на принципах законности, объективности, независимости и гласности.
142
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных
сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная
организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Права, обязанности и ответственность ее сотрудников, а также условия
прохождения ими службы определяются законом о ней, законом о федеральной
государственной службе, законодательством о труде и иными нормативными
правовыми актами. Аудиторы и инспекторы Счетной палаты должны быть
опытными финансовыми экспертами. В процессе реализации ее задач,
определенных законом, они осуществляют контрольно-ревизионную,
экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности,
обеспечивают единую систему контроля за исполнением федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата имеет право давать администрациям проверяемых
предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения
предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В
соответствии с предоставленными законом полномочиями инспекторы Счетной
палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению
бюджетно-финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать
государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и
иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности,
входить в любые производственные и канцелярские помещения, если иное не
предусмотрено законодательством РФ; опечатывать кассы, кассовые и
служебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок,
подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необходимые документы.
Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими
служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, а также
для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности
и форм собственности.
Гарантии правового статуса сотрудников Счетной палаты, их
материальное и социальное обеспечение определены законом. Так, инспектор
при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к
уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты.
Должностные оклады ее инспекторов устанавливаются на 20% выше
соответствующих окладов работников аппарата Правительства РФ, а
должностные оклады других сотрудников аппарата Счетной палаты
устанавливаются на уровне окладов работников аппарата Правительства РФ.
Счетная палата представляет обеим палатам парламента ежегодный отчет
о результатах своей деятельности и ежемесячно публикует информацию о
своей работе в издаваемом ею бюллетене.
Введение этого специализированного органа явилось конституционноправовой новеллой современной российской практики. Аналогичные органы в
других государствах имеют широкие полномочия, а их акты во многом
предопределяют решения парламентов в финансово-бюджетной сфере.
Центральный банк РФ - главный государственный банк страны,
наделенный властными полномочиями в сфере регулирования финансово-
143
кредитных отношений. Конституция РФ поручает ему функции денежной
эмиссии (ч. 1 ст. 75), защиту и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2 ст. 75),
которые он осуществляет независимо от других органов государственной
власти. Согласно ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. его исключительная прерогатива эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на
территории РФ. Банк России обеспечивает в том числе покупательную
способность и устойчивость курса рубля по отношению к иностранным
валютам, а также физическую защиту выпускаемых в обращение денег
(банкнот и монет), всех выпускаемых им ценных бумаг от подделок. К
основным задачам Банка России относятся: регулирование денежного
обращения, единая федеральная кредитно-денежная политика, организация
расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков,
надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных
организаций, денежные операции по внешнеэкономической деятельности и др.
В этих целях им применяются прежде всего такие основные инструменты и
методы денежно-кредитной политики, как: процентные ставки по операциям
Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке
России
(резервные
требования);
операции
на
открытом
рынке;
рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров
роста денежной массы; прямые количественные ограничения; валютные
интервенции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля,
на суммарный спрос и предложение денег.
Будучи в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ и
федеральными законами, независимым от исполнительно-распорядительных
органов
государственной
власти,
Центральный
банк
подотчетен
Государственной Думе. Кандидатуру на пост председателя Центрального банка
представляет Президент РФ Государственной Думе, к ведению которой
отнесено право его назначения или смещения. Значимость самостоятельного
положения данного должностного лица государства и возглавляемого им
органа проявляется при проведении кредитно-денежной политики.
Центральный банк должен исходить из общефедеральных интересов и быть в
значительной степени независим как от политического влияния руководителей
государства, так и от разрозненных региональных интересов.
Уставный капитал и иное имущество Центрального банка являются
федеральной собственностью.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает
нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти и ее
субъектов, органов местного самоуправления, всех физических и юридических
лиц.
Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий
кассовым исполнением федерального бюджета. Правовой основой его
деятельности служат Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение
«О Федеральном казначействе России», утвержденное постановлением
Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 109. В ряде стран казначейство ведает
144
также взиманием государственных налогов и других сборов, выпуском
казначейских билетов и казначейских обязательств.
Центральная избирательная комиссия РФ - главный избирательный
орган государства, возглавляющий систему избирательных комиссий. В
систему также входят: избирательные комиссии субъектов РФ, окружные,
территориальные (районные, городские и другие) участковые избирательные
комиссии. Они являются специальными коллегиальными органами,
обеспечивающими практическую подготовку и проведение выборов. Система,
порядок образования и полномочия избирательных комиссий определяются,
как правило, законами о выборах. В соответствии с ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря
1994 г. избирательные комиссии организуются для проведения: выборов
Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные
государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые
непосредственно гражданами РФ; выборов в органы государственной власти
субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления; а также федеральных референдумов.
Центризбирком РФ формируется в составе 15 членов, назначаемых
Президентом РФ, Государственной Думой и Советом Федерации по пять
человек. Председатель, заместитель и секретарь ЦИК РФ избираются из ее
состава тайным голосованием ее членов. Она работает на постоянной основе со
сроком полномочий четыре года.
Основными задачами ЦИК РФ являются: обеспечение единообразного
исполнения законодательства о выборах; руководство деятельностью
нижестоящих избирательных комиссий; обеспечение избирательных прав
граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением
выборов. Ее принципы - открытость, гласность, коллегиальность и др. ЦИК РФ
совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль
за
соблюдением
избирательных
прав
граждан,
организует
общегосударственную систему регистрации избирателей и кандидатов на
выборные
должности,
разрабатывает
стандарты
технологического
оборудования, используемого в работе, и контролирует их соблюдение,
принимает меры по организации единообразной системы подведения итогов
голосования и установления результатов выборов, дает официальное
объявление о них. ЦИК РФ распределяет выделенные из федерального бюджета
средства на финансирование избирательного процесса, контролирует их
расходование, оказывает методическую, организационно-техническую и
другую помощь избирательным комиссиям.
При проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей
компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного
самоуправления.
ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения законов о
выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в РФ. Акты,
принятые избирательными комиссиями в пределах их компетенции,
обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов
145
местного самоуправления, общественных объединений, предприятий,
учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих
избирательных комиссий.
В различных государствах избирательные органы могут быть как
специальными избирательными комиссиями, так и уже существующими
государственными органами - муниципалитеты, суды, органы внутренних дел.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации государственная должность, которая может рассматриваться и как
обособленная государственная структура, предусмотренная в целях
независимого контроля за государственным обеспечением реализации прав и
свобод человека и гражданина. В мировой юридической практике функции
такого должностного лица заключаются в оперативной защите личности от
произвола и злоупотреблений государственных органов и должностных лиц.
Институт государственного правозащитника дополняет существующие
средства защиты прав человека и не влечет каких-либо ограничений
компетенции иных правоохранительных органов (суда, прокуратуры). Этот
институт считается фактором укрепления законности в деятельности
государственных органов, а значит государственных служащих, прежде всего
исполнительной власти. В государственно-правовом смысле эту должность
занимает достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом
на охрану прав отдельных людей и опосредованный парламентский контроль за
должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.
В ряде стран представитель чьих-либо интересов - омбудсмен (швед.
ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специальное должностное
лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных
органов (а в некоторых странах - также частных лиц и объединений) и
соблюдением прав и свобод человека. Впервые эта должность была введена
Актом о форме правления Швеции 1809 г., где впоследствии стали действовать
несколько омбудсменов, распределенных по сферам управления (гражданской,
военной, по делам потребителей). В настоящее время конституционный
институт омбудсмена существует во многих странах мира, в большинстве из
которых он действует от имени парламента, однако может быть и так
называемый омбудсмен исполнительной власти, подотчетный правительству,
известны также омбудсмены, специализирующиеся по вопросам равноправия
мужчин и женщин. Для нашей страны это новый институт, впервые
учрежденный Конституцией РФ 1993 г. (п.«д» ч. 1 ст. 103).
Основные задачи, правовой статус и порядок работы этого должностного
лица российского государства определены Федеральным конституционым
законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
от 26 февраля 1997 г. На эту должность назначается лицо, вокруг которого
достигнута высокая степень согласия: квалифицированное большинство
депутатов Государственной Думы. Срок его полномочий - пять лет, с условием
возможного пребывания не более двух сроков подряд.
Свои контрольные функции Уполномоченный по правам человека
осуществляет как по собственной инициативе, так и реагируя на обращения,
146
требования или жалобы граждан. Ему предоставлены широкие возможности.
Выступая посредником между гражданским обществом и органами
государственной власти, Уполномоченный по правам человека может
затребовать необходимые акты и материалы для проверки, знакомиться с
различными документами, проводить проверочные действия, требовать
объяснения от должностных лиц государства и граждан по различным фактам,
находящимся в сфере его правозащитной деятельности. Однако при том, что
формы реагирования на нарушения прав граждан весьма разнообразны:
представления, рекомендации, ходатайства, обращения, жалобы, в том числе и
в Конституционный Суд РФ, государственные органы и должностные лица,
которым направляются послания Уполномоченного по правам человека, могут
выполнять их или не соглашаться с ними.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека
создается приданный ему рабочий аппарат - Национальное агентство
Российской Федерации по правам человека, являющееся самостоятельной
структурой в системе государственных органов России. Оно помогает ему
рассматривать жалобы граждан, обеспечивает его конституционное право
расследовать случаи индивидуального или массового нарушения прав и свобод
человека, оказывает квалифицированную поддержку в организации проведения
проверок и расследований по таким фактам.
Уполномоченный по правам человека представляет в Государственную
Думу ежегодный доклад с информацией о положении дел по соблюдению и
охране прав человека. В нем отмечаются недостатки в деятельности
госадминистрации, высказываются рекомендации по совершенствованию
законодательства, практики его применения и т.п.
Итак, в компетенции вышеописанных органов выделяются контрольные
полномочия в особых сферах государственного управления, для реализации
которых необходима специализация. Можно предположить, что образование в
структуре государственного аппарата России таких специализированных
органов, которые осуществляют контрольно-надзорный вид властноуправленческой деятельности, повлечет за собой развитие принципа разделения
властей. И тогда, возможно, он будет реализовываться в четырех
конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и
контрольно-надзорной (посредством государственных органов особой
компетенции). Это становится вероятным в силу необходимости
демократического контроля и «сдерживания» любой из трех сложившихся
ранее ветвей власти. В российских политико-правовых условиях
государственные органы особой компетенции в контрольно-надзорной сфере
могут рассматриваться как элемент «системы сдержек и противовесов».
Контрольные вопросы
1. Для чего необходимо наделение государственных органов особой
компетенцией и в каких сферах деятельности они находят свое предметное
воплощение?
2. Какое место занимает прокуратура в системе правоохранительных
органов России?
147
3. В чем заключаются видовые особенности компетенции Счетной палаты
РФ, Центрального банка РФ, Федерального казначейства?
4. Какова компетенция Центральной избирательной комиссии РФ и что
представляют собой избирательные органы Российской Федерации?
5. Каков статус Уполномоченного по правам человека РФ и какими он
наделен полномочиями?
Нормативные акты
Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17
ноября 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №
47. Ст. 4472.
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11
января 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; № 31.
Ст. 2991.
Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31
июня 1998 г. - Российская газета. 1998 12 августа.
Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о
Федеральном казначействе России, утвержденное Постановлением Совета
Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864» от 28 января 1997
г. № 109. - СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 696.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.
3406; 1997. № 38. Ст. 4339.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 9.
Ст. 1011.
Литература
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий
/ Под. ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной
системе Российской Федерации» / Отв. ред. В.И. Радченко. - М., 1998.
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской
Федерации».-М., 1996.
148
Глава 10. Территориальная организация государственного
управления
Сколько бы ни было родов
государственного строя — для нации
существует только один — таким
всегда было и всегда останется
свободное государство.
Ф. Бэкон
§ 1. Особенности государственного устройства и органы власти
субъектов Российской Федерации
Лучшее государственное устройство
для любого народа — это то, которое
сохранило его как целое.
М. Монтень
Федерализм - конституированный федерализм - особенности российского
федерализма - органы власти субъекта федерации -законодательные органы
власти субъекта федерации - высшее должностное лицо субъекта федерации органы исполнительной власти субъекта федерации: правительство, орган
отраслевого управления (министерство), областная (краевая) администрация аппарат главы администрации, комитеты, управления, отделы краевой
(областной) администрации - федеральные округа
Формирование современной российской государственности базируется на
принципах
федерализма.
Под
федерализмом
понимается
форма
государственности, в основе которой лежат следующие принципы:
формирование геополитического пространства государства как единого целого
из территориальных членов (субъектов) федерации; субъекты федерации
обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным
суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами
разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации
может иметь свою правовую и судебную системы и др.
В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне
связаны с философией естественного права и теорией конституционализма
(парламентаризм,
представительная
демократия),
с
формированием
гражданского общества и рождением института нации как согражданства
населения
разных
этнических
групп,
объединенных
данной
государственностью. Формы федерализма отражают изменение возможностей
властных структур разных уровней в рамках общих принципов, заложенных в
основу федеративного государственного устройства.
149
Федеративные отношения, складывающиеся на данном историческом
этапе российской государственности, вносят новый аспект в государственноуправленческие процессы. Становление новой системы управления тесно
связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития
федеративных отношений в России, с выработкой новой региональной
стратегии управления.
С точки зрения теории государственного управления представление о
принципах федерализма связано в первую очередь с разделением объемов
полномочий между уровнями управления. Так, например, отечественный
исследователь Б. Задорновский определяет федерализм как «принцип
территориально-политической организации общества, на основании которого,
отдельные административно-территориальные образования получают в числе
других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть
функций государственного управления». Встречается и расширительная
трактовка федерализма. Американский автор У. Райкер ввел понятие
«конституированный федерализм». Согласно данной концепции, два уровня
власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же
территории и одного и того же населения; при этом каждый уровень имеет хотя
бы одну полностью автономную область действий; есть гарантии, пусть даже
только декларированные в конституции, автономности каждого уровня в своей
собственной сфере. Однако, если исходить из положений конституированного
федерализма, то он существует в большинстве стран мира.
В истории развития государств встречаются различные виды федерации.
Большинство из них сформировано по однородному принципу деления (штаты,
кантоны, земли, провинции), некоторые делятся на государственнотерриториальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада),иные
могут быть основаны на союзе суверенных государств (СССР, Чехословакия,
СФРЮ). Однако все федеративные государства базируются на некоторых
общих принципах. Субъекты федерации имеют свои собственные территории,
внутреннее законодательство и собственные органы власти, которые в пределах
предоставленных им полномочий обладают всей полнотой государственной
власти. Объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня
развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является
непременным условием федерации (за редким исключением: Индия, Канада,
Танзания). Федерализм предполагает сохранение целостности государства,
поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации (право выхода не
признается ни одной конституцией), а также не обладают полным
верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно
действовать в сфере международных отношений.
Существует немало различных точек зрения на модели управления в
унитарных и федеративных государствах. Некоторые исследователи считают,
что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств,
например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно
равных по территории, численности населения, можно прийти к выводу, что с
точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет.
150
Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режимам,
в условиях же демократии структуры гражданского общества, действующие на
уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой.
Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в
Великобритании, Ломбардия - в Италии. Думается, это справедливо только для
устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий.
Другие (например, В. И. Ефимов) формулируют тезис в пользу существенного
отличия системы управления в условиях федерализма: в федеративном
государстве имеется не одна, а несколько систем государственной власти,
точнее столько систем государственной власти, сколько существует субъектов
федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме
разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение
властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов
федерации. В результате, если в унитарном государстве имеется два уровня
управления: центральный и местный, то в федеративном государстве - уже три
уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему
разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.
Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается
на особенностях управления федеративными отношениями и требует
выработки особой региональной политики государства.
Современный федеративный характер российской государственности
получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 г. В гл. 3
«Федеративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма,
дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации
субъектов (ст. 65); определяется порядок регулирования их статусов и
взаимоотношений между ними (ст. 66); говорится о распространении
суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также
конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71);
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам
исключительного и совместного ведения (ст. 76). Субъектам Российской
Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему
органов государственной власти на своей территории в соответствии с
основами конституционного строя и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция
региональных органов власти определяются на основе положений Конституции
РФ, федеральными законами «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г,
и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.
151
Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности
федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России,
которые тем не менее необходимо учитывать при выработке региональной
стратегии управления. Охарактеризуем основные особенности российского
федерализма.
Российская Федерация - самое большое и многочисленное в мире
федеративное государство. Оно состоит из 89 субъектов федерации шести
видов, в их числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2
города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними
существуют громадные различия по площади территории, по численности
населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному
уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социальноэкономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы
накладывают свой отпечаток на сложности федеративного устройства и
федеративных отношений. Россия представляет собой особый усложненный
тип федерации
Многие особенности и проблемы современной Российской Федерации
коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для
федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий
центру, а «сверху»: центральные власти провозгласили части государства
субъектами федерации своими актами (хотя и по их добровольному согласию).
Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных
структур сохраняется унитаристский тип управления. Центр по инерции
считает, что региональное многообразие подрывает единство страны, и даже
ослабев пытается регулировать федеративные отношения преимущественно
командно-административными методами. Результатом является стремление
региональных элит к сепаратизму и независимости. Одновременно
федеральный центр заигрывает с региональными властями, пытаясь обеспечить
лояльность региональных элит, закрывает глаза на факты несоблюдения
российской Конституции, устанавливает с местной властью особые отношения,
создающие систему параллельного права.
Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели
федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения
предполагает как национально-территориальное деление (республики,
автономные территории), так и административно-территориальное (края,
области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу
построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу
принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает
этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных
отношений.
Еще одной особенностью территориального устройства России является
особая «матрешечная» структура федерации, т.е. одни ее субъекты входят в
состав других. Неопределенным является положение автономных округов и
автономной области: с одной стороны, они имеют по конституции равные с
другими субъектами права, с другой - входят в состав краев или областей. Это
152
создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта.
Автономные округа и область обладают элементами учредительной власти:
могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, образуют свои
органы власти, являются равноправными участниками международных
отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения между
автономными округами, находящимися в составе краев и областей,
определяются уставами этих краев и областей а также уставами
соответствующих автономных округов. На практике органы власти
автономного округа и соответствующего края или области строят свои
отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом
взаимных интересов, при этом не исключается возможность передачи со
стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом
данная схема построения федерации не исключает конфликтов.
Управленческой проблемой номер один является асимметричность
Российской Федерации, что порождает целый ряд противоречивых тенденций,
которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ
региональной политики. Дело в том, что равноправные по Конституции РФ
субъекты федерации имеют разные государственно-правовые статусы:
республики признаются государствами и могут иметь свои конституции,
государственный язык и государственную символику;
края, области, города федерального значения, автономная область,
автономные округа - административно-территориальные образования, имеют
свой устав и свое законодательство.
Таким образом, республики обладают практически всеми признаками
государственности, в результате чего складывается политико-правовая
асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов
федерации.
Федеративное устройство предполагает разграничение предметов
ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому
наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных
отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали».
Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального
центра и регионов (субъектов федерации), проблема разделения властей по
вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по
разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в
том, что в Конституции Российской Федерации выделяются вопросы,
относящиеся:
- к исключительному ведению федерации;
- к совместному ведению федерации и ее субъектов; — к ведению
субъектов федерации.
Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к
вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 позиций. Этот
слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате
очень большое количество вопросов совместного ведения требует дальнейшего
правового регулирования, например такие, как природопользование,
153
лесопользование,
разграничение
государственной
собственности,
землепользование и т.п. Всего по оценкам специалистов требуется
разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного
ведения).
Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются, а в
Конституции РФ отмечается, что вне пределов ведения федерации и
совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной
власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты
федерации, особенно республики, относят к «своим» ряд вопросов,
относящихся к ведению федерации.
В результате политико-правовая асимметрия субъектов федерации
значительно усугубляется имеющим место несоответствием республиканского
законодательства федеральному, что порождает разбалансированность между
федеральной властью и властью субъектов федерации. В большинстве
Конституций республик, особенно тех, которые были приняты до вступления в
силу Конституции РФ 1993 г., содержится много противоречий с федеральной
Конституцией. В конституциях республик Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан,
Дагестан и других закрепляется государственный суверенитет, прослеживается
различная степень суверенности в вопросах государственного устройства,
разграничения предметов ведения и полномочий с федеральным центром,
провозглашается верховенство республиканских законов. Ряд республик
стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению Российской
Федерации в таких сферах, как оборона, экономика, гражданство, внешняя
политика. В конституции некоторых республик введены нормы, закрепляющие
особую роль титульных наций, без учета многонационального их состава.
Внутреннее
государственно-политическое
устройство
субъектов
федерации также имеет большие различия. Региональный уровень власти
можно определить как «многоуровневый». Конституция РФ и ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» не определяют конкретную структуру органов государственной
власти субъекта федерации. В результате в национальных республиках
сложились различные формы правления:
•президентская - в Чувашской, Бурятии, Коми, Саха (Якутии);
• парламентская - в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий
Эл;
• смешанная - в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской,
Мордовии, Северной Осетии-Алании, Татарстане и др.
С точки зрения принципов организации федерации могут быть
договорные и конституционные. Российская Федерация пошла по пути
заключения отдельных дифференцированных договоров с каждым своим
субъектом. Смешанное конституционно-договорное построение является еще
одной важной особенностью Российской Федерации. Следует отметить, что
заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и
центром - прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Поэтому
154
очевидно, что отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития
федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более
четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект
существующей практики заключается в том, что из процесса заключения
договоров с субъектами федерации исключаются федеральные и региональные
законодательные органы власти. Это ставит такой договор как бы над
Конституцией и законами, делает его подготовку и заключение не
подконтрольными соответствующим законодательным представительным
органам власти. Неоднозначными являются и последствия заключения таких
договоров: выравнивают ли они политико-правовую и экономическую
асимметрию субъектов Российской Федерации или усугубляют ее. Например,
особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) получили
дальнейшее закрепление в договорах о разграничении полномочий, которые
дают им огромные льготы. Так, Саха (Якутия), добывающая 98% российских
алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и
Башкортостане выведены из под юрисдикции федерального центра основные
рентабельные отрасли: нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.
Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и
экономические статусы различных субъектов федерации. Их политикоправовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно
считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к
рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социальноэкономического развития регионов. На конец 1999 г. из 89 субъектов
Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной
степени дотационные (в 1994 г. их было 64, в 1995 г. - 75). В результате все
регионы
России
можно
разделить
на
две
неравные
группы:
«приспособившихся» к новым условиям и «неприспособившихся». В
неблагоприятной
перспективе
это
означает
деление
федерации
неразвивающуюся и стагнирующую части.
Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в
основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через
федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между
регионами 10% валового внутреннего продукта. Методы распределения (какие
регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального
бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не
способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов.
Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за
счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на
народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на
социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно
возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут
лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в
федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что
Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60%
хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается
155
союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически
развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет.
Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью
существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению
экономической асимметрии.
Таким образом, особенности современного государственного устройства
России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и
регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу
того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной
стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного
управления.
Обозначенные особенности федеративного устройства Российской
Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов
федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают
существенное влияние на формирование и функционирование органов власти
субъектов федерации.
В соответствии с основами конституционного строя система органов
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими
самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов
государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ,
федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых
должна строится их деятельность:
- самостоятельность и независимость органов власти субъектов
Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного
ведения обладают всей полнотой государственной власти;
-государственная целостность и единство органов государственной
власти;
- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными
органами и органами государственной власти субъектов федерации.
Государственную власть
в
субъекте
Российской
Федерации
осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и
исполнительные органы власти а также федеральные органы исполнительной
власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти
субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной
власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный
(представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а
также иные органы государственной власти, образованные и действующие на
территории
субъекта
федерации
в
соответствии
с
российским
законодательством.
156
Существенно отличаются системы органов государственной власти в
президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской
Федерации.
Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах
Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь
институт «высшего должностного лица» (президента или главы
администрации), согласно второй такого института может не быть. В
результате на региональном уровне складывается несколько моделей
организации государственной власти по выбору субъектов федерации.
Законодательные представительные органы власти субъектов
Российской Федерации являются постоянно действующими органами
государственной власти. Структура их, официальное название и численность
депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных
и иных исторических особенностей.
Федеральный
закон
определяет
полномочия
регионального
законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям.
Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской
Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение
бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов
социально-экономического развития; установление основ организации и
деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин,
тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и
распоряжения
собственностью,
утверждение
договоров;
толкование
конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а
также за исполнением бюджета и программ социально-экономического
развития.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти
имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными
правовыми статусами:
• республиканские парламенты;
• краевые законодательные собрания;
• областные думы;
• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
• представительные органы власти автономных округов и области.
Только республиканские парламенты имеют право принимать
конституции соответствующих республик и носят название «парламент»;
другие региональные представительные органы власти имеют право принимать
устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия
представительных законодательных органов власти весьма ограничены,
практически лишены контрольных функций над правительством, за
исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает
законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно
формирует исполнительные органы власти.
157
В полупрезидентских республиках законодательный представительный
орган участвует в формировании правительства и обладает частично
контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы
правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако
высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки.
Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим
представительным, законодательным, контрольным и распорядительным
органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики
Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный,
но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган
государственной власти.
Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов.
Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные,
государственные, законодательные собрания, государственные советы,
народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они
по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является
Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым
малочисленным - Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов).
Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной
основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан
только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65
депутатов - только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных
органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и СанктПетербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной
основе.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и
только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха
(Якутия),
Республики
Карелия,
Кабардино-Балкарской
Республики,
Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так,
Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по
законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике,
по социальной защите, по экологии, По аграрным вопросам, по культуре и
образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий,
парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру
имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты
представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов
(по семь).
На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается
большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема
функционирования органов государственной власти.
Следует отметить факт становления областных законодательных
собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных
законодательных представительных органов власти. Теперь по Конституции
158
РФ они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми
представительными органами власти стоит новая задача - формирование
собственного областного законодательства.
Законодательными представительными органами власти областей и краев
являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии
с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и
регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов
власти является их небольшой состав, основной организационной формой их
деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный
состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения
деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов.
Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых
областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они
формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и
краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни
избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какимилибо партиями.
Таким образом, характерным отличием региональных представительных
органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по
структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно
отметить, что региональные законодательные представительные органы власти
прошли стадию своего организационного и правового становления и
оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить
несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах
Российской Федерации.
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой
исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему
исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти
президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и др.;
2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом
имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное
лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное
лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей
государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха
(Якутия);
3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не
главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность
председателя правительства, который назначается с согласия парламента;
правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом.
Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и
городах федерального значения также различается:
159
- глава администрации (губернатор) избирается всенародно и
одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно
для большинства областей и краев;
- глава администрации (губернатор) не является одновременно главой
правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно
исполнительную власть (например, в Свердловской области).
В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет
следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с
иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти;
подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в
установленном конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти
высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, он
вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской
Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа
власти субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в
соответствии с законодательством.
Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают
посты в результате выборов. Глава является должностным лицом
самостоятельного органа государственной власти и не является должностным
лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед
населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на
территории данной, выполнение предвыборных обещаний.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами
Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя, федеральными законами и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти.
Основной особенностью организации исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации является
двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими
факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью
обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной
стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему
органов исполнительной власти на своей территории. С другой, - федеральные
органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют
единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В
результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют
различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы
власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также
муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока
слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных
органов власти всех уровней.
Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как
160
правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.
1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и
формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший
орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед
высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему
органов исполнительной власти президентских республик.
2. Высший орган исполнительной власти имеет «двойную
ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и
законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не
является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется
должность председателя правительства. Это характерно для смешанных,
полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
3. При коллегиальной системе формирования и организации
исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть
(правительство) формируется представительным законодательным органом
власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура
республиканских
органов
исполнительной
власти
характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия
моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является
правительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по
обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации,
обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение
законодательного представительного органа власти проектов планов
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов
об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта
Российской Федерации.
Органами отраслевого управления в системе органов власти республик
являются министерства.
В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и
районы
в
качестве
административно-территориальных
единиц.
Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела,
поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на
уровне района, города республиканского значения органы государственной
власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской
Федерации. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать органы
государственной власти и местного самоуправления. Территориальные
единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы
органы государственной власти. На этом уровне публичная власть
осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не
входящих в систему органов государственной власти.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может
произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение
161
прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т.д.)
ликвидировать
орган
государственной
власти
административнотерриториальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации,
так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения
полномочий.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных
округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя и общими принципами
организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по
сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти
краев, округов, областей и городов федерального значения характерна
двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края,
области, автономного округа, автономной области администрация. Она
обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач
социально-экономического развития всей территории и использования для этих
целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной
власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом
исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими
органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется
главой администрации. Администрация выполняет следующие основные
функции:
• разрабатывает и представляет на утверждение представительному
органу бюджет и обеспечивает его исполнение:
• распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности
субъекта Российской Федерации;
• разрабатывает и осуществляет программы в области управления
экономикой, социальной сферой;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• принимает в пределах своей компетенции правовые акты
(постановления, распоряжения).
Администрация состоит из главы администрации, его заместителей,
других подчиненных управленческих структур.
Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но
может и не являться непосредственно главой областного или краевого
правительства (администрации).
Наиболее типичное для большинства краев и областей построение
системы органов исполнительной власти, когда глава администрации
руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава
администрации своими постановлениями назначает и освобождает от
должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов,
отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от
должностей приказами управляющего делами; Для осуществления своих
функций глава администрации формирует аппарат главы администрации.
162
Основные его функции — организационно-методическое руководство и анализ
деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной
администрации, отраслевых объединений, действующих на территории
области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации,
управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы
администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В
структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под
руководством соответствующих заместителей главы администрации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного
округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие
аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие
службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном
подчинении
с
преобладанием
горизонтального
подчинения
главе
администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и
ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов
исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное
подчинение.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации
создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы
краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют
управление соответствующими отраслями экономической, социальнокультурной и административно-политической сфер государственного
управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует
работе министерств.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов
органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию
органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и
краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и
т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они
подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по
горизонтали - главе краевой, областной администрации и входят в структуру
администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной)
администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области)
подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления
отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и
горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие
специфические структуры, как управление внутренних дел, а также
территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые
другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного
подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов
ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между
собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов федерации.
Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в
законодательстве, ни в науке.
163
К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных
органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена
децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко
соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате
такого реформирования не было подорвано централизованное начало,
используются новые организационные формы управления.
Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных
округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов
Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске),
Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург),
Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в
Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный
(Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских
представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь
полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные
округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны
информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в
соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых
назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных
органов исполнительной власти на территории федерального округа,
осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления
вертикали власти в стране Президент РФ внес в Государственную Думу пакет
законопроектов, которые направлены на реформирование механизма
обеспечения единства и законности деятельности органов государственной
власти всех уровней и местного самоуправления.
Итак, становление современной российской государственности
базируется на принципах федерализма. Особенности российского федерализма
придают
новый
аспект
государственно-управленческим
процессам.
Становление современной системы управления тесно связано с особенностями
государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений
в России и требует выработки особого направления региональной политики,
специфической региональной стратегии государственного управления.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте особенности российского федерализма.
2. Дайте характеристику системы органов исполнительной власти в
республиках Российской Федерации.
3. Охарактеризуйте структуру органов исполнительной власти в краях,
областях и автономных округах.
4. Дайте характеристику законодательных представительных органов
власти субъектов Российской Федерации и их особенностей.
5. Охарактеризуйте правовой статус высшего должностного лица в
различных субъектах Российской Федерации.
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации / Принята всенародным
164
голосованием 12 декабря 1993 года. Официальный текст.
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 24 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. - Российская газета.
1999. 19 октября.
Указ Президента РФ «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000
г. № 848. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Положение о Полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе / Утверждено Указом Президента РФ от 13
мая 2000 г. № 849. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Литература
Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской
Федерации.-М., 1998.
Ефимов В.И. Система государственной власти. - М., 1994. Политические
аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт: Сб.
материалов. -М., 1997.
Кашанин Т.В., Каманина А.В. Основы российского права: Учебник. -М.,
1997.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма.-М., 1998.
Федерализм: Энциклопедический словарь. -М., 1997. Распад и рождение
государств. - М., 1997.
Riker W.N. Federalism: Origin. Operation. Significance. Boston: Litie Brawn,
1964.
165
§ 2. Федеративные
управления
отношения
и
специфика
регионального
Когда мечи покрыты ржавчиной,
А лемехи плугов блестят,
когда тюрьмы пусты, а хлебные
амбары полны, когда на ступенях
судов растет трава, когда медики
ходят пешком, а мельники ездят
верхом — тогда государство
превосходно управляется.
Испанское изречение
Федеративные отношения - субъекты федеративных отношений регионализм - регионализация - регион - региональное управление региональные интересы - региональная автаркизация - экономический
сепаратизм - региональный монополизм - система регионального управления региональная политика - собственность субъекта федерации - бюджет субъекта
федерации - бюджетный федерализм - Федеральный фонд поддержки регионов
- инвестиционная деятельность - региональные инвестиции - отношения между
субъектами федерации
Рассматривая федерацию как форму государственного устройства, под
федеративными отношениями понимают отношения между субъектами
взаимодействия, которые строятся на добровольных договорах, соглашениях.
Главное их свойство - добровольность, согласие, компромисс, содружество,
совместное творчество, основанные на совокупности взаимных интересов.
Субъектами федеративных отношений могут быть: федерация и субъекты
федерации в лице их органов государственной власти; конкретные органы
государственной власти федерального и регионального (субъекта федерации)
уровня; субъекты федерации между собой в лице их органов государственной
власти; конкретные органы государственной власти субъектов федерации
между собой; межрегиональные объединения, ассоциации друг с другом и с
федеральными органами государственной власти; органы государственной
власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Практика
может выявить другие формы федеративных отношений. Основой
федеративных отношений в России служит Конституция РФ 1993 г.,
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., иные договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов федерации.
Представление о регионах часто и обоснованно увязывается с
экономическим районированием, территориями с особыми климатическими
условиями и национальным составом населения, территориями нового
166
освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами,
экологически неблагоприятными зонами и др.
Концентрация и дисперсия производительных сил всегда ведут к
неравномерному размещению хозяйства и населения по территории
государства, что способствует возникновению такого явления, как регионализм.
Под регионализмом следует понимать различные формы социальнокультурной,
политико-правовой,
хозяйственно-экономической
самоидентификации территориальных сообществ, проявляющей себя в идеях,
настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности
отдельного региона или повышение его статуса в системе единого государстванации. Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается
не внутренне обусловленный, а внешний процесс регионального строительства,
осуществляемый центральными органами власти и управления.
С конца 1980-х гг. подъем политического регионализма оказывал
определяющее влияние на формирование федеративной системы в России. В
этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом
вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей
федерации. В результате сложного и противоречивого развития 1991-1993 гг.
для России был реализован компромиссный вариант, в котором переплелись
принципы конституционной и договорной федерации. Такое решение во
многом предопределило политический и экономический асимметризм
федеративного устройства России, что наложило свой отпечаток на развитие
федеративных отношений и системы регионального управления.
В российской науке и практике под регионом понимается часть
территории Российской Федерации, обладающая общностью природных,
социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион
может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо
объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регион
представляет собой целостную систему жизнедеятельности, особенностью
функционирования которой в случае неблагоприятных обстоятельств является
невозможность
нормального
воспроизводства
экономических,
демографических
и
природных
процессов.
Насущные
проблемы
жизнеобеспечения населения решаются в субъектах федерации, органы
управления субъектов несут основную ответственность перед населением и
федеративным центром за положение в регионе. Для нормальной
жизнедеятельности субъект федерации как региональное звено единой системы
федеративного государства (в отличие от звеньев более низкого уровня города, района и т.д.) обладает всеми необходимыми полномочиями в
экономической, финансовой, правовой сферах. Все это усиливает роль
регионального управления в общей системе государственного управления.
Поскольку через регионы осуществляется руководство государством в целом,
региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с
учетом региональной специфики.
Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные,
правовые и организационные очертания получило в административных
167
границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением
понимают государственное управление, которое осуществляется органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в административнотерриториальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами,
входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов
ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное
управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов
Российской Федерации, т.е. территорий республик, краев, областей,
автономных округов и области, городов федерального значения. Такое
понимание территориального управления является базовым. При этом следует
учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное
обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного
самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в
административных границах субъектов Российской Федерации. Главной целью
регионального управления является повышение степени удовлетворения
социально-экономических потребностей населения, проживающего на
территории конкретного региона, на основе комплексного развития.
Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять
свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности
региона влияет на эффективность регионального управления. По мере
приобретения
регионами
реальной
самостоятельности
(обособления
хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления)
формируется новая, собственно региональная сфера интересов и
ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:
а) соответствие уровня и образа жизни населения государственным и
иным стандартам;
б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников
(собственности и др.);
в) потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов,
мест приложения труда, интеллекта;
г) наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных
связей;
д) природоресурсный и экологический потенциал региона;
е) стабильность общественно-политической и национально-этнической
ситуации.
С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели,
задачи и система регионального управления.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различных
особенностей
регионов,
предполагает
разработку
конкретных
общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост
регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на
систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.
Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации
осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою
организационно-правовую
самостоятельность
и
значение.
Если
168
общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то
оно также является региональным в том смысле, что распространяется на
территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного
региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны
решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.
Регионы, являясь едиными комплексами жизнедеятельности, отличаются
природно-географическими,
демографическими,
национальными
особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах
деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и
функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее
субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет
этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной
власти с территориями реализуется в различных формах: создание органов,
специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации,
национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей
(Госкомитет
по
рыболовству,
Федеральная
служба
специального
строительства); образование для этих целей подразделений в составе
заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган
или его подразделение; образование иных формирований из представителей
регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений;
создание
в
регионах
вышестоящими
органами
своих
органов,
взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.
Учет региональных интересов в деятельности органов управления разных
уровней, укрепление самостоятельности регионов являются базовыми
принципами построения системы государственного управления в целом.
Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в
реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к
развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и
региональный монополизм. Региональная автаркизация — это стремление
отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести
экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе
этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том,
что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального
законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый,
финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы. Региональный
монополизм - это попытки решения внерыночными методами проблемы
кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких
методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс
или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение
отдельных региональных производителей. Учитывая, что развитие таких
явлений может иметь опасные последствия для государства в целом,
необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и
организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных
интересов при осуществлении регионального управления как федеральными
органами, так и органами субъектов федерации.
169
Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции,
учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении
межотраслевого и отраслевого управления. Президент РФ, соблюдая
Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по
организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его
полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает
правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в
общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Организационное и
юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности
Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и
направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого
управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты,
обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю
Правительства России по определенным вопросам подчинены главы
администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль
за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях
обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей
территории Российской Федерации по предметам ведения Российской
Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов
федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а
также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого
управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления
эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации;
б) взаимоотношений региональных органов и органов местного
самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой
системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня
осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера
непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить
порученными им отраслями и сферами.
Таким образом, система регионального управления функционирует на
основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов
осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность
региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему
государственных органов (федеральных и региональных); б) систему
государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными
органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г)
систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления,
а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и
т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального
управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для
конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических
170
особенностей региона (численного, национального и демографического состава
населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.)
набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные
управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы
управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди
них выделяют управление:
• политической жизнью;
• сферой материального производства;
• финансово-кредитным комплексом;
• потребительским рынком;
• социально-бюджетным комплексом;
• использованием природных ресурсов;
• общественной безопасностью;
• информационной средой.
Важнейшие
ориентиры
в
области
рационального
сочетания
общегосударственных
и
региональных
интересов
в
деятельности
государственных органов, определяющие общие контуры региональной
политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях
региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом
Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в
Российской Федерации понимается система целей и задач органов
государственной власти (федеральных и региональных) по управлению
политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а
также механизм их реализации.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации
являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных
основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического
пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной
социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных
Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
— выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация
последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное
стратегическое значение;
- максимальное использование природно-климатических особенностей
регионов;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди
важнейших положений региональной политики в Российской Федерации;
- децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской
Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного
ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений
федеральными органами государственной власти;
171
- обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации
между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной
власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального
конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и
интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов
федеральных органов государственной власти.
Эти меры призваны способствовать повышению эффективности
взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности
развития и укреплению единства России.
Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны
федерального центра реализуется преимущественно путем активного
проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной
социальной политики; в) национальной политики.
Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации
составляет собственность субъекта федерации, а финансовую - бюджет
субъекта федерации.
После распада Советского Союза утратили свое значение
административно-командная
система
хозяйствования
и
бывшая
государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской
Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов
собственности как экономической основы федеративных отношений.
Перед федеративными государствами, имевшими отличную от
социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему
налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед
Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы
бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути
по формированию экономического механизма федеративных отношений.
Современное российское законодательство и практика по вопросам
института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в
законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к
федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Вовторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто
несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и
разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение
владения имуществом интенсивно проходило в 1991-1995 гг. и к настоящему
моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном
идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению
собственностью.
В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется
как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации
и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону
проблемы - кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для
государства наиболее важными являются полномочия по управлению и
распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться,
172
например, в собственности Российской Федерации, но управление ими
осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие
«собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта»,
поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.
При определении понятия разграничения государственной собственности
следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов
ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении
полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.
Разграничение предметов ведения осуществляется на основе
Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71
Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная
эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная
энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты,
эталоны; федеральная государственная служба и т.д. В соответствии со ст. 72 к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся:
вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и
другими
природными
ресурсами;
природопользование;
обеспечение
экологической безопасности и т.д. Непосредственно вопрос о разграничении
государственной собственности относится к предметам совместного ведения.
Разграничение
предметов
ведения,
как
показала
практика,
осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.
Основные полномочия по управлению объектами собственности
определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем
разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами:
землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т.д.
Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе
продукции» от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование
участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком,
указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом
исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным
органом управления Государственным фондом недр или его территориальным
подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение
полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и
внебюджетных фондов и т.д.
Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и
высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между
конкретными органами государственной власти заключаются на основе
договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится
разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности,
сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью,
природопользованием и т.д.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности
173
субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного
Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, Положением
об определении пообъектного состава федеральной, государственной и
муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности,
утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г.,
Указом Президента «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993
г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения
собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности
стали передаваться в собственность субъектов «поштучно». Передача объектов
оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего
органа исполнительной власти субъекта федерации.
На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится
разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ,
которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через
Министерство государственного имущества (ныне - Министерство
имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти.
Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.
Для координации деятельности по разграничению собственности и
подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов
федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например,
Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации
деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации
соглашений о разделе продукции и др.
Существует несколько направлений формирования собственности
субъектов федерации, среди которых можно выделить следующие:
1) перевод федеральной собственности в собственность субъектов
федераций на основе договоренностей с федеральным центром;
2) расширение собственности субъектов федерации через решения
региональной власти о «национализации» собственности в свою пользу
(прецедент - объявление федерального пакета акций КАМАЗа собственностью
Татарстана);
3) акционирование предприятий с переводом контрольного пакета акций
в распоряжение региональных комитетов Мингосимущества РФ. Для этого
региональные власти, формально действуя в рамках общероссийской
программы приватизации, пытаются осуществить полный контроль над этим
процессом на своей территории, часто оказывая прямое давление на
руководителей предприятий;
174
4) выкуп субъектами федерации значительных (в основном контрольных)
пакетов акций ранее акционированных и приватизированных предприятий,
если не остается иного способа предотвратить банкротство и развал социально
значимых предприятий (пример - выкуп Правительством Москвы пакета акций
завода ЗИЛ). Однако такая тенденция не получает широкого распространения
,так как большинство регионов не обладает достаточными ресурсами для
осуществления подобных действий;
5) формирование собственности субъектов федерации за счет получения
пакетов акций или целостных имущественных комплексов предприятий
добывающего и энергетического комплекса. При этом следует учитывать
целесообразность владения таким имуществом с получением от
соответствующих федеральных органов выгодных лицензий, квот и прочих
льгот на производство и экспорт производимой продукции;
6) создание новых предприятий путем инвестирования средств из
бюджета развития субъекта федерации, средств, полученных за счет
реализации различных программ заимствования на финансовых рынках.
Финансовой основой деятельности органов власти субъектов федерации
является бюджет субъекта федерации. Под последним понимается фонд
денежных средств правительства субъекта федерации, его финансовый план на
текущий финансовый год. Термин бюджет субъекта федерации употребляется
как правило в значении консолидированного бюджета, т.е. бюджета
собственно субъекта федерации и бюджетов местных органов власти,
расположенных на территории данного субъекта федерации. Доходы бюджета
формируются за счет собственных налогов, различных форм разделения
федеральных налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым
поступлениям относятся различные виды доходов от внешнеэкономической
деятельности, поступлений из федерального бюджета, займы и кредиты
различных видов и т.д.
Основными направлениями расходов бюджета региона являются:
народное хозяйство; содержание органов власти и управления субъекта
федерации, органов охраны правопорядка, здравоохранения; образование,
социальное обеспечение, культура, искусство; финансовая помощь местным.
бюджетам, финансовые ссуды.
Бюджеты субъектов федерации являются одним из уровней бюджетной
системы государства. В странах с федеративным устройством формой
функционирования бюджетной системы является бюджетный федерализм,
который базируется на соблюдении таких основных принципов, как: 1)
равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с
центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа
взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при
соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений; 2)
разграничение сфер деятельности и ответственности между федеральным
центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер
финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом
могут иметь место устанавливаемые законодательно как наличие права
175
финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного
уровня власти, так и , отсутствие такого права; 3) самостоятельность бюджетов
различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет
самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно
принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.
В идеальной схеме объем доходных полномочий субъектов федерации
полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным
Уровнем власти. Однако реальная ситуация в России другая. К настоящему
времени на территории Российской Федерации сформировались три группы
регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы.
Важным
инструментом
преодоления
(выравнивания)
региональной
экономической и социальной асимметрии является основанная на принципах
бюджетного федерализма система межбюджетных отношений.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель
межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в
основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами
расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами
федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из
Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).
Одновременно продолжают существовать некоторые иные формы финансовой
поддержки.
В принципе можно выделить четыре основных направления оказания
финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
Во-первых, - в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются
дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы
Крайнего Севера и др.
Во-вторых, - через финансирование базовых отраслей народного
хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств,
(например в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли
учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).
В-третьих, - в ходе исполнения различных федеральных программ
(особенно это характерно для программ, направленных на социальноэкономическое развитие субъектов федерации).
В-четвертых, - через выделение средств из федерального бюджета на
возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий
Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).
Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра
мер, которые должны быть применены для исправления региональной
социально-экономической асимметрии. Важное значение имеют:
- система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и
иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;
- инвестирование строительства производственных объектов, объектов
инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных
целевых региональных и отраслевых программ;
- государственные заказы на производство продукции и оказание услуг
176
предприятиям поддерживаемой территории;
- товарные интервенции для ценового регулирования рынков;
- субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских,
геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона;
- изменение хозяйственного законодательства в интересах создания более
благоприятного климата для предпринимательской деятельности в регионах.
Правовое регулирование отношений государственного управления
должно обеспечивать рациональное сочетание, с одной стороны, единообразия
и централизации управления, а с другой - дифференциации и децентрализации
с учетом особенностей регионов России.
В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов
государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы
органов исполнительной и судебной власти. Роль и полномочия федеральных
органов исполнительной власти в области правового обеспечения
регионального управления ограничены законодательством и связаны с его
исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов
субъектов Российской Федерации.
Отсутствие единства органов законодательной (представительной) власти
выражает особенность федеративных отношений, специфику разделенного
законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном
государстве. Создание органов законодательной власти субъектов федерации
является непременным условием эффективного функционирования субъекта
федерации.
Главной задачей органов законодательной власти субъектов федерации
является принятие законов, а также осуществление в пределах своих
полномочий, непосредственно или через специально созданные органы,
контроля за исполнением федерального и регионального законодательства.
Для эффективного функционирования законодательной власти
федеративного государства важное значение имеет взаимодействие
законодательных органов власти субъектов федерации (как правило,
географически близко расположенных), и прежде всего взаимодействие в
форме межпарламентского сотрудничества. Так, законодательные органы
власти субъектов федерации Северо-западного региона России образовали
Северо-западную
Парламентскую
Ассоциацию
как
консультативносовещательный орган в целях выработки согласованных подходов к
осуществлению конституционной и экономической реформ. Деятельность
такого межрегионального органа позволяет осуществлять обмен нормативными
документами для ускорения создания правовой базы всех субъектов Северозападного региона, проводить согласованную политику на уровне палат
Федерального Собрания Российской Федерации.
Стандартной модели правового обеспечения управления в субъектах
Российской Федерации не существует. Общие принципы и начала управления в
той или иной мере определены в основных законах (конституциях, уставах)
субъектов федерации. Положения конституций и уставов детализируются
законами и иными правовыми актами субъектов федерации. Встречаются
177
ситуации, когда статус органов исполнительной власти субъектов федерации не
регламентируется нормативными актами. В ряде субъектов федерации
отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах,
ведомствах, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция.
Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании
либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции.
Практическая деятельность тех или иных органов исполнительной власти
субъектов федерации во многом определяется их назначением.
Решение
вопросов,
связанных
с
формированием
системы
государственного управления в российских регионах, прямо зависит от
создания непротиворечивого регионального законодательства, позволяющего
четко определить организацию, функции, полномочия органов власти
субъектов
федерации.
Таким
образом,
поступательное
развитие
демократического процесса преобразования России в подлинно федеративное
государство делает проблему совершенствования правового обеспечения
организации государственного управления в регионах особенно актуальной.
Значимость определенности в разрешении данных проблем очевидна. От этого,
несомненно, зависит оптимум единства и дифференциации в установлении
правовых основ федерального и регионального управления с точки зрения
рациональной организации и эффективного осуществления.
Контрольные вопросы
1. Каково значение правового статуса субъекта Российской Федерации
для организации системы регионального управления?
2. Какова роль конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в
организации системы регионального управления?
3. Как можно классифицировать правовые акты, принимаемые
субъектами Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 28 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Указ Президента РФ № 1969 «О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 марта 1994 г. - СЗ РФ1994. №24. Ст. 2598.
Литература
Алехин АЛ., Кармолицкий А.Д., Козлов ЮМ. Административное право:
Учебник.-М., 1996.
Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.
Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.
Окунькова.-М., 1996.
Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной
власти в субъектах Российской Федерации. — М., 1996.
178
Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. Н.А.
Михалевой. - М., 1995.
Конституции республик в составе Российской Федерации. Ч. 1-2. - М.,
1996.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма.-М., 1998.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-3. -М., 1995-1997.
179
§ 4. Управление развитием регионов России
Все искусство управления и политики
состоит в том, чтобы своевременно
учесть и знать, где сосредоточить
свои главные силы и внимание.
В.И. Ленин
Регион как объект и субъект государственного управления депрессивный регион - санация депрессивных регионов - региональное
развитие - системное регулирование регионального развития - управление
развитием региона: методы, инструменты - федеральная целевая программа система управления развитием регионов: блоки формирования, ресурсов,
реализации, контроля
Любые реформы и программы обновления России, ее социальноэкономического устройства могут быть осуществлены в процессе
государственного управления развитием регионов. Тем не менее в настоящее
время все еще не существует общеприемлемой концепции региональной
политики, а практика управления развитием регионов непомерно сложна и
противоречива.
С началом рыночных преобразований необходимость управления
региональным развитием лишь формально рассматривалась в качестве одного
из ключевых элементов общей экономической стратегии. Принятая в 1990-х гг.
модель общефедеральной региональной политики была сориентирована на
экономически не подкрепленную передачу все большего числа социальных
функций регионам, на перенесение финансирования социальных расходов с
федерального бюджета на местные бюджеты, на доходы и сбережения граждан.
Однако в такой огромной стране, как Россия, со сложной территориальной
организацией общества достижение стабильности и желательной социальной
ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной
однородности социального и экономического пространства. Поэтому
государственное управление региональным развитием имеет своим объектом
регион как административно-территориальное и территориально-хозяйственное
образование. Региональное образование, с точки зрения управления его
развитием, имеет совокупность пространственно совпадающих частей
социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов
государства, по отношению к которому можно производить соответствующие
регулятивные действия как со стороны общегосударственных органов, так и со
стороны органов государственной власти и местного самоуправления данной
территории. В лице региональных (субъектов Российской Федерации) органов
государственной власти регион как субъект управления реализует себя в
планировании и регулировании социально-экономических процессов на
территории, что конкретно проявляется в совершенствовании социальной и
производственной инфраструктуры.
180
Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в
масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические
параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если
соседствуют относительно стабильные, так называемые доноры-реципиенты, и
абсолютно
депрессивные
территории.
В
России
проблемы
общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной
ориентации усугубляются естественными и привнесенными диспропорциями
северных и несеверных территорий. К примеру, на российском Севере
проживает 12 миллионов человек, а его территории составляют примерно
половину всей северной территории мира, но на зарубежном Севере живут
всего 500 тысяч человек. При этом северные территории - это, как правило,
всегда дотационные регионы, которые без государственной поддержки не
могут обеспечить даже необходимый минимум социальных гарантий
населению.
Ослабление государственного регулирования усилило остроту и
противоречивость территориальных проблем. Почти вся территория России
относится теперь к разного рода проблемным регионам. Передача государством
своих полномочий по решению значительной части социальных проблем на
места при фактическом отказе от объективно необходимых регулирующих
функций в данной сфере привела к нарастанию социально-демографической
напряженности, к продолжению разрушения общности социального
пространства страны, усугубляемых еще и тем, что различия между
отдельными российскими регионами гораздо больше, чем между европейскими
государствами. Если в США, например, разница в развитии самого
«продвинутого» (Техас) и «отсталого» (Аляска) штатов определяются в 1,8
раза, то в России разница в уровне экономического развития отдельных
регионов составляет от 6 до 20 раз. Затраты на одного человека разнятся в 20-30
раз. По данным официальной статистики разница в денежных доходах на душу
населения в субъектах Российской Федерации возросла с 3,5 раза в 1991 г. до
9,2 - к началу 1996 г. Отсутствие управленческого механизма социальноэкономического выравнивания территорий на фоне общего кризиса ведет к
дальнейшей дифференциации в развитии регионов по экономическим и
социальным показателям, что является одной из причин их стремления к
суверенизации. Отсутствие целенаправленной, научно обоснованной
региональной политики государства и эффективных механизмов ее реализации,
является угрозой не только проводимым реформам, но и целостности страны.
Региональная политика в условиях федеративного государственного
устройства - стержень для всех других сфер жизнедеятельности общества.
Децентрализация управления экономикой привела к ослаблению роли региона
как объекта федерального уровня и возрастанию роли управленческих функций
на региональном уровне. Поэтому целью государственной региональной
политики в настоящих условиях является разработка программных механизмов
ее реализации на основе поиска новой роли государства, эффективных форм,
методов, средств и ресурсов его деятельности, направленной на развитие
регионов, обусловленное характером политических, экономических и
181
социальных реформ, особенностями переходного периода.
Региональная политика государства должна быть прежде всего политикой
недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций. Отсюда и
неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой
территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и
децентрализации, державности и автономности, естественных различий и
неизбежного нивелирования. В соответствии с этим региональное развитие
следует рассматривать как многоаспектную проблему, требующую для своего
решения системы мер в различных «плоскостях», включая социальную,
экономическую, политическую, правовую, культурную, демографическую,
этническую и др.
Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона, с одной стороны,
связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и
обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени
определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от
степени экономического развития. С другой стороны, односторонняя
ориентация рыночного хозяйства только на экономические приоритеты в ущерб
социальным ставит под угрозу существование рыночной экономики и
государства в целом. Поэтому необходим баланс социальной и экономической
составляющих государственного регулирования, представляющих собой
соотношение целей развития общества и средств их достижения (стоит
отметить, что чрезмерное увлечение социальной составляющей ведет к
порождению коллективного иждивенчества, снижает значение стимулов к
труду). Пропорционально развивая экономическую и социальную
составляющие, можно осуществить прорывы на разных направлениях в
жизнедеятельности региона и поднять уровень благосостояния населения, что в
конечном счете определяет степень успеха той или иной региональной
государственной политики.
К важнейшим политическим задачам, которые должны решаться в
процессе управления развитием российских регионов, на наш взгляд, следует
отнести:
- укрепление социально-экономических основ Российского государства,
сохранение его целостности путём обеспечения социально-экономической
интеграции российских территорий, укрепление единого социального и
экономического пространства;
- сглаживание изначальных различий в уровнях экономического и
социального развития регионов, обеспечение достойного уровня и качества
жизни населения;
- создание действенного социально-экономического механизма
федеративных отношений, способного обеспечить функционирование
национальной экономики как единого целого через сочетание интересов
государства и отдельных его региональных составляющих;
-формирование многоукладной экономики на основе равноправного
развития различных форм собственности, социальной и рыночной
инфраструктуры.
182
В качестве основных направлений государственного управления
региональным развитием следует определить:
- оказание помощи регионам в решении социальных проблем, вызванных
переходом к рынку при неблагоприятных
стартовых
условиях,
предопределяющих недостаток собственных финансовых ресурсов для
социального развития и депрессию профилирующих отраслей хозяйства в связи
с осуществлением структурной перестройки;
- регулирование миграционных процессов, обусловленных структурной
перестройкой хозяйства регионов и массовой безработицей, конфликтными
ситуациями на национальной почве, иммиграцией россиян из нового зарубежья
в Россию, крупномасштабной демобилизацией воинских контингентов,
ликвидацией последствий экологических катастроф;
— содействие решению социальных проблем, связанных с резким
нарушением состояния окружающей среды;
- помощь в реализации региональных проблем национального
возрождения;
- участие государства в решении социальных проблем, связанных с
перепрофилированием, санацией и закрытием предприятий;
- создание рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской
сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры;
- обеспечение одинаковых минимальных стандартов и равной социальной
защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных
Конституцией РФ, независимо от экономической возможности регионов;
-максимальное использование природно-климатических особенностей
регионов и их производственно-экономического потенциала.
Управление региональным развитием предполагает использование форм
и методов согласования интересов между центром и регионами, усиления
взаимосвязи между использованием межрегиональных и внутрирегиональных
материальных ресурсов и финансовых потоков, способов совершенствования
механизма государственной поддержки социально-экономического развития
субъектов Российской Федерации, особенно депрессивных регионов.
Неравномерное развитие регионов относится к фундаментальным
мировым процессам. В каждой стране есть относительно процветающие и
отсталые регионы - это естественные территориальные различия,
обусловленные социально-экономическим фоном, природно-климатическими,
ресурсными и иными условиями. Задачей государства является недопущение
аномально высокой территориальной дифференциации. Что есть норма и что аномалия территориальной дифференциации, решает не государство, а само
население региона посредством перемены места жительства, выбора работы,
политических выступлений. При этом социальными индикаторами
территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение
(по сравнению с другими регионами) рождаемости, продолжительности жизни,
искажение демографической структуры, рост преступности и т.п.
Аномальные территориальные различия в уровне и качестве жизни во
многом
определяются
экономическими,
природно-климатическими,
183
ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, они являются
основанием для осуществления государством политики «выравнивания». В
число основных задач управленческого механизма реализации этой политики
входит последовательное, приближение параметров уровня жизни и
экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как
минимум к среднему уровню. Важной задачей в данном случае является
стимулирование государством регионов к саморазвитию: поддержка
социальной мобильности населения (помощь при переселении в более
благоприятные места); инициирование правительством перетока капиталов и
инвестиций в ранее отсталые регионы.
Наиболее отсталые регионы принято называть депрессивными, т.е.
такими, в которых по экономическим, социальным, экологическим и иным
причинам перестали действовать основания и стимулы развития. Эти регионы
не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют
для этого чрезвычайной, специальной поддержки извне, со стороны
государства. В этом заинтересованы как депрессивный регион, так и
государство в целом, потому что точки депрессии рано или поздно становятся
центрами
политической,
социально-экономической и
экологической
напряженности в стране. Специфика депрессивных территорий в том, что они
раньше таковыми не являлись, а их депрессивность определяется относительно
других территорий и по сравнению с их собственным прежним состоянием.
Основными критериями депрессивности региона являются:
-темпы спада производства;
- снижение уровня жизни населения (низкий доход на душу населения);
- нарастание негативных тенденций в сфере занятости (высокий уровень
безработицы);
- усиление проблем в сфере демографии, экологии, предоставления
социальных услуг и пр.
Система регулятивных государственных мер по снятию депрессивного
напряжения называется санацией (оздоровлением). Для достижения
положительных результатов в преодолении депрессивности регионов
необходимы системные механизмы санаций, способные одновременно
воздействовать на ситуацию в сфере экономики, социальных отношений,
экологии и др., и предполагающие применение многофункциональных
экономико-правовых, социально-организационных и других регуляторов
неблагополучных ситуаций. Необходима также целенаправленность и
селективность санации.
Варианты санации депрессивных территорий определяются ее
индивидуальными целями и могут выступать в виде:
- временной консервации депрессивных регионов (когда средства
государственной поддержки не приносят результатов и не устраняют причин
депрессивности);
-реструктуризации
(трансформации
экономического
потенциала,
социальной разгрузки региона, устранения причин экологических катастроф и
т.п.);
184
-тотальной санации (полного вывода из зоны депрессии промышленных
объектов, переселения из нее жителей);
-установления особых правовых режимов хозяйствования (особого
правового статуса, различных льгот и пр.).
Варианты санации могут различаться по степени интенсивности, по
ориентированности на развитие или поддержку, по направленности (на
создание рабочих мест или на инфраструктурное обеспечение - дороги, связь и
пр.).
Принципы санации депрессивных регионов:
- целевая ориентация (ни один механизм не должен быть
индифферентным по отношению к предмету регулирования, он должен быть
настроен на достижение конечных результатов санации регионов);
- системность воздействия;
-многоуровневая поддержка (федеральный, региональный и местный
уровни);
- концентрация ресурсов (аккумулирование ресурсов и их
перераспределение между приоритетными направлениями санации);
-упреждающие
действия
(предупреждение
появления
новых
депрессивных ситуаций);
-операциональность (все меры должны укладываться в рамки
действующей правовой системы);
- реальность;
- контролируемость.
Главным управленческим аспектом в развитии регионов на современном
этапе являются взаимодействие и сочетание федеральных и региональных
программ, установление оптимальных соотношений в динамике происходящих
изменений. Практически все российские территориальные образования
являются своеобразным типом системо-конгломеративных структур, для
которых единство и целостность следует рассматривать как «идеальное»
состояние. Конгломерат - объединение разнопрофильных структур,
обладающих
большой
долей
самостоятельности
и
имеющих
децентрализованное управление.
В соответствии с этим региональное развитие как обеспечение
устойчивости,
сбалансированности
и
социальной
ориентации
функционирования
территориальных
образований
немыслимо
без
ориентированных на социально-экономические приоритеты системных
преобразований, т.е. без
- стремления к структурной сбалансированности;
- создания недостающих звеньев управления;
- преодоления деструктивности отдельных элементов;
- стимулирования внутри- и межрегиональных территориальных связей.
Такое понимание регионального развития принципиально отличает его от
процессов механического роста или структурных усложнений. Например,
нельзя отнести к подлинному региональному развитию одностороннее
насыщение территории промышленными объектами (практика освоения
185
русского Севера).
Из мировой практики известны три возможных варианта развития
территорий, которые заключаются в том, чтобы:
1) развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные
могут существовать за счет богатых (США);
2) поддерживать примерно равные условия жизни у всех районов,
регулируя в них уровни налогообложения, занятости, уровень жизни
(Германия);
3) поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться
самостоятельно (Скандинавские страны).
Региональное развитие - это режим функционирования региональной
системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и
качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и
многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и
экологического потенциалов территории.
Следует отметить, что «устойчивость», «сбалансированность» и
«социальная ориентация» — не умозрительные категории, а вполне реальные
взаимосвязанные характеристики состояния территорий.
Устойчивость - важнейший признак территориального развития предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства
потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, хозяйственной,
экологической и других составляющих) в режиме сбалансированности и
социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность
использования природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое
обогащение территорий) никак не укладывается в концепцию устойчивого
территориального развития.
Сбалансированность — особая для каждой региональной системы
пропорция ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающая
устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных
условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная и
социальная составляющие потенциала регионального развития. В то же время
территориальное развитие не предполагает искусственного поддержания уже
имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие возможно лишь при их
корректировке (например, во многих районах крайнего севера переход к
социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной
социальной нагрузки на территорию, возникшей в период экстенсивного
индустриального освоения Севера).
Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учитываемый
признак территориального развития — это оценка направленности и
количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и
качество жизни населения. Динамика реального уровня потребления
социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и
духовного здоровья, образования, продолжительности жизни должны стать
результирующими показателями территориального развития. Естественно, что
социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво
186
сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами
территории. Ведь временное благополучие может быть достигнуто и за счет
хищнической эксплуатации природных ресурсов.
Все эти составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости
друг с другом, являются звеньями одной системы - системы устойчивого
развития. Игнорирование любой составляющей приведет к невозможности
функционирования всей системы в режиме развития.
Таким образом, системное регулирование регионального развития - это
целенаправлено организуемая совокупность социальных, экономических,
административных, идеологических, правовых и других воздействий на
условия,
приоритеты
и
ограничения
трансформации
отдельных
территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью разрешения
территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных
противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства регионального
потенциала как системы.
Управление развитием региона предполагает комплекс мер, которые
реализуются на трех уровнях:
-федеральном;
- субъектном (республиканском, краевом, областном);
- местном (городском, районном).
Органы власти региона выполняют две основные функции: управление
функционированием региона и управление развитием региона. Управление
социально-экономическим развитием региона осуществляется с помощью
широкого спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и
одноразовых мероприятий, посредством которых власть стремится
стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места,
увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов
экономической активности. Не умаляя значения первой функции, можно
сказать, что функция экономического развития становится все более значимой,
включая в себя вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и
преодоления кризисных явлений. В то же время экономическое развитие
региона - это результат взаимодействия как внутренних, так и внешних
факторов. Управление развитием региона - это управление взаимно
согласованными
программами
(проектами)
развития
всех
сфер
жизнедеятельности региона в соответствии с поддержанными населением
приоритетами, федеральными и региональными интересами, принятыми к
исполнению на законной или договорной основе, предусматривающими
использование необходимых ресурсов, с определенными мерами и
установленными сроками.
Основные этапы управления развитием региона в период разработки
программы развития:
- сбор и обработка информации; — целеопределение (выбор целей);
- выработка стратегических установок и критериев развития;
- оценка потенциала и ресурса развития;
-разработка
концепции
комплексного
социально-экономического
187
развития;
- разработка и принятие комплексной программы регионального
развития.
Основные этапы управления развитием региона в период реализации
программы развития:
- разработка и принятие бюджета развития;
- исполнение бюджета развития в соответствии с программой;
- контроль, сбор, обработка информации и выработка предложений по
корректировке бюджета (программы, концепции).
Для того, чтобы проводить политику регионального развития, органам
разных уровней государственной власти необходимо осуществлять
выравнивание регионального развития страны, создавать необходимые
предпосылки для этого.
В общем виде функции органов управления заключаются в обеспечении
соблюдения принципа социальной справедливости, который не может
осуществляться через рыночные отношения. Применительно к услугам
отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных
возможностей в их потреблении. Должна быть обеспечена доступность
(достигаемая через бесплатность предоставления услуг или его льготность) и
обязательность потребления основных социальных благ (обеспечение таких
прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния).
Следовательно отрасли социальной сферы либо управляются нерыночными
методами, либо действие в них рыночных механизмов, исходя из интересов
развития всего общества, должно быть ограничено, поскольку рыночный
механизм никоим образом не дает гарантированного уровня благосостояния.
В обширном спектре проблем государственного управления
региональным развитием целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к
которым относятся:
- выбор объектов регулирования;
- определение источников финансового и материального обеспечения;
-определение критериев оценки социально-экономического состояния
регионов;
- выработка приемов и инструментов управления развитием региона;
- отношения региональных органов управления с федеральными.
При формировании государственной региональной политики на
федеральном уровне формируется стратегия и идеология политики в различных
областях и сферах жизнедеятельности, решаются вопросы ее законодательного
регулирования, разрабатываются основные механизмы ее реализации. Формы и
методы решения проблем регионального значения должны находиться в
компетенции региональных органов власти - субъектов Российской Федерации.
Причем необходимо четкое разграничение управления развитием региона
между Российской Федерацией и ее субъектами. Разработка приоритетных
направлений федерального, регионального и федерально-регионального
финансирования должна строиться, исходя из общей стратегии развития
регионов с учетом специфических проблем отдельного региона.
188
Управление региональным развитием должно исходить из следующих
основных принципов:
-создания условий для сохранения и рационального использования
социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;
-определения приоритетных направлений, требующих значительных
капитальных вложений;
- поисков альтернативных некапиталоемких или малокапиталоемких
вариантов поддержания отдельных (наиболее приоритетных, нуждающихся )
сфер.
Управление процессами развития регионального потенциала России в
условиях рыночной экономики требует применения адекватных методов и
подходов, не свойственных административно-бюрократической системе.
Методы жесткого административного планирования и централизованного
распределения ресурсов, определяющие плановую систему хозяйства, потеряли
свое монопольное значение, постепенно заменяются новыми, рыночными.
Опыт передовых индустриальных стран наглядно свидетельствует, что
государственное регулирование рыночных отношений обоснованно и
эффективно не только в таких традиционных сферах, как установление пошлин,
налогов, субсидий, но и в сохранении и развитии инфраструктуры, социального
обеспечения населения.
Государственное регулирование развития социальной сферы региона на
всех уровнях управления затрагивает такие области, как доходы населения,
рынок труда и политика занятости, охрана труда, развитие отраслей социальной
сферы ( образование, здравоохранение, культура и т.д.). Решение этих вопросов
обеспечивается не только на федеральном, но и на региональном и
муниципальном уровнях. Управление развитием социальной сферы регионаэто разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня
система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию
социально-экономических,
правовых
и
организационных
условий,
способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на
основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы
(федеральной, региональной, местной) общественных отношений. Главной
целью такого управления является создание каждому трудоспособному
гражданину условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью
поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при
усилении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую
очередь слабо защищенных групп населения.
Выработка эффективных мер управления социальным развитием
предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей
развития социальной сферы. Очень важно при формировании действенной
социальной политики использовать критерии, адекватные по сути и
содержанию. Такими критериями в первую очередь являются критерии уровня
и качества жизни населения региона. Именно они с наибольшей
содержательной
адекватностью
способны
отобразить
социальную
направленность всех проводимых в регионе экономических реформ. Прежде
189
всего целесообразно обратиться к концепции уровня жизни, отражающей
экономические параметры жизнедеятельности человека. Согласно определению
ООН (1961), концепция уровня жизни человека включает в себя следующие
понятия и показатели:
- здоровье;
- потребление продуктов питания;
- образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное
обеспечение;
-одежда, отдых и свободное время, права человека.
Концепция качества жизни формирует совокупность условий,
определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека
или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах,
обеспечивающих благополучие человека (питание, жилище, занятость,
обслуживание, образование и т.п.), но и (правда, в меньшей степени) о его
субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как
удовлетворение, удовольствие, счастье. Так, необходимым компонентом
жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием
здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями,
финансовым
положением,
возможностями
получения
образования,
самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция
качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека и окружающей
среды, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и
соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.
Управление развитием региона проходит через решение многофакторной
управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное
улучшение наиболее значимых показателей качества жизни, которое
разделялось бы общественным мнением населения. Выбор инструментов
управления развитием регионов Российской Федерации, арсеналом которых
пользуются как федеральные, так и региональные органы, крайне узок. В
основном он состоит из инструментов контрольного типа, доставшихся от
прежней экономической системы. По большей части это финансовая
безвозмездная поддержка предприятий, государственной собственности,
находящихся в бедственном положении. И чем скорее правительство и органы
государственной власти начнут пользоваться другими инструментами рычагами косвенного влияния, тем меньше препятствий будет возникать на
пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что
регионы России обладают большой самостоятельностью и не находятся под
прямым управлением со стороны государства.
Инструменты управления развитием региона представлены на схеме (см.
схему). Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и
специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в
регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно
отличаются по регионам, есть некоторые общие закономерности, которые
позволяют выделить инструменты решения тех или иных проблем.
Естественным способом управления развитием региона в условиях
190
рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время
этот метод признан правительством и широко используется в практике.
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 утвержден
«Порядок разработки и реализации Федеральных целевых программ, в
осуществлении которых участвует Российская Федерация». В этом документе
дано определение федеральной целевой программы как «увязанного по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социальноэкономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного,
экономического, социального и культурного развития Российской Федерации».
Для того, чтобы программа управления развитием региона могла быть
эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных
ресурсов; иметь адекватный выбор регулятивных мер в соответствии с каждой
конкретной ситуацией; контролировать выполнение намеченных действий. В
этой связи система управления развитием регионов должна включать блок
формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.
Элементы формирующего блока управления развитием региона в их
совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также
допустимые формы и методы, направления и объекты государственного
регулирования территориального развития. К числу этих элементов прежде
всего относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие
федеративные отношения и государственное устройство, распределение
полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и
соответствующие нормативы (социальные обязательства государства),
бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее
распределение по территориальным уровням, порядок и правила
природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в
этой связи становится собственно узаконение организационных структур,
механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования
интересов федерации и ее субъектов.
В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как
информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение
принятия соответствующих решений. На основе этой группы элементов можно
формировать макроэкономические и общесоциальные параметры и пропорции
государственной поддержки регионального развития, давать оценки,
устанавливать критерии и ограничения использования для этих целей
общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании
таких обоснований государственное управление региональным развитием
неизбежно трансформируется в набор политических акций.
Сильное влияние на развитие регионов оказывает инвестиционная
деятельность на территории субъектов федерации. Инвестиционные процессы
по целям, задачам, ожидаемым результатам, источникам финансирования могут
отражать общегосударственные, региональные или местные экономические
интересы. В зависимости от этого строится и система регулирования
191
инвестиционной деятельности. Федеральное и региональное регулирование
инвестиционной деятельности с правовой точки зрения базируется на общих
правилах разграничения предметов ведения и полномочий и исходит из того,
что государство обязано формировать и поддерживать общегосударственный
благоприятный инвестиционный климат, сохранять единое экономическое
пространство, создавать равные условия для социально-экономического
развития субъектов федерации. Между тем регионы могут вводить свои
собственные правила регулирования (ограничивающие федеральные)
инвестиционной деятельности в случаях, если они не противоречат концепции
общегосударственной инвестиционной политики.
Выделяют прямое и косвенное регулирование инвестиционной
деятельности. Прямое регулирование осуществляется путем непосредственного
участия федеральных и региональных органов управления в разработке и
финансировании инвестиционных программ.
Косвенное регулирование предполагает разработку и реализацию
системы экономических методов (как правило, действующих одновременно и
дополняющих друг друга льгот и санкций), позволяющих стимулировать
расширение или ограничение какой-либо деятельности, создавать предпосылки
для достижения определенных результатов. Федеральный центр устанавливает
принципы осуществления мер косвенного регулирования путем проведения
единой общегосударственной налоговой, амортизационной, таможенной
политики. Политика регулирования регионов должна находиться в пределах,
регламентированных федеральным центром, при этом последний может, исходя
из общегосударственных интересов, ограничивать применение регионами тех
или иных мер (пример - ликвидация в Республике Ингушетия свободной
экономической зоны).
В практической деятельности сочетают применение мер как прямого, так
и косвенного регулирования инвестиционной деятельности. Преобладание тех
или иных мер зависит: а) от уровня социально-экономического развития
региона (в отсталых и депрессивных регионах используют прежде всего прямое
регулирование); б) от уровня развития рыночных отношений в регионе (в
регионах, где в достаточной степени созданы рыночные условия
хозяйствования, применяется прежде всего косвенное регулирование); в) на
степени приоритетности региона с точки зрения общегосударственного
развития и, соответственно от масштабов федеральной поддержки таких
регионов (там, где поддержка больше, шире применяется прямое
регулирование).
Инвестиционная деятельность регионов осуществляется за счет
региональных инвестиций, под которыми понимаются затраты различных
субъектов хозяйственной деятельности, в том числе субъектов федерации,
федерального центра, юридических и физических лиц, в форме долгосрочного
вложения капитала в различные отрасли экономики на конкретной территории.
Особенность региональных инвестиций заключается в том, что осуществляются
они преимущественно за счет региональных источников (региональных
бюджетов, средств предприятий, населения региона).
192
Инвестиции подразделяются на финансовые и реальные. Финансовые
региональные инвестиции - это вложения в ценные бумаги, эмитированные
расположенными на территории субъекта федерации банками, акционерными
обществами, органами исполнительной власти данного субъекта, а также
органами власти муниципальных образований, расположенных в его границах.
Реальные региональные инвестиции — это вложения в основной капитал
и затраты на прирост материально-производственных запасов, осуществляемые
на конкретной территории. Источники реальных инвестиций формируются под
воздействием как федеральной политики инвестиционной поддержки регионов,
так
и
финансового
положения
региона,
его
возможности
к
самофинансированию. В зависимости от этих факторов применяется сочетание
прямых (финансы регионов и федерального центра) и косвенных методов
регулирования инвестиционной деятельности (финансовые средства,
получаемые за счет введения различных льгот как со стороны региональных
органов власти, так и со стороны федерального центра).
Важным звеном федеративных отношений являются отношения между
субъектами федерации. Развитие таких отношений существенно влияет на
проведение региональной политики и на функционирование системы
регионального управления. В основе взаимоотношений субъектов Российской
Федерации лежит принцип конституционного равенства между ними, что
накладывает на них обязанность в своих действиях учитывать взаимные права и
интересы. Впервые право субъектов Российской Федерации вступать в
договорные отношения было закреплено в 1992 г. Федеративным договором.
В правовом регулировании отношений между субъектами Российской
Федерации возрастает роль договоров и соглашений, заключаемых на уровне
субъектов федерации. Субъектами договоров являются республики, края,
области, автономные округа, автономная область, города федерального
значения в лице соответствующих органов законодательной и исполнительной
власти.
Договоры и соглашения охватывают различные сферы общественнополитической жизни. Их предметом являются вопросы:
а) дружбы и сотрудничества между субъектами федерации;
б) социально-экономического сотрудничества;
в) взаимоотношений между высшими органами представительной
(законодательной) власти субъектов федерации;
г) разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами
Российской Федерации (краями, областями и входящими в них автономными
округами);
д)
создания
межрегиональных
ассоциаций
экономического
сотрудничества.
Договоры о дружбе и сотрудничестве обычно ограничиваются
установлением общих принципов взаимоотношений. Они включают в себя
прежде всего признание сложившихся между сторонами дружественных
отношений и связей и взаимной заинтересованности в укреплении
равноправного сотрудничества во всех сферах жизнедеятельности общества.
193
Кроме того, некоторые договоры предусматривают создание на своей
территории благоприятных экономических, финансовых и правовых условий
для предпринимательской и иной деятельности, режима наибольшего
благоприятствования при взаимном товарообмене, а также в процессе обмена
информацией. Договорами и соглашениями в сфере социально-экономического
сотрудничества закрепляются обязательства сторон в торгово-экономической
сфере, в сфере науки и техники, культуры, торговли, народного образования и
т.д.
Основным в содержании договоров и соглашений о взаимоотношениях
между высшими органами законодательной (представительной) власти
является
взаимодействие
сторон
в
сфере
правотворчества
и
правоприменительной деятельности.
Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и
полномочий между субъектами Российской Федерации - краями, областями и
входящими в них автономными округами - закрепляют исключительную
компетенцию краевых (областных) органов государственной власти, а также
предметы совместного ведения органов государственной власти края (области)
и округа.
Указанные договорные отношения между краями, областями и
входящими в их состав автономными округами должны развиваться на основе
конституционного принципа равноправия субъектов федерации. Договоры не
должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как
субъектов федерации. Недопустимы заключение договоров и соглашений по
вопросам, непосредственно затрагивающим интересы третьих сторон субъектов федерации, не участвующих в их заключении, а также закрепление в
договорах и соглашениях односторонних обязательств, нарушающих
конституционный принцип равноправия субъектов федерации.
С целью координации действий субъектов федерации в лице
региональных органов государственного управления в решении проблем
социально-экономического развития и осуществления экономических реформ
активно развивается процесс образования добровольных объединений
республик, краев, областей и автономных округов - межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации. В
настоящее время существует восемь такого рода ассоциаций. Их деятельность
регулируется Указом Президента РФ «Об обеспечении условий по повышению
роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований,
краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы».
Готов к принятию Федеральный закон «Об общих принципах организации и
деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации».
Управление регионом как системой, обеспечение комплексности
развития региона - относительно новая задача, так как до 1991 г. региональное
управление сводилось по существу лишь к управлению местным хозяйством. В
современных условиях совершенствования федеративных отношений субъекты
Российской Федерации приобрели значительную самостоятельность, по многим
194
вопросам являются полноправными партнерами федерального центра, многие
проблемы политической и хозяйственной жизни способны решать полностью
автономно. Все это требует научно обоснованных подходов в вопросах
изучения складывающихся тенденций в развитии федеративных отношений,
анализа существующей практики отношений между федерацией и ее
субъектами, между субъектами федерации, внутри субъектов федерации, в
вопросах разработки и претворения в жизнь концепций системы
государственного управления и развития регионов России.
Контрольные вопросы
1. Что такое региональное управление и как оно соотносится с
региональными интересами?
2. Каковы особенности функционирования системы регионального
управления в условиях становления федеративных отношений?
3. Что такое бюджетный федерализм и как формируются экономическая и
финансовая основы деятельности органов власти субъектов федерации?
4. В каких формах происходит взаимодействие между субъектами
Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 28 июня 1999 г. № 119-ФЗ. — Собрание законодательства
Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря
1995 г. № 225-ФЗ. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.
№ 1. Ст. 18.
Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. № 1969.
- СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.
Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в
Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. № 803. - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.
2756. Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. - Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
Литература
Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высших
учебных заведений. - Институт Европейской Политики. Лёвен (Бельгия), 1999.
Социально-экономические аспекты деятельности региональных органов
власти в Российской Федерации. – М., 1994.
Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. -М., 1994.
195
Региональная структура России в геополитической и цивилизационной
динамике.-Екатеринбург, 1995.
Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. Федерализм власти
и власть федерализма. - М., 1998.
196
§ 3. Правовые основы организации регионального управления
Всегда найдутся эскимосы,
которые выработают для жителей
Конго инструкцию, как вести себя
во время жары,
Станислав Ежи Лец.
Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения
федерации и субъектов федерации - принцип «остаточной» компетенции разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о
разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт
делегирования полномочий - система регионального законодательства правовые акты субъектов федерации
Организация государственного управления на уровне российского
региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской
Федерации, который характеризуется следующими основными чертами.
1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что
они являются частями единого федеративного государства, которому
принадлежит суверенитет на всей его территории.
2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять
основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса
субъекта определены в Конституции РФ.
3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы
представительством
субъектов
на
федеральном
уровне.
Такое
представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект
Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации
Федерального
Собрания
Российской
Федерации;
б)
существуют
представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной
власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на
рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной
инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные
должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и
исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в
Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности
нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция
(для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект
имеет право на свое законодательство.
5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной
197
власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с
Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).
6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить
без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть
изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.
7. Территория федерации представляет собой единое экономическое
пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции,
свободу экономической деятельности.
8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение
государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего
создаются соответствующие системы государственных органов.
9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5
Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в
своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются
разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов
подчеркивает данное обстоятельство.
Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов
Российской
Федерации
регулирование
управления
в
отношении
разностатусных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в
республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей
степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет
общий характер и выражается в установлении определенных общих основ,
принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне
регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих
статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации
определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где
фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты
Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом
федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства
оказывают значительное влияние на организацию и осуществление
государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Система государственного управления в субъектах Российской
Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в
исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного
субъекта федерации.
Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг
конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от
формы правления государства соответствующие государственные органы
198
федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных
государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения:
предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения
федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно
таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран
(Австрия, США), установлен принцип «остаточной» компетенции. В
соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к
исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют
предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так
же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения
предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в
сложившейся современной российской практике такая форма правового
регулирования разграничения полномочий фактически не используется.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к
основам федеративного устройства государства наряду с такими
конституционными установлениями, как государственная целостность,
единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение
народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы
полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они
должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с
субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в
которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго
определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей
совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение
компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов
базируется на добровольном признании самими субъектами федерации
приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных
целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.
Особенностью российской правовой системы разграничения предметов
ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры
по своей правовой природе не являются договорами между органами
государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов
ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией
и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и
полномочий - базовое двустороннее соглашение между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую,
экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности,
присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на
неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным
лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового
договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений
199
о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике
заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем
федерального органа исполнительной власти, а с другой - уполномоченным
лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев
заключенные соглашения признаются составной частью общего базового
договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см.,
например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с
Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если
федерального
законодательства
недостаточно
для
урегулирования
определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса
РФ
разграничение
полномочий
между
федеральными
органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
определяется данным Кодексом, а при необходимости - заключенными в
соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти федерации и ее
субъектов.
Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
осуществляется на нормативно-правовой основе:
1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и
полномочий, в частности ст. 71 и 72;
2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в
соответствии со ст. 76 Конституции РФ;
3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11
Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.
Разграничение компетенции и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами субъектов федерации производно
от разграничения предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией
(ст. 71), Российской Федерацией совместно с ее субъектами (ст. 72) и по
принципу остаточной компетенции за самими субъектами федерации (ст. 73).
При этом конституционное разграничение предметов ведения не является
самодостаточным. В рамках Конституции РФ осуществить детальное
разграничение предметов ведения и полномочий невозможно. Общие правила
такого разграничения значительно конкретизирует Федеральный закон «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.
Но поскольку этот закон, как вероятно и другие специальные законы по
вопросам установления общероссийских основ, принципов и правил, не может
исчерпать во всей полноте управленческую деятельность органов
государственной власти разных уровней, сложилась практика, когда
компетенция разграничивается также в отраслевых законах, различных
200
кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности. Такое
положение выдвигает на первый план разграничение компетенции
применительно к отраслям и сферам управления, а уже затем между
конкретными органами государственной власти.
Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов
распределяется между их различными органами государственной власти. При
этом в субъектах федерации одни и те же функции и полномочия могут
осуществляться
различными
органами.
Нормальное
распределение
компетенции в управленческих системах не предполагает наделение
взаимодействующих структур одинаковыми полномочиями в решении одних и
тех же конкретных вопросов. Важнейшим условием компетенционной
самостоятельности и ответственности субъектов управления является то, что
они должны обладать взаимоисключающими полномочиями. Иначе, что
нередко встречается, допускается дублирование функций одного органа
другим. Из-за этого между ними могут возникать управленческие коллизии,
имеющие правовую природу. Наличие предметов и полномочий совместного
ведения не означает, что субъекты управления должны именно вместе
принимать решения по вопросам совместного ведения. Кроме того,
встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации либо стремясь
заполнить правовой вакуум, либо стараясь закрепить за собой максимум
полномочий, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное
значение.
Конфликты полномочий имеют правовую природу и возникают, когда
орган государственной власти одного уровня принимает нормативный акт,
вторгаясь в компетенцию органа власти другого уровня. В результате могут
нарушаться материальные (игнорирование закрепленного в Конституции РФ
или в федеральном законе принципа разграничения полномочий, когда решение
конкретного вопроса возложено на орган одного только уровня власти) или
территориальные (когда орган власти принимает нормативный акт,
действующий на территории, на которую его полномочия не распространяются)
полномочия соответствующего органа власти. Конфликты полномочий
разрешаются органами конституционной юстиции.
Конфликт интересов - понятие более широкое. Такой конфликт может
возникать не только на правовой почве, но и из-за разницы в политических
подходах к решению того или иного вопроса. О конфликте интересов говорят
тогда, когда федерация или субъект федерации способны нанести серьезный
ущерб интересам друг друга. Одним из способов решения конфликтов
интересов в федеративном государстве является создание объединений групп
субъектов федерации, федерально-региональных органов, имеющих целью
сглаживать возникающие противоречия.
Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не
будут потенциальным основанием для конфликтов интересов и полномочий,
споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Разграничение компетенции между органами государственной власти
201
Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией
РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в
большинстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с
отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном
случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть
делегированы определенные права по осуществлению части федеральной
компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации.
Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий,
предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.
Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта
Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции
РФ. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации
и ее полномочий по предметам совместного ведения с входящими в ее состав
субъектами последние обладают всей полнотой государственной власти. При
этом Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов федерации. Она
лишь определяет предметы федерального ведения и дает Российской
Федерации право определять свои полномочия по предметам ее совместного
ведения с субъектами федерации, оставляя за ними право реализовать свои
полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для
практической деятельности всех государственных органов - федеральных и
субъектов федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов
Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности
возникновения споров по вопросам определения предметов ведения федерации
и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи
согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85
Конституции РФ. В случае же недостижения согласованного решения
Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда. Надо добавить, что согласно с п. 3 ст. 125 Конституции
РФ споры о компетенции между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов федерации вправе
решать и Конституционный Суд РФ.
Принимая свои конституции (уставы), субъекты федерации, как правило,
стремятся достаточно подробно детализировать состав предметов ведения, по
которым они обладают исключительными полномочиями.
Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 63), к
исключительному ведению республики относятся: принятие республиканской
Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее
соблюдением; законодательство республики, ее территория и административнотерриториальное устройство; защита государственно-правового статуса
республики;
гражданство
в
республике;
установление
системы
республиканских органов государственной власти, порядка их организации,
формирования
государственных
органов
республики,
обеспечение
деятельности органов местного самоуправления; государственная служба
республики; государственные награды и почетные звания республики.
Республика Бурятия самостоятельно распоряжается своей государственной
202
собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной
окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет,
республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического,
социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование
политического, экономического и социально-культурного развития. Республика
устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами,
представительство в международных организациях. В ее ведение входят
заключение межпарламентских и межправительственных договоров и
соглашений, а также другие вопросы, отнесенные Конституцией Республики
Бурятия к ведению ее органов государственной власти.
В соответствии с Государственным уставом Краснодарского края (ст. 20)
в исключительное ведение этого субъекта Российской Федерации входят:
принятие, изменение и дополнение Государственного устава, законов и иных
нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление
системы органов законодательной и исполнительной власти края; определение
порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из
общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации;
разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических,
экологических программ края; распоряжение природными ресурсами,
имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов
административно-территориального деления края, организация и развитие
местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и
премии края; иные полномочия.
Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов
федерации перечень их исключительных полномочий не является
исчерпывающим. К полномочиям субъектов федерации могут быть отнесены и
другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.
В отношениях между федераций и ее субъектами большое значение
оказывает институт делегирования полномочий, суть которого заключается в
том, что федеральные органы исполнительной власти при согласии органов
исполнительной власти субъектов федерации могут передать этим органам
осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти
субъектов федерации, в свою очередь, по соглашению с федеральными
органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части
своих полномочий.
Полномочия по предметам ведения, отнесенным к исключительной
компетенции субъектов федерации, предметам совместного ведения федерации
и ее субъектов осуществляются органами законодательной и исполнительной
власти субъектов федерации.
Система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с
Конституцией РФ и их конституциями (уставами). В ст. 77 Конституции РФ
каждому субъекту гарантируется право на установление своей системы органов
государственной власти в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации представительных
203
и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом. Кроме того, система государственной власти в
субъектах федерации в целом строится на тех же принципах, что и федеральная
власть (т.е. при наличии главы субъекта федерации, представительного органа,
органов исполнительной власти, судов, создаваемых в субъектах и включаемых
в единую федеральную судебную систему). Но это не значит, что система
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и
структура органов исполнительной власти, не обязательно повторяет аналоги
федеральных органов. В Конституции РФ закреплен принцип разделения
властей, распространяемый на систему как федеральных органов
государственной власти, так и субъектов (см. ст. 10-11 Конституции РФ).
На территории субъектов Российской Федерации обеспечивается единое
ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для
чего создаются соответствующие системы государственных органов.
Некоторые федеральные государственные органы имеют свои подразделения
(органы двойного подчинения) в субъектах федерации в качестве органов
управления этих субъектов, например, республиканские министерства или
краевые(областные) управления внутренних дел, юстиции и другие.
Федеральные органы имеют также в каждом субъекте, свои территориальные
органы находящиеся в вертикальной подчиненности федеральному
министерству (ведомству), но в ряде отношений взаимодействующие с
субъектами, например, военные комиссариаты системы Министерства обороны
РФ, территориальные управления Федеральной службы безопасности и др.
Организация эффективной системы государственного управления
субъектов федерации предполагает наличие внутренне непротиворечивой
системы регионального законодательства, необходимого для четкого
определения структуры, функций, полномочий управляющих органов. Многие
решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от
принятия в регионах соответствующих законов. Современное состояние
правового поля в субъектах федерации характеризуется отсутствием четкого
разграничения компетенции органов государственной власти субъектов
федерации и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне
региона.
В каждом субъекте федерации существует потребность в принятии
общего правового акта об управлении. Между тем создать правовой акт,
который бы исчерпывающе регламентировал организацию управления,
довольно трудно. Необходимость решения задач разного уровня управления общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных - предопределяет
многообразие принимаемых в субъектах федерации правовых актов.
Существующие правовые акты субъектов федерации могут быть
классифицированы по ряду критериев: а) по юридической силе; б) по
содержанию; в) по характеру их влияния на организацию управления. Такая
классификация позволяет получить предметное представление о правовых
основах организации управления на региональном уровне в современных
условиях.
204
По юридической силе выделяются:
а) конституции (уставы) субъектов федерации;
б) законы субъектов федерации;
в) постановления, распоряжения глав субъектов федерации;
г) постановления, распоряжения правительств (администраций)
субъектов федерации;
д) акты нормативного и ненормативного характера органов
государственной власти субъектов федерации.
Особое место среди перечисленных актов занимают постановления и
распоряжения главы субъекта федерации. С одной стороны эти акты не должны
противоречить конституции (уставу) субъекта федерации, его законам. С
другой - такие акты могут издаваться для регулирования общественных
отношений, которые прямо не урегулированы законами субъектов федерации.
Свобода главы субъекта федерации в регулировании общественных отношений
достаточно широка. Издаваемые им правовые акты могут не являться прямым
следствием требований конституции (устава) или принятых законов субъектов
федерации, что характерно для правотворчества иных органов исполнительной
власти. Многие правовые акты главы субъекта федерации посвящены вопросам
управления, статусу различных звеньев его системы на региональном уровне и
уровне местного самоуправления.
Многие вопросы внутренней организации субъекта федерации могут
решаться с помощью правовых актов соответствующих органов и их
должностных лиц.
По содержанию различаются общие и специализированные правовые
акты.
Общие правовые акты распространяют свое действие на определенные
отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают.
Такие акты содержат нормы, касающиеся вопросов организации управления, не
имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми.
Например, земельное законодательство, законодательство социального
обеспечения субъектов федерации и др.
Специализированные правовые акты более детально регламентируют
организацию системы управления профильными отраслями и сферами
деятельности. Например, почти все субъекты федерации имеют разработанное
законодательство, посвященное организации бюджетного процесса на своем
уровне, законодательство об организации местного самоуправления.
По характеру влияния выделяют правовые акты непосредственно
регулирующие те или иные вопросы и акты, оказывающие косвенное влияние
на организацию системы управления. Правовые акты, непосредственно
регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять
его конкретные принципы, содержать нормы прямого действия. Такого рода
нормы содержатся чаще всего в специализированных актах, реже в общих,
например, в законах субъектов федерации о бюджете на очередной год, законах
о социальной поддержке отдельных категорий населения. К актам,
оказывающим косвенное воздействие на организацию системы управления,
205
можно отнести, в частности акты земельного законодательства, так как нормы
таких актов, как правило, не содержат норм по конкретным вопросам
организации управления отраслями и сферами. Между тем, регламентируя
земельные отношения в субъекте федерации, такого рода акты оказывают
влияние на организацию управления в регионе, на принципы формирования
системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления.
Важное значение имеет правовое обеспечение организации управления
экономикой региона. Правовыми актами, касающимися организации
управления региональной экономикой, являются законы субъекта федерации,
акты главы, правительства субъекта федерации, других органов
исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по тем или иным
вопросам в экономической области. Законами определяются организация
отрасли, сферы и основные звенья системы регионального управления
отраслью или сферой, разграничение компетенции между органами управления
и порядок взаимодействия между ними. Положения законодательных актов
субъектов федерации детализируются в подзаконных актах уполномоченных
органов и должностных лиц (глав субъектов федерации, правительства
(администрации) субъектов федерации, органов государственного управления
субъектов федерации). В тех случаях, когда в нормативных актах есть
неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот
или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них,
решения которого обладают большей юридической силой. Такого рода
проблемы возникают довольно часто в связи с недостатками в разграничении
компетенции между региональными органами государственной власти и
управления.
Организация региональной структуры государственного управления
определяется, как правило, традициями административной практики и
сложившимися представлениями о наиболее применимых для данного уровня
методах управления с учетом местных особенностей. По вопросам учреждения,
организации и функционирования государственных органов принимаются
правовые акты (положения), определяющие их статус. Положения об
учрежденных органах утверждаются главой или правительством субъекта
федерации. Наиболее принципиальные моменты - статус органов, границы их
предметов ведения и полномочий - могут определяться конституциями
(уставами) субъектов федерации или принятыми в соответствии с ними
законами субъектов федерации.
В результате функционирования формирующего блока должна, вопервых,
появиться
идеология
государственного
регулирования
территориального развития, сейчас она в какой-то степени отражается,
например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в
утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д. Вовторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового
обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена
информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей
государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Особо
206
подчеркнем, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы,
ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной
территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какиелибо конкретно-объектные действия. Задача этого блока - обосновать логику
указанных действий и придать им законную силу.
Схема 2. Инструменты управления развитием региона
Ресурсный блок системы государственного управления развитием
регионов должны составлять та часть финансовых, имущественных, природных
и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение
соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств
частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на
законном основании может быть направлена на указанные цели. Особо
отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие
действенного государственного регулирования территориального развития.
Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно
предпочитает получению из скудного и ненадежного источника
государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный «котел»
собираемых в регионе налогов, доходов от использования полезных
ископаемых, территории и т. п. Воздействие именно на эти, опосредствованно
ресурсные стороны федеративных отношений воспринимается сейчас в России
как один из самых действенных (но в то же время и как один из самых
непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.
Реализующий блок системы управления развитием регионов наиболее
многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных
действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования
207
и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда входят такие
качественно различные меры, как: политические решения (например, придание
особого статуса отдельному региону или фиксация определенных
региональных преференций при подписании договоров о разграничении
полномочий органов федеральной и субфедеральной власти); установление на
отдельных
территориях особых организационно-правовых режимов;
проведение специальных организационно-хозяйственных акций (например,
централизованного завоза товаров в северные районы), проведение акций
социального характера (например, организация переселения людей из северных
районов); ликвидация последствий чрезвычайных экологических и
техногенных катастроф (например, последствий землетрясений или
радиоактивного заражения территорий); организационно-экономическая
поддержка традиций и культуры отдельных народов; реализация федеральных
программ поддержки территорий перспективного роста; предоставление
хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях,
временных
налоговых
льгот,
приоритетное
предоставление
им
государственных заказов или возможностей государственных закупок
продукции по повышенным ценам и т.д. Описываемые элементы реализующего
блока не только качественно различны, но и по-разному используются в
зависимости от повода для оказания государственной селективной поддержки,
от ее продолжительности, от форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы
предоставления финансовой поддержки будут различны при реализации
срочных мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (например,
связанных со стихийными бедствиями) при долгосрочном и комплексном
воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной
дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный
пример - северные преференции).
Контролирующий блок системы государственного управления развитием
регионов должен включать правообеспечивающие меры всестороннего и
постоянного отслеживания хода реализуемых мер, будь то масштабная целевая
программа, трансферт или ситуативное решение, например, о поддержке
какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле и за
принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по
своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных
ресурсов, по результативности их использования и т.п.).
Контрольные вопросы
1. С помощью каких государственных мер можно проводить политику
оздоровления депрессивных регионов страны?
2. В чем состоят принципиальные отличия от управления
функционированием региона и управления его развитием?
3. Что представляет собой системное регулирование регионального
развития?
4. Какие могут применяться методы и инструменты развития региона в
условиях рыночной экономики?
208
Нормативные акты
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995
г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871.
Постановление Правительства Российской Федерации № 594 «О порядке
разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 г. № 594. - СЗ РФ.
1995. № 28. Ст. 2669.
Литература
Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. - М., 1997.
Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М., 1998.
Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика.
-М., 1998.
Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного
государства. - М., 1998.
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика
государственного регулирования территориального развития. - М., 1997.
Матрусов Н.Д., Региональное прогнозирование и региональное развитие
России.-М., 1995.
Региональная экономика / Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М., 1995.
Экономическое развитие в регионе: проблемы сочетания федерального и
территориального. - Екатеринбург, 1995.
209
§ 5. Формирование системы межрегиональных отношений
Государство есть один целый
организм и если между частями
организма, частями государства
начнется борьба, то государство
неминуемо погибнет и превратится
в «царство, разделившееся на ся»,
П.A. Столыпин
Хозяйство региона - принципы системы межрегиональных отношений аспекты системного решения проблем регионального управления - формы
межрегионального взаимодействия -региональные ассоциации социальноэкономического взаимодействия
Современные процессы регионального развития можно правильно понять
и регулировать только в контексте общих преобразований, происходящих в
России в течение последнего десятилетия и нацеленных на решение таких
кардинальных задач, как формирование рыночных отношений и федеративной
государственности. В общественном сознании закрепилось представление,
согласно которому оба названных процесса находятся как бы в отрыве друг от
друга: первый считают проблемой сугубо экономической, а второй - правовой.
Такое размежевание не только неверно, но и опасно. Ни одна федерация не
может устойчиво существовать, если правовые нормы не обеспечивают условия
для существования федерализма и не будут учитываться социальноэкономические реалии, присущие субъектам данной федерации.
Исторически сложилось так, что Россия - государство с высоким уровнем
централизации функций управления. Тому имеются свои объективные
причины,
связанные
с
национально-государственными
традициями,
обусловившими государственное устройство и единство хозяйственноэкономического комплекса страны. Российские регионы при этом выступали
своеобразными структурными подразделениями единой организации, имея
свою специализацию, сориентированную на решение так называемых
общенародных задач. Не удивительно, что постоянная неудовлетворенность
нарастала, развивались противоречия между центром и регионом. В
переходный период от жесткой планово-директивной и распределительной
системы к рыночным отношениям проявились многие новые пороки, а прежние
противоречия обострились. За ними последовали процессы разрушения былой
односторонности и единства общеэкономического народнохозяйственного
пространства.
В условиях трансформации централизованных структур власти и
принципов управления с соответствующим перераспределением предметов
ведения и полномочий в пользу регионов проблемы регионального развития
должны войти в число приоритетных задач научного анализа разработки
210
теоретических и методологических аспектов управления в сложных социальноэкономических системах. В многочисленных программах реформирования
региональная политика рассматривается как органическая часть общей
социально-экономической
политики
государства, синтезирующая
ее
разнообразные региональные составляющие. С другой стороны, хозяйство
региона является подсистемой народнохозяйственного комплекса, которая
функционирует в соответствии с общими требованиями развития
отечественной экономики с учетом наиболее характерных региональных
особенностей.
Подобный
характер
взаимоотношений
обусловливает
необходимость разграничить полномочия между федеральным центром и
субъектами федерации, сформулировать и нормативно закрепить принципы их
взаимодействия. Важнейшими принципами формирующейся системы
межрегиональных отношений должны быть, во-первых, устойчивость как
обязательное условие воспроизводства потенциала территории в режиме
сбалансированности и социальной ориентации, во-вторых, равномерность
регионального развития, т.е. соблюдение пропорций всех составляющих
потенциала региона с целью устойчивого развития.
Первое место занимает задача обеспечения единства, а затем —
разделения власти между федеральным центром и субъектами федерации. В
Конституции РФ существует триединая система вертикального разделения
полномочий. Но у нас, в отличие, например, от США, эта пирамида оказалась
перевернутой: 70% перечня ведения и полномочий принадлежит центру, 20% субъектам федерации и 10% - органам местного самоуправления.
Провозглашение приоритетов регионов оказалось однобоким. Отсюда и борьба
субъектов Российской Федерации за налогово-бюджетную самостоятельность,
за природные ресурсы, за собственность и т.д.
Учет особенностей регионов позволяет избежать жесткой централизации
и бюрократизации хозяйственной жизни, а также требует особых аспектов
управления. Однако эффективность управления тем выше, чем свободнее в
рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования способен
распоряжаться своими ресурсами. В связи с этим можно выделить три
основных аспекта системного решения проблем регионального управления.
-взаимоотношения региона и федерального центра;
- обеспечение комплексности развития региона через систему
собственного регионального управления;
-выстраивание логики взаимоотношений органов власти регионов со
структурами местного самоуправления и других формирований.
Неравномерность распределения национального дохода по регионам
страны является одной из важнейших проблем региональной экономики, в
особенности для менее развитых регионов. Гипотезу регионального
неравенства впервые выдвинул американский экономист Вильямсон (1965). Он
исследовал различия между штатами США по показателю душевого дохода и
пришел к выводу, что между 1950 г. и 1960 г. региональное неравенство
уменьшилось. О. Амос (1988) проанализировал процесс развития штатов с
целью определить, стабилизировалось ли неравенство в доходах между ними
211
или начало возрастать в последующие десятилетия. Вильямсон выдвинул
четыре основные причины, объясняющие региональное неравенство, распределение природных ресурсов, миграция трудовых ресурсов, движение
капитала между регионами, политика правительства. Однако подобный анализ
и определение причин регионального неравенства в государстве с
высокоразвитыми рыночными отношениями не всегда в полном объеме можно
отнести к современным российским условиям.
Сложности и противоречия регионального развития в настоящий период
формирования в России рыночных отношений зависят от многочисленных
объективных и субъективных факторов, сложившихся в условиях действия: вопервых, от большого числа норм и правил, сохранившихся от прежней
экономической системы, во-вторых, от неупорядоченного заимствования
рыночных норм, сложившихся в экономике развитых стран (причем стран,
находящихся на различных ступенях развития производства), и, в-третьих, от
исходного социально-экономического развития.
Национально-территориальные и административно-территориальные
образования отличаются большими колебаниями своих территориальных,
экономических, демографических, социальных и иных параметров. Так, по
масштабам своей территории республики отличаются друг от друга по крайним
показателям в 408 раз (Республика Саха (Якутия) - 3103,2 тыс. кв. км и
Республика Адыгея - 7,6 тыс. кв. км); по численности населения - более чем в
20 раз (Республика Башкортостан - 4041,5 тыс. чел. и Республика Алтай -202,1
тыс. чел.); по объему промышленной продукции — почти в 82 раза (Республика
Татарстан - 31702 млн руб. и Республика Алтай — 387 млн руб. в 1991 г.).
Административно-территориальные образования (край и область) различаются
по площади своей территории в 155 раз (площадь Красноярского края — 2339,7
тыс. кв. км, а Калининградской области - 15,1 тыс. кв. км), по численности
населения - более чем в 20 раз (Московская область -6682,3 тыс. чел. и
Магаданская область - 326,5 тыс. чел.); по объему промышленной продукции почти в 15 раз (в 1991 г. Московская область -61267 млн руб., Камчатская
область - 4219 млн руб.). Более того, в течение всего десятилетия 1990-х гг.
наблюдался постоянный рост степени региональных различий по уровню
социально-экономического развития.
Среди нынешних субъектов Российской Федерации одни развивались
относительно равномерно (Московская область, Ленинградская область,
Республика
Татарстан),
другие
были
промышленными
базами
индустриализации страны (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тульская
области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика), третьи
специализировались на отдельных отраслях (Кемеровская, Мурманская,
Архангельская области), четвертые имели очаговое хозяйство (отдельные
территории Красноярского края, Магаданская область, Республика Саха
(Якутия)) и т.д. В то же время эти регионы развивались в едином
хозяйственном комплексе страны и их различия были в известной степени
снивелированы территориальным разделением и интеграцией труда. Крушение
СССР, разрушение хозяйственных связей обнажило архаичную организацию
212
экономики страны и одновременно невозможность выживания поодиночке ее
национально-территориальных
и
административно-территориальных
образований. К этому стоит добавить, что каждый регион обладает
индивидуальным
природным,
демографическим,
производственным,
социальным потенциалами, реализация которых самостоятельно или
экономически невыгодна, или, наоборот, относительно эффективна. И если
эффект будет преобладать в одном регионе, то не исключено, что интенсивно
будет прогрессировать кризис в приграничной области или крае. Поэтому
эффективное саморазвитие российских регионов возможно при адекватном
самоуправлении территориальными социально-экономическими процессами,
что выдвигает задачу поиска новых форм межрегионального взаимодействия.
Начиная с 1990 г. в России появляются региональные ассоциации
социально-экономического
взаимодействия,
созданные
на
основе
многосторонних соглашений между органами власти субъектов Российской
Федерации. Формирование подобных ассоциаций стало попыткой защитить
социально-экономические интересы своих регионов прежде всего от
посягательств федерального центра. Непоследовательность и противоречивость
процесса децентрализации, проводившегося в последнее десятилетие, привели
к тому, что федеральные органы государственной власти во многом перестали
осуществлять необходимые властные и координационные функции
регионального развития. Часть из них попытались взять на себя региональные
ассоциации. Важным преимуществом созданных ассоциаций стала
возможность на основе межрегиональной кооперации и равноправных
договорных
отношений
между
национально-государственными,
административно-территориальными
и
автономными
образованиями,
входящими в состав России, осуществлять программы, непосильные в
финансовом и ресурсном отношении отдельным субъектам.
Восточная Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ,
Центральная Россия и другие территории представляют собой крупные
социально-экономические комплексы с внутренней общностью природных,
исторических, национальных, хозяйственных и иных условий. Сходная
структура промышленности, единая транспортная и энергетическая системы,
общие экологические проблемы, сходный уклад жизни населения - все это и
многое другое лежит в основе каждого межрегионального объединения.
Осенью 1990 г. в Кемерово руководители Восточно-Сибирского региона
договорились о создании Межрегиональной ассоциации «Сибирское
соглашение», призванной заниматься социально-экономическими проблемами
Сибири. Сибирский опыт почти сразу же был воспринят по всей России. Были
созданы: Ассоциация экономического взаимодействия территорий СевероЗапада Российской Федерации («Северо-Запад»); межрегиональная Ассоциация
экономического
взаимодействия
субъектов
Российской
Федерации
Центральной России («Центральная Россия»); Ассоциация экономического
взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона России
(«Черноземье»); Ассоциация «Большая Волга» по экономическому
взаимодействию республик и областей Поволжского региона; Ассоциация
213
социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей
Северного Кавказа («Северный Кавказ»); Ассоциация экономического
взаимодействия областей и республик Уральского региона («Уральская»);
Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья.
Деятельность восьми межрегиональных ассоциаций отличается
многосторонностью. Основными направлениями являются: стабилизация
экономического
положения
и
социальная
защита
населения;
совершенствование государственной региональной политики, развитие
различных форм национально-культурной автономии; разработка проектов
законодательных актов по вопросам экономического развития территорий.
Ассоциации помогают сконцентрировать на межрегиональном уровне
финансовые, материально-технические и технологические ресурсы для
снабжения региональных рынков необходимыми товарами, а также обеспечить
рабочие места, снизить уровень неплатежеспособности и снять социальное
напряжение в регионах. Разрабатываемые ими межрегиональные программы
способствуют рациональному размещению производительных сил и развитию
оптимальной специализации регионов, формированию региональных и
межрегиональных финансово-инвестиционных институтов, осуществлению
согласованной
внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном
уровнях, развитию межрегиональной производственной инфраструктуры,
защите национальных и экологических интересов населения, сохранению
самобытного жизненного уклада народов. Экономическая роль ассоциаций
заключается в объединении регионов по экономическим интересам; их
деятельность направлена на выравнивание темпов и уровней развития
различных территорий. Отработка на региональном и межрегиональном
уровнях различных моделей социальной и экономической политики
способствует стабилизации ситуации в стране.
Совместно с федеральными органами исполнительной и законодательной
власти и субъектов федерации ассоциации экономического взаимодействия
активно участвуют в решении таких задач, как проведение социальных реформ,
разработка механизмов экономической и политической интеграции российских
регионов, разработка мер по соблюдению баланса федеральных и региональных
интересов при формировании российской модели бюджетного федерализма,
создание законодательной базы для реализации экономической политики и
межрегионального
сотрудничества.
Деятельность
ассоциаций,
как
свидетельствуют прошедшие годы, характеризуется высокой активностью и
большим потенциалом. Они берутся за решение многих остро стоящих
социально-экономических проблем.
Организационные
структуры
ассоциаций
экономического
взаимодействия подчинены интересам своих учредителей - субъектов
федерации в лице их органов государственной власти. Высшими руководящими
органами ассоциаций являются советы, правления, координационные советы,
во главе которых находится, как правило, один из лидеров входящего в
214
ассоциацию субъекта федерации. Непосредственной реализацией региональной
политики занимаются координационные органы, созданные ассоциациями. Они
призваны обеспечивать интересы каждого члена ассоциации. Например, в
ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа функционируют 15
координационных групп, в состав которых входят представители от всех
территорий - членов ассоциации.
Приоритетными задачами ассоциаций являются: в первую очередь решение
проблем
восстановления
промышленного
потенциала,
функционирование транспортного и энергетического комплексов, развитие
аграрно-промышленного комплекса, координация внешнеэкономической
деятельности, привлечение инвестиций, создание и укрепление межбанковских
союзов, формирование межрегиональных рынков. Некоторые ассоциации, в
частности, «Северо-Запад», образовывают специальные фонды материальных и
финансовых ресурсов, единых информационных систем с банками данных.
Однако их деятельность не ограничивается решением только экономических
проблем. Реализуются многие совместные проекты в сферах здравоохранения,
социальной защиты, образования, культуры, экологической безопасности.
Предпринимаются попытки найти формы и способы взаимодействия в
правоохранительной сфере на межрегиональном уровне, что важно в условиях
обострения межэтнических, межрелигиозных и территориальных споров
соседних регионов, особенно Северного Кавказа.
Сотрудничество ассоциаций экономического взаимодействия с
федеральным правительством формально осуществляется на инициативной
основе взаимных интересов. Однако дефицит федеральных ресурсов не
позволяет активно поддерживать даже наиболее крупные региональные
программы. Возможности их реализации повысятся, если они будут опираться
на ресурсы сторон, участвующих в региональной экономической интеграции.
Для правительственной политики сотрудничество с ассоциациями более
эффективно тогда, когда оно носит конкретный характер. Речь идет о том,
чтобы помимо решения наиболее общих проблем (в области экологии,
бюджета, налоговой политики) сотрудничество федерального правительства и
ассоциаций велось в двух-трех главных направлениях, что позволило бы более
содержательно разрабатывать не только конкретные региональные программы,
но и механизмы их реализации при участии в них федеральных органов, с
привлечением финансов и ресурсов.
В 1994 г. межрегиональные ассоциации заключили соглашение с
Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ по вопросам
взаимодействия и координации деятельности. В результате они получили
определенные
государственно-властные
полномочия.
Например,
законопроекты, регламентирующие развитие регионов, в Совете Федерации
рассматриваются только при условии предварительного заключения от
соответствующих межрегиональных ассоциаций; системы контроля за
исполнением Федеративного договора формируются с использованием
возможностей ассоциаций; за ассоциациями закреплены функции
государственных агентов по реализации государственных программ в регионах
215
(например, программ структурной перестройки экономики), а также право
обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете и
налогах и т.д. Соглашение предусматривает необходимость организации
постоянной рабочей группы по правовому обеспечению региональной
политики из представителей Совета Федерации, Государственной Думы и
межрегиональных ассоциаций.
Практика регионального управления в условиях передачи российским
регионам большего объема полномочий и возложения ответственности за
решение экономических проблем требует гибкой формы взаимодействия
федерального центра и регионов, отражающей насущные потребности
общества
и
соответствующей
принципам
федерализма.
Поэтому
межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия можно
рассматривать как рожденную самой жизнью форму самоорганизации
российских
территорий.
Как
свидетельствует
практика,
именно
организационно-экономическая, координационная деятельность ассоциаций в
значительной мере сдерживает - развал внутри российского рынка, инициирует
инвестиции и способствует развитию межрегиональной экономической
интеграции. Ни одно государство в мире, как бы оно ни декларировало и ни
обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и,
главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную
целостность страны, за недопущение экологических, экономических,
этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий
государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Как правило, это
является обычной нормой политики каждого государства в относительно
спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в
приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и
формирования новых общественных устоев. От перспектив развития
региональной интеграции в процессе формирования системы межрегиональных
отношений во многом зависит будущее России как федеративного государства.
Контрольные вопросы
1. На каких принципах должна строиться формирующаяся система
межрегиональных отношений?
2. Охарактеризуйте причины экономического неравенства российских
регионов. Каковы аспекты системного решения проблем регионального
управления?
3. Что представляют собой межрегиональные ассоциации социальноэкономического взаимодействия: цели создания, направления деятельности?
Нормативные акты
Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах
государственной поддержки экономического и социального развития Сибири»
от 19 мая 1996 г. № 737. - Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. №21. Ст. 2473.
Постановление Правительства Российской Федерации «О Комиссии
Правительства Российской Федерации по реализации Федеральной целевой
программы экономического и социального развития Дальнего Востока и
216
Забайкалья на 1996-2005 годы» от 7 декабря 1996 г. № 1444. - СЗ РФ. 1996 №51.
Ст. 5803
Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых
вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций)
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918. - Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3614. (См. также
постановление Правительства РФ № 270 от 28 марта 2000 г.).
Постановление Правительства Российской Федерации «О разработке
федеральной целевой программы экономического и социального развития
Северо-Кавказского региона» от 28 августа 1997 г. № 1104. - СЗ РФ. 1997. №
36. Ст. 4186.
Литература
Иванова Н.Г., Канкупева М.И. Межбюджетные взаимоотношения в
Российской Федерации: анализ, перспективы, зарубежный опыт. - СПб., 1995.
Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. - М., 1998. Регионы
России: Информационно-статистический сборник Госкомстата России. В 2 т.М., 1997.
Рудько-Силиванов В.В., Савалей В.В. Финансовые ресурсы регионов. Владивосток, 1997.
217
Глава
11.
Государственная
государственного управления
служба
в
системе
Если не находиться на службе, нечего
думать о государственных делах.
Конфуций
§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и
сфера деятельности
В поведении и культуре чиновников
находится та точка, где законы и
решения правительства затрагивают
единичность и проявляют свою силу
в действительности.
Г. Гегель
Профессия государственного служащего - институт государственной
службы: сущность, социально-правовые основы, принципы - законодательство
о государственной службе Российской Федерации
В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись
без государственного управления, а значит и без государственных служащих.
Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного
устройства, формы правления, политической системы или правящего режима.
Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые
все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.
Государство как политически организованная сила, способная проводить
в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь
ход и направленность общественных преобразований. Проводником
государственного управления является государственная служба. Она выступает
основным средством практической реализации задач и функций государства,
обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для
нормальной жизнедеятельности общества и человека.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое
надлежащим образом не организовало труд государственных служащих,
испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного
управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение,
правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее, чем
самая совершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал: «С
плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими
чиновниками не помогут никакие законы». Русский император Николай I как-то
посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальников». С
тех времен население России выросло втрое, а число чиновников - в сорок раз.
Очевидно, любой современный руководитель государства мог бы подтвердить
значимость подобных высказываний. В наше время, когда страна и общество
218
переходят рубеж XXI столетия, - время надежд на то, что «невидимая рука
рынка» расставит все по своим местам, нельзя забывать, что в стране есть и
вполне осязаемая «рука чиновника». От его профессионализма, нравственных
качеств и деловой активности во многом зависит уровень качества нашей
жизни. Следовательно, формирование современной, хорошо отлаженной и
эффективно действующей системы государственной службы России относится
к
приоритетным
направлениям
преобразований,
происходящих
в
административно-политической сфере.
Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда
идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранее представлений
об организующем и регулирующем воздействии государства, о его функциях,
системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их
приходится
с
учетом
кардинальных
общественно-политических
преобразований, реформирования социально-экономической структуры
общества, жизненного уклада. Изменяясь, российское общество строит новое
государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные
эффективно реализовывать функции государства, а точнее - государственного
управления, согласно новым потребностям общественного развития.
Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в укреплении
российской государственности, модернизации и стабилизации общества на
основах демократии и права. Государственная служба Российской Федерации,
формируемая как социальный институт, призвана опираться на принципы
взаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и
прав человека, определяющие суть государственного управления в его
современном понимании.
Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности
по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою
значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства
демократического, правового, социально ориентированного государства.
Демократический социально-правовой характер государственной службы
проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и
представляет государство в его действиях по защите общественных интересов в
целом и человека - как отдельной личности.
Профессия государственного служащего есть род трудовой
общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными
теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в
результате образовательной подготовки, опыта работы в системе
государственного управления. Владея специальной образовательной
подготовкой,
государственный
служащий
профессионально
занят
государственным управлением. Он нанят обществом на государственную
службу для выполнения управленческих задач, а потому в профессиональном
плане он представляет собой социального менеджера (от англ, manager <
manage управлять) - управленца, т.е. специалиста в области управления, в том
числе и в государственной сфере, в отличие от инженера (от фр. ingenieur) специалиста с высшим образованием в какой-либо области техники. По букве и
219
духу действующего законодательства государственные служащие Российской
Федерации представляют собой профессиональный слой людей, занятых
управленческим трудом в различных областях государственно-властной
деятельности.
Корпус государственных служащих тесно примыкает к лидирующей
политической элите («ведущему слою» по И. Ильину). Госслужащие нацелены
прежде всего на обеспечение реализации функций власти, политики,
управления.
Социально-правовой
характер
профессиональной
деятельности
госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации
политической линии, определяемой избранными народом руководителями,
сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы.
Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной
официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в
зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда.
Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость
от подчиненности во властных отношениях Русский философ И. Ильин так
определил характер властных отношений: «Властвовать — значит как бы
налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение
добровольно принималось теми, кто подчиняется».
Власть госслужащих, принадлежащая им по праву государственного
управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возможность
и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью
различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, —
система соответствующих институтов и органов, принимающих властные
решения; в-третьих, — лица, облеченные соответствующими властными
полномочиями.
Особый характер профессиональной деятельности государственных
служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации
функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение
государственно-служебной деятельности как профессии среди других видов
социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями,
профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:
• сфера профессиональной деятельности - органы государственной
власти;
• род занятий — государственная служба;
• предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на
управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением,
поощрением и т.д.;
• продукты труда - управленческие решения и их последствия. Работа
госслужащих имеет свои профессиональные особенности:
• участие во властных и управленческих структурах, а значит
возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от
государства;
• знание законодательства и следование нормам права;
220
• требования государственной дисциплины, регламентированность
аппаратной работы;
•умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;
• высокий уровень ответственности за принимаемые решения и
совершаемые действия;
•подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с
условиями службы;
•публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями,
с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций
государственного управления.
Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий
государственных органов и должностных лиц, наделенных государственной
властью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока
полномочий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на
сохранение преемственности осуществления управленческих функций, которые
производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких
понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые
являются
основными
категориями
профессиональной
деятельности
государственных служащих, в решающей мере определяет характер их
взаимодействия с участниками социального процесса.
Государственные служащие выступают субъектами государственного
управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными,
государственными, муниципальными, частными институтами, организациями,
гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы
государственного управления как профессии государственных служащих, то
представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в
зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием
общественно-государственных ценностей, доминирующих политических
ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть
требований к профессиональной деятельности государственных служащих
формируется исходя из установок политической культуры, управленческих
способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус
госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые
предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и
опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим
качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие
перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.
В одном из популярных отечественных кинофильмов прозвучали слова,
ставшие крылатыми: «Есть такая профессия - Родину защищать». Это профессия офицера, который находится на государственной службе. Если
перефразировать, то о государственном служащем можно сказать: «Есть такая
профессия - Родине служить». Для госслужащего это значит прежде всего
служить людям своей страны так, чтобы не было «за державу обидно».
Служить не абстрактному понятию, не ради принципа, возведенного в куб, не
слепо следуя инструкции, начальственному указанию, не ради корысти.
221
Служить Родине - это совсем даже и не чиновничий крикливо-бумажный «урапатриотизм», от которого много шуму и пышных фраз, да проку нет. Для этого
мало быть высоким профессионалом. Здесь нужно иметь призвание.
Человек, избравший своим профессиональным делом государственную
службу, должен обладать не только профессиональными (приобретенными)
качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитанными в нем.
Можно сказать, что госслужащий - это особый тип личности, как, например,
тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача,
преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять
его склонность к госслужбе, можно назвать черты лидерства,
коммуникабельность, умение работать в команде, способность брать
ответственность на себя, дисциплинированность, самоорганизованность,
умение руководить и подчиняться, быстро и пунктуально выполнять
необходимые действия, внимательность и тактичность в общении с
окружающими, настроенность на доброжелательное отношение к людям,
чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желание сочетать личные
интересы с общественными, чувство долга.
При формировании кадрового корпуса госслужбы, т.е. профессионалов
госуправления, изначально значимо то, каковы побудительные мотивы
человека, приходящего на работу в орган государственной власти.
Большинство тех, кто избирает своей профессиональной деятельностью
госслужбу, ориентировано на добросовестное исполнение должностных
обязанностей, они хотят использовать свой интеллектуально-творческий
потенциал в интересах общества. Их предпочтения вполне очевидны:
перспективы служебного и профессионального роста, стремление занять
достойное место в обществе, реализовать себя в качестве управленца в
определенной сфере госдеятельности, иметь постоянную работу с
гарантированным уровнем оплаты социальных льгот. Такая установка
содержит немалый заряд оптимизма, способствует благоприятному социальнопсихологическому климату в государственном аппарате. Другое дело, что не
всякий, кто стремится стать госчиновником, готов признать при необходимости
свою неспособность компетентно исполнять служебные функции,
соответствовать занимаемой должности. Ведь роль госслужащего не сводится
только к механическому выполнению бюрократических задач. Выступая в
статусе должностного лица, управленца от имени государства, ему нельзя
забывать о том, что в каком бы чине он ни состоял, он всегда служит не
конкретному начальнику (президенту, министру, губернатору, мэру), а призван
выражать и защищать своими действиями интересы граждан. Однако же проза
жизни свидетельствует о том, что синдром власти, корысть и амбиции нередко
берут верх над представлениями об идеалах долга перед отечеством. В этой
связи не следует игнорировать и обратную (или «теневую») мотивацию
поступления на госслужбу. Недекларируемое, а потому скрытое побуждение
руководствуется не общественно значимыми, целями, а весьма обыденными
вещами: кто-то не смог найти себя в бизнесе; у кого-то есть влиятельные
покровители; кому-то нужны возможности для налаживания личных контактов,
222
обретения связей; некоторые не прочь потешить свое самолюбие в
строительстве карьеры, пользуясь рычагами власти; а иные видят в
определенной должности доходное место. Нельзя отрицать, что такое, к
сожалению, возможно.
Для современных российских политических условий характерно
выдвижение системы новых требований к профессионализму госслужащих,
вытекающих из новых политических и экономических реалий, что впрямую
связано с изменением функций государства и государственного управления.
Эти изменения предопределены прежде всего коренной перестройкой
отношений собственности и власти, состоявшимся переходом к новой
общественной системе, основы конституционного строя и государственного
устройства которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.
Государственный служащий призван, с одной стороны, на охрану и
обеспечение государственных интересов и общества в целом, а с другой, - он
должен с уважением относиться к разнообразным формам собственности и
видам деятельности, защищать интересы, права и свободы граждан. И тот и
другой интересы взаимосвязаны, здесь нет политических приоритетов для
государственных служащих.
Наряду с установками и ценностями политической культуры профессии
государственного служащего формируются требования управленческой
культуры. Достижения управленческих наук конца XX столетия, в том числе и
менеджмента в государственной сфере, требуют от государственного
служащего профессионального владения управленческими технологиями. Их
Удельный вес и степень заинтересованности ими могут значительно меняться
под влиянием исходной управленческой ситуации. Это зависит как от уровня
социального развития, так и от смены режима управления при переходе от
стабильных условий к экстремальным (кризисное управление) либо обратно
(управление развитием) или от одного объекта управления к другому.
Подтверждение тому дает история развития отечественной и зарубежной
государственной службы. Например, в истории госслужбы США выделяют
целый ряд периодов, переходы в пределах которых существенно меняли
принципы и содержание административного управления и требования к
профессионализму госслужащих: правление «наследников и джентльменов»,
правление «людей, пробившихся собственными силами», возобладание
принципа «общего блага», господство «научного управления». А в истории
нашей госслужбы можно выделить, например, такие периоды, как дворянский «служения царю и отечеству», партийно-советской номенклатуры «преданности идеалам коммунизма», либеральный - «правления демократов»,
на смену которым приходят центристы-прагматики.
Проблемы нравственной сформированности, воспитания чувств
гражданского долга, моральной ответственности, надежности государственных
служащих представляются сверхактуальными, особенно в настоящее время
длящихся социальных реформ, обостренных экономическим кризисом. Если
проблемы подготовки в области профессиональных знаний и умений сообразно
новейшим требованиям решаются, то личностно-нравственный уровень
223
госчиновников никак нельзя признать соответствующим идеальным
представлениям. По этому поводу уместно вспомнить фразу Теодора
Рузвельта: «Вор, не получивший начального образования, может украсть чтонибудь из товарного вагона; но если он окончил университет, он способен
украсть целую железную дорогу». К сожалению, это одна из давних бед
российского чиновничества, пагубно сказывающаяся на его моральнонравственном облике. Нередко к ней добавляются еще и безволие, равнодушие,
безответственность и некомпетентность в решении государственных проблем,
что также подрывает авторитет госслужащего. Избавиться от этих явлений,
которые создают ощущение даже не дилетантизма в профессиональной
деятельности, но асоциальности, возможно лишь с помощью целого комплекса
социальных, организационно-правовых, финансово-экономических мер. Они
должны приниматься на общегосударственном уровне, в нормативной форме,
т.е. в централизованном порядке.
В настоящее время, когда идет становление новой российской
государственности, процесс реформирования государственной службы еще не
завершен. Продолжается поиск оптимального соотношения политикоправовых, деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего.
Но очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы
государственной службы, которая будет отвечать нормативно-ценностным
установкам и в то же время будет соотноситься с реалиями жизни, опираться на
методы научного анализа. При этом крайне важно, чтобы весь процесс
моделирования государственной службы был подчинен установке на создание
условий, когда престижно и выгодно служить государству честно,
добросовестно на благо общества и в интересах человека. От того, кем
принимаются управленческие решения, а значит, каким образом они
проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства
и его граждан, общества в целом и каждого человека.
Как институциональное понятие государственная служба отличается
многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое
общественное явление. Характеристики государственной службы как одного
из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием,
определяются глубинными свойствами конкретного общества, его
политическим развитием, традициями, государственным устройством.
Институционализация государственной службы в концентрированной форме
отражает существующие в данном обществе экономические, политические,
духовные отношения и способ организации социального управления.
Конституция РФ 1993 г. определяет государство как демократическое,
федеративное, правовое, социальное и светское. Все эти пять важнейших
свойств современной российской государственности должны найти
концептуальное отражение в законодательстве и практике государственной
службы. Понятийное содержание государственной службы как социальной
публично-правовой категории заключается в том, что она представляет собой
нормативно установленный механизм профессионального обеспечения
реализации властных полномочий по исполнению законодательства в
224
интересах граждан, защиты их прав и свобод.
Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций
власти государства. Однако современное государство само по себе не является
первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В
демократическом процессе, в поступательном развитии положительного
взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом
меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится
правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государственная
служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в
своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию,
изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени
государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей
общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его
интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.
В социальном плане государственная служба представляет собой
институт взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных
структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы
обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных
социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами,
склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями.
Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению
социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и
законодательством. Государственное служение обществу должно помогать
человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его
социальных потребностей.
По мере становления и укрепления в общественно-государственной
жизни провозглашаемых Конституцией РФ приоритетов развития, госслужба
будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только
государства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого
человека. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности,
провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Поэтому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человека
и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием». Для государственной службы
важно обратить внимание на подчеркнутые нами слова, поскольку они
раскрывают сущность государственно-служебной деятельности, указывая на
подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей
ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами
- они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих
основополагающих конституционных положений (а они признаны
непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное
содержание госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую
зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник
государства призван конституцией служить прежде всего человеку. Общество
225
выше государства, которое есть лишь форма организации общественных
отношений, их регулирования посредством государственного управления.
Госслужба,
выступая
проводником
госуправления,
руководствуется
приоритетами развития общества, приумножения его духовного и
материального благосостояния.
Процесс создания государственной службы как социальной, повернутой к
обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в работе
чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать
корпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального
обслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы
быта и услуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества
было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был
воспринят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.
Разумеется воплощение конституционных идеалов в обыденной жизни,
учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной истории и
современные проблемы российской государственности, процесс становления
госслужбы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным и
тернистым. Действительность такова, что поиск путей и новых технологий
правового и кадрового обеспечения госслужбы Российской Федерации ведется
не всегда, отвечая насущным задачам передовых устремлений общественной
мысли.
Государственная служба представляет собой необходимый и важный
элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между
государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности
заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и
компетентно реализовывать функции государственного управления по
организации и регулированию общества. В претворении задач и функций
государства по руководству обществом состоит функциональное назначение
государственной службы.
Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как
преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении
общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные
задачи госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации
государственной власти, которая должна служить обществу.
Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом
управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной
организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения
решений,
социальной
коммуникации,
координации,
контроля,
информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все
более доминирующей становится тенденция производства государственных
социальных услуг — образовательных, воспитательных, правовой защиты,
безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как
административной деятельности, то можно выделить такие функции:
информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные,
соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений,
226
финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.
Как важная сфера государственно-управленческой деятельности
государственная служба организуется на определенных началах, основах, чем
придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности
государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуют
официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного
развития, соответствующие им установки и цели государственного
строительства, а также нормативно установленные принципы и основы
организации и функционирования госслужбы.
Социальным началом здесь выступают прежде всего приоритеты и
ценности гражданского общества, правового демократического государства,
интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав
и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и
т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены
характером общественно-экономического строя, политической системы, типом
государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его
функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. Диалектика
взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи
государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума,
его первосубъекта - народа. В конечном счете эффективность госслужбы, ее
социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько
качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.
Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы, принципы,
установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее
осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публичноправовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь
человека. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику
ее правового опосредствования и организации. В ней много императивного должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует
осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на
госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы
от труда, относящегося к частной жизни человека (по крайней мере в
свободном обществе), где частноправовые отношения регулируются
гражданским законодательством.
К
принципам,
определяющим
демократическую
сущность
государственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение
идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике. В
Российской Федерации государственная служба строится на принципах,
установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы
Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ст. 5):
1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными
актами; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их
непосредственного действия; 3) единства системы госвласти, разграничения
предметов ведения между РФ и ее субъектами; 4) разделения власти на
законодательную, исполнительную и судебную; 5) равного доступа граждан к
227
госслужбе; 6) обязательности для госслужащих решений вышестоящих
госорганов и руководителей; 7) единства основных требований, предъявляемых
к госслужбе; 8) профессионализма и компетентности госслужащих; 9)
гласности; 10) ответственности госслужащих за подготавливаемые и
принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих
должностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12)
стабильности кадров.
Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна
олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и
реализации целей и функций государства и применения государственной
власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и
профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли
государства.
Такое единство придает государственной службе параметры социального
публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди
государственных, правовых и общественных институтов.
Конституционно-правовые основы государственной службы Российской
Федерации образует система законодательных и иных нормативных правовых
актов
конституционного,
административного,
административнопроцессуального, трудового и социального законодательства.
Федеративный характер современной российской государственности
положил
в
конституционное
основание
правового
регулирования
государственной службы принцип двухуровневого законодательства: 1)
общегосударственного (федеральное законодательство), 2) регионального
(законодательство субъектов РФ).
Законодательство о государственной службе Российской Федерации
состоит из Конституции РФ и федеральных законов, иных нормативных
правовых актов РФ, конституций, уставов, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ. Весьма обширно госслужба регулируется
подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ,
постановлениями Правительства РФ, актами министерств и других
федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с
конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе
делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с
тем государством регулируются основы организации муниципальной службы в
органах местного самоуправления. На эту службу распространяются нормы,
относящиеся к государственной службе, но только в той части, в какой они не
урегулированы ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и ФЗ «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.
На государственных и муниципальных служащих распространяется действие
законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.
Правовой базой для организации и регулирования госслужбы и кадровых
мероприятий, как уже отмечалось является ФЗ «Об основах государственной
228
службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Он определяет основы
организации госслужбы и правового положения госслужащего, порядок
поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает социальноправовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы —
проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов,
присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные принципы и
положения данного закона распространяются на всех государственных
служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее
особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными
федеральными законами только на основании и в соответствии с данным
законом.
Контрольные вопросы
1. Как Вы понимаете профессиональный характер государственнослужебной деятельности по осуществлению функций государственного
управления?
2. Что представляет собой государственная служба как социальноправовой институт?
3. Дайте характеристику законодательства о государственной службе
Российской Федерации.
Литература
Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.
Воробьев В. В. Проблемы становления и тенденции развития
государственной службы России. - М., 1999.
Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В.
Оболонский. -М., 1999.
Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998.
Государственный служащий как человек и профессионал. - М., 1996. Калачева
Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Российской
Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. Н. Новгород, 1998.
Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики
Российской Федерации. - М., 1999.
Наздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки
государственных служащих. - М., 1999.
Профессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону,
1997.
Стартов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.
229
§ 2. Основы правового статуса и классификации государственных
служащих
Всякому теперь кажется, что он
мог бы наделять много добра на месте
и в должности другого, и только не
может сделать его в своей должности.
Это причина всех зол.
Н. В. Гоголь
Имеешь ли служение, пребывай в
служении ...начальник ли,
начальствуй с усердием...
Апостол Павел
Государственный служащий - правовой статус государственного
служащего: обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение,
ответственность - правовой статус государственного служащего субъекта
Российской Федерации - классификация государственных служащих
Понятие государственного служащего и основы его правового статуса
Определены ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»
от 31 июля 1995 г. (далее ФЗ «Об основах ГС РФ»). В соответствии с его ст. 3
государственным служащим является гражданин Российской Федерации,
исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по
государственной должности государственной службы за денежное
вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или
средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 21
данного Закона добавляет обязательные условия, при которых гражданин
России может претендовать на занятие должности государственной службы:
предельный возраст не моложе 18 и не старше 60 лет, необходимость владеть
государственным языком, иметь профессиональное образование.
Правовой статус государственного служащего возникает на основе
законодательства в связи с замещением государственной должности. Именно
должность в государственном аппарате является базовой характеристикой
правового положения государственного служащего. Общие особенности в
правовом положении госслужащих - производные от статуса госслужбы как
организационного и правового института. По своей сути правовой статус
государственного служащего - это установленные и гарантированные
государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих
должностные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С
изменением характера этих отношений, меняется и правовой статус
госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и
т.д.).
Основы правового статуса государственных служащих даны в гл. 3 ФЗ
230
«Об основах ГС РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть групп государственнослужебных норм, которые определяют: 1) обязанности, 2) права, 3)
ограничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих.
И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым
установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные
ограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственности.
Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и
ответственность устанавливаются обычно не персонально для каждого
госслужащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы
государственно-служебных норм имеют подчиненное значение от задач и
функций государственных органов. Нормы, составляющие основу правового
статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные.
Общими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от
категорий и групп занимаемых ими должностей. Полный объем прав и
обязанностей госслужащих индивидуален по каждой должности в зависимости
от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Для
осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством
могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем
конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях.
Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Об основах ГС
РФ», связаны с необходимостью:
1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение
Конституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числе
регулирующих сферу их полномочий;
2) добросовестно исполнять должностные обязанности;
3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов
граждан;
4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих
руководителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностных
полномочий, за исключением незаконных;
5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно
рассматривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий,
учреждений и организаций, государственных органов и органов местного
самоуправления и принимать по ним решения;
6) соблюдать установленные в государственном органе правила
внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции;
7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения
своих служебных обязанностей;
8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также
не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных
обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство
граждан.
Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к
подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочия
надлежащим образом.
231
Для
исполнения
общеслужебных
обязанностей
госслужащим
предоставляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об
основах ГС РФ»:
1) посещать в установленном порядке для исполнения должностных
обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм
собственности;
2) участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакантных
должностей госслужбы;
3) продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за
добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;
4) проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять
повышение квалификации за счет средств госбюджета;
5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы;
6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые
инстанции, минуя непосредственное начальство;
7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой, в
тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного
экзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;
8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты
своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
9) требовать проведения расследования для опровержения сведений,
порочащих его честь и достоинство;
10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о
своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело,
приобщать к личному делу свои объяснения.
Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрены и
некоторые другие служебные права, которые устанавливаются специальными
законами. Прежде всего это касается сотрудников правоохранительных
органов, которые наделяются правами применения физической силы,
специальных средств, огнестрельного оружия, задержания преступников.
С
целью
предотвращения
злоупотреблений
в
деятельности
государственных служащих и создания условий их независимости от
различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из
того, что корпус госслужащих должен быть постоянно занят только делами
государственно-служебными без каких-либо отвлечений на дела посторонние и
не допускать использования служебного положения в личных целях отдельных
служащих, законодательство устанавливает для них ряд ограничений. Их
правовая природа в том, что они являются юридическими категориями правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается пока состоит
на государственной службе.
Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ», двоякого рода.
Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации
госслужащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения
вводятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к
гражданину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и
232
после того, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил
следующие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической
деятельности - не быть депутатом органов законодательной (представительной)
власти и местного самоуправления; не бастовать; не использовать служебное
положение в интересах общественно-политических объединений; б)
преследующие цели рационального труда госслужащих в интересах службы и
недопущения использования служебного положения в личных интересах,
например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и преподавательской, творческой; не заниматься
предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не
получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего; не
быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается
ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из
ограничений, отсутствующее при поступлении на госслужбу, может появиться
уже после того, как лицо стало госслужащим. Возникновение таких
ограничений влечет, например, приобретение гражданства иностранного
государства, появление близкого родства или заболевания, препятствующих
исполнению должностных обязанностей, и т.п.
Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему
предоставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии
и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1)
условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на
пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обязательность
согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспечение за
выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обязательное
социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз,
других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных
обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или
сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохождения
службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая
площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных
расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий и социальных
льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и в том, что
осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и
частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной
власти, а для госслужащих субъектов РФ - полномочия, осуществляемые
госорганами субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и
предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта РФ.
Соотношение полномочий госсслужащих федеральных и субъектных органов
государственной власти определяется и регулируется общим правилом,
установленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативно-правовые
акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это
требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции,
233
к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым
государственными служащими.
В зависимости от характера правонарушений, совершенных
государственными служащими, они могут привлекаться к различным видам
юридической
ответственности:
дисциплинарной,
административной,
материальной, гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к
ответственности является конкретное правонарушение, т.е. такое деяние
(действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев
другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное и/или
запрещенное. Правонарушения делятся на преступления и проступки
(деликты). Проступки могут быть административные, дисциплинарные и
служебные.
Основанием
дисциплинарной
ответственности
является
дисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей,
правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины.
Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее
исполнение по вине государственного служащего возложенных на него
обязанностей. Должностные лица отдельных категорий государственных
служащих подлежат ответственности также и за поступки, морально не
совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине
государственных
служащих
некоторых
категорий
устанавливают
ответственность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при
исполнении ими служебных обязанностей.
Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке
служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной
власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий.
Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться
субъектами их применения. Согласно ст. 14 ФЗ «Об основах ГС РФ» за
неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим
возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться
органом или руководителем, имеющим право назначать его на должность,
следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий
выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5)
увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной
проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения
вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения
должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)
установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия
государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные
взыскания. В соответствии с этим же законом и государственные служащие,
подвергнутые дисциплинарным или административным взысканиям, могут
обжаловать решения своих руководителей.
Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе
234
государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные
лица
и
федеральные
государственные
служащие,
подвергнутые
дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться,
награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению
очередного квалификационного разряда, однако их могут направить на
внеочередную аттестацию.
В случае сомнения государственного служащего в правомерности
отданного ему приказа (распоряжения), он должен письменно сообщить об*
этом
руководителям:
издавшему
приказ
(распоряжение),
своему
непосредственному, вышестоящему. Если вышестоящий руководитель в
письменной форме подтвердит необходимость исполнения отданного
распоряжения, то государственный служащий обязан его исполнить. При этом
ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного
приказа (распоряжения) несет подтвердивший его руководитель. Исключение в
таких ситуациях составляют те приказы (распоряжения), исполнение которых
влечет нарушение административного или уголовного законодательства.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий
установлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания
налагаются в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня,
когда об этом стало известно руководителю совершившего его
государственного служащего. Но позднее шести месяцев дисциплинарные
взыскания не налагаются. Дисциплинарные взыскания объявляются приказом
(распоряжением) руководителя. Сведения о них, кроме увольнения с
государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, в трудовую
книжку не записываются. Эти взыскания снимаются автоматически, если в
течение года государственный служащий не будет подвергнут новому
взысканию, либо досрочно по решению руководителя или суда.
Основанием
административной
ответственности
является
административный проступок. Административный проступок - это посягающее
на государственный или общественный порядок, собственность, права и
свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное,
виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за
которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
К административной ответственности привлекаются государственные
служащие, чаще всего должностные лица, за нарушение вмененных им в
обязанность общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об
административных правонарушениях РСФСР и другими актами (например,
Таможенным кодексом РФ), содержащими административные санкции.
Поэтому основанием административной ответственности государственных
служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как
административный, и как дисциплинарный проступок.
Характерной особенностью административной ответственности является
то, что она наступает при совершении административного правонарушения,
имеющего степень общественной опасности большую, чем дисциплинарный
проступок, но меньшую, чем уголовное преступление. Государственные
235
служащие,
совершившие
административное
правонарушение,
несут
ответственность перед государством в лице полномочного административного
органа или компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по
применению мер административного взыскания. Все государственные
служащие как граждане России несут административную ответственность на
общих основаниях. К должностным лицам государственной службы,
находящимся при исполнении своих обязанностей, применяются только два
вида административных взысканий: предупреждение и штраф.
Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений.
Государственные служащие независимо от их должностного положения несут
уголовную ответственность наравне со всеми гражданами Российской
Федерации (ст. 4 УК РФ). В Особенной части Уголовного кодекса РФ
должностные преступления, касающиеся в том числе и государственных
служащих, связаны с такими тяжкими преступлениями, как государственная
измена, злоупотребление властью или служебным положением, превышение
власти или должностных полномочий, халатность, получение взятки,
служебный подлог, и другими. По статьям гл. 30 «Преступления против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления» УК РФ госслужащие, не относящиеся к
числу должностных лиц, привлекаются - к уголовной ответственности в
случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.
Материальная ответственность наступает за служебный проступок,
причинивший материальный ущерб организации (государственному органу), и
выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда.
Материальная ответственность носит правовосстановительный характер, в
отличие от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности,
которая имеет карательное значение. Материальная ответственность
государственных служащих бывает, как правило, ограниченной. Они несут ее в
размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка.
Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в
полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при
исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом
состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной
ответственности.
Возмещение материального ущерба не рассматривается в качестве
дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним. Этот вид
ответственности наступает либо в административном порядке либо по суду. В
соответствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ «Об основах ГС РФ» на государственных
служащих распространяется законодательство о труде с особенностями,
предусмотренными данным законом. В соответствии со ст. 122 Кодекса законов
о труде РФ к числу полномочий должностных лиц (государственных органов),
связанных с возмещением материального ущерба в административном порядке,
относится их право при отказе работника добровольно возместить
причиненный по его вине ущерб отдать распоряжение о возмещений такового
путем удержания из зарплаты соответствующей суммы. Но при условии, что
236
сумма, подлежащая возмещению, не превышает среднемесячного заработка
государственного служащего. В других случаях вопрос о возмещении
имущественного и иного материального ущерба решается в порядке
гражданского судопроизводства.
Правовой статус госслужащего субъекта РФ состоит из двух частей
(или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус
госслужащего независимо от видов и уровней госслужбы; и 2) норм закона о
государственной службе соответствующего субъекта РФ, которые на основе
федерального закона определяют статус госслужащего данного субъекта РФ,
дополняя его собственными нормами с учетом местных особенностей.
Основные стороны правового статуса государственных служащих в
определенной мере характеризует их классификация по различным основаниям,
прежде всего по видам госслужбы, по должностным и квалификационным
критериям и т.д.
Многочисленность корпуса государственных служащих, различия в
объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а также
необходимость четко установленного порядка в служебных отношениях,
обеспечения заинтересованности служащих в своей работе, вызывают
потребность в обоснованной классификации государственных служащих.
Для официальной классификации госслужащих целесообразно избрать
такие основания, которые установлены законодательством о государственной
службе. Но могут быть также и другие классификационные признаки,
позволяющие идентифицировать государственных служащих, определить
место каждого из них в системе госслужбы, в иерархии служебных отношений
(см. табл. 26).
Классификация государственных служащих
Таблица 26
Основания классификации
№
Классификационн Классификационные группы
ые признаки
1
Принцип
разделения
государственной
власти
Госслужащие органов власти:
1)законодательных
(представительных),
2) исполнительных,
3) судебных,
4) прокуратуры
2
Принцип
федерализма
Госслужащие:
1) федеральных,
2)региональных
органов власти
Конституция РФ,
ст. 10, 129
Конституция РФ, ст. 1; п. «т»
ст. 71;
(субъектов
РФ)
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п.З ст. 2
237
3
Категории
государственных
должностей
Госслужащие:
1) категории «Б» - «патронатные», или
временные,
т.е. ограниченные сроком
полномочий лиц, избранных на
должности,
предусмотренные
Конституцией
и законами РФ и законодательством
субъектов РФ;
2) категории «В» - «карьерные», т.е.
проходящие
службу на условиях трудового
договора,
заключенного
на
неопределенный срок
4
Группы
государственных
должностей
государственной
службы
Госслужащие:
1) высшие (5-я группа);
2) главные (4-я группа);
3) ведущие (3-я группа);
4) старшие (2-я группа);
5) младшие (1-я группа)
5
Квалификационны
Госслужащие:
е разряды
1)действительный государственный
советник РФ; 2) государственный советник РФ;
3) советник РФ;
4) советник госслужбы;
5) референт госслужбы
6
Функциональные
группы
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п.2 ст. 2;
п. 6 ст. 21
ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 1
ст. 6
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п. 3 ст. 7
Госслужащие:
Указы Президента
1)
руководители
органов
РФ
о
Реестре
исполнительной
власти
(кроме государственных
должностей
министров),
заместители государственной
руководителей
органов службы РФ
государственной власти;
2) руководители аппаратов (кроме
руководителей аппаратов органов
государственной власти, отнесенных к
категории «А») и структурных
подразделений
государственных
органов;
3)
управляющие
делами
государственных органов;
4)
помощники
руководителей
государственных органов;
5)
советники,
эксперты,
консультанты,
референты
государственных органов;
6) специалисты государственных
органов
238
7
Виды
государственнослужебной
деятельности
Госслужащие:
1) гражданские;
2) военные (военнослужащие)
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п. 2 ст. 4;
п. 5 ст. 7
8
Функцион
Госслужащие, выполняющие
альная роль в функции:
процессе
1)
общеадминистративные
государственного (обеспечивают
президентские,
управления
парламентские, правительственные
полномочия);
2) специализированные
(обеспечивают
полномочия
налоговых,
дипломатических,
контрольнонадзорных,
избирательных,
правозащитных,
финансово-кредитных органов);
3)правоохранительные
(обеспечивают полномочия органов
юстиции, суда, прокуратуры и других
органов правоохраны);
4)
военизированные
(обеспечивают
полномочия
противопожарных, спасательных и
других органов);
5) военные (обеспечивают
оборонные функции государственных
органов)
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п. 2 ст. 3
9
Виды
Госслужащие: 1 ) республик;
государственно- 2) краев;
правовых
3) областей;
образований
в
4) городов федерального
составе РФ
значения;
5) автономной области;
6) автономных округов
Конституция РФ, ч. 1 ст. 5
239
10
11
12
13
Организационно
правовые формы
государственных
органов
исполнительной
власти
РФ и субъектов
РФ
Госслужащие:
1 ) министерств;
2) госкомитетов;
3) комитетов;
4) федеральных служб;
5) федеральных надзоров;
6) российских агентств;
7) департаментов местных
администраций;
8) управлений местных
администраций
Характер
полномочий
Госслужащие:
1) должностные лица;
2) представители власти;
3) функционеры (т.е. лица,
выполняющие определенные
управленческие функции)
Специализация
По перечням специализаций
государственных должностей госслужбы, прилагаемым к
должностей
их реестрам в соответствии с
государственной указами Президента РФ и актами глав
службы
субъектов РФ
Указы Президента
РФ «О структуре
органов исполнительной власти
РФ»; акты глав
субъектов РФ о
структуре органов
исполнительной
власти
Уголовный кодекс
РФ, примеч. к
ст. 285, примеч. к
ст. 318
ФЗ «Об основах
ГС РФ», п. 2 ст. 6
Иные
Классификация по данным основаниям относится ко всем
государственным служащим, так как каждый из них состоит в определенной
группе должностей, учрежденных в государственных органах власти. Кроме
того, важными критериями ранжирования госслужащих являются уровень их
профессионализма и компетентности, готовность и способность к несению
соответствующей службы, знания и умения для выполнения задач различного
профиля в рамках определенного круга служебных обязанностей. Поэтому
далее классификация госслужащих может быть продолжена по иным
основаниям. Выделение психологического и акмеологического оснований для
создания служебно-должностных типологий позволяет классифицировать
госслужащих по характеристикам принятия решений в процессе
профессиональной деятельности. В этом случае госслужащих можно разделить:
на лиц, принимающих решения, подлежащие исполнению на федеральном или
региональном (субъект федерации) уровне; лиц, принимающих решения,
касающиеся отдельных организационных структур и систем государственного
управления; лиц, осуществляющих информационно-аналитическое обеспечение
принимаемых решений; лиц, осуществляющих выполнение функций
государственных органов, реализацию и контроль принятых решений.
Иные основания классификации госслужащих не противопоставляются
тем, которые предусмотрены законом, так как не имеют самостоятельного
организационно-правового значения.
240
Предложенная классификация государственных служащих может стать
основой для структурно-функциональной и кадровой организации
государственной службы, а также для проведения прикладных исследований
деятельности кадров государственного аппарата. Это важно и с точки зрения
эффективности госслужбы, так как по результатам труда госслужащих могут
быть выявлены условия и факторы ее повышения.
Контрольные вопросы
1. Чем определяется правовой статус государственного служащего и как
Вы можете его охарактеризовать?
2. Что является основанием для привлечения госслужащих к различным
видам юридической ответственности?
3. По каким основаниям может быть проведена классификация
государственных служащих и какое она имеет значение для характеристки их
статуса?
Литература
Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных
служащих. -М., 2002.
Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной
службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе
зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. - М., 1998.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. — М.,
2002.
Чиканова Л.Н. Государственные служащие. Комментарии. Разъяснения.
Рекомендации. - М., 1998.
241
§ 3. Виды государственной службы
Поднимаясь вверх
по административной лестнице,
мы на каждой ступени убеждаемся,
что ступень эта точно также
существует не для удовольствия тех,
кто стоит выше, я для обслуживания
тех, кто работает ниже.
Г. Эмерсон
Виды государственной службы: федеральная - субъектов федерации гражданская
общеадминистративная
специализированная
правоохранительная - военная - войсковая - военизированная
Государственная служба имеет многоцелевой функциональнодеятельностный характер, обеспечивая исполнение всего объема полномочий
структур государственного аппарата (госорганов). Выполнение госслужбой
многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее
структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной
государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана
обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций,
присущих органам государственной власти. Госорганы власти по современному
российскому законодательству являются единственной организационной
формой осуществления госслужбы. Дифференциация госорганов по предмету
их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных
полномочий и компетенции по отраслям и сферам госдеятельности, создает
основу для разделения госслужбы на виды. Вопрос о видах государственной
службы приобретает значение именно по причине многообразия
государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой
модернизации и повышения эффективности госслужбы в процессе ее
совершенствования. Понимание этого вопроса необходимо прежде всего для
уяснения сложившейся структуры госслужбы Российской Федерации а также
задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагающими
принципами системного единства, рациональной организации, правовой
типичности.
Госслужба, как деятельность по исполнению государственных задач и
функций существует в госорганах различных организационно-правовых форм с
различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в
результате
преобразований,
реорганизаций,
межсистемных,
внутриорганизационных изменений и т.п. Причем от принадлежности
242
госоргана к тому или иному виду законодательной, исполнительной или
судебной государственно-властной деятельности в смысле его отношения к
парламенту, правительству или суду, производны и названия той госслужбы,
которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование
госоргана, будь то Федеральное Собрание, Конституционный или арбитражный
суд, равно как и министерство, госкомитет, служба, агентство или надзор,
значения не имеет. Государственная служба Российской Федерации имеет
многоплановую структуру, определяемую:
а) конституционно-федеративным устройством государства; и
б) функционально-видовыми особенностями деятельности госорганов.
По условию «а» структура госслужбы включает два равноправных по
предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную
госслужбу, находящуюся в ведении РФ, и госслужбу субъектов РФ
(субъектную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78
Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об основах ГС РФ».) Можно было бы назвать
также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень
муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за
рамки ГС.
По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры
госслужбы РФ. Организуемая в госорганах по сферам и отраслям госвласти и
управления госслужба может быть подразделена на гражданскую и военную.
Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности
госорганов предполагает основания, по которым могут быть выделены и
различные подвиды госслужбы, которые к настоящему времени сложились или
находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции,
внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых
осуществляется отдельными госорганами в законодательно установленном
порядке.
По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида
государственной власти, в органах которой замещают должности госслужащие,
можно различать госслужбу:
представительной
(законодательной)
власти,
называемую
парламентской:
- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е.
осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по
сферам госрегулирования (управления);
- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в
аппаратах судов всех инстанций. Вне этих органов госвласти остается
госслужба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной
ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение
статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей
Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а
потому не имеет концептуально-правового обоснования.
Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы
являются различия в компетенции и предметах ведения госорганов, т.е. в
243
содержании
государственно-властных
функций,
обеспечиваемых
государственно-служебной деятельностью.
Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба- это
служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание
государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной
функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:
- президентская госслужба в Администрации Президента РФ, в том
числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в
администрациях глав субъектов РФ;
- парламентская госслужба в аппаратах палат Федерального Собрания
РФ (в Совете Федерации и Государственной Думе); в аппаратах
законодательных собраний субъектов РФ;
— правительственная госслужба в Аппарате Правительства РФ; в
аппаратах правительств субъектов РФ; а также
- исполнительная госслужба, в федеральных органах исполнительной
власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих
различные сферы деятельности: социальную (Минкультуры, Минтруда,
Минобразования,
Госкомспорт
и
др.),
хозяйственно-экономическую
(Минэкономики, Госкомимущество, Минфин и др.), инфраструктуру
(Минтранс, Минсвязи, Минэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и
строительной политике, Комитет по машиностроению, и др.), сельское
хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная госслужба, названная так
условно, бесспорно является составной частью правительственной ГС. Она
организуется и осуществляется с непременным учетом функционального
многообразия отраслевой специфики сфер госдеятельности.
Специализированная госслужба - это реализация особо установленных
полномочий
госслужащими
с
соответствующей
профессиональной
специализацией, исполняющими должностные обязанности в госорганах,
имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для
регулирования
преимущественно
однородной
деятельности
(по
соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба
выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной
специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также
необходимого специального профессионального образования для исполнения
полномочий по соответствующим госдолжностям госслужбы (ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об
основах ГС РФ»). К специализированным видам госслужбы относятся такие,
которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом
характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную
специализацию государственно-служебной деятельности по реализации задач и
функций, возложенных на специально образованный для этих целей госорган.
Специализация государственно-служебной деятельности определяется в
зависимости от функциональных особенностей госоргана, особенностей
предмета
ведения
и
специальной
профессионально-образовательной
квалификации госслужащих, необходимой для реализации их должностных
правомочий, и компетенции, установленной для данного госоргана. Такие
244
госорганы образуются специальными правовыми актами (специальными
законами), и в соответствии со специальным правовым регулированием
организуется и функционирует госслужба специализированных видов. К
специализированным
видам
госслужбы,
согласно
действующему
законодательству и сложившейся системе госорганов, можно отнести:
— дипломатическую госслужбу (МИД);
— налоговую госслужбу (ГНС);
—правозащитную госслужбу (в аппарате Уполномоченного по правам
человека);
- контрольно-надзорную госслужбу (в контрольно-надзорных госорганах:
Госатомнадзоре, Счетной палате, Министерстве по антимонопольной политике,
Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора
транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых в силу
служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с
должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и
организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции,
являясь представителями власти);
— финансово-кредитную госслужбу (в финансово-кредитных госорганах:
Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);
—избирательную госслужбу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК
РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ); и
—альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в
соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).
Специальные функции и специальная компетенция присущи также
специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься
правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения
юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при
неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил
и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения
законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной
литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или
компетентными органами, а службу в них - спецслужбой. Госслужба в
правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется
на должностях, Учрежденных:
-в аппаратах органов суда (Конституционный Суд РФ, арбитражные
суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций),
называемую судебной госслужбой;
-в органах прокуратуры (в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах,
входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о
прокуратуре (ст. 11)), называемую прокурорской госслужбой;
- в органах внутренних дел - в милиции (МВД), называемую милицейской
госслужбой;
-в органах налоговой полиции (ФСНП), называемую налоговополицейской госслужбой;
- в таможенных органах (ГТК), называемую таможенной госслужбой;
245
- в органах федеральной службы безопасности (ФСБ), называемую
госслужбой безопасности:
- в органах службы внешней разведки (СВР), называемую
разведывательной госслужбой;
- в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в
его систему), называемую госслужбой юстиции:
-в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую
нотариальной госслужбой.
Правоохранительная и военная госслужбы во многих отношениях близки
и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском
законодательстве о соответствующих госорганах. По этим основаниям
госслужба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к
обоим видам госслужбы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних
войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими.
В свою очередь, госслужащие правоохранительных органов, занимающие
должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус
военнослужащих. Сотрудники этих госорганов проходят военную службу с
учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что
обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей. На
военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС, ФАПСИ и др., т.е. на
лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников), распространяются
положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных Силах, а
на работников, т.е. на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, общие положения федерального законодательства о труде.
В ФЗ «Об основах ГС РФ» нет указаний о том, что данный закон
устанавливает основы всех видов госслужбы, как тех, которые сложились, так и
тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной
службе. Фактически данный Закон установил основы гражданской госслужбы,
так как госслужба в ряде отдельных госорганов уже была урегулирована. К
тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид
государственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем ФЗ «Об
основах ГС РФ».
Военная служба по ФЗ«О воинской обязанности и военной службе» особый вид федеральной госслужбы РФ в составе частей и учреждений
Вооруженных Сил, других войск и военных структур России (Пограничные
войска, Внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ,
Железнодорожные войска, войска гражданской обороны). Вопросы военной
службы регулируются обширным военным законодательством. Военную
госслужбу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи
некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются
следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с
риском; б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями, в
которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности
граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных
уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных
246
функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми
условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (имеются в
виду соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с
необходимостью дисциплины, субординации, выполнения приказов,
способность выдерживать порой критические физические и психологические
нагрузки, быть в постоянной готовности к ним и т.п.), присвоения специальных
званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е)
умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного
в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с
установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности,
особым порядком привлечения к видам правовой ответственности (прежде
всего административной и материальной); з) обеспечением денежным
содержанием, социальными льготами; и) ношением форменной одежды, знаков
различия и другой внешней атрибутикой.
Однако, в отличие от службы в Вооруженных Силах, диапазон
правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач
защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов госслужбы
более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от
военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, военнослужащие
правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями
представителя власти, т.е. их властные полномочия публичного характера
выходят за пределы данного правоохранительного госоргана. Из числа
госслужащих
правоохранительных
органов
представителями
власти
признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ.
Их распорядительные действия(полномочия) могут распространяться на
граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе.
Как представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены
правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры
принуждения и т.д. В этом смысле должностные лица Вооруженных Сил
представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в
условиях
чрезвычайного
положения).
Поэтому,
чтобы
избежать
терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять
применительно к службе в Вооруженных Силах и военных структурах РФ, т.е.
прежде всего в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид
военной госслужбы можно условно именовать войсковой службой, которая
делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и
другим силовым ведомствам (войска службы безопасности (ФСБ), внутренние
войска (МВД), войска спецсвязи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки
(СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска
(ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодорожные войска).
Особенности правоохранительной госслужбы и некоторых других видов
гражданской госслужбы, например, таких как фельдъегерская, гражданской
обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются
военнослужащими, отражает термин «военизированная госслужба». К
военизированной госслужбе могут быть отнесены:
247
- охранная (по подведомственности — в МВД, МПС, ФСО и т.д.);
- пожарная (в Государственной противопожарной службе МВД);
- фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе Минсвязи
РФ);
- правительственной связи (ФАПСИ);
- спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы
МЧС);
- чрезвычайных ситуаций (МЧС);
- казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную
службу).
Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие
виды госвласти, отрасли и сферы управления, а также в зависимости от
содержания и характера исполнения госслужащими возложенных на них
обязанностей, проводится правовое оформление госслужбы с учетом ее
специфики в различных госорганах. Правовые основы организации госслужбы
закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах,
касающихся отдельных госорганов власти. Основополагающими актами
общего характера для формирования института госслужбы РФ является
Конституция РФ и ФЗ «Об основах ГС РФ». Они заложили правовой
фундамент для дальнейшего законодательства, регулирующего госслужбу РФ
по уровням и видам.
Контрольные вопросы
1. Какие причины являются основаниями специализации государственной
службы и выделения ее видов?
2. Дифференцируйте государственную службу по видам и подвидам и
охарактеризуйте их.
3. Что отличает военную службу от гражданской?
4. Назовите характерные черты, по которым совпадают и различаются
военный и правоохранительный виды государственной службы.
Нормативные акты
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской
Федерации» от 31 июля 1995 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля
1993 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
1993. № 9. Ст. 325; в ред. последующих федеральных законов.
Литература
Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики
Российской Федерации. - М., 1999.
Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое
регулирование. -М., 1997.
ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 1996.
Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. - М., 1997.
Спецслужбы России: законы и комментарии / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. М., 1997.
248
§ 4. Управление государственной службой
Если управляя царством,
не заботиться о служащих,
то страна будет потеряна.
Мо-Цзы
Искусство управления состоит
в искусстве быть честным.
И.А. Бунин
Организация государственной службы - система органов управления
государственной службой - Совет по вопросам государственной службы при
Президенте РФ - кадровые службы -кадрово-политические мероприятия организационно-правовые меры - механизм кадрового обеспечения
государственных органов - управление персоналом государственной службы
Вопросы управления государственной службой включены современным
российским законодательством в комплекс отношений, подлежащих
регулированию с точки зрения обеспечения ее эффективной организации. Все
то, что относится к организации государственной службы - учреждение
государственных должностей, определение их статуса, установление
квалификационных разрядов и порядка их присвоения, весь обширный
перечень норм и правил прохождения государственной службы, задачи по
формированию кадрового состава государственных органов, функции
управления персоналом, проведение кадрово-политических и организационноправовых мероприятий, обеспечение эффективности государственной службы и
т.д., - составляет предмет и содержание управления государственной службой.
Значимость проблем управления государственной службой возрастает потому,
что они требуют решения на общегосударственном уровне, в нормативной
форме, т.е. в централизованном порядке. Для руководства этой деятельностью
предусмотрено создание специальных государственных органов.
ФЗ «Об основах ГС РФ» устанавливает трехзвенную систему органов
управления персоналом госслужбы. В этой системе управления кадрами
госслужбы должны быть четко определены функции и задачи каждого звена
управления, каждого структурного подразделения, а также порядок
взаимодействия между ними. Система органов управления государственной
службой включает: Совет по вопросам государственной службы при
Президенте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам
государственной службы субъектов РФ, кадровые службы государственных
органов.
На основе общегосударственной кадровой политики для всей системы
государственной службы Российской Федерации в каждом государственном
органе разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из его
целей, задач и основных функций. Здесь кадровая политика проводится через
249
аппарат, его структуры и персонал.
Общее руководство кадровой деятельностью государственных органов
осуществляют их руководители - Президент РФ, Председатель Правительства
РФ, председатели палат Парламента РФ, председатели судов РФ, министры и
другие руководители федеральных органов власти, а на региональном уровне
— руководители субъектов РФ, главы органов законодательной и
исполнительной власти.
Наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы
наделен Президент РФ. Он подписывает законы и издает указы по вопросам
государственной службы, в которых выражается проводимая им кадровая
политика; утверждает Реестр государственных должностей государственной
службы РФ; присваивает квалификационные разряды и воинские звания
высших рангов; награждает государственными наградами. Им единолично
принимаются решения о назначении на должности и освобождении от них
многих руководящих должностных лиц государства.
Решениями Правительства РФ назначаются на должности и
освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и
заместители федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, кого
назначает Президент РФ. По решению Правительства РФ назначаются члены
коллегий федеральных органов власти, не входящие в них по должности.
Непосредственное руководство кадровой деятельностью органов
государственной власти осуществляют руководители их аппаратов. Они ведают
всеми вопросами, касающимися организационного обеспечения деятельности
государственных служащих.
Координацией деятельности по реализации задач, вытекающих из
положений ФЗ «Об основах ГС РФ», должен заниматься Совет по вопросам
государственной службы при Президенте РФ. Задачи и функции этого совета
определены данным законом (ст. 26). Установлена также норма паритетного
представительства в его составе высших органов государственной власти
Российской Федерации - Президента, Совета Федерации и Государственной
Думы, Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего
Арбитражного судов. В составе Администрации Президента РФ образованы
управления по кадровой политике и работе с кадрами, в составе Аппарата
Правительства РФ действует департамент государственной службы и кадров. В
свою очередь, в каждом органе государственной власти имеются кадровые
службы, являющиеся их структурными подразделениями.
При
осуществлении
кадровой
политики органы
управления
государственной службой решают многие вопросы, касающиеся подготовки
проектов нормативно-правовых актов и реализации их положений на практике,
исполняют решения по кадровым назначениям и проводят мероприятия,
отвечающие требованиям формирования кадрового состава государственного
аппарата. Объем полномочий и функции кадровой деятельности госорганов
регламентируются соответствующими правовыми актами.
Практическим воплощением проводимой руководством страны кадровой
политики и организационно-правовых мероприятий в конкретном
250
государственном органе занимаются специально образуемые в их структуре
подразделения - кадровые службы (ст. 28 ФЗ «Об основах ГС РФ»). На
практике они могут именоваться по-разному: совет, департамент, управление,
отдел, служба. При этом они всегда подчинены непосредственно
руководителям государственных органов. Кадровые службы госорганов
оформляют все назначения на должности, выполняют мероприятия по
штатному учету, планированию и прогнозированию численности кадров
государственной службы и всего персонала государственных органов,
занимаются проведением конкурсов на замещение вакантных должностей,
аттестаций и квалификационных экзаменов, организацией профессиональной
подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих.
Основными задачами и направлениями деятельности кадровых служб
органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов федерации,
являются:
- проведение конкурсов и аттестаций;
- оформление решений, связанных с прохождением государственной
службы, ведение личных дел;
- консультирование;
- анализ и прогнозирование кадровых ситуаций;
- организация профессиональной подготовки (переподготовки) и
повышение квалификации, а также организация практики и стажировок
государственных служащих.
Реализация всего комплекса кадровых мер по обеспечению
государственного
аппарата
корпусом
необходимых
специалистов
осуществляется с помощью специально разрабатываемых технологий и
методов подбора и продвижения государственных служащих, обмена кадровой
информацией, оценки кадров, формирования управленческих «команд» для
решения определенных задач.
Кадрово-политические мероприятия заключаются в разработке и
практическом претворении целей и задач, вытекающих из принятой
государством доктрины кадровой политики. Такими мероприятиями, которые
должны проводиться в системе госслужбы, могут быть: «связи с
общественностью»; социальная реклама и пропаганда (от лат. propaganda распространение)
передового
опыта,
широкое
информирование
общественности об успехах, достигнутых на государственном поприще
определенными органами и их представителями; действия, направленные на
создание благоприятного социально-психологического климата в среде
госслужащих, формирование их положительного образа, общественного
мнения в пользу доверия к государству, людям, избравшим своей профессией
государственную службу обществу. Кадрово-политическими мерами,
проводимыми в госорганах, являются установки, которыми должны
руководствоваться кадровые службы. Например, такие установки, как
«кадровая политика МИД заключается в том, чтобы происходила ротация
дипкорпуса,
шло
постоянное
обновление
персонала
зарубежных
представительств» или «кадровая политика МВД ориентирует кадровые
251
службы на то, чтобы в органы милиции приходили молодые люди,
отслужившие в армии». Рекрутирование кадров «секретных служб» (ФСБ и др.)
строится на установке о том, чтобы сюда принимались те, кому было сделано
предложение или дана рекомендация своих сотрудников, а приход по
собственному желанию здесь вызывает сомнения. С помощью кадровополитических мероприятий может регулироваться качественный состав
госслужащих: через возрастные предпочтения, соотношение мужчин и женщин
и т.д.
Обеспечение эффективности государственной службы подразумевает
систему мер организационно-правового характера, проводимых в целях
осуществления кадровой политики. К таким мерам относятся те, которые
касаются организации и функционирования государственного аппарата,
формирования организационной структуры аппаратов органов государственной
власти и управления, а также комплекс мер по формированию
профессионального корпуса государственных служащих. Подобные меры
разрабатываются и осуществляются в рамках кадровой политики в системе
государственной службы и проводятся в жизнь органами, ведающими
кадровыми вопросами. Организационно-правовые меры могут быть: а)
организационно-штатными (формирование штатного расписания, утверждение
штатной численности, установление организационно-штатной структуры
аппарата, формирование кадрового резерва, утверждение должностных
инструкций); б) организационно-распорядительными (назначения на должности
и увольнения, распределение должностных обязанностей и поручений,
направления на повышение квалификации, применение мер материального и
морального поощрений, дисциплинарного воздействия).
Основной организационно-правовой мерой является назначение на
Должность. Не менее значимо увольнение, принятие отставки либо ее
отклонение. Среди подобных мер следует отметить такой способ замещения
Должностей государственной службы, как назначение по результатам конкурса
(ст. 22 ФЗ «Об основах ГС РФ»). Он - показатель демократичности кадровых
решений, в какой-то мере условие меньшего субъективизма. К организационноправовым мерам, кроме конкурсов на замещение вакантных Должностей,
относятся также аттестации и квалификационные экзамены, присвоение
квалификационных разрядов, меры поощрений и мотивации труда
госслужащих методами материального стимулирования (в том числе -премии,
льготы на бесплатный проезд в городском транспорте и т.п.), персональная
оценка труда госслужащих, регламентация статусов, служебной дисциплины,
внутреннего трудового распорядка в госоргане, установление и применение мер
ответственности, разработка и утверждение штатного расписания госоргана,
должностных инструкций, реестрирование должностей, установление порядка
ведения личных дел, других стандартов кадровой работы, определяющих
порядок ведения отчетности, делопроизводства, классификации служащих,
информационного и ресурсного обеспечения, иных форм и процедур
служебной деятельности.
При выполнении организационно-правовых мероприятий крайне важно
252
учитывать фундаментальный управленческий постулат, который гласит:
соотношение функций, полномочий и ответственности должно находиться в
эквивалентном состоянии. Его можно выразить формулой: Ф=П=О, где Ф функции, П - полномочия, О - ответственность. Если Ф больше, чем П,
появляются «завалы» в работе, человек не может справиться с задачами. Когда
П больше Ф, открывается почва для злоупотреблений. В случае, когда О
больше Ф и П, человек перестает совершать определенные действия,
вмененные ему в обязанность, из-за боязни ошибок и наказаний за них. То же
будет и в ситуации, когда О меньше Ф и П, так как тогда рождается
губительное чувство безнаказанности, порождаемое безответственностью.
Кадровая политика и проводимые в ее развитие организационноправовые меры, как и всякие волеизъявления людей, субъективны по формам,
механизмам, технологиям выражения и реализации. Это во многом
определяется субъективными действиями отдельных людей - политических
лидеров, руководителей государственных органов, зависит от их образа
мыслей, личных симпатий и многого другого. «Кадровый вопрос» всегда был и
останется, пожалуй, самым деликатным управленческим вопросом. Поэтому
важно, чтобы кадровая политика, а тем более кадровые мероприятия не стали
выражением произвола, вседозволенности, волевого администрирования,
волюнтаризма.
Преодоление субъективизма и своеволия в осуществлении кадровых
мероприятий во многом зависит от действенности механизма кадрового
обеспечения государственных органов. Он представляет собой определенный
порядок организации кадровой работы, комплекс реализуемых на практике мер
(правовых, организационных, социально-экономических, образовательных,
воспитательных и др.), форм, методов и средств, посредством которых
реализуется кадровая политика, основанная на определенных принципах.
В принципах кадровой политики находят материализацию ее
концептуальные исходные идеи и цели. В этих принципах методологически
выражаются суть политической линии, основополагающие установки и
требования, ведущие приоритеты, которыми следует руководствоваться в
решении кадровых вопросов. Принципы кадровой политики в системе
государственной службы, безусловно, не противоречат принципам,
установленным ФЗ «Об основах ГС РФ». Проводимая в госорганах кадровая
политика должна исходить из демократических приоритетов: создавать условия
для нормальных человеческих взаимоотношений в коллективе и не в
последнюю очередь — между руководителями и подчиненными; создавать
условия, в которых сотрудники готовы отождествлять свои интересы с
интересами службы (общества, государства) и выполнять служебные задачи с
оптимальной отдачей; содействовать разрешению конфликтов и ослаблению
эмоционально-психологической напряженности. Существо подобных кадровополитических установок может быть выражено в следующих принципах:
- гуманизма (заботы о людях);
- развития личности (как ценностный ориентир);
-мотивации (стимулирования заинтересованности, удовлетворения
253
интересов с целью повышения качества служебного труда);
- эффективности (оптимального использования труда);
- коммуникации (передачи информации в процессе общения между
людьми);
- деловой ответственности («делегирования»-разделения компетенции передачи компетенции принятия решений сверху вниз);
-равноправия (в возможностях продвижения по службе на основе
предпочтений личных заслуг и профессиональных достоинств).
В основу кадровой политики могут быть положены и принципы,
преломляющие на язык практики управленческой деятельности задачи и
содержательные требования: подбор кадров не только по деловым,
профессионально-квалификационным критериям, но и по нравственным
качествам на основе всесторонней и непредвзятой оценки; открытость и
гласность в решении всех кадровых вопросов с учетом общественного мнения;
сбалансированное сочетание необходимости обновления кадров с сохранением
их преемственности.
Разработка и осуществление кадрово-политических и организационноправовых мероприятий в системе госслужбы в процессе ее формирования и
дальнейшего развития указывают на объективную потребность управления
персоналом государственной службы. Для реализации кадровой политики в
системе госслужбы необходимо современное научно-информационное
обеспечение, позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом
госорганов, разрабатывать технологии кадровых процессов. Управление
персоналом госслужбы предполагает выполнение определенного алгоритма
действий: планирование и прогнозирование численной потребности госорганов
в квалифицированных кадрах; составление заказов для образовательных
учреждений; разработка приоритетов в квалификационных и моральноэтических требованиях для кандидатов на должности, по их профессиональной
подготовке, обучению и отбору; проведение мероприятий по оптимизации
условий прохождения службы, рациональной организации труда служащих;
совершенствование кадровых технологий и методов оценки служебной
деятельности; ведение реестров и составление резервов кадрового состава
госорганов; улучшение статистического учета и отчетности; установление
стандартов служебного делопроизводства; создание банка данных
государственно-служебной
информации,
координация
научноинформационного обеспечения, в том числе и коммуникативных процессов;
обеспечение соблюдения социально-правовых гарантий; направление
деятельности по преодолению негативных явлений в госаппарате;
регулирование выполнения многих других функций кадровой работы.
Руководство всеми подобными действиями осуществляется в процессе
управления государственной службой, которое представляет собой
административно-организующую деятельность руководителей госорганов с
помощью специально созданных структур. В этом смысле управление кадрами
госорганов охватывает всю совокупность административных мер, связанных с
человеком от его приема на госслужбу до увольнения.
254
Управление государственной службой в своих главных целях преследует
публичные интересы общества в создании эффективно действующей системы
госслужбы, отвечающей демократическим потребностям в получении
социально-управленческих
услуг,
предоставляемых
государственным
аппаратом. Таким образом, управление персоналом госслужбы как функция
кадровой политики основывается не только на общенормативных, но и на
организационно-технологических принципах системности и целостности,
централизации и децентрализации, иерархичности и субординации,
координации, рациональной организации, минимальной затратности, правовой
типичности (процессуальной регламентации), стабильности и преемственности
кадрового состава госорганов.
Модернизация
государственного
управления
и
повышение
эффективности государственно-служебной деятельности во многом зависят от
решения общегосударственных задач в общеполитическом и социальноэкономическом
плане,
от
правового
регулирования
в
процессе
совершенствования общего и специального законодательства, а также от
управления государственной службой Российской Федерации.
Контрольные вопросы
1. Что составляет содержание организации государственной службы и
предмет управления ею?
2, Назовите государственные органы, ведающие вопросами управления
государственной службой, и их функции.
3. В чем заключаются кадрово-политические и организационно-правовые
мероприятия, проводимые в системе госслужбы Российской Федерации.
Нормативные акты
Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по
организации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3
июня 1993 г. - Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации. 1993. № 23. Ст. 2108.
Указ Президента Российской Федерации «Об управлении федеральной
государственной службой» от 12 февраля 1994 г. - Собрание законодательства
Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 568.
Указ Президента Российской Федерации «О Совете по вопросам
государственной службы при Президенте Российской Федерации» от 1 декабря
1995 г. № 1208 в ред. Указа Президента РФ от 6 февраля 1996 г. № 152. Российская газета. 1996. 13 февраля.
Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810. - СЗ
РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.
Указ Президента Российской Федерации «О государственном заказе на
переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 7
февраля 1995 г. № 103. -СЗ РФ. 1995. № 33,Ст. 3358.
Литература
БахрахД.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и
служащие: Анатомия государственной администрации. - Екатеринбург, 1999.
255
Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое
регулирование. -М., 1997.
Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном
аппарате. -М., 1996.
Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.
Управление персоналом в системе государственной службы. - М., 1997.
Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. - Ижевск, 1999.
256
Глава 12. Местное самоуправление в общей системе
управления государством и обществом
Ежели общество лишено
самодеятельности, то оно
становится неспособным к
устройству своих дел и даже
мало-помалу утрачивает
представление об отечестве.
М.Е. Салтыков-Щедрин
§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления
Встарь богатейшими странами
были те, природа которых была
наиболее обильна; ныне же
богатейшие страны те, в которых
человек наиболее деятелен.
Г. Бокль
Местное самоуправление: исторические формы, теоретические
концепции, модели - муниципальное право - система органов местного
самоуправления - муниципальные органы - принципы, функции
Как понятие местное самоуправление отражает многообразное
общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием
целого
комплекса
исторических,
географических,
политических,
экономических, национальных и других особенностей. Для существования
местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных
интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и
общегосударственными
при
четком
разграничении
собственности,
компетенции и полномочий между органами государственной власти и
местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансовоэкономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие
проживающему на ней населению собственными силами решать местные
проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и
ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в
том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими
условиями проживания.
Традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит,
государственного управления. В этом смысле положение государства как
первоначального субъекта общественного правления, давшего права на
257
самоуправление,
не
исторично.
История
общинного,
городского
самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии
античного мира, городской и сельской общинам сословных государств
средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного
самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление
государственной организации не повлекли отмены функций местного
самоуправления, которое было интегрировано в общую систему
государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что
население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи
повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели
государственные органы, государственные чиновники при централизованном
управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет
демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее
бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей,
чем громоздкий аппарат государства.
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и
трактуется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной
самоорганизации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ
решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки
зрения - как род профессиональной деятельности - управление. В то же время
местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления
власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему
управления демократического правового государства. Оно также представляет
собой способ организации и различные формы осуществления власти
населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и
должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ
организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно
проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою
ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя
делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному
государством.
Российский и мировой исторический опыт предлагает большое
разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства,
местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром,
мэром) и др.
Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах
русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (XXI вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При
Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на
местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением.
Петровская модернизация «по-европейски» привела к, созданию городского
самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других
городах, а в провинции - земские избы. Екатерина II хотела создать местные
258
сословные общества с правами «по внутреннему управлению сих обществ», что
было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте
дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны
оказались земская (1864) и городская (1870) реформы Александра П. Свое
теоретическое обоснование они получили в трудах В.И. Пешкова, А.В.
Васильчикова
и
других,
сторонников
общественной
концепции
самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря
реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного
самоуправления. Однако недостатки в его практике вследствие постоянной
розни между правительственной администрацией и учреждениями местного
самоуправления побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и
городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в.
составила государственная теория самоуправления. После Февральской
революции 1917 г. попытку провести реформу местного самоуправления
предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе,
которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного
самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея
муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для
социалистического государства, власть которого строилась по принципу
демократического централизма. К ней обратились в середине 1980-х гг., что
было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с
реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс
свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного
западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления
носит во многом импровизационный характер.
В российском государствоведении вопросы муниципального управления
являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей
общественного городского и земского движений. В настоящий период
воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения,
возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование
муниципального
права,
являющегося
комплексной
отраслью
государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования
охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления,
во-первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для
самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдельных
государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо
делегированных органами государственной власти.
Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах,
имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня
местной власти употребляются термины «self-government» - самоуправление,
«local government» - местное управление, «self-administration» - местная
администрация. В Германии используется термин «selbstverwaltung» самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы
местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин
«коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением,
259
обозначаемым термином «decentralisation» - децентрализация, существуют и
органы управления, назначаемые центральной властью - префекты,
супрефекты.
Существующие модели местного самоуправления отличаются большим
разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуется
включенностью местного самоуправления в иерархическую систему
государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые
прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей
полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность
в определении структуры органов местного самоуправления - элемент,
присущий американской модели. Распространенным типом местного
самоуправления является англосаксонский. Его основной признак - отсутствие
на местах полномочных представителей центрального правительства,
опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют
самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам;
контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет
уполномоченных центрального правительства.
Для современной российской модели местного самоуправления
характерно смешение поселенческого и территориального признаков при
формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с
органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов
учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на
которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и
социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных
традиций. Не случайно эти исключительные особенности проявлялись в
императорской России в том, что в ней существовало 26 систем местного
самоуправления.
В теории муниципального права исторически сложились три основные
концепции организации местного самоуправления - «свободной общины»,
«государственная» и «общественная».
Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная
немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи
бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта
теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет
неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община
исторически возникает раньше государства, которое должно признавать
свободу общинного управления. Для этой теории характерны идеи
неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается
необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым
положением было положение о признании естественного характера и
неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц,
установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет
общественная теория самоуправления, которая также исходила из
противопоставления государства и общества, общественных интересов государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности.
260
Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно
хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы
самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные
функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает
развитие государственная теория самоуправления (основоположники - Лоренц
Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление это одна из форм организации государственного управления на местах, которое
осуществляется не правительством, а органами местного сообщества,
наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствии
противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по
двум направлениям: политическому (Гнейст) и юридическому (Штейн).
Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт,
полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие
функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного
населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно
которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы
являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные
функции государственного управления. Последователи этого направления
рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по
отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного
права.
Теоретические положения о природе и сущности местного
самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития
современных воззрений на организацию демократической системы управления
обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как
относительно децентрализованную форму государственного управления на
местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность
самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления
государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение
в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в
социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций
эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая
теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного
самоуправления имеет общественный, а значит политический характер.
Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не
более чем заведование делами местного хозяйства. Теория социального
обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии
жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им
оказание услуг и заниматься их организацией.
Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное
самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления
которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового
государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на
которой соединяются высшие интересы государства с повседневными
чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин - это сначала житель
261
и лишь затем - участник политических отношений. Структура государственной
власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного
само-, управления, так как почти все государственные решения, касающиеся
интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому
местное самоуправление - это самоорганизация населения не на низшем, а на
базовом уровне - там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои
полномочия, не обращаясь к государству.
Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу
строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации
возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы
местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного
управления выделяется муниципальное. Конституционное закрепление нашло
положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти» (ст. 12). ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления - это
«самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения» (ст. 2). Таким
образом, российское законодательство исходит из международно-правового
понимания сущности и задач местного самоуправления, выраженных
Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г., - право и
действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона
значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает единую
схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного
государства. Оно выделено из механизма государственной власти.
По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а)
непосредственно; б) через государственные органы; в) через органы местного
самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и
государственные органы - это органы власти народа, через которые он
осуществляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта
власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти
являются структурами государственного аппарата, а органы местного
самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное
несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связаны с
государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении
властных функций, а также в выполнении отдельных государственных
полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они
реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству.
Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер:
решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на
соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений,
должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в
262
пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые
условия для их осуществления. В Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное
сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов,
улиц, домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных
традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов
местного самоуправления на определенной территории осуществляется местное
государственное управление.
Система органов местного самоуправления представляет собой
совокупность организационных форм и политико-правовых институтов
прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и
других органов, реализующих его функции. К органам местного
самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на
которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные
вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не
образуются представительные органы); б) представительные - те, которые
избираются непосредственно населением и которые могут именоваться
муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.),
избираемые населением или представительным органом. Могут также
образовываться и органы территориального общественного самоуправления:
советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации
органов местного самоуправления и т.д.
Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного
самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов
государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным
на их территории, координируют деятельность органов территориального
общественного самоуправления. Муниципальные органы - это органы
местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих
полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат.
municipium, где munis - тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio - беру, принимаю)
- это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской
местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными
именуются только органы городского самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет
интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к
условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому
учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они
являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном
уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они
предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой
проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в
управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава
муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление
263
местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие
наиболее важные функции.
Администрация муниципального образования обычно имеет структуру,
состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду
департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные
обязанности исполняют муниципальные служащие.
Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной
администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного
пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является
высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью
структурных подразделений администрации осуществляет исполнительнораспорядительные полномочия.
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея
приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного
самоуправления от государственных - в их природе и значении: они более
тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство
устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного
самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает
преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного
самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами
государственной власти находятся в зависимости от формы национальногосударственного устройства и исторических традиций. По мере развития
Демократических начал в строительстве правового государства и становления
экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в
управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.
Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления
должны служить единство базовых начал их организации и функционирования:
суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов
землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами
местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право самостоятельного
найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой
политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти;
право на организацию управления по своему усмотрению и под свою
ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая
суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая
состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами
государственной власти. Общие принципы местного самоуправления,
изложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют
положение о том, что его органы составляют одну из основ любого
демократического, строя и их осуществление обеспечивается эффективным,
приближенным к человеку управлением.
В основу местного самоуправления Российской Федерации положены
следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов
местного значения; организационное обособление в системе управления
обществом и государством; многообразие организационных форм (так,
264
избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных
принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и
формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на
территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий
материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной
экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед
избравшим их населением.
Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим
следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б)
управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение
вопросов
владения,
пользования
и
распоряжения
муниципальной
собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного
бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития
территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению
социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных
услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на
данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции,
общественной безопасности во взаимодействии с государственными
правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного
самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам
государственной
власти
запрещено
ограничивать
права
местного
самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).
Итак, право на местное самоуправление — это естественное право,
однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве.
В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и
осуществлением власти через систему государственных и муниципальных
органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия
государственного и муниципального управления.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под местным самоуправлением?
2. Где и в каких целях осуществляется местное самоуправление, каковы
его функции?
3. Что представляет собой система органов местного самоуправления в
Российской Федерации?
Нормативные акты
Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15
октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. № 15. Ст.
1695. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. — СЗ РФ. 1995.
№ 35. Ст. 3506; с последующими изменениями и дополнениями. Федеральный
закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации» от 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Основные положения
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999
265
г. № 1370. - СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
Литература
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996. Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1996. Лагуткин А. В. Местное
самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. - М., 1995.
Местное самоуправление в России: история и современность. —
Новгород, 1997.
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.,
1999.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. —
М., 1995.
266
§ 2. Государственные полномочия по регулированию местного
самоуправления
Как в России до Петра Великого, так
и в послепетровской России местные
силы всегда несли служебные
государственные повинности.
П.А. Столыпин
Вопросы местного значения - государственные полномочия по
регулированию
местного
самоуправления
полномочия
органов
государственной власти Российской Федерации - виды полномочий - система
правовых гарантий местного самоуправления - полномочия органов
государственной власти субъектов РФ - делегирование государственных
полномочий - разграничение полномочий в области местного самоуправления
Согласно Конституции Российской Федерации в государстве признается
и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и
гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к
таковым уставом муниципального образования в соответствии с
законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) определяет 30 вопросов
местного значения, которые можно сгруппировать по основным сферам
деятельности.
В экономической - комплексное социально-экономическое развитие
муниципального
образования;
местные
финансы;
муниципальная
собственность; земля, месторождения, недра.
В социальной — общественное призрение; социальная помощь; общее и
профессиональное
образование;
социально-культурные
мероприятия;
общественный отдых; муниципальное здравоохранение; санитарный надзор;
охрана памятников и местных достопримечательностей.
В хозяйственной - эксплуатация технических систем жизнеобеспечения
(водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические
сети и т.д.); транспортное обслуживание; услуги связи и информации; торговля,
общественное питание; бытовое обслуживание; пожарное дело; муниципальное
жилищное строительство; экология.
267
Вопросы местного значения, прописанные в данном федеральном законе,
в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только
повторяются, но и конкретизируются с учетом региональных особенностей.
Уставы муниципальных образований детально прописывают вопросы местного
самоуправления, указывая наименования и полномочия избираемых органов и
должностных лиц и определяя срок их полномочий. Муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения федеральными законами и законами
субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не
отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти.
Установление общих принципов организации местного самоуправления
отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Социально-правовые проблемы разграничения
предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между
различными органами государственной и муниципальной власти в
современном демократическом федеративном государстве входят в число
важнейших, учитывая, что при их решении происходит определение роли и
места государственной и муниципальной власти.
Ввиду особой значимости становления местного самоуправления как
одного из основных направлений государственного строительства в Российской
Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в
области местного самоуправления.
Государственные
полномочия
по
регулированию
местного
самоуправления - совокупность прав и обязанностей органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
определенных таковыми Конституцией РФ, федеральными законами,
законодательными актами субъектов Российской Федерации, реализация и
последствия осуществления которых непосредственно связаны с решением
государственных, местных и иных вопросов обеспечения жизнедеятельности
населения.
Государственные
полномочия
по
регулированию
местного
самоуправления подразделяются на:
— полномочия органов государственной власти Российской Федерации;
— полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти Российской Федерации в области местного
самоуправления относятся:
- принятие и изменение федеральных законов об общих принципах
организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
- обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном
самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;
- обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией
268
РФ и федеральными законами обязанностей государства в области местного
самоуправления;
- регулирование федеральными законами порядка передачи объектов
федеральной собственности в муниципальную собственность;
- наделение органов местного самоуправления федеральным законом
отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных
и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных
полномочий, контроль за их реализацией;
-установление
государственных
социальных
стандартов
с
гарантированным минимумом;
- регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами;
- принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов,
возникших в результате осуществления решений, принятых федеральными
органами государственной власти;
- регулирование и защита прав граждан на осуществление местного
самоуправления;
-обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности
местного самоуправления;
- установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;
- установление порядка судебной защиты и судебная защита прав
местного самоуправления;
-установление ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
- осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;
-регулирование особенностей организации местного самоуправления на
приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных
образованиях;
- регулирование основ муниципальной службы.
Носителем федеральных полномочий, исходя из конституционного
статуса местного самоуправления, являются палаты Федерального Собрания парламента Российской Федерации: Государственная Дума и Совет Федерации.
Именно они осуществляют законодательное регулирование. По отдельным
вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.),
особенно до их законодательной регламентации, решения принимаются на
основе указов Президента РФ. Примером тому служит Указ Президента РФ «О
поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного
порядка» от 3 июня 1996 г., предусматривающий подготовку законопроектов,
связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и
рекомендующий учитывать положения указа в уставах муниципальных
образований, в частности о выборности населением руководителей
269
муниципальных органов охраны общественного порядка.
По отдельным отраслевым вопросам, требующим единого подхода на
всей территории страны, принимаются постановления Правительства РФ и
ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Данные
нормативные акты всецело основываются на принятых законах и указах
Президента РФ. К таким подзаконным актам относится, например,
постановление Правительства РФ «Об упорядочении системы оплаты жилья и
коммунальных услуг» от 18 июня 1996 г. В нем органам исполнительной
власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано:
а) завершить переход на договорные отношения в жилищнокоммунальном хозяйстве;
б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам
компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг,
утвержденного настоящим постановлением, внести необходимые изменения в
действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату
жилья и др.
Одним из федеральных органов государственной власти, чей контроль за
соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного
самоуправления, является Конституционный Суд РФ, Законодательством
предусмотрено рассмотрение судами вопросов о соответствии актов органов
местного самоуправления Конституции РФ, уставу субъекта Российской
Федерации.
По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие,
конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически
совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей
облегчает федеральным органам осуществление полномочий.
На федеральные органы государственной власти возложена обязанность
обеспечения права граждан России на самоуправление. Федеральные органы
изучают и проверяют, как реализуются федеральные законы о местном
самоуправлении, обсуждают сообщения и информацию о взаимодействии
государственных органов и органов местного самоуправления, принимают и
вносят изменения в законодательные акты.
Государство создает систему правовых гарантий защиты прав
местного самоуправления. Это - правовые основы организации и
деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой,
экономической
и
организационной
самостоятельности
местного
самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления
с органами государственной власти. Федеральные органы исполнительной
власти принимают участие в процессе подготовки проектов соответствующих
законов Российской Федерации и ее субъектов, разрабатывают научнометодические рекомендации, проводят обмен опытом законотворчества.
Однако одна из актуальных проблем - отсутствие в законодательстве ряда
субъектов федерации норм, регулирующих порядок формирования органов
местного самоуправления, определяющих что есть нарушения федерального
законодательства о местном самоуправлении в регионах, о чем
270
свидетельствуют имеющиеся несоответствия и противоречия законов
субъектов федерациии Конституции РФ и федеральным законам.
Законодательство Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав
местного самоуправления, устанавливает запрет на ограничение прав местного
самоуправления. В соответствии с законом устанавливается ответственность за
неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем
прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления.
В Российской Федерации разработана и принята федеральная Программа
государственной поддержки местного самоуправления. В соответствии с ней
основными
направлениями
государственной
поддержки
местного
самоуправления являются:
- формирование правовой основы местного самоуправления;
формирование
финансово-экономической
основы
местного
самоуправления;
- организационно-методическая поддержка местного самоуправления и
формирование системы государственного контроля за деятельностью местного
самоуправления;
- информационная поддержка и информационное обеспечение
деятельности местного самоуправления;
-создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов
местного самоуправления.
Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в
решении вопросов общегосударственного значения. В законах о местном
самоуправлении ряда субъектов федерации выделяются и соответствующие
вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов. Обратимся, например, к Закону
Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области». В
его ст. 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления
включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы
государственного значения, переданные органам местного самоуправления.
К вопросам государственного значения, в решении которых в
соответствии с законодательством в целях реализации государственных
социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления,
относятся:
- защита прав и свобод человека и гражданина;
- охрана природной среды;
- организация рационального землепользования и природопользования;
- организация здравоохранения, образования, социального обеспечения,
занятости и социальной защищенности населения, развития культуры,
физкультуры и спорта.
Органам местного самоуправления может передаваться решение других
вопросов государственного значения. Причем органы местного самоуправления
могут привлекаться к осуществлению федеральных и региональных
271
государственных программ.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». К этим полномочиям относятся:
1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном
самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном
самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности
субъектов РФ в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и
местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на
основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными
полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств,
необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их
реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и
изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти
субъектов РФ;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным
законом особенностей организации местного самоуправления с учетом
исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных
правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного
самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных
образований.
Законодательное регулирование субъектами федерации организации и
развития
местного
самоуправления
должно
осуществляться
при
непосредственном участии местных сообществ через различные формы
волеизъявления граждан. Контроль со стороны органов государственной власти
за деятельностью органов местного самоуправления ограничивается
обеспечением соответствия их действий Конституции РФ, федеральному и
272
региональному законодательству. Отмена решений органов местного
самоуправления производится ими самими или по решению судебной власти. В
судебном же порядке разрешаются и вопросы о вмешательстве в дела местного
самоуправления со стороны государственных органов.
Российское конституционное право, по сравнению с законодательством
других государств, предусматривает разделение полномочий органов местного
самоуправления на собственные и государственные. К собственным
полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением
государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов
местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые
Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению.
Федеральным
законодательством
исполнение
государственных
полномочий в области местного самоуправления закреплено за
государственными органами Российской Федерации и субъектов федерации, а
также за органами местного самоуправления, которым переданы или
делегированы отдельные государственные полномочия.
В первом случае на территории муниципального образования создаются
государственные структуры, которые будут исполнять государственные
полномочия. Например, территория Свердловской области была разделена на
шесть управленческих округов с государственной исполнительной властью на
местах. При делении на округа учитывались демографический, экономический,
исторический и административный факторы. В качестве аргументов в пользу
такого решения выдвигалась необходимость:
-создания
единой
системы
вертикальной
исполнительной
государственной власти;
- приближения государственной власти к населению;
- более полного и глубокого информирования органов государственной
власти о социально-экономическом развитии местных сообществ;
- более комплексного анализа развития территории, состоящей из
нескольких муниципальных образований.
Основными государственными полномочиями в округах стали:
социальная поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными
ситуациями, охрана окружающей среды, противопожарная безопасность,
регулирование земельных отношений и другие полномочия. Указанные
полномочия связаны с реализацией конституционных прав населения либо с
осуществлением государственной социальной политики, а также включены в
список вопросов местного значения, следовательно должны решаться
совместно органами государственной власти и органами местного
самоуправления.
Основные недостатки опыта Свердловской области - это необходимость
создания новых управленческих структур, которым будет сложно вписываться
в систему управления территорией, и двойственность решения социальноэкономических проблем.
Второй подход связан с делегированием части государственных
полномочий органам местного самоуправления.
273
Делегирование государственных полномочий органам местного
самоуправления - это предоставление органами государственной власти
Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им
полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.
Делегирование органами государственной власти своих полномочий
органам местного самоуправления осуществляется на основе следующих
принципов:
- законности и целесообразности;
- социально-экономической обоснованности;
- реальности и гласности осуществления делегированных полномочий; —
материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;
- подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.
Наделение
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными полномочиями осуществляется на основании федерального
закона или закона субъекта федерации и в пределах полномочий,
составляющих Их предметы ведения или находящихся в границах компетенции
органов государственной власти. В законах о передаче государственных
полномочий органам местного самоуправления должна быть обоснована
целесообразность такого делегирования и его практическая полезность.
Делегирование государственных полномочий не может нарушать или
ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные
законодательством России.
Делегирование государственных полномочий производится в интересах
социально-экономического развития муниципального образования и
территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и
реальности их осуществления органами местного самоуправления.
Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия
для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и
ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования.
В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться
принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных
полномочий и их финансовой обеспеченности.
Органы государственной власти при делегировании своих полномочий в
полном объеме компенсируют органам местного самоуправления расходы на
их осуществление и представляют реальные гарантии материально-финансовой
обеспеченности при решении вопроса о такой передаче. Органы местного
самоуправления осуществляют переданные им государственные полномочия в
той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми
ресурсами. При неполном обеспечении материальными и финансовыми
ресурсами делегированных полномочий глава муниципального образования
вносит представление государственным органам власти о невозможности
осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои
предложения о пределах и степени их выполнения. Органы государственной
власти принимают решение по поводу внесенных предложений либо
рассматривают спорные вопросы в суде.
274
Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам
местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией,
проверять законность и целесообразность решений органов местного
самоуправления, принимаемых для осуществления переданных полномочий.
Орган государственной власти вправе приостановить решение органов
местного самоуправления, принимаемое по поводу осуществления
делегированных полномочий, в случае, если оно противоречит
законодательству.
Органы государственной власти для осуществления контроля за
делегированными государственными полномочиями вправе:
— производить проверки деятельности органов местного самоуправления
и целевого использования средств, передаваемых на реализацию
государственных полномочий;
— запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы
от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении
переданных полномочий;
- назначать уполномоченных представителей государственной власти для
оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и
целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;
- проводить методическую работу и координацию деятельности органов
местного самоуправления по вопросам осуществления переданных
государственных полномочий.
Наделение
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными
полномочиями
органов
государственной
власти
осуществляется в таких организационно-правовых формах, как:
— делегирование по закону Российской Федерации;
— делегирование по закону субъекта федерации;
— делегирование на основе договоров и соглашений между
исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и местного
самоуправления (при обязательной ратификации всех договоров и соглашений
законодательным органом субъекта РФ и представительным органом местного
самоуправления).
Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде
субъектов Российской Федерации, хотя отчасти противоречит федеральному
законодательству.
Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на
определенный срок или бессрочным. Например, к разовому следует отнести
предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам
налоговых служб и другим категориям государственных служащих; к срочному
-предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте
отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам,
имеющим детей; к бессрочному - государственную регистрацию актов
гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы,
военный учет граждан и др.
Государственные
полномочия
могут
делегироваться
всем
275
муниципальным образованиям или только отдельным муниципалитетам.
Основной формой делегирования государственных полномочий является
делегирование по закону. При этом не допускается делегирование полномочий,
относящихся к исключительной компетенции законодательного и
исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав
субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.
При делегировании государственных полномочий органам местного
самоуправления по закону проект данного закона заблаговременно
направляется представительным органам соответствующих муниципальных
образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения
органов местного самоуправления относительно характера, объема
делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат
рассмотрению в комиссиях законодательных органов государственной власти.
Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы
местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке
должен отражать:
- цели, объем и характер делегируемых полномочий;
- порядок их осуществления и срок действия договора;
- взаимные права и обязанности по реализации делегированных
полномочий;
—
объем
и
порядок
материально-финансового
обеспечения
делегированных полномочий;
- формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора;
- условия расторжения договора и возможности возврата делегированных
полномочий.
Указанный договор подписывается главами администраций субъекта РФ
и соответствующего муниципального образования и вступает в силу после его
утверждения законом субъекта федерации и решением представительного
органа местного самоуправления.
Договор может предусматривать заключение на его основе соглашений
между органами исполнительной власти субъекта РФ и соответствующего
муниципального образования о делегировании и принятии государственных
полномочий.
Осуществление делегированных государственных полномочий органами
местного
самоуправления
строится
на
соответствии
российскому
законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного
самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных
государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за
осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в
какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти
материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные
обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.
Законодательный орган государственной власти вправе принять к своему
рассмотрению любой вопрос о разграничении полномочий между органами
исполнительной государственной власти и органами местного самоуправления.
276
Разграничение полномочий в области решения вопросов местного
самоуправления - делегирование государственных полномочий, передача
полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной
власти, определение прав и обязанностей органов государственной власти и
местного самоуправления при решении вопросов, представляющих взаимный
интерес.
Компетенция органов государственной власти и органов местного
самоуправления разделяется по уровню значимости выполняемых задач и
масштабом проблем, в силу чего происходит вертикальное разграничение
полномочий. Органы государственной власти реализуют полномочия в сферах
общегосударственного значения, таких как оборона и безопасность, внутренняя
и внешняя политика, внешнеэкономические отношения, судоустройство и т.д.
Органы муниципального управления занимаются решением специфических
проблем местного сообщества, как-то: благоустройство территории, жилищнокоммунальное хозяйство, озеленение и т.д. При этом, однако не всегда можно
вполне определенно выделить вопросы исключительно местного значения,
связанные с интересами только жителей конкретного муниципального
образования. Так, к вопросам местного самоуправления относят народное
образование, что представляется не совсем верным. За счет местных бюджетов
можно строить и содержать образовательные учреждения, оплачивать труд
педагогов, но подготовка кадров, разработка учебных образовательных
стандартов, программ и методик обучения имеют государственное значение.
Такой подход, очевидно, и должен лежать в основе разграничения полномочий
между органами государственной власти и местного самоуправления.
Возвращение государственных полномочий, делегированных органам
местного
самоуправления,
возможно
по
собственной
инициативе
делегировавших государственных органов, если при сложившихся условиях эти
полномочия могут быть наиболее эффективно выполнены органами
государственной власти. Такое возвращение оформляется законом с
обязательным заблаговременным извещением об этом органов местного
самоуправления.
Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов
местного самоуправления допускается в том случае, если выполнение
переданных полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим
от органов местного самоуправления. Мотивированное представление об этом
представительный орган местного самоуправления вносит в законодательный
орган государственной власти; при установлении достоверности указанных
причин невыполнения или невозможности их оперативного устранения
исполнительный орган государственной власти вносит в законодательный
орган проект закона о возвращении государственных полномочий.
Возвращение государственных полномочий, делегированных по
договору, возможно в случае нарушений условий договора одной из сторон и
если эти нарушения привели к ненадлежащему выполнению или создали
условия, затрудняющие исполнение государственных полномочий органами
местного самоуправления. При недостижении соглашения сторон по спорным
277
вопросам
решение
о
возвращении
делегированных
полномочий
рассматривается в суде.
Передача государственных полномочий на уровень местного
самоуправления является одним из способов укрепления сотрудничества
органов государственной власти и местного самоуправления в их
взаимодействии по осуществлению государственного и муниципального
управления.
Контрольные вопросы
1. Какие основные государственные полномочия в области местного
самоуправления закреплены за органами государственной власти Российской
Федерации?
2. Каким образом органы государственной власти субъектов Российской
Федерации принимают участие в регулировании местного самоуправления?
3. Каковы принципы и механизм делегирования государственных
полномочий органам местного самоуправления?
4. Какие основные организационно-правовые формы и методы
делегирования государственных полномочий используются в современной
российской практике становления местного самоуправления?
Литература
Государственное управление и самоуправление: Очерки истории /
Семьянинов В.П., Кожурш B.C. и др. - М., 1995.
ГильченкоЛ.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. -М., 1998.
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров.-М., 1997.
Красин Ю.Л. Две точки зрения на полномочия областных и
муниципальных органов власти. - Томск, 1998.
Местное самоуправление в современной России: Политика, практика,
право. Вып.2.-М., 1998.
Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебное пособие. - М., 1997.
Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое
пособие / Под ред. Ю. В. Якутина - М., 1998.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
278
§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления
Муниципальные законы служат
опорой бодрствующему,
а не спящему.
Л. Пачоли
Муниципальное управление - механизм взаимодействия государственных
и муниципальных органов - принципы взаимодействия - формы
взаимоотношений - государственно-муниципальные организации - направления
взаимодействия - элементы механизма взаимодействия
Местное самоуправление занимает особое место в общей системе
управления государством. Оно осуществляет связь между государством и
населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и
прежде всего главным - обязательностью его решений для населения,
проживающего на территории муниципального образования. Осуществление
местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций
муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами
создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью
общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет
отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:
является
властью
подзаконной,
действующей
в
рамках
законодательства, принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые
ресурсы для решения вопросов местного значения;
- требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.
В настоящих условиях формирования российской государственности
местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от
государственной, действующей с позволения государства и в рамках
государственных законов.
Определение предметов ведения органов местного самоуправления
происходит как за счет предложений населения соответствующей территории,
так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на
органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять
часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с
передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства
общеобязательных решений.
Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный
процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного
279
самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.
Государственное и муниципальное управления различаются не только
тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также
отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым
функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В
рамках государственного управления реализуются функции управления в
различных сферах общественной жизнедеятельности: политической,
экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком
смысле характеризует всю деятельность государства по организующему
воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные
отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти
в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более
узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и
ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в
пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население,
проживающее на территории определенного муниципального образования.
Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению
вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его
исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя
закрепленные государственным правом полномочия.
По признаку масштабности государственное и муниципальное
управления как виды социального управления направлены на обеспечение
жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так
и в отдельных местностях - муниципальных образованиях (в городе, районе,
селе, станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального
управления имеют особое предназначение и обладают специфическими
свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного
пространства, они реализуются на определенных управленческих уровнях.
Вместе с тем в муниципальном управлении в определенном смысле можно
обнаружить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что
местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные
государством полномочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и
государственная власть, а значит и муниципальное и государственное
управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти - народ, они
выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия
жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные
интересы.
Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным
управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в
целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного
сообщества.
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных
органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения
вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу
полномочий.
280
Деятельность органов государственной власти и органов местного
самоуправления строится на принципах взаимодействия:
• законности;
• добровольности;
• учета совместных интересов и взаимной ответственности;
• сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления
при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при
этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований
федерального законодательства, законодательства субъектов Российской
Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность
произвольных действий их участников.
При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и
иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не
допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных
образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении
задач и функций.
В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и
обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены
законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая
ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном
решении вопросов органами государственной власти и органами местного
самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и
федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и
нарушать уставы и положения муниципальных образований.
Основными
формами
взаимоотношений
государственных
и
муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи
полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное
создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие
задачи и функции.
Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется
во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального
определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон,
а также если они связаны с расходованием финансовых средств,
обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным
органом государственной власти и представительным органом местного
самоуправления.
Соглашения заключаются между главами государственных и
муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся
компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных
финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных
ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.
Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных
вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров и
соглашений органы государственной власти и органы местного самоуправления
281
создают совместные координационные, консультативные, совещательные и
иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых
носят рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых
актов и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и
соглашения, вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов,
готовят предложения по совершенствованию механизма взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим
взаимный интерес.
Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных
органов власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны
законодательного органа государственной власти и представительного органа
муниципального образования вступают в силу с момента их подписания
должностными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. Все
остальные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения в
представительных органах власти. Документы, затрагивающие права и
законные интересы населения территории, вступают в силу после их
официального опубликования в средствах массовой информации.
Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять
источники финансирования совместных мероприятий и иных актов
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и
устанавливать обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия
материально-финансовыми ресурсами.
При осуществлении совместной деятельности путем создания
государственно-муниципальных организаций органы государственной и
муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные
централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами
этих организаций. Государственно-муниципальная организация - это, по
гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в
форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных
законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по
решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в
государственной и муниципальной собственности. Руководство им
основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного
ведения.
Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по
вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для
населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных
образований, определяется такими направлениями, как:
- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социальноэкономического развития территорий;
- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным
законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и
муниципальных органов;
- решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий
невозможна или не состоялась по различным причинам;
282
- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение
для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление
общественного порядка, социальная помощь, занятость населения,
здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание
социально-экономического положения и др.);
- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации
муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами
хозяйствования;
- создание условий для структурной перестройки муниципального
хозяйства;
- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов
местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;
- создание совместных государственно-муниципальных организаций.
Указанные
направления
взаимодействия
государственных
и
муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как
единого социально-экономического комплекса.
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов
власти включает следующие элементы:
1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение,
определяющее место каждого муниципального образования -в перспективном
социально-экономическом развитии территории;
2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов
ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти;
процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу;
установление договорных отношений по организации экономического
взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом
федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного
самоуправления;
законодательное
закрепление
земельного
и
градостроительного зонирования);
3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию
материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным
использованием,
формирование
регионального
фонда
поддержки
муниципальных образований;
4) формирование муниципальной собственности (разграничение
собственности на территории муниципальных образований, передача земли,
объектов общегородского и общехозяйственного значения);
5) организация непрерывной системы обучения муниципальных
служащих.
В
качестве
примера
рассмотрим
механизм
взаимодействия
государственного и муниципального управления в сфере землепользования.
Землепользование - это сфера хозяйственной деятельности, включающая
учет и оценку земли, определение эффективных форм земельной
собственности, управление развитием земельных отношений и использованием
земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают
правовые и экономические отношения между органами государственной и
283
муниципальной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения
земельными участками. Показателями эффективности этих отношений
являются снижение процента земельных споров и рост дохода от
использования земли, а также повышение стоимости земли.
Экономические отношения в области землепользования являются
результатом земельной политики. Выбор приоритетов при разработке
государственной земельной политики зависит от многих факторов, включая
национальные особенности и традиции, обеспеченность страны земельными
ресурсами, политическую ситуацию в государстве и т. д.
К полномочиям федерального органа законодательной власти в области
землепользования можно отнести:
• принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных актов,
регулирующих земельные отношения;
• установление порядка отнесения земель к федеральным и распоряжения
и управления ими;
• определение специального режима для отдельных категорий земель;
• утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок
земельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке
ведения государственного земельного кадастра.
К компетенции Правительства РФ относятся:
• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;
• территориальное планирование землепользования;
• установление границ особо охраняемых территорий федерального
значения;
• распоряжение и управление землями федерального значения;
• выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной
собственности, для федеральных нужд;
• организация государственного контроля за использованием и охраной
земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель,
лицензирование землеустроительных работ;
• разработка и реализация федеральных программ повышения
плодородия, использования и охраны почв;
• иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.
Полномочия органов законодательной власти субъекта Российской Федерации
в области землепользования следующие:
• принятие региональных законов в рамках федерального
законодательства, регулирующих земельные отношения на территории
субъекта РФ;
• утверждение порядка отнесения земель региона к государственной,
муниципальной и частной собственности;
• установление платы за землю;
• установление минимальных и максимальных размеров земельных
участков для различных видов землепользования;
• определение территорий с особым режимом землепользования;
• утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов
284
РФ;
• утверждение и изменение границ административно-территориальных и
муниципальных образований;
• утверждение региональных программ рационального использования и
охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета субъекта
РФ;
• иные полномочия в среде регулирования земельных отношений.
К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации следует отнести:
• принятие региональных организационно-правовых актов управления в
соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта
федерации;
• управление и распоряжение государственными земельными ресурсами,
территориальное планирование их использования и зонирование;
• выкуп земель для нужд субъекта федерации;
• государственную регистрацию прав на земельные участки;
• организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и
мониторинга земель;
• участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов,
поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов
территориального развития региона;
• иные полномочия в соответствии с земельным законодательством.
К компетенции органов местного самоуправления в области
регулирования земельных отношений следует отнести:
• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на
территории муниципального образования при условии их соответствия
федеральному и региональному земельному законодательству;
• планирование землепользования;
• организацию разработки проектной документации по планировке и
застройке территорий;
• утверждение генеральных планов городов, поселков и сел;
регламентацию использования земельных участков специального назначения;
• распоряжение и управление муниципальными землями;
• выкуп земель, находящихся в частной и государственной
собственности, для муниципальных нужд;
• организацию контроля за использованием и охраной земель;
• разрешение споров между землепользователями;
• другие полномочия.
Экономические отношения между государственными и муниципальными
органами власти в области землепользования складываются по следующим
основным направлениям:
• организация использования земель для хозяйственных целей; —
распределение платежей за землю;
• экономический механизм регулирования земельных отношений и
политики землепользования;
285
• финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ; проведение инвентаризации земель и разграничение земель по формам
собственности;
• комплексная оценка земель и формирование базовой реальной
стоимости земли;
•распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на
территориальное развитие;
• платежи за передачу земли из муниципальной собственности в
государственную и наоборот.
Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных
органов власти в области землепользования включает Земельный кодекс и
систему нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном,
региональном и местном уровнях.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и
местного
самоуправления
важнейшая
многоплановая
проблема,
затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества: политические,
социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во
взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих
уровней требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных
решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности
каждой из властных составляющих государственного и муниципального
управления.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой муниципальное управление? Назовите
особенности, отличающие его от государственного управления.
2.
Какие
существуют
элементы
механизма
взаимодействия
государственных и муниципальных органов власти?
3. В чем заключаются основные принципы взаимодействия
государственного и муниципального управления?
4. По каким основным направлениям происходит взаимодействие
государственных
и
муниципальных
органов
власти
в
области
землепользования?
Нормативные акты
Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.
Литература
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М., 1998.
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления
муниципальным хозяйством: Учебное пособие. - М., 1998.
Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика.
— М., 1998.
Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998.
Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и
практики): Сб. науч. и учебно-методич. материалов. - М., 1998. Субъект
286
Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования
экономического взаимодействия. - М., 1999.
Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997.
287
§ 4. Муниципальная служба: правовые основы
Каждый святой сумеет сотворить
чудо, но не каждый сможет
прилично управлять гостиницей.
Марк Твен
Муниципальная служба - принципы организации муниципальной службы
- муниципальные служащие - статус муниципальных служащих муниципальные должности
Практическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой - институтом власти, она представляет собой социально организованный
механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в
процессе
осуществления
муниципального
управления.
Такая
ее
институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно
необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении
прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом
«обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, начиная
с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муниципальной
службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предназначением по
осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с
организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений,
принятых органами местного самоуправления. От эффективности
муниципальной службы во многом зависит социальная полезность
образованных населением муниципальных структур.
Однако нельзя забывать, что в истории российского государства
институты местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели
свою правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы,
отличная от службы государственной, получила свое правовое регулирование и
развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением
демократизации
и
децентрализации
государственного
управления
возобновились потребности в организации местного самоуправления и
муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы.
Понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в
оборот вместе с развитием современного российского законодательства о
местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В
настоящее время эти понятия объединяют всех служащих, занятых
профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий
органов местного самоуправления.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными и
288
субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к
компетенции органов местного самоуправления.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным
законодательством организация и функционирование муниципальной службы
регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение
муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе
издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции,
разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе,
определять общий статус муниципальных служащих и требования к
муниципальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных
служащих могут содержаться также в уставах соответствующих
муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В
соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ,
федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными
правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении
муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав
муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина,
их непосредственного действия; самостоятельности органов местного
самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и
компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных
служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных
обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в
соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства
основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской
Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и
социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности
муниципальной службы.
Муниципальная служба определяется российским законом как
профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного
самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не
являющихся
выборными.
Муниципальной
признается
должность,
предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с
законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с
установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению и
обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в
штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой
муниципального образования в соответствии со структурой управления,
закрепляемой в уставе муниципального образования.
Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные
(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные
289
должностные лица, на которых действие настоящего закона не
распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового
договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в
соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта
федерации.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации,
исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в
соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности
по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за
счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные
должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов
местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид
публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как
профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное
вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению
полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в
территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее
территориальный масштаб не ограничивается административным делением той
или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой
структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное
самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой
статус и критерии, по которым заселенная территория признается таковым,
допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах
городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей
территорией, части поселения, иной населенной территории, где
осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы,
муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурноорганизационный масштаб муниципальной службы - органы местного
самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу
муниципальная служба значительно превосходит многие из всех других видов
службы, в том числе и государственную. Правда, в полной мере это произойдет
после того, как муниципальная служба будет сформирована полностью во всех
субъектах федерации и когда в состав муниципальных образований войдут
учреждения и организации, работники которых приобретут статус
муниципальных служащих. Можно выделить и другие отличия муниципальной
службы: ее правовое регулирование ведется как государственное со стороны
федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как
собственное местное, локализованное в системе органов местного
самоуправления. Формирование корпуса муниципальных служащих прерогатива органов местного самоуправления.
290
Минимально необходимые расходы муниципальных образований на
муниципальную
службу
учитываются
федеральными
органами
государственной власти и субъектов РФ при определении минимальных
объемов местных бюджетов.
Законами
субъектов
Российской
Федерации
устанавливаются:
соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и
государственных
должностей
государственной
службы
с
учетом
квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим
должностям; квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения
при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные
муниципальные либо государственные должности, а также при увольнении с
муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим
отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа
определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При
этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной
службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается
в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о
государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ уставом муниципального образования или нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются
требования к муниципальным должностям, права и обязанности
муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею,
а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное
содержание.
Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к
специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе
муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в
законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах
местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных
образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное
образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок
организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое
положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия
должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем
виде они определяются федеральными законами, а более детально
конкретизируются уставами муниципальных образований.
Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего
являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом
для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для
государственных
служащих:
не
заниматься
другой
оплачиваемой
деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть
депутатом
законодательных
представительных
органов,
выборным
должностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе
местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе
либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не
291
использовать в неслужебных целях средства материально-технического,
финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную
информацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципального
служащего; не участвовать в забастовках и др.
Местное население является основным потребителем муниципальных
управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности
выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за
местным сообществом, которое может влиять на ее организационную,
кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений
на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным
лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных
служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при
исполнении ими своих должностных обязанностей.
Контрольные вопросы
1. Каким образом ведется правовое регулирование муниципальной
службы в Российской Федерации; каким образом разграничиваются
полномочия между органами власти федеральными и субъектов федерации по
вопросам регулирования муниципальной службы?
2. Кто является муниципальным служащим и какова классификация
муниципальных должностей?
3. Охарактеризуйте основы правового статуса муниципального
служащего.
Нормативные акты
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» от 8 января 1998 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. №2. Ст. 224.
Литература
Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. -М., 1999.
Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М., 1998.
Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. - М.,2001.
Немчинов А.А., Володин A.M. Муниципальная служба: Справочное
пособие. -М.,2002.
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.
Дмитриева. 2-е изд.-М.,2002.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.
292
Глава
13.
Государственное
управление
общественной жизнедеятельности
сферами
Слава,величие, могущество государства!
Как пусты и лишены смысла эти
слова рядом со словами свобода,
зажиточность и счастье граждан!
Л. Жокур
§ 1. Государственное управление социально-экономическими
процессами, народнохозяйственными комплексами, сферой труда и
занятости
Путь к богатству страны состоит
в экономном расходовании вещей
и обеспечении достатка народу;
кроме того, нужно уметь сохранять
излишки вещей.
Экономное расходование вещей
должно определяться ритуалом,
достаток народу должен быть
обеспечен путем правильного
управления государством.
Сюнь-Цзы
Социально-экономические процессы: естественные, общественные государственное
управление
социально-экономическими
процессами:
сущность, основные направления и функции -неоконсервативный подход неокейнсианский подход - структурная политика - приватизация - конверсия народнохозяйственные
комплексы
—
государственное
управление
народнохозяйственными комплексами - казенный сектор - коммерческий
сектор - государственное управление в сфере труда и занятости - трудовая
теория экономического роста - генеральное соглашение - региональное
соглашение - территориальное соглашение - отраслевое (тарифное) соглашение
- коллективный договор - минимальный размер оплаты труда – занятость.
Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих
воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто
употребляемое понятие «управление экономикой» в силу глобальности и
неконкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному
содержанию. Такое понятие отражает скорее дореформенную (советскую)
практику централизованного государственного планирования и управления
народным хозяйством страны и совершенно неприемлемо для объективного
отражения
изменившейся
роли
российского
государства
и
его
институциональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее
293
структурном смысле. С другой стороны, в современной практике промышленно
развитых стран господствующее положение занимает идея экономического
регулирования, т.е. делается акцент на том, что решение хозяйственных задач
основывается на приоритете экономических критериев и методов, хотя такой
подход не отрицает роли политических, социальных, организационных и
других аспектов, связанных с его реализацией.
Обобщая
отечественный
и
зарубежный
опыт и
учитывая
взаимообусловленность экономических и социальных реформ, можно сделать
вывод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой управленческих
воздействий государства, необходимых для формирования и поддержания
стабильного курса экономического роста и социального развития, является
управление экономическими и социальными процессами или, в общем виде,
социально-экономическими процессами. Сочетая преимущества комплексного
подхода к государственному управлению во всей полноте относящихся к нему
функций (а не только регулирования) с определением конкретных
экономических и социальных процессов как объектов реальных
управленческих
воздействий,
концепция
управления
социальноэкономическими процессами призвана служить теоретической основой
создания эффективных средств институционального регулирования экономики.
Для этого необходимо разобраться прежде всего в вопросах того, что
представляют собой социально-экономические процессы, какова их природа и
как можно управлять ими.
В экономике как общественной сфере трудовой и хозяйственной
деятельности постоянно происходят два рода процессов, которые по своему
характеру различаются соответственно как естественные и общественные.
Естественные процессы совершаются между человеком и природой с помощью
применяемых им средств труда в целях создания материальных (вещественных)
или интеллектуальных продуктов. Общественные процессы характеризуют
взаимоотношения между людьми по поводу обеспечения производства или
приобретения указанных продуктов и их потребления. На основе интеграции
естественных и общественных процессов, опосредствуемых процессами
рыночного и институционального регулирования, формируются социальноэкономические процессы, которые могут быть определены как совокупность
процессов создания и функционирования социально-экономической системы,
характеризующих динамику изменения ее параметров на том или ином уровне
хозяйствования.
Государственное управление социально-экономическими процессами
означает целенаправленное воздействие на естественные и общественные
процессы для обеспечения желательных изменений в состоянии экономики и
социальной сферы. Его сущность находит отражение в динамике изменения
таких показателей, как объем реализованной продукции (в том числе на
экспорт) и темпы ее обновления, уровень прибыли и платежеспособности,
использования производственных мощностей и других ресурсов, валовой
внутренний продукт (ВВП) с выделением в нем доли трудовых (и
инвестиционных) доходов населения, ВВП на душу населения и на одного
294
работающего, фонд заработной платы, индекс потребительских цен (инфляция),
прожиточный минимум (в среднем на душу населения), численность населения
с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы и др. На
основе анализа и оценки показателей фактического состояния экономики и
социально-трудовой сферы прогнозируются возможные изменения их с учетом
научно-технологических и социальных факторов как в стратегическом плане,
так и в тактическом, в зависимости от складывающихся тенденций в изменении
рыночной ситуации, обусловленных реально происходящими социальноэкономическими процессами.
В зависимости от функционального и целевого назначения можно
выделить три основных направления государственного управления социальноэкономическими процессами. Первое нацелено на процессы, обусловленные
фазами экономического цикла или проведением экономических реформ и их
социальными последствиями. В этом направлении государство воздействует на
процессы посредством осуществления мер антикризисного регулирования предотвращения и ликвидации неплатежеспособности и банкротства,
преодоления спада производства и достижения стабилизации с последующим
наращиванием объема конкурентоспособной продукции и услуг, снижения
безработицы и роста доходов трудящихся. Второе направление - госуправление
общеэкономическими
процессами,
обусловленными
необходимостью
оптимального использования таких эффективных регуляторов экономики, как
ценообразование, налогообложение, кредитование и инвестиции в развитие
предпринимательства и технологической базы товаропроизводителей. В
третьем направлении государственное управление охватывает процессы,
связанные
с
улучшением
использования
имеющихся
природных,
материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Экономические процессы формирования и складывающихся спроса и
предложения на рынке товаров и услуг регулируются со стороны государства
выбором той или иной стратегии решения этой задачи в зависимости от
поставленной цели. В теории и практике этот вопрос решается по-разному,
например, исходя из зрелости общества с точки зрения приверженности
автократическим или демократическим традициям, степени использования
рыночных механизмов и т.п. В странах с развитой рыночной экономикой
различают два принципиально разных подхода. Первый основан на теории
неоконсерватизма, развившейся на базе классической школы, которая
ориентирует на регулирование совокупного предложения на микроуровне,
отдавая предпочтение использованию мер по линии кредитно-денежной
политики. Второй подход следует неокейнсианской теории приоритетной роли
совокупного спроса на макроуровне с преимущественным использованием
поощрительных мер государства в области налогово-бюджетной политики.
В отличие от классической концепции, отражающей точку зрения
сторонников приоритета предложения, где закономерно реализуемая
производственная
функция,
качественно-количественные
показатели
продукции и национальный доход зависят от факторов труда, модель Дж.
Кейнса исходит из того, что объем продукции или национальный доход
295
определяется совокупным спросом на товары и частными инвестициями, т.е.
формально экономика находится в состоянии равновесия, если совокупное
предложение исчерпывается совокупным спросом.
Практика показала, что и тот и другой подходы имеют существенные
ограничения в условиях своего применения, определяемых проводимой
политикой альтернативного выбора между двумя стратегиями: «предложение
рождает спрос» и «спрос рождает предложение». Эти ограничения связаны с
характером товара, его принадлежностью к тому или иному сегменту рынка и
динамикой соотношения спроса и предложения, а также с обеспеченностью
производственной базой. Естественно считать, что при создании новых
предприятий (или производства) необходима приоритетная поддержка спроса, а
при наличии свободных производственных мощностей -поддержка
предложения. Это значит, что обращение к той или иной стратегии может быть
ограничено временем ее применения, соответствующим продолжительности
конкретной ситуации. Во всех случаях необходима оценка социальноэкономических последствий выбора стратегии регулирующих воздействий по
критериям роста прибыли и улучшения занятости. Следовательно, в одной и
той же экономической системе могут одновременно применяться различные
подходы в рамках общей концепции регулирования спроса и предложения.
Экономический рост в условиях рынка непосредственно проявляется не
только в увеличении предложения, т.е. количества и ассортимента
производимых товаров и услуг, хотя такая односторонняя оценка нередко
встречается на практике. Функциональная зависимость совокупного
предложения от совокупного спроса, как и обратная их зависимость,
обусловливает необходимость институциональной поддержки роста и
предложения и спроса в их системной взаимосвязи. Основные меры
государственного управления для решения этой задачи заключаются в создании
политических и экономических условий, обеспечивающих:
• рост платежеспособности спроса населения на потребительские товары
и услуги путем поэтапного повышения уровня реальных доходов (трудовых и
социальных) и соответствующего расширения потребительской корзины, что
будет стимулировать развитие отечественного производства этих товаров и
услуг; повышение их качества, стабилизацию и последующее снижение цен на
них;
• рост платежеспособности спроса товаропроизводителей на
необходимые средства производства, промежуточные товары и услуги на
основе стимулирования развития межотраслевых производств путем создания
специализированных фирм со смешанным капиталом, интеграции крупного и
малого предпринимательства в сфере производства, применения эффективных
форм субконтрактных отношений;
• наиболее полное использование имеющихся производственных
мощностей предприятий и фирм при проведении их приватизации, конверсии,
процедур банкротства и других форм реорганизации в целях сохранения и
роста предложения товаров и услуг и связанных с этим рабочих мест;
• сбалансированность спроса и предложения на муниципальном и
296
региональном уровнях с учетом ориентации на экспорт и импорт товаров,
самообеспечения производства и потребления путем установления
соответствующих оптимальных пропорций.
Указанные меры требуют для своей реализации соответствующих
законодательных актов, обеспечивающих надежную правовую основу
экономических процессов в сочетании с политическими решениями, исходя из
диалектического характера закономерности изменений спроса и предложения в
их взаимообусловленности. Эти изменения, естественно, отражают интересы
производителей и потребителей, что необходимо учитывать при определении
приоритетных направлений политического курса в государственном
регулировании экономической сферы общественной жизнедеятельности.
Заслуживает внимания вопрос о правоотношении государства с
владельцами и руководителями предприятий (фирм). Такое положение, когда
директор, работающий по найму, злоупотребляет своим служебным статусом и
действует в своих личных интересах, т.е. отождествляя себя с предприятием,
отражает отсутствие четкости в определении признанных законом
собственников предприятий. Отсюда следует, что предпочтительным является
такое государственное регулирование экономики, при котором государство, не
вмешиваясь, в оперативную деятельность предприятия, тем более в сферу
внутрикорпоративных отношений, устанавливает необходимые правовые,
экономические и социальные нормативы, вводя их в практику законодательным
путем.
Функции государственного управления экономическими и социальными
процессами определяются исходя из положения, что экономические и
социальные процессы, отражая динамику состояния экономики, сами вместе с
тем выполняют роль не только объектов управленческих воздействий, но и
средств их осуществления. Кроме того, специфика государственного
управления рассматриваемыми процессами, в отличие от управления
производственными процессами, заключается в более широком аналитическом,
исследовательском характере поиска государственных решений в сочетании с
оперативностью их реализации. Это предопределяет необходимость подготовки
экономистов-аналитиков широкого профиля, ориентированных на управление
экономическими и социальными процессами во всех сферах экономики с
учетом дальнейшей отраслевой специализации. Следует учесть возрастающее
значение этой деятельности с точки зрения экономических и социальных
последствий принимаемых решений.
Первая функция государственного управления экономическими и
социальными процессами - анализ и оценка этих процессов с целью выявления
фактического состояния регулируемой экономической системы (группы
предприятий, фирм, отрасли, региона) по установленным позитивным и
негативным критериям. Эта функция осуществляется путем систематического
проведения мониторинга по данным статистической отчетности и
непосредственного изучения экономических и социальных процессов на
предприятиях и в фирмах с учетом действия факторов рыночного и
институционального регулирования. При этом используются первичные и
297
производные (расчетные) показатели, допускающие количественную оценку. К
их числу относятся такие показатели, как валовой внутренний продукт в
текущих и сопоставимых ценах; его структура по направлениям использования;
соотношение спроса и предложения на потребительские и инвестиционные
товары; рентабельность; капитальные вложения и их структура; объем
продукции и ее реализации; индексы цен; удельный вес убыточных
предприятий; сумма убытков; балансовая прибыль; налоги; задолженность
покупателей поставщикам по кредитам банков, в том числе просроченная;
прожиточный минимум; объем денежных доходов; среднемесячная заработная
плата в расчете на одного работающего; численность трудовых ресурсов,
занятых в экономике; численность работников, находящихся в отпусках по
инициативе администрации; численность безработных; удельный вес
работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим
нормам и требованиям безопасности, и др. Кроме того, рекомендуется
использовать
качественные
оценки
факторов,
не
поддающихся
количественному измерению.
Вторая функция - прогнозирование тенденций развития действующих
экономических и социальных процессов, основанное на результатах их анализа
и оценки. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния экономики на
рассматриваемом уровне ведется в два этапа. На первом этапе рассчитываются
ожидаемые показатели при сохранении существующих внешних условий
(конъюнктуры рынка и политики институционального регулирования), а также
внутренних факторов (структурных и технологических изменений), т.е. путем
простой экстраполяции показателей, а на втором — с учетом указанных
факторов. При наличии ряда вариантов прогноза каждый из них. должен
сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных последствий
в зависимости от срока, на который рассчитан прогноз, и от его назначения:
долгосрочный, необходимый для выработки стратегических решений, или
краткосрочный - для решений текущего, тактического характера.
Третья функция - стратегическое планирование развития экономических
и социальных процессов. Эта функция имеет цель определить, обосновать и
принять оптимальные решения по выбору приоритетных направлений
положительного изменения динамики рассматриваемых процессов путем
осуществления мер антикризисного регулирования для обеспечения курса
экономического роста в прогнозируемом периоде. Первостепенное значение
при этом имеют такие приоритетные направления, как приватизация и
национализация, т.е. изменение форм собственности; конверсия предприятий,
т.е. переориентация на выпуск другой, пользующейся спросом продукции с
максимальным использованием имеющейся технологической базы и
квалифицированных работников; реорганизация структур предприятий, их
разукрупнение
или
слияние;
создание
субконтрактных
систем,
обеспечивающих взаимодействие больших и малых предприятий и фирм поставщиков
конечной
и
промежуточной
продукции;
развитие
информационных, инновационных, производственных и социальных
инфраструктур. Эффективность каждой из выбираемых мер оценивается их
298
влиянием на динамику улучшения социально-экономических результатов
деятельности предприятий и фирм, отраслей и регионов.
Четвертая функция - организация процессов экономического
регулирования. Она заключается в разработке и совершенствовании
экономических механизмов, предназначенных для целенаправленного
изменения действующей практики в соответствии с принятыми направлениями
стратегического планирования и исходя из реального состояния экономики
страны. Экономические механизмы выражают своего рода экономическую
технологию, т.е. последовательность операций регулирующих воздействий на
естественные и общественные процессы в экономике в целях увеличения
объема производства пользующихся спросом товаров и услуг, улучшения их
качества с учетом потребительских свойств, обеспечения платежеспособности
экономических субъектов и получения прибыли за счет минимизации затрат
всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания гибких
систем стимулирования экономического роста путем предоставления
возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов,
кредитов, инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из
принципов системного подхода, проектное решение по каждому
экономическому механизму определяет цель его создания и функционирования,
состав действующих в нем юридических и физических лиц с разграничением их
прав и полномочий, применяемые формы и методы их согласованных действий
по достижению поставленной цели с учетом взаимосвязи с другими
экономическими механизмами. На этой основе создается и совершенствуется
система нормативов, регламентирующих экономические, социальные и
организационно-правовые
отношения
субъектов
экономического
регулирования.
Пятая функция - реализация проектных и нормативных решений,
принятых для этой цели. Основная форма реализации - разработка и
утверждение программ введения новых экономических механизмов (и
корректировки действующих), а также связанных с ними процессов
экономического регулирования с использованием нормативных методов (или
аналитических - при отсутствии нормативов). Программы государственного
управления экономическими процессами и создания необходимых для этого
экономических механизмов целесообразно рассматривать в органическом
единстве с государственными программами социально-экономического
развития или программами оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования
при решении стратегических и тактических задач. Процесс реализации
проектных и нормативных решений с необходимым программным,
методическим и информационным обеспечением после соответствующего
утверждения вводится в действие. При этом рассматриваемая функция в
порядке обратной связи служит логической основой для контроля за ходом
реализации решений, соответствующей корректировки и осуществления первой
функции - анализа и оценки экономических и социальных процессов.
Важнейшим экономическим рычагом системы государственного
управления в сфере экономики является структурная политика. Она определяет
299
воздействие государства на всю совокупность структурных частей экономики,
формирование и развитие отраслевых и межотраслевых структур, их
территориальное размещение, организационно-институциональные пропорции,
обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка (как
внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на создание
гармонично
развивающегося
многоотраслевого
высокотехнологичного
комплекса товаропроизводственных структур (с учетом территориальных
условий их функционирования), обеспечивающих рост благосостояния
населения и занятость его социально активной части, укрепление безопасности
страны и интеграцию российской экономики в систему мирохозяйственных
связей. Эта политика исходит из принципов преемственности целей
структурной перестройки в перспективах и среднесрочного периодов и
необходимости соизмерения и сопряжения поставленных целей с реальными
финансовыми возможностями и ограничениями, связанными с состоянием
инфраструктуры экономики. В частности, целями проводимых Правительством
России структурных преобразований по среднесрочной программе являются:
повышение конкурентоспособности, «прозрачность» в деятельности и
финансовой отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация
развития частного сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной
сферы; стабилизации благоприятных условий для развития финансового
сектора и притока инвестиций. Преобразования в отраслях экономики,
представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии,
нацелены на повышение эффективности их функционирования и тем самым
конкурентоспособности;
укрепление
платежно-расчетной
дисциплины;
сокращение роли бартера в структуре взаимных платежей.
По отдельным отраслям меры государственного управления по
среднесрочной программе предусматривают: в электроэнергетике оптимизацию управления и диверсификацию структуры собственности,
обеспечивающие развитие конкурентных отношений и тем самым - достижение
более высокой эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой
промышленности - создание привлекательного климата для дальнейших
инвестиций; повышение эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа;
обеспечение «прозрачности» в деятельности и отчетности РАО «Газпром» и
тем самым улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов
регулирования цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов
сжигания газа в факелах до минимального уровня; в нефтяной
промышленности - обеспечение недискриминационного доступа к
трубопроводным
мощностям,
совершенствование
государственного
регулирования, создание благоприятного инвестиционного климата и, как
результат, - повышение эффективности транспортировки добываемой в стране
нефти; на железнодорожном транспорте - приспособление структуры
российских железных дорог к рыночной экономике, обеспечение эффективного
обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного
субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, создание условий
для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не
300
связанных с организацией и обеспечением перевозок и аварийновосстановительных работ; в жилищно-коммунальном хозяйстве - устранение
противоречий
между
коммерческой
устойчивостью
предприятий
коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты
коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.
В ряду структурных мер по развитию частного сектора осуществляются:
приватизация, призванная повысить эффективность имеющихся у предприятий
активов, стимулировать инвестиции и тем самым способствовать
экономическому росту, созданию новых рабочих мест, привлечению
дополнительных доходов в федеральный бюджет; процедуры банкротства и
реструктуризация промышленных предприятий (включая градообразующие)
на основе стимулирования самих предприятий и повышения эффективности
функционирования института банкротства; создание конкурентной среды и
условий для выхода на рынок новых предприятий на основе активизации роли
государства в развитии конкуренции, а также в формировании стимулирующих
условий для создания новых предприятий частного сектора; корпоративное
управление и защита прав инвесторов на основе применения санкций за
нарушение этих прав при передаче активов материнским (аффилированным)
компаниям, при неисполнении требований о раскрытии информации и за
незаконный выпуск ценных бумаг, а также при ликвидации финансовых
пирамид; развитие рынка труда и защита прав работников на основе
Трудового кодекса Российской Федерации, призванного привести трудовое
законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики;
развитие рынка земли и недвижимости путем дальнейшей разработки
законодательных и институциональных основ собственности на землю и
объекты недвижимости; преобразование бухгалтерского учета и аудита на
основе практического освоения международных стандартов и методов
финансового учета и аудиторской деятельности; либерализация режима прямых
иностранных инвестиций и режима внешней торговли на основе обеспечения
справедливых условий иностранным инвесторам, устранения барьеров во
внешней торговле в соответствии с мировой практикой.
Одной из важнейших сфер государственного управления социальноэкономическими процессами является выработка и проведение политики
конверсии военно-промышленного комплекса (ВПК). Конверсия представляет
собой процесс перевода предприятий оборонных отраслей на выпуск
гражданской продукции в целях предотвращения экономических и социальных
издержек, связанных с их закрытием, обеспечения использования творческого
потенциала высококвалифицированных кадров и передовой технологической
базы этих предприятий при сохранении необходимой оборонной достаточности
страны.
Основополагающий политический аспект проблемы конверсии состоит в
разработке государственной военной доктрины, предусматривающей
необходимый
уровень
обороноспособности
страны,
оснащенности
вооруженных сил современной техникой, организацию ее производства и
связанное с этим кадровое обеспечение. На этой основе разрабатываются
301
аспекты политики регионов, областей и предприятий и соответствующие
предметно-целевые программы конверсии. Для характеристики конверсионных
процессов используются три показателя: глубина конверсии (удельный вес
оборонной продукции в общем объеме производства), темп конверсии
(изменение объема производства оборонной продукции по сравнению с
данными прошлого года) и потенциал конверсии (размеры высвобождающихся
финансовых и материальных ресурсов, которые могут быть переориентированы
на другую продукцию). Применение «двойных» технологий позволяет
установить рациональный критерий замещения технологий на уровне 50-70%.
Названные выше меры в основном направлены на создание финансовых
предпосылок для разработки и осуществления структурных преобразований в
экономике.
Прежде
всего
в
отраслях,
представляющих
собой
инфраструктурные (естественные) монополии. Между тем современная
концепция структурной перестройки экономики, исходя из принципов
системного подхода, предполагает включение в ее орбиту всех необходимых
отраслей экономики, развитие рыночной инфраструктуры, не ограничиваясь
естественными монополиями (при всем их значении), формирование сетей
взаимодействия товаропроизводителей и потребителей. Речь идет о
формировании структуры экономики на всех уровнях хозяйствования, которая
отличается в условиях рынка изменением отраслевых соотношений объемов
производства различных видов продукции с учетом совокупного спроса и
совокупного предложения в зависимости от проводимой государством
экономической политики.
В существующей практике экономическая структура классифицируется
с точки зрения основных пропорций - на макроуровне (соотношения между
потреблением и накоплением, ВВП и национальным доходом и т.д.), на
межотраслевом уровне (соотношения между промышленностью и сельским
хозяйством, материальным и нематериальным производством, добывающей и
обрабатывающей промышленностью и т.д.), на внутриотраслевом уровне
(например, между производством чугуна и стали, фуражного зерна и
хлебобулочных изделий и т.д.). Лежащий в основе приведенной классификации
отраслевой признак в условиях развития корпоративных форм хозяйствования
приобретает все более условный характер, поскольку в рамках корпорации
интегрируются производства разных отраслей. Поэтому классификация
структур по отраслевому признаку должна быть дополнена признаком
конечного продукта. Возникает соображение о целесообразности отнесения так
называемых отраслей естественной монополии к отраслям производственной и
социальной инфраструктуры, поскольку их продукция потребляется не только
всеми отраслями и сферами экономики, но и непосредственно населением. Для
максимального удовлетворения потребительского спроса на конечную
продукцию необходимы два условия: должна повышаться ее доля в общем
объеме продукции и она должна быть доступной для потребителя. Например,
отсутствие достаточно развитой сети нефтеперерабатывающих заводов и
внутреннего рынка нефтепродуктов приводит к возникновению топливного
кризиса и росту цен на горючее, а на внешнем рынке - к снижению
302
эффективности нефтяного бизнеса за счет роста экспорта сырья (и даже
отдельных компонентов),
Определяя позицию в отношении структурной перестройки экономики,
необходимо прежде всего задаться вопросами: в какой мере она необходима,
чем она вызывается и какие последствия ее реализации можно прогнозировать?
Например, в результате поспешной массовой приватизации и связанной с ней
криминализации экономики целые отрасли почти полностью остались за
бортом успеха на том основании, что производимая ими продукция не может
конкурировать с аналогичными зарубежными образцами. Даже нередко из уст
некоторых экономистов и политиков можно было услышать, что если мы не
умеем делать хорошие автомобили, лекарства, продукты питания, то надо эти
товары не производить, а импортировать - таков закон рынка (добавим нерегулируемого государством). Такая линия наименьшего сопротивления
привела к невосполнимым экономическим и социальным потерям. За
прошедшие годы неуклонно снижался объем производства отечественных
товаров и соответственно росла безработица при заполнении потребительского
рынка продукцией иностранных фирм. Но этого можно было избежать, если бы
вместо непоколебимой веры задававших тон реформаторов в возможность
трансформации экономики путем преобразований на макроэкономическом (т.е.
виртуальном) уровне была осознана та истина, что настоящая (реальная или
физическая) экономика создается только товаро-производственными
структурами
(предприятиями,
фирмами,
корпорациями)
в
тесном
взаимодействии и при поддержке со стороны территориальных или отраслевых
структур.
Следовательно, принятию макроэкономических решений государства
должен предшествовать микро- и мезоэкономический анализ, в результате
которого наряду с оценкой платежеспособности каждой группы
самоуправляемых предприятий и каждой самоуправляемой территории
определяются возможности и условия их успешного функционирования на
основе рационального использования имеющихся производственных
мощностей и ресурсов. Для этого должны разрабатываться соответствующие
проекты и сметы с их реализацией на конкурсной основе. В качестве
потенциальных источников финансирования этих работ могут быть
использованы средства фондов Мингосимущества (за счет увеличения
балансовой стоимости находящихся в эксплуатации основных фондов) и
фондов занятости (за счет средств, выделяемых на создание рабочих мест), а
также средств самих собственников приватизируемых предприятий. Для этого
необходимы механизмы использования указанных фондов с целью
финансирования работ по восстановлению и реорганизации деятельности
«ремонтопригодных» предприятий. Тем самым будет создана нормативная
основа формирования рынка предприятий.
Организация государственного управления социально-экономическими
процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики
(концепций, прогнозов, программ) развития экономики (в целом, по секторам и
регионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и
303
действий. Эффективность осуществления государством его роли в экономике
страны зависит от ее отраслевой и региональной структуризации, от
квалификации государственных служащих.
Системная управленческая взаимосвязь органов государственной власти
Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления необходимое условие их эффективного функционирования. Объединяющим
началом здесь являются те или иные формы управленческих воздействий на
экономику и социальное развитие страны. Наиболее общим определением
сущности задач и функций рассматриваемых органов является управление
социально-экономическими процессами соответственно в масштабах
Российской Федерации, субъекта федерации либо города, района, других
местностей. При разграничении полномочий органов государственной власти и
местного самоуправления целесообразно использовать такой характерный
признак, как соотношение (удельный вес) управленческой стратегии и тактики
с учетом относительной стабильности социально-экономической системы на
каждом уровне. Так, если на федеральном уровне и на уровне субъектов
федерации преобладающее значение (70-80% от общего объема деятельности)
имеют стратегические решения нормативного характера, рассчитанные
преимущественно на среднесрочную и долгосрочную перспективы, то на
местном уровне в такой же степени преобладают тактические решения
оперативного характера на основе использования нормативных решений, хотя и
здесь разрабатываются программы социально-экономического развития на
ближайшую и среднесрочную перспективу.
Сложность государственного управления процессами, происходящими в
той или иной курируемой производственной отрасли экономики, обусловлена
тем, что при этом необходимо учитывать процессы, происходящие за ее
пределами - в сфере потребления продуктов и услуг. В этой связи
рассматриваемые системы предъявляют особо высокие требования к уровню
компетентности занятых в них руководителей и специалистов, качеству и
эффективности их труда.
Применительно к макроуровню
субъектом
труда
выступает
институциональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и
прогнозирования экономического роста на основе разработки программ
оптимизации экономической среды. Важным моментом при разработке
технологий выполнения этих функций является максимально возможное
сближение информационной базы и методов расчета показателей темпов
экономического роста в целях обеспечения их взаимоувязки и сводимости на
всех уровнях хозяйствования снизу доверху.
Становление цивилизованной, социально ориентированной рыночной
экономики в России зависит от методов и способов государственного
управления народнохозяйственными комплексами. Они представляют собой
совокупности отраслей народного хозяйства (промышленный комплекс,
топливно-энергетический комплекс, агрокомплекс, транспортный комплекс,
комплекс связи и др.), подотраслей (например, в промышленности машиностроительный комплекс, металлургический, нефтехимический и др.), в
304
которых осуществляются производство промышленной, сельскохозяйственной
и иной продукции, перевозка грузов, оказание информационных, транспортных
и иных услуг и т.д.
Система
государственного
управления
народнохозяйственными
комплексами должна соответствовать принципам рыночной организации таким
образом, чтобы она могла в полной мере задействовать не только механизм
рыночной конкуренции, но и оказывать эффективное государственное
регулирование. Такое регулирование осуществляется косвенно, через
экономические
рычаги,
а
также
посредством
координационноорганизационного влияния со стороны государственных органов. Однако это не
означает, что прямые государственные решения совсем отпадают. Они
применяются и в рыночных условиях, но приобретают возможность
целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы.
В настоящее время государственное управление распространяется
преимущественно на государственный сектор экономики, а по отношению к
негосударственному применяется регулирование в основном через налоги,
гарантии, дотации, таможенные тарифы, пошлины и т.д. Роль государственного
управления народнохозяйственными комплексами в рыночных условиях в
большей мере сводится к тому, чтобы создавать, организовывать и
поддерживать благоприятные условия для всех субъектов экономической
деятельности независимо от форм собственности. Целями государственного
управления в этой сфере становятся обеспечение равных возможностей для
самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды
на рынке товаров и услуг; защита прав потребителя; гарантирование
нормального функционирования жизненно важных для всей страны
народнохозяйственных комплексов, в том числе ВПК и топливноэнергетического комплекса (ТЭК), имеющих стратегическое и оборонное
значение.
Задачи и функции, порожденные изменениями социально-экономической
ситуации, предопределяют изменения в структуре, функциях и полномочиях
органов государственной власти, главным образом, исполнительной,
осуществляющих государственное управление в сфере хозяйственной
деятельности: в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и
других областях народного хозяйства.
В структуре органов исполнительной власти общее управление
народнохозяйственными комплексами осуществляется Правительством РФ,
имеющим в своем составе экономические и отраслевые министерства. Так,
социально-экономическую политику проводит Министерство экономического
развития и торговли РФ, которое определяет пути и методы развития
российской экономики. Полномочия по осуществлению государственного
управления в ключевых направлениях этого развития закреплено за
отдельными функциональными ведомствами. Например, управление
конкретными отраслями народно-хозяйственных комплексов выполняют:
Министерство путей сообщения РФ, Министерство по атомной энергии РФ,
Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство
305
сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и
жилищно-коммунальному
комплексу,
Министерство
по
связи
и
информатизации РФ и ряд других.
Организационной формой государственного управления отраслями ВПК
является сеть специализированных федеральных органов исполнительной
власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в
соответствующей отрасли. Например, Российское агентство по судостроению
утверждено государственным заказчиком федеральной целевой программы
«Российские верфи», а также формирует совместно с Министерством обороны
РФ и другими государственными заказчиками государственную программу
вооружения, государственный оборонный заказ, включая проведение научноисследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке нового
вооружения и военной техники, подготовку их серийного производства,
создание необходимой испытательной стендовой базы, организацию их
исполнения. В ведении Российского агентства по судостроению находятся 76
государственных предприятий и организаций. Кроме того, определены 94
акционерных общества, в отношении которых агентство осуществляет единую
государственную политику в сфере проведения работ по разработке,
производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского
назначения.
Между государственным органом и находящейся в его ведении
производственной сфере, в отличие от дореформенной практики применения
административно-командных
методов,
в
условиях
рынка
должны
формироваться отношения делового партнерства как отношения между
заказчиком и исполнителем. При этом имеются определенные отличия между
казенными и коммерческими предприятиями. Предприятия казенного сектора,
состоящего из некоммерческих предприятий и предприятий, ориентированных
главным образом на государственный спрос или на выполнение общественно
значимых функций, полная коммерциализация которых либо невозможна, либо
нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении
соответствующих правительственных ведомств. Это предприятия базисной
инфраструктуры, имеющие общенациональное значение и работающие в
режиме фиксированных цен (предприятия электроэнергетики, железные
дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф,
основные
телекоммуникационные
сети);
предприятия
оборонной
промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на
государственный спрос; некоторые предприятия, производящие товары
медицинского и социального назначения (детское питание, инструменты для
инвалидов). В силу некоммерческого характера этих предприятий, их
социальной значимости и большого внешнего эффекта их функционирования
контроль государственных органов за их управлением должен быть
постоянным, а ответственность государства по их обязательствам - полной.
Остальные предприятия государственного сектора относятся к категории
коммерческих и должны работать, исходя из тех же критериев эффективности
производства, что и частные предприятия, самостоятельно обеспечивая свое
306
выживание в условиях рыночной конкуренции. Отвечающие за их состояние
государственные органы ограничиваются контролем за деятельностью
администрации с точки зрения общепринятых критериев эффективности
производства и фактически выполняют функции акционеров. Это относится к
предприятиям как полностью находящимся в государственной собственности,
так и с долевым государственным участием.
К коммерческому сектору могут быть отнесены все предприятия,
ориентирующиеся
на
платежеспособный
спрос
и
способные
к
самостоятельному воспроизводству. Такие предприятия могут работать
практически во всех отраслях производственной сферы. Государство несет
ограниченную ответственность по обязательствам этих предприятий в размере
вложенной в них государственной собственности. Они могут существовать в
форме унитарных или арендных предприятий, акционерных обществ. В
последнем случае степень государственного контроля пропорциональна доле
государственной собственности, оформленной в виде обыкновенных акций или
паев. В собственности государства может быть и «золотая акция», дающая
право вето по ключевым решениям акционеров. Если государству принадлежит
контрольный пакет или «золотая акция», соответствующий государственный
орган фактически будет контролировать деятельность предприятия и
полностью ее определять, если нет - государство будет лишь одним из
акционеров. Казенное предприятие должно полностью контролироваться
соответствующим государственным органом, пользуясь в то же время
оперативной самостоятельностью в повседневной хозяйственной деятельности.
Назначение руководителя такого предприятия в зависимости от его важности
может производиться правительством или курирующим правительственным
ведомством самостоятельно или по согласованию с соответствующим фондом
государственного имущества. При этом руководитель обязан заключить с
курирующим ведомством целевой срочный контракт, в соответствии с которым
устанавливаются обязательства в отношения увеличения стоимости реальных
активов предприятия, уточнения стратегии его развития, повышения уровня
занятости, инвестиций, цен на производимую продукцию и оплаты труда
против соответствующих обязательств государства в поддержку планов
развития производства. Такие контракты не должны регламентировать весь
объем деятельности предприятия, предоставляя ему большие возможности
самостоятельно развиваться в рыночной среде.
Общепризнанная в мире возрастающая роль человеческого фактора в
развитии экономики определяет и роль государственного управления в сфере
труда и занятости. Эти вопросы в условиях социально-экономического
кризиса, охватившего Россию в 90-е гг. XX в., приобретают особо важное
значение. Конституция РФ безусловного права на труд не провозглашает, но
подчеркивает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности
и гигиены; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было
дискредитации; устанавливает введение федеральным законом минимального
размера оплаты труда, ниже которого оплата запрещена; право на защиту от
безработицы; право на индивидуальные и коллективные споры с
307
использованием установленных федеральным законом способов их
разрешения; признает право работающих на забастовку.
Целями государственного регулирования трудовых отношений являются
содействие трудоустройству безработных и их материальная поддержка,
повышение квалификации трудового потенциала страны и согласование
решений в области развития экономики с основными мерами по регулированию
рынка труда и социальной поддержки безработных. Исходя из принципов
социального партнерства эти вопросы решаются на федеральном уровне. В
роли основных субъектов принятия решений выступают Правительство РФ,
Министерство труда и социального развития РФ и Всероссийский совет
независимых профсоюзов с их отраслевыми и региональными службами и
подразделениями, а также другие заинтересованные органы государственной
власти и местного самоуправления, общественные организации и объединения.
Общее управление в области труда и занятости возложено на Министерство
труда и социального развития РФ, которое вместе с подведомственными ему
организациями, учреждениями и соответствующими органами субъектов
федерации образует единую государственную систему управления социальнотрудовыми отношениями и разъяснения по применению нормативных актов в
области труда и социальных вопросов в Российской Федерации.
В качестве методологической основы государственного управления в
сфере труда и занятости, ориентированной на социально-экономическое
развитие, может быть представлена трудовая теория экономического роста,
построенная на следующих принципиальных положениях.
1. Экономический рост рассматривается как цель и критерий создания
материальной основы процветания социально-экономического общества.
Исходя из этого, трудовая теория экономического роста определяет его
главным источником всемерное развитие производства материальных и
интеллектуальных продуктов на основе максимального использования
человеческого капитала трудоспособной части общества и создания условий
для эффективного, приносящего доход труда.
2. Проблемы экономического роста должны быть предметом изучения и
практических решений не только на макроуровне, но и на уровне предприятий
и фирм, муниципальных органов власти в предвидении у достижения
согласованных решений хозяйствующих субъектов всех уровней товаропроизводственного, предпринимательского и институционального - на
основе разграничения, преемственной связи и интеграции их функций.
Несмотря на различие функционального назначения и роли указанных
субъектов, объединяющим моментом является то, что все они заняты тем или
другим видом интеллектуальной трудовой деятельности.
3. Приобщение субъектов микроэкономики к решению проблем
экономического роста обусловлено их влиянием на формирование
соответствующих макроэкономических показателей. В частности, уровень
инфляции, безработицы, дефицит бюджета, государственные расходы в
немалой степени зависят от экономического поведения предприятий и фирм.
Трудовая теория экономического роста ориентирована на системное
308
рассмотрение их деятельности на принципах делового партнерства в целях
сбалансирования интересов всех уровней хозяйствования, включая
государственный аппарат.
4.
Экономический
рост
обусловлен
увеличением
объема
производственных мощностей и эффективностью их использования. Как
известно, производственная мощность связана с наличными возможностями
вещественных условий производства, в первую очередь тех, которые зависят от
орудий труда, при ведущей роли труда работников, непосредственно
использующих их. Поэтому трудовая теория экономического роста не только
рассматривает проблему увеличения объема производственных мощностей в
условиях полной занятости (что носит в известной мере абстрактный характер),
но и ориентирована на обеспечение соизмеримости имеющихся мощностей
(прежде всего технологического оборудования) с трудоемкостью производимой
на них продукции. На этом принципе, как показала практика, может успешно
решаться задача поиска поставщиков и потребителей, размещения заказов на
производство продукции при максимальном согласовании интересов субъектов
спроса и предложения.
5. Трудовая теория экономического роста выдвигает на первый план его
интеллектуальное обеспечение на основе системного решения проблем
технологии, организации и стимулирования трудовой деятельности в рамках
предприятия, фирмы, отрасли, региона, имея в виду переход к высокой
технологии, прогрессивным формам организации эффективного груда,
поощрение творческой активности всех участников совместного труда по
обеспечению конкурентоспособности продукции, проведение инвестиционной
политики, ориентированной на оптимальное сочетание экономических и
социальных критериев, а также на повышение доходности интеллектуального
труда и цены интеллектуального товара в сопоставлении с материальным.
Правовой основой государственного управления в сфере труда и
занятости являются соответствующие федеральные законы. Так, российское
законодательство о труде закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав
и свобод, устанавливает государственные гарантии их соблюдения и защиты,
регулирует отношения работников и работодателей, возникающие в связи с
заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и
соглашений. В частности, предусмотрены: участие Правительства РФ вместе с
общероссийскими
объединениями
профсоюзов
и
общероссийскими
объединениями работодателей в качестве сторон генерального соглашения,
устанавливающего общие принципы регулирования социально-трудовых
отношений; участие работников в управлении организацией и в ее прибыли;
основные государственные гарантии по оплате труда работников;
нормирование труда и обеспечение нормальных условий работы,
соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства.
В условиях рыночной экономики, а также в силу социальной важности
трудовые отношения нуждаются в квалифицированном государственном
регулировании и обеспечении социального партнерства со стороны государства
на принципах равноправия сторон, взаимной заинтересованности и
309
ответственности за выполнение принятых решений. Механизмом такого
регулирования, устанавливающим основные принципы и условия проведения
согласованной социально-экономической политики, стали двух- и
трехсторонние комиссии по разрешению трудовых споров. Интересы
трудящихся
представляют
общероссийские
профсоюзы
и
другие
уполномоченные работниками общероссийские представительные органы;
предпринимателей
представляет
совет
объединений
работодателей,
координирующий действия предпринимателей в сфере социально-трудовых
отношений; государство представлено органами исполнительной власти и
Федеральным Собранием РФ. Каждая сторона разрабатывает комплексные
меры, необходимые для реализации принятых на себя обязательств,
контролируемые секретариатом Российской трехсторонней комиссии.
При формировании и регулировании социально-трудовых отношений
существенное влияние оказывают меры институционального воздействия,
направленные на социальное развитие, социальное обслуживание и социальную
защиту работающих, широкое применение принципов социального партнерства
путем разработки и введения в действие соответствующих законодательных
актов. Основной задачей регулирования социально-трудовых отношений
является согласование интересов участвующих в них субъектов, прежде всего
собственников средств производства и рабочей силы. В случае несовпадения
интересов или нарушения обязательств сторон возникают трудовые конфликты
все чаше перерастающие в социально-трудовые конфликты, разрешение
которых требует разработки соответствующей технологии, основанной на
использовании специальной отрасли социальной науки - теории
конфликтологии.
Преодоление пороков, присущих распределительным принципам
хозяйствования при решении экономических и социальных задач (как-то:
концентрация прав принятия оперативных распределительных решений в одних
руках, необоснованный рост управленческого аппарата, коррупция и .
бюрократизм должностных лиц, пренебрежение интересами работников и
потребителей), зависит от степени развития демократических принципов во
всей системе общественных, прежде всего социально-трудовых, отношений.
Для предотвращения возможности волевых и бесконтрольных решений и
действий должностных лиц, нарушающих общепризнанные нормы социальной
справедливости - свободу выбора профессии и предоставления возможности
получения соответствующего образования, обеспечения занятости с
приемлемыми условиями труда, заработной платы и социального
обслуживания, необходимо широко использовать зарекомендовавшие себя в
практике методы демократизации социально-трудовых отношений, включая
переход от бюрократических (многозвенных) структур управления к
демократическим (без промежуточных звеньев, посредников), совмещение
работающими их основных функций с управленческими и обслуживающими
функциями, демократизацию процессов обсуждения и принятия решений о
деятельности предприятия, обеспечение прямой заинтересованности
работающих в результатах деятельности предприятия путем их участия в
310
прибылях.
В процессе реализации социального партнерства в отечественной
практике сложилось определенное разделение функций между государством,
предприятиями (работодателями) и профсоюзами, которое не всегда строго
соблюдается. Результативность трехстороннего диалога возможна при четком
разделении функций и ответственности партнеров. Так, в функции государства
входит создание законодательных актов, предусматривающих соблюдение
минимальных норм и гарантий оплаты и условий труда, занятости, социальной
защиты. Функции предпринимателей (работодателей) заключаются в создании
благоприятных условий труда работников, расширении занятости и
обеспечении ее продуктивности, увеличении доли оплаты труда в
себестоимости продукции (услуг) при соблюдении установленных норм и
гарантий. В функции профсоюзов входит защита экономических и социальных
интересов трудящихся во всем их комплексе.
В России с 1992 г. введена практика ежегодного заключения генеральных
соглашений по социально-экономическим вопросам между федеральным
правительством, общероссийскими объединениями профсоюзов, иными
уполномоченными работниками общероссийскими, представительными
органами и общероссийскими объединениями работодателей. Такое
соглашение призвано ограничивать уровень безработицы в Российской
Федерации. Для обеспечения реализации Генерального соглашения
Правительство РФ разрабатывает план мероприятий, обязательный к
исполнению всеми федеральными органами власти. Контроль за выполнением
плана мероприятий Правительства РФ возложен на Министерство труда и
социального развития РФ, которое ежеквартально информирует Российскую
трехстороннюю комиссию о ходе его выполнения. В отдельных отраслях
заключаются отраслевые соглашения, для чего формируются отраслевые
комиссии в составе соответствующих представителей профсоюзов и их
объединений, с одной стороны, и представителей объединения работодателей с другой, на принципах паритетного и полномочного представительства. На
отраслевом уровне признано целесообразным заключать трехсторонние
отраслевые (тарифные) соглашения между общероссийскими отраслевыми
профсоюзами, иными уполномоченными работниками, общероссийскими
органами представительной власти, работодателями (объединениями
работодателей), которым делегированы права на ведение переговоров и
заключение отраслевых (тарифных) соглашений Министерством труда и
социального развития РФ. Отраслевые соглашения регулируют вопросы
социальных гарантий, занятости, условий труда, направления социальноэкономического развития и заработной платы. На уровне субъекта федерации
действуют региональные соглашения, регулирующие социально-трудовые
отношения и контролируемые соответствующим органом исполнительной
власти субъекта РФ. На уровне административно-территориального
образования условия труда, социальные льготы и гарантии, связанные с его
территориальными
особенностями,
регулируются
территориальными
соглашениями, заключаемыми с участием соответствующего органа местного
311
самоуправления. На уровне предприятий, в учреждениях и организациях коллективными договорами. При этом уровень минимальных гарантий
последовательно повышается: от исходного, наиболее низкого - в генеральном
соглашении, несколько более высокого - в отраслевых тарифных соглашениях,
еще более высокого - в территориальных соглашениях и до максимального - в
коллективных договорах предприятий.
Велико влияние государства на отношения в области оплаты труда между
отраслями и категориями работников с помощью тарифной системы,
трансфертов и других рычагов.
Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным
Собранием РФ с целью защиты работников с низкой квалификацией и
обеспечения минимального прожиточного минимума. Однако минимальный
уровень заработной платы фактически упал ниже стоимости минимальной
потребительской корзины, учитывающей лишь самые основные потребности
человека, и даже ниже уровня бедности, определяемого физиологическим
минимумом потребления. Так, на январь 1995 г. минимальная заработная плата
обеспечивала лишь 12% физиологического минимума и перестала быть
фактором социальной защиты населения, утратив функцию обеспечения
минимального прожиточного минимума.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением
законодательства о труде создана Федеральная инспекция при Министерстве
труда и социального развития РФ, образующая совместно с отраслевыми и
государственными инспекциями труда субъектов РФ, районов и городов
единую систему контроля и надзора за выполнением трудового
законодательства всеми предприятиями всех форм собственности.
Подразделения
трудовой
инспекции
контролируют
соблюдение
законодательства о социальном страховании, об охране труда, о занятости, о
возмещении вреда, причиненного здоровью работника, о коллективных
договорах и соглашениях. На эти подразделения возложена защита работников
от незаконных действий со стороны работодателей и должностных лиц, в том
числе приостановление работы подразделений при выявленных нарушениях и
наложение на виновных штрафов.
Проблемы труда неотделимы от проблем занятости. Эта связь выражается
в том, что занятость есть форма реализации совокупной способности людей к
трудовой деятельности. Исходя из этого, занятость как социальноэкономическая категория характеризует различные формы участия
трудоспособной части населения в общественно полезной деятельности с
получением соответствующих доходов. Федеральным законом «О занятости
населения» установлено исключительное право граждан распоряжаться своими
способностями к производительному и творческому труду. Принуждение (в
какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев, особо
оговоренных законодательством. В то же время установлена ответственность
государства за создание условий для реализации права граждан на труд.
Большую значимость имеет Федеральная служба занятости России,
комитеты и центры занятости субъектов РФ, центры занятости районов и
312
городов, не являющиеся структурными подразделениями исполнительных
органов власти на местах. Они призваны осуществлять государственную
политику занятости населения и смягчать проблемы безработицы. Особое
внимание государственные органы должны уделять поддержке людей с
ограниченной трудоспособностью, инвалидов, длительно безработных,
женщин, молодежи, лиц, освобожденных из мест заключения, и других менее
защищенных и более всего нуждающихся в этом групп населения. Для
повышения занятости этих социальных групп применяется стимулирование
работодателей за счет средств фонда занятости населения и квотирования для
них рабочих мест. С этой целью государственные органы организуют
общественные работы и предоставляют налоговые льготы предприятиям,
содействующим их осуществлению.
Для оказания помощи гражданам по содействию занятости создан
Государственный фонд занятости населения РФ, формируемый за счет
обязательных страховых взносов работодателей, заработков работающих,
ассигнований из федерального и других бюджетов, размеры которых
утверждаются федеральным законодательством. Государство регулирует также
трудоустройство граждан России за рубежом путем лицензирования.
Дисбаланс между спросом и предложением на рынке труда всегда
означает отступление от условий полной и эффективной занятости. Если
предложение превышает спрос, то имеет место явная безработица, а при
превышении спроса над предложением и реальной потребностью - скрытая
безработица. Следовательно, занятость и безработица - взаимообусловленные
социально-экономические категории.
Исходной базой анализа и регулирования рынков труда является оценка
фактического уровня безработицы в зависимости от отнесения его к одной из
трех зон. Первая зона - от 1,0 до 2,0% - естественный уровень безработицы.
Принадлежность к этой зоне характеризует нормальное состояние рынка труда
с учетом экономической, социальной и демографической структуры региона, а
также проводимой политики в отношении стабилизации и текучести персонала
предприятий. Вторая зона - свыше 2,0 до 10% — допустимый уровень
безработицы, характеризующийся наличием инфляционных процессов на
рынке труда, т.е. снижением цены рабочей силы по мере увеличения разрыва
между предложением рабочей силы и платежеспособным спросом на нее, но в
пределах сохранения стабильности общей экономической ситуации путем
институционального регулирования. Третья зона - свыше 10% -социально
опасный уровень безработицы, который приобретает характер неуправляемой
гиперинфляции рабочей силы, ее обесценения, обвальной безработицы.
Значительные различия в уровне и условиях социально-экономического
развития регионов России вызывают необходимость дифференцированного
подхода к установлению допустимого уровня безработицы в зависимости от
таких факторов, как: удельный вес населения в трудоспособном возрасте (чем
он больше, тем труднее найти работу); занятость трудоспособного населения в
сельском хозяйстве (чем она выше, тем больше вероятность безработицы из-за
сезонности работы); доля трудоспособного населения, занятого в домашнем
313
хозяйстве (чем она выше, тем меньше безработица); уровень
производительности труда, определяемый отношением ВВП к численности
занятых (при его повышении и неизменном объеме производства численность
занятых сокращается); уровень дохода на душу населения (чем он выше, в
частности, чем выше уровень социальной помощи безработным, тем может
быть выше и безработица); уровень располагаемых средств фонда занятости
(чем он выше, тем безработица ниже).
Система анализа и регулирования рынков труда имеет целью улучшение
занятости работников на предприятиях для обеспечения эффективного
использования трудового потенциала и предотвращения безработицы сверх
допустимого уровня в целом по региону. При разработке и осуществлении
соответствующих мероприятий предприятия нуждаются в организационной и
экономической поддержке со стороны местных и региональных органов власти
по двум взаимосвязанным направлениям: первое - содействие в поиске
заказчиков - потребителей производимой продукции и поставщиков
материалов, а также в предоставлении налоговых льгот и кредитов в целях
развития производства; второе - помощь в укомплектовании недостающими
работниками и в трудоустройстве высвобождаемых. Т«м самым обеспечивается
взаимодействие систем анализа и регулирования региональных рынков труда с
системами управления персоналом на предприятиях при осуществлении
функций определения структуры персонала и потребности в работниках,
подбора и укомплектования личного состава работников, организации служб
управления персоналом на предприятиях.
Контрольные вопросы
1. В чем сущность социально-экономических процессов как объектов
государственного управления?
2. Охарактеризуйте функции государственного управления социальноэкономическими процессами.
3. Каковы основные направления структурной перестройки экономики?
4. В чем отличие роли государственного управления в централизованной
и рыночной экономике?
5. Как осуществляется государственное управление в сфере труда и
занятости?
Нормативные акты
Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» от
20 апреля 1996 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.
№17. Ст. 1915.
Литература
Глазьев С. Экономика и политика (эпизоды борьбы). — М., 1994.
Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в
государственное управление. Кн. 2. Экономика и финансы. - М., 1998.
Слезингер Г.Э. Труд в условиях рыночной экономики: Учебное пособие. М., 1996.
Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред.
С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. - М., 1998.
314
§2. Государственное управление социально-культурной сферой
Если всем подданным какого-либо
государства перестает нравится жить
в нем, это свидетельствует о том,
что в управлении этим государством
есть какой-то изъян.
П. Гольбах
Социально-культурная сфера - социальная политика государства социальная защита - социальное страхование - критерии и ориентиры
социальной политики государства - уровень жизни - минимальный
потребительский бюджет - потребительская корзина - прожиточный минимум органы государственной власти в социально-культурной сфере государственное управление здравоохранением, культурой, образованием,
наукой - национальные отношения - национальная политика - государственноцерковные отношения
Конституция Российской Федерации провозглашает ее социальноориентированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и
свободное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные
права граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность
рабочего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано
защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение,
способствовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач
государственного управления находит отражение в социально-культурной
сфере, под которой понимается система разносторонних отношений между
людьми, принимающими участие в социально-духовной жизни, широкий круг
общественных (национальных, межнациональных, религиозных, творческих и
т.д.) отношений, при которых удовлетворяются интересы людей и решаются их
проблемы в области образования, науки, культуры и искусства,
здравоохранения, социальной защищенности, проведения досуга, творческой
деятельности и др.
Значение государственного управления в социально-культурной сфере
состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и
административных рычагов социально значимых процессов, оказывающих
влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой
сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на
утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному
развитию личности, на поддержание на должном уровне общественно-полезной
активности и мотивации населения, на создание равных условий для
удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно
каждого человека, на формирование морально и психологически устойчивой,
социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и
315
благополучного общества. К основным функциям государственного управления
социально-культурной сферой относятся: создание благоприятных условий для
воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособности
населения; организация профессиональной подготовки кадров для народного
хозяйства; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; сохранение
и приумножение культурного достояния; организация отдыха и досуга
населения; создание благоприятных условий для занятий наукой, туризмом,
спортом и т.д.
Для достижения этих целей с помощью целенаправленной социальной
политики, должно происходить снятие социальных деформаций и
своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались
основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от
противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой.
Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере
чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного
регулирования и сбалансированной системы эффективного использования
имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материальнофинансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность
федеральных, региональных и местных органов власти.
Социальная политика государства - это целенаправленная
деятельность государственных органов по управлению социально-культурной
сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд,
повышение благосостояния населения и соблюдение основополагающих
принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать
от устоявшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на
отношения между государством и человеком через регулирование
взаимодействия государства и общества, составляющих его социальные групп,
принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов
людей.
Одним из механизмов такой гармонизации отношений и сочетания
общественных интересов является социальная защита. Социальная защита -это
комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах
деятельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально
необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению
социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения,
семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в
себя социальное страхование, социальную помощь, государственное
обеспечение и государственные и частные фонды.
В своей деятельности государственные органы в области социальной
защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные
стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддержке,
например, «Об основах социального обслуживания населения», «О ветеранах»
и такими федеральными целевыми программами, как: «Социальная поддержка
инвалидов», «Развитие социального обслуживания семьи и детей». Субъектами
социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные
316
органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и
контролирующие процессы защиты населения.
В переходный период, характеризующийся тяжелым экономическим
кризисом, государство оказалось перед необходимостью сокращения форм
социальной защиты и передачи части задач общественным фондам и
организациям. Вместе с тем, государство контролирует деятельность всех
организаций, учреждений и фондов социальной защиты при помощи
административных, правовых и экономических рычагов воздействия. Оказание
помощи пенсионерам, инвалидам, людям, потерявшим работу и находящимся
ниже черты бедности, - в этот период одна из самых основных задач
правительства, призванного смягчать негативные социальные последствия
реформ для широких слоев населения, подразумевая, что по мере улучшения
ситуации в экономике, повышения доходов и жизненного уровня населения,
расширения занятости и собираемости налогов возможно постепенное все
более полное решение насущных общественных проблем. В этих условиях
ориентация с принципа социального равенства меняется на принцип равных
возможностей. Однако в общем социальная политика, осуществляемая
государством в переходный период, представляется как мозаичное сочетание
старых порядков и элементов новизны. В переходное время, чтобы защитить
обездоленных, пришлось усиливать налоговый пресс, а это способствовало еще
большему давлению на налогоплательщика, разорению предприятий и подрыву
налоговой базы, что, в свою очередь, ведет к появлению дополнительной массы
неимущих, которым нужна социальная помощь, и т.д. Поэтому в этот период
необходимо избегать слишком щедрых программ социальных выплат, тяжелым
бременем ложащихся на федеральный бюджет и препятствующих сокращению
бюджетного дефицита. Стержнем социальной помощи в переходный период
являются не сколько дотации и программы помощи, сколько повышение
производительности труда и улучшение положения в экономике. Обеспечить
эффективную поддержку социально незащищенных слоев можно только в
условиях экономического роста и при повышении личной ответственности
граждан за свое материальное благополучие. Система предоставляемых
государством льгот и субсидий должна постепенно переходить от роли
социальной защиты к роли социального стимулирования.
Государство не может не сохранять важного положения в социальной
сфере. Предусмотренные бюджетом расходы на социальные программы не
подлежат секвестру. Большая часть средств на поддержку социально уязвимых
групп населения - престарелых, инвалидов, безработных - выделяется через
социальные внебюджетные фонды: фонд социального страхования, фонд
медицинского страхования, пенсионный фонд, фонд занятости. В
приоритетном порядке выделяются средства на реализацию федеральных
программ: по социальной поддержке инвалидов, развитию социального
обслуживания семьи и детей и т.д. С целью повышения действенности
социальной помощи семьям сочетание трудовой деятельности с выполнением
семейных обязанностей и воспитанием детей реализуется президентская
программа «Дети России».
317
Важной частью государственного управления социальной сферой
продолжает оставаться руководство системой социального страхования как по
страховым случаям и временной потере нетрудоспособности, так и по
пенсионному обеспечению. Государство способствует введению системы
дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных
фондов. Несмотря на наличие этих крупных программ социальных выплат
значительная часть населения не охватывается ими в достаточной мере, а
некоторые вообще не получают никакой государственной помощи. Попытки
правительства сформировать комплексную систему социальной защиты не дали
ощутимых результатов. Уровень жизни россиян в 1990-е гг. продолжал
неуклонно падать. Об этом свидетельствуют статистические данные,
составляющие в своей совокупности критерии и ориентиры социальной
политики государства, которые выражаются в общепринятых в мировой
практике показателях социального развития, таких как: индекс человеческого
развития, уровень образования, средняя продолжительность жизни,
соотношение рождаемости и смертности, естественный прирост населения,
калорийность питания, уровень бедности, безработицы, структура потребления,
государственные расходы по направлениям социальной сферы и т.д. Они
используются государством в качестве инструментов социальной политики. С
их помощью ведется оценка уровня жизни, определяются минимальные
размеры заработной платы, пенсий, других социальных выплат и пособий. Они
служат критерием малообеспеченное™ и адресной поддержки самых
уязвленных групп населения.
Уровень жизни — важнейший показатель, характеризующий потребление
населением материальных и духовных благ и степень удовлетворения
потребностей в этих благах, отражающий благосостояние населения,
благополучие общества в целом и каждого человека в отдельности. Уровень
жизни характеризуется системой количественных и качественных показателей
объемов реальных доходов на душу населения, уровнем и структурой
потребления продовольствия, товаров и услуг, уровнем и динамикой цен на
основные предметы потребления, размером квартплаты, коммунальных
платежей, налоговых выплат, транспортных расходов, социальных выплат,
жилищно-бытовыми условиями, возможностью пользоваться общедоступными
благами, уровнем образования, медицинского обслуживания, средней
продолжительностью жизни, удельным весом населения, находящимся за
чертой бедности. К концу 1990-х гг. около 35 млн россиян, что составляет
более четверти всего населения, находилось за чертой бедности. Эта черта
характеризуется такими показателями, как минимальный потребительский
бюджет, потребительская корзина и прожиточный минимум.
Минимальный потребительский бюджет включает более 300
наименований продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг, а
также налоги и другие обязательные платежи и исчисляется на основе
потребительской корзины, представляющей нижнюю границу нормального
потребления в представлении населения и необходимых биологических
потребностей человека. В середине 1990-х гг. в Российской Федерации было
318
введено понятие «прожиточный (физиологический) минимум», этот минимум
должен использоваться для планирования поддержки малообеспеченных слоев
населения и расчета минимальной оплаты труда и пенсий.
Прожиточный (физиологический) минимум - это стоимостная оценка
минимально необходимых продуктов питания и услуг, которые нужны для
сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности; она не
пользуется для фиксации официальной черты бедности. Данный минимум
включает стоимость набора из 35 минимально необходимых видов продуктов
питания и расходы на непродовольственные товары, исчисляемые по
отношению к стоимости продовольственной корзины.
Практика второй половины 1990-х гг. показала, что размеры
установленных пенсий и минимальной заработной платы значительно отстают
от прожиточного минимума, что грубо нарушает законодательство. Так, по
данным Госкомстата РФ прожиточный минимум в 1996 г. составлял 312 тыс.
рублей, в то время как минимальная заработная плата составляла всего 183,5
тыс. рублей, а максимальная пенсия — всего 330 тыс. рублей. В ситуации,
когда механизм зарабатывания средств на социальные нужды не сложился и
правительство не в состоянии обеспечить прожиточный минимум,
приоритетной целью его социальной политики должна стать ликвидация
разрыва между прожиточным минимумом и доходами наиболее нуждающихся
слоев населения. Для ; укрепления социальной защиты населения необходимо
пересматривать одновременно как размеры социальных пособий, так и
масштабы их применения. Крайне необходимо поднять минимальный размер
пенсий до уровня прожиточного минимума, что воплощено в законе о
пенсионном обеспечении, но на практике не выполняется.
Пособия на детей - также важный источник социальной помощи
государства многим бедным семьям, хотя эти пособия выплачиваются всем
семьям с детьми, а не только социально уязвимым. Целесообразно было бы
разработать и осуществить программу социальных выплат для наиболее
нуждающихся с тщательно проработанным механизмом ее адресной
направленности. Правительство должно взять на себя обеспечение
минимальных социальных гарантий - увязку в законодательном порядке
минимальных размеров заработной платы и других социальных выплат с
прожиточным минимумом, а также предоставление бесплатных и льготных
гарантированных социальных услуг в области здравоохранения, образования,
культуры, содержания жилья для малоимущих слоев населения.
Для Российской Федерации социальная политика государства в сфере
защиты малоимущего и нетрудоспособного населения должна ориентироваться
на выравнивание межрегиональных различий в доходах, социальной
инфраструктуре, жилье, во введении единых государственных социальных
стандартов. Программы поддержки депрессивных регионов должны
предусматривать принятие дополнительных мер по социальной поддержке
населения и объектов социальной инфраструктуры.
В реализации вопросов социального обеспечения участвуют органы
государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К их ведению
319
отнесено формирование и осуществление единой государственной политики в
области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые
нуждаются в защите со стороны государства; разработка и реализация
федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов,
пожилых, малообеспеченных и многодетных семей; управление учреждениями
социального обслуживания; разработка социальных норм и нормативов;
лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; создание
совместно с органами исполнительной власти государственной системы
социального
обслуживания
населения
и
содействие
развитию
негосударственных организаций, действующих в сфере социального
обслуживания населения. Между Российской Федерацией и субъектами РФ
разграничивается ответственность за финансирование расходов в социальной
сфере. При решении социальных проблем координируется взаимодействие
органов власти на уровнях федеральном, субъектов федерации и местного
самоуправления. Однако эффективность всей существующей системы
социальной защиты подрывается недостатками, связанными с ее
финансированием, низкими реальными размерами пособий и задержками с их
выплатами, общей неэффективностью системы адресной помощи и неполным
охватом нуждающихся слоев населения.
Федеральным органом исполнительной власти, непосредственно
осуществляющим руководство деятельностью по претворению единой
государственной политики в области социального обеспечения и поддержки
тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства,
является Министерство труда и социального развития РФ. Совместно с
органами социального обеспечения субъектов РФ и Пенсионным фондом РФ
оно разрабатывает также государственную политику в области пенсионного
обеспечения и контролирует назначение, перерасчет и выплаты
государственных пенсий.
Конституция РФ гарантирует каждому гражданину право на охрану
здоровья и медицинскую помощь, социальную защищенность в случае утраты
здоровья. Медицинская помощь в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения, согласно Конституции РФ, оказывается
бесплатно за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений.
Вместе с тем здравоохранение России переживает в настоящее время глубокий
кризис, связанный как с тяжелым социально-экономическим положением
страны в целом, с трудностями перехода к рыночной экономике, с недооценкой
органами государственной власти роли здравоохранения в развитии общества,
проявляющейся в «остаточном» финансировании, не обеспечивающем
нормальное функционирование отрасли, так и с недостатками в управлении
организацией планирования деятельности органов и учреждений самого
здравоохранения в новых экономических условиях, с неудовлетворительной
межведомственной и внутриведомственной координацией медицинского
обслуживания населения с учетом изменившихся особенностей.
«Остаточный» принцип финансирования здравоохранения привел к
снижению объема медицинской помощи и качества ее оказания.
320
Продолжительность жизни россиян к концу 1990-х гг. снизилась до 62 лет. С
конца 1991 г. растет естественная убыль населения, достигшая в 1995 г. 1 млн
человек. В этих условиях основными направлениями реформирования
отечественного здравоохранения провозглашаются: переход от бюджетного к
бюджетно-страховому
финансированию,
изыскание
дополнительных
источников финансирования; совершенствование организации управления
здравоохранением в условиях развития рыночных отношений; обеспечение
многообразия, форм собственности и форм хозяйствования при приоритетном
развитии государственной и муниципальной систем здравоохранения;
совершенствование
форм
медицинского
обслуживания;
управления
медперсоналом с помощью экономических и организационных методов;
разработка федеральных и территориальных программ здравоохранения, их
согласованность, исключающая дублирование и нерациональное использование
средств; государственная поддержка отечественной медицинской и
фармацевтической промышленности, государственный контроль за качеством и
ценами на продукцию медицинской и фармацевтической промышленности;
развитие рынка платных медицинских услуг при обеспечении населения
бесплатной медицинской помощью в социально гарантируемых объемах.
Важной проблемой государственного управления является сохранение
санаторно-курортной базы, приведение ее в соответствие с новыми
программами в области здравоохранения.
Реформирование здравоохранения России в связи с формированием
рыночных экономических отношений должно быть направлено прежде всего на
улучшение медицинского обслуживания, повышение его качества, обеспечение
доступности для населения медицинской помощи. Всемирная организация
здравоохранения рекомендует создание смешанной системы здравоохранения,
при которой доля государственных расходов должна составлять не менее 60%,
доля медицинского страхования - не более 30%, доля частной медицины - не
более 10%. Для реализации этой задачи в Российской Федерации введено
обязательное и добровольное медицинское страхование, осуществляемое в
соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в
Российской Федерации», гарантирующим объем и условия бесплатной
медицинской помощи в соответствии с программами обязательного
медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование
осуществляется на основании программ добровольного медицинского
страхования за счет средств организаций и личных средств граждан.
Государство осуществляет контроль за деятельностью медицинских страховых
компаний. Вместе с тем крайне необходимо внести изменения в
законодательную базу обязательного медицинского страхования, направленные
на уменьшение количества создаваемых и уже созданных посреднических
структур, отвлекающих на себя значительные финансовые средства. Важной
формой контроля государства является государственное лицензирование. Все
учреждения здравоохранения выполняют свои функции только при наличии
сертификатов соответствия условий их деятельности установленным
стандартам согласно решениям лицензионных комиссий, создаваемых
321
соответствующими государственными органами. Необходима оптимальная
модель сочетания механизмов государственного регулирования с управлением
в частном секторе медицины.
В
систему
здравоохранения
входят
лечебные,
лечебнопрофилактические, научно-исследовательские, санитарно-эпидемиологические,
аптечные, родильные, образовательные учреждения, предприятия по
производству медицинской техники, лекарств и органы управления
здравоохранением. Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организационные начала
государственного, муниципального и частного здравоохранения и вопросы
компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного
самоуправления в вопросах здравоохранения и его финансирования закреплены
в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья
граждан», принятых 22 июля 1993 г. Государственное управление
здравоохранением регламентируется законами РФ: «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г.,
устанавливающим формы специализированного административного надзора;
«О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания,
вызываемого вирусом иммунодефицита человека» от 24 февраля 1995 г.,
предоставляющего гарантии государства по профилактике ВИЧ, бесплатной
медицинской помощи инфицированным, социально-бытовой помощи им и т.д.;
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2
июля 1992 г. и др.
Для разрешения проблем в деле осуществления здравоохранения
населения принят ряд государственных программ: в декабре 1992 г. - «Защита
населения России»; 14 ноября 1994 г. - «Безопасное материнство»,
ориентированная на разработку дополнительных мер, снижающих риск для
здоровья и жизни беременных женщин; 5 июня 1994 г. «Вакцинопрофилактика»,
ставящая
целью
преодолеть
ухудшение
эпидемиологической обстановки в отношении целого ряда инфекционных
заболеваний и повысить эффективность вакцинации населения; 30 июля 1994 г.
- «Совершенствование оказания скорой и неотложной медицинской помощи
населению Российской Федерации», направленная на решение задач,
укрепляющих и развивающих службу скорой медицинской помощи. С целью
улучшения состояния здоровья населения и обеспечения санитарноэпидемиологического и ветеринарного благополучия 5 июня 1994 г.
утверждена Федеральная целевая программа по охране страны от завоза и
распространения особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных
и растений, а также токсичных веществ. Кроме того, принят целый ряд других
значимых актов, таких как: Указ Президента РФ «О гарантиях прав граждан на
охрану здоровья при распространении рекламы» от 17 февраля 1995 г.;
Федеральная целевая программа развития и совершенствования Всероссийской
службы медицины катастроф от 30 июля 1994 г.; Положение о порядке
установления ВТЭК степени утраты трудоспособности от 23 апреля 1994 г. и
др.
322
В настоящее время для организации управления в области
здравоохранения характерным является отсутствие единой системы
управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании
населения. Поэтому важнейшей задачей является упрочнение позиций
государственных органов. Вместе с тем в связи с изменениями функций
органов управления здравоохранением, переходом от распределительных к
координирующим, организующим требуется структурная перестройка органов
управления здравоохранением. В условиях расширения прав и полномочий
административно-территориальных образований необходима определенная
вертикальная соподчиненность всех звеньев здравоохранения в целях
устранения внутриведомственной разобщенности.
К государственной системе органов управления в области
здравоохранения относится Министерство здравоохранения Российской
Федерации - федеральный орган исполнительной власти в области управления
и охраны здоровья. Оно разрабатывает основы государственной политики
здравоохранения; реализует федеральные целевые и государственные научнотехнические программы по развитию здравоохранения, профилактике
заболеваний, оказанию медицинской помощи, помощи инвалидам,
обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями
медицинского назначения; обеспечивает санитарно-эпидемиологическое
благополучие населения; контролирует качество предоставляемой медицинской
помощи; организует лицензирование и сертификацию медицинской и
фармацевтической деятельности; разрабатывает нормативы и стандарты в
области здравоохранения и обеспечивает контроль за их выполнением;
организует подготовку и повышение квалификации кадров и научноисследовательскую деятельность; осуществляет финансово-экономическую,
инвестиционную политику и некоторые другие виды деятельности;
координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе и
ведомственного.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской
Федерации, представляющая собой систему органов, предприятий и
учреждений, обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие
населения, профилактику заболеваний, выявление и ликвидацию вредного
влияния среды обитания человека на его здоровье. Важной ее функцией
является
государственный
надзор
за
соблюдением
санитарного
законодательства Российской Федерации.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления
здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные
управления, отделы здравоохранения, что объяснимо распределением
предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статусом и
территориальными масштабами деятельности их органов. На них возложены:
контроль за выполнением федерального законодательства; реализация на
практике федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и
реализация региональных программ; развитие в регионах сети учреждений
государственной системы здравоохранения; координация деятельности
323
государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Органы
управления здравоохранением субъектов федерации лицензируют деятельность
медицинских и фармакологических учреждений на их территории,
контролируют деятельность муниципальных комиссий, выдают разрешения на
применение новых методов диагностики и лечения.
На
уровне
местного
самоуправления
органы
управления
здравоохранением осуществляют задачи и функции, подобные возложенным на
государственные органы, контроль за соблюдением законодательства в области
здравоохранения, в том числе занимаются развитием и определением характера
деятельности сети учреждений муниципальной системы здравоохранения;
созданием условий для развития частной системы здравоохранения; контролем
соблюдения стандартов качества медицинской помощи; обеспечением на своей
территории
граждан
лекарственными
средствами;
проведением
профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемиологических
мероприятий; координацией деятельности государственных и муниципальных
систем здравоохранения; осуществлением мер по охране семьи, материнства,
отцовства и детства. По поручению органов власти субъектов РФ органы
местного самоуправления лицензируют на своей территории медицинскую и
фармацевтическую деятельность.
Конституция РФ предоставляет каждому гражданину право на участие в
культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к
культурным
ценностям.
Она
гарантирует
свободу
литературного,
художественного и других видов творчества и преподавания; обеспечивает
охрану законом интеллектуальной собственности. Конституция обязывает
каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия,
беречь памятники истории и культуры.
Приоритетные направления государственного управления в сфере
культуры определены «Основами законодательства Российской Федерации О
культуре» от 9 октября 1992 г. К главным целям относятся: предоставление для
всех без исключения граждан возможностей творческого развития и доступа к
культурным ценностям, создание условий для сохранения и развития культуры
всех народов, проживающих в Российской Федерации, развитие творческого
потенциала российского общества и охрана историко-культурного наследия.
Государственная поддержка учреждений культуры направлена прежде
всего на повышение эффективности ресурсов, выделяемых на развитие
культуры и на преодоление разрыва между культурными потребностями
общества и возможностями их реализации из-за ограниченности их
материально-технической базы. Государственное финансирование культуры
определено законодательством Российской Федерации в размере 2% от
расходной части федерального бюджета.
Важное значение для государственного управления в сфере культуры
имеют законы: «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.,
регламентирующий деятельность СМИ; «О государственной поддержке
средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от
1 декабря 1995 г.; «Об информации, информатизации и защите
324
информации» от 25 января 1995 г.; «О государственной поддержке
кинематографии» от 22 августа 1996 г. и «О порядке освещения деятельности
органов государственной власти в средствах массовой информации» от 5
декабря 1994 г. Контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей также
регулируется так называемых законом о реституциях. Руководство
федеральными библиотеками реализуется в соответствии с ФЗ «О
библиотечном деле» от 23 ноября 1994 г.
Важная роль в поддержке культуры со стороны государства отводится
Федеральной целевой программе «Развитие и сохранение культуры и
искусства», финансируемой в основном за счет федерального бюджета и
обеспечивающей государственную поддержку и развитие материальнотехнической базы учреждений культуры, доступность услуг для населения
учреждений культуры и сохранение национальных культур народов России.
Организационно-правовой статус федеральных объектов культуры
определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о
государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации.
Государственное управление культурой осуществляется на основе
взаимодействия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также участие и
негосударственных организаций, фондов, творческих союзов.
Министерство культуры Российской Федерации разрабатывает и
осуществляет государственную политику в области культуры; создает условия
для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на
территории Российской Федерации; осуществляет государственную политику
охраны историко-культурного наследия, а также гражданам в реализации
конституционных прав в области культуры; содействует развитию сферы
досуга; развивает и координирует международные культурные связи;
осуществляет подготовку творческих кадров высшей квалификации. Оно
осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,
творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями
культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой,
созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся
большинство объектов культуры.
В системе федеральных органов исполнительной власти вопросами
культуры ведают: Министерство Российской Федерации по делам печати,
телерадиовещанию и средствам массовой коммуникации; Федеральная
архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти,
находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и
координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а
также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области
архивного дела; Федеральная служба России по сохранению культурных
ценностей,
являющаяся
специально
уполномоченным
органом
государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и
325
вывоза культурных ценностей.
Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации
федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных
особенностей; содействуют развитию культуры в муниципальных образования;
формируют территориальные органы государственного регулирования в
области культуры; создают организации культуры соответствующего
подчинения и т.д.
Органы местного самоуправления в области культуры создают условия
для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой
информации; принимают участие в формировании местных фондов развития
культуры; создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения
культуры; организуют строительство муниципальных учреждений культуры и
контролируют условия их аренды; руководят работой местных периодических
изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за
сохранением памятников истории и культуры.
Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на
образование, причем государство гарантирует общедоступность и бесплатность
дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в
государственных и муниципальных образовательных учреждениях. При этом
общее образование является обязательным. Право на получение бесплатного
высшего образования осуществляется на конкурсной основе в государственных
или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Конституция РФ провозглашает установление федеральных государственных
образовательных стандартов и поддержку различных форм образования и
самообразования, в том числе в разного рода негосударственных
образовательных учреждениях. Общие вопросы управления образованием
отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Реализация конституционного права на образование предусмотрена
специальным комплексным правовым актом - ФЗ «Об образовании» в редакции
от 12 июля 1995. Основой государственной политики в области образования
является Федеральная программа развития образования, утверждаемая
федеральным законом, базирующаяся на образовательных стандартах,
включающих федеральные и национальные компоненты.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных
учреждений осуществляется в соответствии с государственной политикой в
области образования согласно потребностям городского и сельского населения
в сочетании с региональными, национальными, демографическими
особенностями. Образование осуществляется в учреждениях различных типов:
дошкольных; общеобразовательных; начального, среднего и высшего
профессиональных; других учреждениях, осуществляющих образовательный
процесс.
Деятельность образовательных учреждений регулируется типовыми
положениями и разработанными на их основе уставами, а также положениями о
лицензировании, аккредитации и аттестации. Лицензирование проводится
государственным органом управления образованием или уполномоченным
326
органом местного самоуправления на основании Временного положения о
лицензировании учреждений среднего, высшего и послевузовского
профессионального образования в Российской Федерации от 7 июля 1994 г.
Аккредитация образовательного учреждения ведет к признанию его
юридических
прав.
Государственная
аккредитация
проводится
уполномоченными органами государственного управления на основании
результатов проводимой аттестации, устанавливающей содержание, качество,
уровень образования и соответствие образовательного учреждения
государственным стандартам.
Министерство образования Российской Федерации является
федеральным
органом
исполнительной
власти,
осуществляющим
государственную политику в области общего, начального, среднего, высшего и
послевузовского профессионального и дополнительного образования. Оно
разрабатывает и обеспечивает выполнение программ в сфере образования;
устанавливает требования к содержанию образования и учебных планов и
программ. Ведомственные органы управления образованием осуществляют
руководство образовательными учреждениями, министерство же осуществляет
только общее руководство ими; разрабатывает совместно с заинтересованными
министерствами и ведомствами и реализует целевые федеральные и
международные программы, федеральные компоненты соответствующих
государственных стандартов; устанавливает контрольные цифры приема
слушателей и общий порядок приема граждан в государственные учреждения
образования; осуществляет межотраслевое и межрегиональное регулирование
системы соответствующих видов образования и их лицензирование, аттестацию
и государственную аккредитацию.
Важную роль в решении задач, стоящих перед вузами, играет Высший
аттестационный комитет Российской Федерации, являющийся федеральным
органом исполнительной власти и осуществляющий присуждение научным и
научно-педагогическим кадрам ученых степеней и присвоение научным
работникам ученых званий.
Органам образования субъектов РФ (в республиках это министерства или
комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления или
отделы образования), являющимся единственными специализированными
органами, занимающимися вопросами образования на всей территории
субъекта федерации, подконтрольны подведомственные им образовательные
учреждения всех видов. К компетенции органов управления образованием
субъектов федерации относятся: осуществление федеральной политики в
области образования на территории субъекта РФ, разработка и реализация
региональных программ развития образования с учетом национальных и
региональных особенностей; формирование государственных органов
управления образованием и назначение их руководителей; создание,
ликвидация и лицензирование образовательных учреждений; установление
национально-региональных компонентов государственно-образовательных
стандартов; организация издания учебной литературы, подготовки и
переподготовки
педагогических
кадров;
обеспечение
соблюдения
327
законодательства в области образования и т. д.
К компетенции органов местного самоуправления относятся: создание и
ликвидация муниципальных органов управления образованием и школьных
округов, в некоторых случаях назначение руководителей муниципальных
образовательных учреждений; планирование, организация, регулирование и
контроль деятельности муниципальных органов управления образованием и
образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в
области образования на соответствующей территории; обеспечение
возможности выбора проживающими гражданами общеобразовательного
учреждения; создание и ликвидация муниципальных образовательных
учреждений; решение вопросов финансирования образования, собственности,
строительства и др.
Конституция РФ возлагает на РФ задачу проведения единой
государственной политики в области науки и управления федеральными
научными учреждениями. Вместе с тем общие вопросы науки отнесены к
совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов. В зависимости от характера решаемых задач наука делится на:
а) фундаментальную, финансируемую из бюджета, б) прикладную, организация
управления которой осуществляется соответствующими отраслями, и в)
вузовскую.
Большую роль в регулировании научной деятельности играют:
Патентный Закон РФ от 23 сентября 1992 г., Федеральный закон «Об
информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г.,
Указ Президента РФ «О государственных научных центрах Российской
Федерации» от 22 июня 1993 г. и ряд принятых во исполнение этого указа
постановлений Правительства РФ, решающих конкретные вопросы
организации и функционирования научных центров.
Министерство промышленности, науки и технической политики
Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной
власти, обеспечивает формирование и практическую реализацию научнотехнической политики, осуществляет мероприятия по сохранению и развитию
научно-технического потенциала Российской Федерации. В своей деятельности
оно активно взаимодействует с Российской Академией наук, отраслевыми
академиями, другими научными сообществами, заинтересованными органами
федеральной и региональной исполнительной власти, научной гуманитарной и
инженерно-технической общественностью.
Важную роль в организации науки играют Российская Академия наук,
являющаяся общероссийской самоуправляющейся организацией, действующей
на основе законодательства Российской Федерации, и отраслевые академии
наук, действующие на основе уставов, утвержденных Правительством РФ.
Комитет по патентам и товарным знакам решает комплекс вопросов,
связанных с патентованием и правами на использование изобретений.
Высший
аттестационный
комитет
Российской
Федерации
осуществляет контроль и координацию деятельности в области аттестации
научных кадров и проводит экспертизу научных и технических программ и
328
проектов.
Ведомственные научные учреждения проводят исследования по
прикладным направлениям науки, осуществляя свою деятельность в рамках
научно-исследовательских и других учреждений, входящих в систему
соответствующих министерств и других федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Свой вклад в развитие науки вносят также высшие учебные заведения,
выполняющие научную работу по договорам с министерствами и ведомствами
на основе сотрудничества с учреждениями Российской Академии наук. Они
руководят подготовкой научно-преподавательских кадров и используют
научно-технический потенциал для решения задач обновления производства и
проведения социально-экономических преобразований.
Эффективная организация научной деятельности упирается в выбор
между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип
целенаправленной организации науки преследует строго определенные цели,
средствами достижения которых служат государственное финансирование и
планирование результатов (например, программы космических исследований,
ядерной энергетики и т.п.), что более характерно для госучреждений. Ему
альтернативен второй тип - различные формы самоорганизации, в частности,
Российский научный гуманитарный фонд (РГНФ), целью которого является
поддержка исследователей на конкурсной основе. Нельзя отдать однозначное
предпочтение тому или другому из указанных типов, у каждого из них есть
свои достоинства и недостатки. Следует помнить, что тотальное
государственное управление абсолютно всем было одной из главных причин
краха социалистической системы. Учитывая последующий десятилетний опыт
рыночных
отношений,
нельзя
отказываться
от
государственного
регулирования, но надо разумно сочетать его методы с механизмами
самоорганизации и позитивной автономии учреждений науки, как, впрочем,
образования, культуры и других учреждений социально-культурной сферы.
В области национальных отношений, участие государства проявляется
в его воздействии через систему органов и должностных лиц на развитие и
гармонизацию национальных отношений в процессе реализации национальной
политики. Она представляет собой систему мер, проводимых государством в
отношении наций и народностей, этнических общностей и групп. Ее реализация
в процессе государственного управления должна быть направлена на создание
условий для их полноценного социально358
_________________§2.
Государственное
управление
социальнокультурной сферой
экономического и национально-культурного развития, разрешения
межэтнических противоречий, упрочнения гражданской и духовнонравственной общности, поддержание межнационального мира и согласия в
достижении реального равноправия всех наций и народностей, проживающих
на территории государства.
Процесс разработки и принятия государственных решений в области
329
национальных отношений представляет собой социальную технологию,
включающую совокупность конкретных шагов, связанных с выявлением
реально существующего положения в национальных отношениях и
определением актуальных проблем в этой области. Государственное
регулирование в области национальных отношений совершается в рамках
федеративных отношений в пределах разграничения полномочий между
федеральными и региональными органами власти. На уровне субъектов
федерации регулирование национальных отношений отнесено к их внутренним
делам. Принимаемые органами власти субъектов РФ решения, как показывает
практика, чаще всего опираются на собственное видение существующих
проблем, без прямого регулирования со стороны федеральных органов, что в
некоторых случаях ведет к обострению межэтнической напряженности. Другой
проблемой является децентрализованность и множественность структур,
регулирующих и контролирующих вопросы управления в области
национальных отношений на федеральном уровне, между которыми
отсутствует необходимая координация. Так, на федеральном уровне одно время
действовали Министерство по делам национальностей и федеративным
отношениям; Министерство по региональной политике; Комитет Российской
Федерации по делам Севера. Предметы их ведения часто дублировали друг
друга из-за недостаточно четкого их определения, что усложняло процедуры
принятия согласованных управленческих решений как на местах, так и на
федеральном уровне. Поэтому они были упразднены, а их функции переданы
вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и
миграционной политики РФ. Однако его деятельность на практике оказалась
неэффективной, что повлекло упразднение этого министерства.
Проблема поиска стабильного регулирования межнациональных
отношений является основополагающей для бесконфликтного существования
государства. Речь идет о путях выработки консенсусных форм разрешения
этнополитической напряженности в стране. В демократическом государстве
должен действовать механизм, основанный на законе и работающий на
согласие социальных и этнических групп, достижение межнационального
консенсуса, согласование национальных интересов с помощью властных
органов. Построение российского федеративного государства с гармонично
учтенными интересами всех этнических общностей невозможно без
деятельности, направленной на восстановление исторической справедливости и
создание системы государственной защиты национальных меньшинств. Задача
государственных структур в данном случае состоит в том, чтобы создать
оптимальные условия для интерактивных связей между государством и
национальностями,
что
позволит
развиваться
конструктивному
межнациональному сотрудничеству.
В 1995 г. был принят федеральный закон «О национально-культурной
автономии». Основная его направленность - обеспечение реального
равноправия различных этнических общностей в последовательной реализации
прав и свобод человека, связанных с его национальной принадлежностью.
Закон позволяет более полноценно реализовывать механизм регулирования
330
национальных отношений и достижения этнополитической стабильности в
российском обществе.
Особая роль в оптимизации отношений между государством и нациями
принадлежит Концепции национальной политики РФ, Основные ее положения
демонстрируют преемственность исторических традиций в решении
национальных проблем. В содержательную ткань Концепции органически
включено положение об исторически складывающемся взаимодействии двух
начал - этнического и территориального. Реализация Концепции национальной
политики дает возможность сконцентрировать усилия государства и
национальных общностей на достижении компромисса в их взаимоотношениях.
Важными инструментами в ее осуществления служат федеральные законы,
обеспечивающие воплощение принципов электоральной демократии: «Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации». Выборы в органы власти РФ и ее субъектов, а также в органы
местного самоуправления проводятся с учетом региональных и национальных
условий, состояния нормативной базы и этнополитической обстановки.
Этнополитический диалог способствует перерастанию положений Концепции
национальной политики в плоскость этносоциальных норм. Создается
ситуация,
при
которой
формируется
правовая
культура
всего
многонационального российского народа, способствующая стабилизации
общественно- политической ситуации в стране, а значит и межнациональному
миру.
При реализации Концепции национальной политики следует учитывать
специфику современности. Основными источниками реальных угроз
обострения межнациональных отношений на современном этапе являются
попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по
этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства
различных народов, этнических групп, рост этнических перемещений,
миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовое нарушение прав и
свобод в отдельных регионах федерации. Пагубное влияние на этот процесс
оказывает сохранение стремления некоторых национальных элит к переделу
территории, большему суверенитету и расширению границ власти. Сюда
следует отнести и то, что усиливает межнациональную напряженность,
препятствуя реализации программ по локализации этнополитических
конфликтов. Нельзя не замечать, что в ряде регионов, особенно в крупных
городах, допускаются случаи некорректного отношения к гражданам
«некоренной»
национальности,
их
необоснованного
задержания
представителями правоохранительных органов. Такие действия формируют у
населения образ «криминального этноса». Немалую лепту в нагнетание межнациональной напряженности вносят некорректные выступления средств
массовой информации, игнорирующие необходимость проявлений особой
взвешенности, такта, деликатности в том, что касается национальных чувств,
национального достоинства народов, межнациональных отношений и
конфликтов. Дело зачастую доходит до грубых оскорблений и унижений,
331
попрания национального самосознания народов, разжигания межнациональной
розни.
Большую роль играют неудачи и провалы экономического
реформирования: резкий спад производства и на этой основе заметное
понижение жизненного уровня, безработица усиливают неприятие проводимой
государством экономической политики и обусловливают, особенно в
республиках и национальных автономиях, низкий «рейтинг» принимаемых
федеральными органами власти решений, стимулируя центробежные
тенденции, сепаратизм не только национальный, но и региональный,
создающий угрозу единству и целостности России.
Необходимыми условиями для межнационального согласия являются:
создание соответствующей этнополитической идеологии, нахождения
консенсуса в качестве общенациональной идеи; устранение асимметричности в
положении субъектов федерации и реальном воплощении конституционного
принципа их равноправия; разрешение противоречий между центром и
регионами и проблем национального суверенитета на принципах
экстерриториальной и национально-культурной автономии, законодательного
закрепления их; внедрение в практику механизмов предотвращения и
урегулирования
межнациональных
конфликтов;
всесторонний
учет
национальных факторов в ходе осуществления различных государственных
реформ.
Деятельность государства в области национальной политики сможет быть
результативной и конструктивной, если она будет исходить из принципов
уважения самостоятельности сложившихся национально-государственных,
национально-территориальных и других образований; признания реального
равноправия всех народов России во всех областях общественной жизни;
исключения жесткой регламентации и конструирования универсальных схем
жизнедеятельности субъектов федерации; добровольности участия наций в
интеграционных процессах и недопустимости волюнтаризма в национальных
вопросах.
Конституция РФ 1993 г. отводит свободе совести важное место в системе
гражданских прав и свобод. Российская Федерация провозглашается светским
государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве
государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от
государства и равны перед законом. Конституция запрещает любые формы
ограничения прав граждан по признакам социальной, национальной, расовой,
языковой или религиозной принадлежности. Государство обязуется уважать
убеждения своих граждан в соответствии с конституционным принципом
свободы совести, если эти убеждения не противоречат закону и не ущемляют
права и интересы других граждан.
Исторический путь каждой религии и каждого государственного
образования строится на специфических особенностях их взаимоотношений.
Если иметь в виду исторический опыт России, можно отметить следующие
этапы в государственно-церковных отношениях:
1) религиозная монополизация государственной и общественной жизни
332
(XIV-XVI вв.);
2) борьба за преобладание светской власти над духовной (XVI-XVII вв.);
3) контроль со стороны государства за духовной жизнью страны привилегированное положение православия при определенной доле
веротерпимости - признание права исповедовать некоторые другие религии
(XVIII-XX вв.);
4) провозглашение в РСФСР свободы вероисповедания и свободы
совести.
Принятый в январе 1918 г. «Декрет о свободе совести, церковных и
религиозных обществах» объявлял об отделении церкви от государства, школы
от церкви и формально провозглашал свободу вероисповедания как свободу в
выборе религий и отправления религиозных обрядов, свободу совести как
свободу веры или атеизма. Однако явно превалировало стремление придать
атеизму господствующее положение. Согласно бытовавшему стереотипу само
существование религии в советском обществе рассматривалось как сохранение
«родимых пятен» предыдущей эпохи. В советский период деятельность
религиозных организаций регулировалась различными нормативными актами,
основная часть которых была принята в 20-30-е гг. XX в. Многие нормы этого
права исходили из волюнтаристского представления о неизбежном скором
отмирании религии как таковой. Как показало время, установка на быстрое
«изживание» религии оказалась на практике бессмысленной.
В октябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О свободе
вероисповеданий», при всех его недостатках выражающий более трезвый
взгляд на реально существующее положение вещей. Свобода вероисповедания
гарантируется этим законом и основывается на пяти определяющих принципах:
- равноправие граждан независимо от их отношения к религии;
- отделение религиозных и атеистических объединений от государства;
- светский характер государственного образования;
- равенство всех религиозных объединений перед законом;
- наличие специальных законодательных актов, обеспечивающих
реализацию свободы вероисповеданий и устанавливающих ответственность за
их нарушение.
Но реальность внесла свои коррективы. Сложившаяся в этой сфере в
начале 1990-х гг. бесконтрольность со стороны государства привела к тому, что
какая угодно религиозная или псевдорелигиозная организация оказалась в
состоянии пропагандировать свои доктрины и создавать организационные
структуры, развертывать образовательные программы. В стране появились
тоталитарные секты, проповедники и миссии, преследующие коммерческие и
неблаговидные цели, порой нарушающие законы, пропагандирующие
религиозную и национальную рознь.
В этих условиях 1 октября 1997 г. вступил в силу новый Федеральный
закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», подготовленный
комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и
религиозных организаций, явившийся плодом разумного компромисса,
сочетающего интересы государства и требования религиозных организаций с
333
учетом правовой и исторической ситуации, сложившейся в России. Закон
призван усовершенствовать процедурную часть взаимоотношений государства
с религиозными объединениями. Православие упомянуто в преамбуле закона в
особой строке, что подчеркивает его вклад в становление государственности
России. В преамбуле выделены также ислам, буддизм и иудаизм,
«составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России».
Закон подтверждает право на свободу вероисповедания, не предусматривает
никаких радикальных перемен в положении конфессий, но меняет
заявительный принцип регистрации религиозных объединений на
разрешительный и. Это увязывается с необходимостью проведения
религиоведческой экспертизы с целью изучения новых религиозных
организаций, впервые заявляющих о себе на территории Российской
Федерации, чтобы исключить легализацию тоталитарных сект и нерелигиозных
организаций, пытающихся зарегистрироваться как религиозные, стремясь
таким образом получить льготы в налогообложении. Устанавливается 15летний срок пребывания религиозной организации на территории России, для
того чтобы она могла приобрести статус юридического лица и действовать на
общих основаниях.
Закон требует от новых религиозных групп, которые хотят действовать
официальным образом, устав и возможность контролировать исполнение этого
устава. Государство в соответствии с законом получило право в будущем
воспрепятствовать деятельности религиозных групп, проповедующих Распад
семьи, ненависть к родителям, практикующих поборы со своих адептов,
наносящих им психологические травмы и занимающихся другой деятельностью
под видом религиозной. С другой стороны, выделенные в качестве
традиционных конфессий и проверенные вероисповедания могут претендовать
на особый статус по отношению к государству и на определенные финансовые
и налоговые льготы.
С 1995 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по
взаимодействию
с
религиозными
объединениями,
являющийся
консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение
вопросов и подготовку для президента предложений, касающихся его
взаимодействия с религиозными объединениями. Он работает на общественных
началах и не выступает цензором, ограничивающим деятельность каких-либо
конфессий, как это было с Советом по делам религии при Совмине СССР.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные задачи государственного управления в социальнокультурной сфере.
2. Какими средствами реализуется социальная политика государства и
какие критерии характеризуют уровень жизни?
3. В чем заключается специфика государственного управления в
областях: образования, науки и техники, культуры, здравоохранения,
социальной защиты населения?
4. Какие государственные органы компетентны в вопросах
государственного управления в разных областях социально-культурной сферы?
334
5. Каков характер государственного регулирования в области
национальных и религиозных отношений в Российской Федерации?
Литература
Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ.;
под ред. Т. Шанина. - М, 1997.
Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М.,
1997.
Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в
России в 1990-х годах. - СПб., 1998.
Кадомцева С.В. Экономические основы системы социальной защиты. М., 1997.
Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в
России. -М, 1997.
Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной
экономике / Под ред. Н.С. Слепцова. - М., 1998.
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство
всеобщего благосостояния / Пер. с фр. - М., 1997.
Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения:
Сб. статей / Под ред. А. Ослунда и М. Дмитриева. - М., 1996. Социальнотрудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.-М., 1996.
335
§ 3. Государственное управление административно-политической
сферой
Цель государства —главным образом
обеспечение безопасности.
Т. Гоббс
Административно-политическая сфера - оборона - Вооруженные Силы
РФ - Министерство обороны РФ - Генеральный штаб - военный округ мобилизация - гражданская оборона -безопасность - Совет безопасности РФ органы безопасности -внутренние дела - органы внутренних дел Министерство внутренних дел РФ - милиция - юстиция - органы юстиции служба судебных приставов - нотариат - иностранные дела - Министерство
иностранных дел РФ - посольство
Государственное управление административно-политической сферой
имеет ряд существенных особенностей. Оно в основном находится в
исключительном ведении Российской Федерации. Действительно, ст. 71
Конституции РФ относит к ведению РФ внешнюю политику и международные
отношения; оборону и безопасность; определение статуса и защиту
государственной границы. Правда, отдельные вопросы государственного
управления в данной сфере остаются предметом совместного ведения РФ и
субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ это обеспечение законности,
правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
Исключительными управленческими полномочиями в административнополитической сфере в соответствии с Конституцией РФ и законодательством
обладает Президент РФ. Согласно ст. 32 Федерального конституционного
закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ глава государства руководит деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, ведающих, в частности, вопросами обороны,
безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные
полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и
Председатель Совета Безопасности РФ. Данное положение отражается в указах
Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Так,
Президенту РФ непосредственно подчинены Министерство внутренних дел РФ,
Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Служба
внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная
пограничная служба РФ и некоторые другие федеральные органы
исполнительной власти. Наблюдается тенденция по расширению полномочий
Президента РФ в административно-политической сфере за счет
переподчинения ему отдельных федеральных органов исполнительной власти.
Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 главе государства были
переподчинены Министерство юстиции РФ и Федеральная служба налоговой
полиции РФ, ранее находившиеся в ведении Правительства РФ. Тем самым
компетенция Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную
336
власть, в административно-политической сфере заметно сужена. Это
обстоятельство — важнейшая особенность рассматриваемой сферы
государственного
управления.
Таким
образом,
административнополитическая
сфера
представляет
собой
комплексную
сферу
государственного управления, охватывающую оборону, безопасность,
внутренние дела, юстицию, иностранные дела, которая обеспечивает защиту
прав и свобод личности (в том числе путем применения мер административного
принуждения), поступательное развитие гражданского общества, стабильный
экономический порядок и демократический политический режим российского
государства.
В рамках изучения государственного управления административнополитической сферой традиционно рассматривалась оборона. В любую
историческую эпоху для государства, общества, каждого гражданина
существует необходимость защиты от внешней военной угрозы. Для России с
ее протяженными границами, сложной геополитической обстановкой на многих
сопредельных территориях оборона всегда оставалась одним из самых
приоритетных направлений деятельности государства. Согласно ч. 1 ст. 1
Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ под обороной
понимается система политических, военных, социальных, правовых и иных мер
по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской
Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В целях
обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации (ВС РФ),
устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная
обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления
и различных организаций независимо от форм собственности, а также
собственников транспортных средств. ВС РФ - государственная организация,
которая составляет основу обороны страны. Согласно Указу Президента РФ от
16 июля 1997 г. № 725 с 1 января 1999 г. численность военнослужащих ВС РФ
установлена в 1,2 млн человек. ВС РФ предназначены для отражения внешней
агрессии, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности
территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с
международными договорами РФ. К обороне также привлекаются
Пограничные войска РФ, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные
войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и
информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны. Кроме того,
для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженернотехнические и дорожно-строительные воинские формирования при
федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки,
органы федеральной службы безопасности.
В соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ является
Верховным Главнокомандующим ВС РФ. Он осуществляет руководство ВС
РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения ВС РФ
приказы и директивы. Управление ВС РФ осуществляет министр обороны РФ
через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые
являются основными органами военного управления ВС РФ. Особое место в
337
системе государственного управления обороной принадлежит Министерству
обороны РФ. Согласно ст. 14 ФЗ «Об обороне» данное министерство
обеспечивает мобилизационную готовность ВС РФ; координирует и
финансирует работы, выполняемые в целях обороны; разрабатывает концепцию
строительства ВС РФ; заказывает и финансирует производство и закупку
вооружений и военной техники, продовольствия, вещевого и другого
имущества для ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; а
также осуществляет иные функции. Обширными управленческими полномочия
в области обороны наделен Генеральный штаб ВС РФ, функции которого
определены в ст. 15 ФЗ «Об обороне». В частности, Генеральный штаб ВС РФ
разрабатывает предложения по военной доктрине РФ и планы строительства
ВС РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и
безопасности; устанавливает количественные нормы приема граждан РФ на
военную службу, военных сборов и призыва по мобилизации от субъектов РФ;
разрабатывает План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ и
Федеральную государственную программу оперативного оборудования
территории РФ в целях обороны; организует мобилизационное и
стратегическое развертывание ВС РФ, других войск, воинских формирований и
органов.
Для организации управления обороной имеет значение дислокация ВС
РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О военно-административном
делении Российской Федерации» от 27 июля 1998 г. № 900 в РФ образованы
семь военных округов (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский,
Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), а также
самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый
район в административных границах Калининградской области, который не
входит в состав военных округов Вооруженных Сил РФ. Положение о военном
округе Вооруженных Сил РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 июля
1998 г. № 981. Военный округ является основной военно-административной
единицей РФ, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным
объединением ВС РФ. Он предназначен для осуществления мер по подготовке
к вооруженной защите и для вооруженной защиты РФ, целостности и
неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности.
Границы ответственности военного округа устанавливаются Генеральным
штабом ВС РФ. В состав военного округа как объединения ВС РФ входят
органы военного управления, объединения, соединения, воинские части,
организации ВС и военные комиссариаты на его территории. Военным округам
придан статус оперативно-стратегических командований ВС РФ на
соответствующих стратегических направлениях. В пределах своих границ они
осуществляют
функции
оперативного
руководства
объединениями,
соединениями и воинскими частями видов и родов войск ВС РФ.
Часть 1 ст. 59 Конституции РФ устанавливает обязанность гражданина
РФ защищать Отечество. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ «О воинской
обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ в РФ действует
воинская обязанность граждан, которая предусматривает воинский учет;
338
обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу;
прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на
военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.
Первоначальная постановка на воинский учет граждан мужского пола
осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими возраста
17 лет. Граждане мужского пола состоят на воинском учете до достижения ими
возраста 60 лет. Комплектование ВС РФ осуществляется по призыву и по
контракту. Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в
возрасте от 18 до 27 лет на основании указов Президента РФ. Перспективной
задачей военной реформы, проводимой в РФ, является переход к
профессиональной армии. Комплектование ВС РФ и других войск должно
осуществляться по контракту с отменой призыва на военную службу. Указ
Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 722 предусматривал завершить эти
мероприятия к весне 2000 г.
Значение эффективного управления обороной резко повышается в
военное время, в период действия режима военного положения. Это требует
концентрации для нужд обороны всех ресурсов государства и общества. С этой
целью проводится мобилизация. Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 23 февраля 1997 г. №
31-ФЗ под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу
экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных
образований, а также органов государственной власти, органов местного
самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, а ВС
РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных
формирований - на организацию и приведение их в полную боевую готовность
к ведению военных действий. Мобилизация может быть общей или частичной.
Призыв граждан на военную службу по мобилизации проводится в
соответствии с федеральными законами. Статья 12 Закона о мобилизационной
подготовке и мобилизации предусматривает создание мобилизационных
органов, которые организуют мероприятия по мобилизационной подготовке и
мобилизации, организуют контроль за их проведением. Согласно ч. 4 ст. 12 ФЗ
«Об обороне» для мобилизационного развертывания ВС РФ создается запас
военнообученных людских ресурсов. Руководство мобилизационной
подготовкой и мобилизацией осуществляет Правительство РФ.
Составной частью государственного управления обороной являются
мероприятия по организации и ведению гражданской обороны. Правовой
основой для их проведения является ФЗ «О гражданской обороне» от 12
февраля 1998 г. № 28-ФЗ. Согласно ст. 1 данного Закона гражданская оборона
представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите
населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от
опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих
действий. Среди основных задач гражданской обороны можно выделить такие,
как эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные
районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной
защиты; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или
339
вследствие этих действий; срочное восстановление функционирования
необходимых коммунальных служб в военное время.
План гражданской обороны, структура и состав войск гражданской
обороны, их штатная численность, а также Положение о войсках гражданской
обороны утверждаются Президентом РФ. Организацией и ведением
гражданской
обороны
руководит
Правительство
РФ.
Органами,
осуществляющими управление гражданской обороной, являются специально
уполномоченные на решение этих задач федеральные органы исполнительной
власти; структурные подразделения федеральных органов исполнительной
власти; структурные подразделения (работники) организаций. В структуру
федеральных органов исполнительной власти входит Министерство РФ по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС РФ). На территориях субъектов РФ и
муниципальных
образований
руководство
гражданской
обороной
осуществляют главы региональных органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления, которые по должности являются начальниками
гражданской обороны. Кроме того, ч. 2 ст. 12 ФЗ «О гражданской обороне»
предусматривает возможность создания на территории субъектов РФ органов
управления
гражданской
обороной.
Эти
органы
комплектуются
военнослужащими войск гражданской обороны, их руководители назначаются
министром МЧС РФ по согласованию с начальником гражданской обороны
соответствующей территориальной единицы. Также предусматривается
создание сил гражданской обороны, в которые входят воинские формирования,
специально предназначенные для решения задач в области гражданской
обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а
также гражданские организации гражданской обороны.
Наряду с обороной, в административно-политическую сферу входит
безопасность, которая также представляет собой не менее значимую область
государственного управления. Сфера государственной безопасности - это
комплексная область деятельности, обеспеченная законодательством и
системой специальных органов исполнительной власти, построенной на его
основе. Следует особо отметить: именно безопасность государства является
одним из основных условий нормального развития человека и общества.
Согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 под
безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей,
удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности
прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным
объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный
строй, суверенитет и территориальная целостность. Обеспечение безопасности
не отождествляется только со сферой государственной безопасности, как это
было в СССР. Вот почему в Советском Союзе существовал единый орган
управления в области безопасности - Комитет государственной безопасности
340
(КГБ) СССР. После его реформирования в 1991 г. из состава КГБ СССР были
выведены отдельные самостоятельные подразделения. Они во многом
составили прообраз современной системы государственных органов
управления в области безопасности. В настоящее время в рассматриваемой
сфере управления действуют следующие органы исполнительной власти:
Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); Служба внешней разведки РФ
(СВР РФ); Федеральная служба охраны РФ (ФСО РФ); Федеральное агентство
правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ);
Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ). В постсоветский период
также был создан государственный орган по вопросам безопасности, ранее
аналогов не имевший, - Совет безопасности Российской Федерации (СБ РФ),
который в соответствии с п. ж ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет
Президент РФ.
Статус СБ РФ должен определяться федеральным законом, который пока
не принят. СБ РФ действует на основании Положения, утвержденного Указом
Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024. СБ РФ является конституционным
органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам
обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой
государственной политики в области обеспечения безопасности. Постоянные
члены СБ РФ назначаются Президентом РФ по представлению секретаря СБ
РФ. Решения СБ РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами
простым большинством голосов. СБ РФ в соответствии с основными задачами
его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии (ст. 19
Закона РФ «О безопасности»). Согласно Указу Президента РФ от 19 сентября
1997 г. № 1037 образованы 10 межведомственных комиссий СБ РФ: по
проблемам оборонно-промышленного комплекса; по оборонной безопасности;
по охране здоровья населения; по федеральной конституционной безопасности;
по информационной безопасности; по пограничной политике; по экологической
безопасности; по международной безопасности; по защите прав граждан и
общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; по
экономической безопасности. Деятельность СБ РФ обеспечивает его аппарат,
который действует на основании Положения, утвержденного Указом
Президента РФ от 24 марта 1998 г. № 294. Аппарат СБ РФ является
самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его
структуру входят секретарь СБ РФ, его заместители, руководитель аппарата СБ
РФ, семь управлений (внутренней государственной и общественной
безопасности;
международных
отношений;
экономических
проблем
безопасности; оборонно-промышленной безопасности; военного строительства;
военной инспекции; информационных проблем безопасности), Секретариат СБ
РФ, отделы.
Для непосредственного выполнения функций по обеспечению
безопасности образуются государственные органы обеспечения безопасности
(ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). Руководство деятельностью органов
федеральной службы безопасности РФ осуществляют Президент РФ и
341
Правительство РФ. Правовую основу деятельности органов безопасности
составляет ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской
Федерации» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Согласно ст. 2 данного Закона органы
федеральной
службы
безопасности
представляют
собой
единую
централизованную систему, в которую входят: Федеральная служба
безопасности РФ (ФСБ РФ); управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным
регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); управления
(отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских
формированиях, а также в их органах управлениях (органы безопасности в
войсках). Территориальные органы безопасности и органы безопасности в
войсках находятся в прямом подчинении ФСБ РФ. Деятельность органов
федеральной службы безопасности осуществляется по двум основным
направлениям: контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.
Под контрразведывательной деятельностью понимается деятельность ФСБ по
выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной
деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а
также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ.
Органы
федеральной
службы
безопасности
также
осуществляют
разведывательную деятельность в целях получения информации об угрозах
безопасности РФ. Эта деятельность ведется во взаимодействии с органами
внешней разведки РФ.
ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти,
непосредственно реализующим основные направления деятельности органов
федеральной службы безопасности. ФСБ РФ в пределах своих полномочий
осуществляет государственное управление в сфере обеспечения безопасности,
координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов
исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. ФСБ РФ
возглавляет директор на правах федерального министра, назначаемый на
должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он несет
персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФСБ РФ
и органы федеральной службы безопасности. Должности Директора ФСБ РФ
соответствует воинское звание генерал армии. ФСБ РФ действует на основании
положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806.
Руководство ФСБ РФ и подразделения, непосредственно входящие в ее
структуру, составляют центральный аппарат. Среди подразделений, входящих в
структуру центрального аппарата службы, можно выделить департаменты:
контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности;
анализа, прогноза и стратегического планирования.
Особым направлением обеспечения безопасности, актуальность которого
в современной России исключительно велика, является борьба с терроризмом.
Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в РФ, порядок
координации деятельности государственных органов и должностных лиц в
данной сфере определяются ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г.
№ 130-ФЗ. Статья 6 данного Закона устанавливает круг субъектов,
осуществляющих борьбу с терроризмом. Основным субъектом руководства
342
борьбой с терроризмом является Правительство РФ. Субъектами,
непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются ФСБ РФ,
МВД РФ, СВР РФ, ФСО РФ, Министерство обороны РФ, ФПС РФ, ФАПСИ.
Предусматривается возможность создания Федеральной антитеррористической
комиссии и аналогичных координационных органов на региональном уровне.
Наряду с безопасностью неотъемлемой составляющей административнополитической сферы государственного управления являются внутренние дела.
Период экономических и политических реформ в России сопровождается
объективными трудностями переходного периода: безработица, невыплата
заработной платы, падение реальных доходов населения и как следствие снижение уровня жизни и люмпенизация значительной части населения,
образование многочисленных маргинальных групп. Подобное положение
вполне закономерно порождает рост общего количества правонарушений,
многие из которых совершаются организованной преступностью. Объектами
противоправных посягательств чаще всего становятся личность, собственность,
общественный порядок. В подобных условиях демократические институты
государства подвергаются серьезным испытаниям. При этом особая нагрузка
ложится на органы внутренних дел, деятельность которых традиционно была
направлена на защиту граждан, общественного порядка от любых форм
противоправных посягательств. Поэтому обеспечение эффективности
государственного управления внутренними делами - актуальнейшая задача
российского государства.
Полномочиями общего характера в сфере управления внутренними
делами обладают Президент РФ и российское Правительство. Так, согласно ч. 1
ст. 114 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет меры по
обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и
общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественноопасными явлениями. Кроме того, Правительство РФ также разрабатывает и
реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материальнотехнической
базы
правоохранительных
органов.
Непосредственное
государственное управление внутренними делами возложено на систему
органов внутренних дел. В нее входят Министерство внутренних дел РФ
(МВД РФ); министерства, главные управления, управления, отделы
внутренних дел субъектов РФ; органы внутренних дел городов, районов,
районов в городах; управления (линейные управления, отделы, отделения)
внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте;
управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; региональные
управления по борьбе с организованной преступностью; Государственная
противопожарная служба; территориальные органы управления учреждениями
с особыми условиями хозяйственной деятельности; окружные управления
материально-технического и военного снабжения, а также иные подразделения,
предприятия, учреждения, организации. В систему МВД РФ входят внутренние
войска.
Центральное звено системы органов управления внутренними делами -
343
МВД РФ, которое действует на основании положения, утвержденного Указом
Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039. МВД РФ является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих
полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод
человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной
безопасности и непосредственно реализующим основные планы деятельности
органов внутренних дел и внутренних войск. Министерство подчиняется
Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией и
законодательными актами РФ, а также Правительству РФ. МВД РФ выполняет
обширные функции, которые наглядно характеризует структура центрального
аппарата министерства. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля
1998 г. № 433 среди подразделений центрального аппарата можно выделить
главные управления: 1) внутренних дел на транспорте; 2) государственной
инспекции безопасности дорожного движения; 3) обеспечения охраны
общественного порядка; 4) противопожарной службы; а также 5) паспортновизовое управление; 6) главное командование внутренних войск и др. МВД РФ
организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и
экспертно-криминалистическую
деятельность,
меры
по
борьбе
с
организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и
наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями.
В качестве самостоятельного подразделения в систему МВД входит
Государственная противопожарная служба (ГПС МВД РФ), действующая на
основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров Правительства РФ от 23 августа 1993 г. № 849. Служба создана с целью защиты
жизни и здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, организации и
осуществления государственного надзора за пожарной безопасностью
населенных пунктов, а также предприятий, учреждений, организаций
независимо от их организационно-правовых форм. В систему органов ГПС
входят: Главное управление ГПС МВД РФ; управления (отделы) ГПС органов
внутренних дел субъектов РФ; подразделения и иные органы управления ГПС.
Органами управления государственной противопожарной службы являются:
Главное управление ГПС; Специальное управление ГПС, входящее в состав
Главного управления ГПС; управления, отделы, отделения и войсковые части
Специального управления ГПС. Среди наиболее значимых функций ГПС
можно выделить организацию и осуществление тушения пожаров и проведение
связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных мероприятий;
производство дознания по делам о пожарах и о нарушении правил пожарной
безопасности; надзор за соблюдением законодательства в области пожарной
безопасности и требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил;
выдачу лицензий на отдельные виды деятельности в области пожарной
безопасности. В качестве перспективной задачи реформирования системы
органов государственного управления внутренними делами рассматривается
переподчинение ГПС МВД РФ государственной противопожарной службе
МЧС РФ.
В систему МВД РФ входит милиция. В соответствии со ст. 1 Закона
344
РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. милиция представляет собой систему
государственных органов исполнительной власти, призванных защищать
жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и
государства от преступных и иных противоправных посягательств и
наделенных правом применения мер принуждения. В своей деятельности
милиция подчиняется МВД РФ. Руководство милицией осуществляет министр
внутренних дел. Задачами милиции являются: 1) обеспечение личной
безопасности граждан; 2) предупреждение и пресечение преступлений и
административных правонарушений; 3) раскрытие преступлений; 4) охрана
общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 5) оказание
помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,
организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных
прав и интересов в пределах, установленных Законом РСФСР «О милиции».
Согласно ст. 7 вышеназванного Закона милиция подразделяется на
криминальную и общественной безопасности (местную милицию). Основными
задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и
раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство
предварительного следствия. Кроме того, криминальная милиция организует и
осуществляет розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и
суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших
и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством. В состав
криминальной милиции входят оперативно-розыскные, научно-технические и
иные подразделения, необходимые для решения поставленных перед ней задач
и оказания помощи милиции общественной безопасности (местной милиции).
Численность криминальной милиции устанавливается Правительством РФ.
Милиция общественной безопасности наиболее приближена к нуждам граждан.
Ее основными задачами являются обеспечение охраны общественного порядка
и общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений, по
которым производство предварительного следствия не обязательно, оказание в
пределах своей компетенции помощи гражданам, предприятиям, организациям,
учреждениям.
Наряду с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. правовую
основу ее деятельности составляет Положение, утвержденное Указом
Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209. Среди подразделений, входящих в
состав милиции общественной безопасности, можно выделить такие, как:
дежурные части; участковые инспекции; изоляторы для временного
содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные
приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
подразделения патрульно-постовой службы, в том числе отряды ОМОН;
подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения;
подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной
детективной и охранной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к вопросам местного значения относятся охрана
общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов
345
охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
Поэтому милиция общественной безопасности находится в двойном
подчинении. По вопросам организации охраны правопорядка и безопасности
отделы внутренних дел муниципальных образований одновременно
подчиняются вышестоящим органам внутренних дел и органам местного
самоуправления.
Начальники отделов милиции общественной безопасности назначаются и
освобождаются от должности по согласованию с соответствующими органами
местного самоуправления. Перспективной задачей по совершенствованию
государственного управления в области внутренних дел остается формирование
муниципальных органов охраны общественного порядка. В целях ее
реализации согласно Указу Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 в
ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации
охраны общественного порядка органами местного самоуправления (например,
на территории Республики Карелия, Новгородской и Саратовской областей, в
городах: Ставрополь (Ставропольский край), Иркутск и Братск (Иркутская
область), Тольятти (Самарская область) и ряде других).
В систему МВД РФ входят внутренние войска МВД РФ (ВВ МВД РФ). В
соответствии со ст. 2 ФЗ «О внутренних войсках Министерство внутренних дел
Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ ВВ МВД РФ совместно с
органами внутренних дел участвуют в охране общественного порядка,
обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения,
а также реализуют другие задачи, возложенные на них законодательством.
Общее руководство ВВ МВД РФ осуществляет Президент РФ,
непосредственное - министр внутренних дел. Глава государства утверждает
состав, численность и структуру ВВ МВД РФ. Закон предусматривает
должность
Главнокомандующего
внутренними
войсками,
который
одновременно
является
заместителем
министра
внутренних
дел,
осуществляющим управление внутренними войсками. В центральном аппарате
МВД РФ предусмотрено такое структурное подразделение, как Главное
командование ВВ МВД РФ. На территории России создано семь округов
внутренних войск, которые являются оперативно-территориальными
объединениями ВВ МВД РФ. На 1 января 1999 г. их численность составляла
203 тыс. человек. Основы (концепция) государственной политики по военному
строительству на период до 2005 г. предполагают реформирование внутренних
войск и создание в перспективе на их базе Федеральной гвардии.
Составной
частью
административно-политической
сферы
государственного управления является область юстиции. По мере развития
правовой системы России, укрепления в нашей стране демократических
институтов, последовательно возрастает роль и значение органов юстиции,
расширяется сфера их деятельности. Данный процесс происходит не только за
счет появления у органов юстиции новых полномочий, обусловленных
изменениями законодательства, но и за счет перераспределения в пользу
Министерства юстиции РФ (Минюста РФ) полномочий, ранее входивших в
компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, таких,
346
например, как МВД РФ и Министерство экономики РФ. Одновременно
Минюст РФ утратил функцию организационного обеспечения деятельности
судов, которая перешла к Судебному департаменту при Верховном Суде РФ,
образованному в соответствии со ст. 31 ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ. Тем не менее четко
просматривается тенденция укрепления в России системы органов юстиции,
которые реализуют задачи по укреплению законности, обеспечивают защиту
конституционных прав и свобод граждан. Минюст РФ действует на основании
Положения,
утвержденного
постановлением
Совета
Министров
Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187. Минюст РФ и входящие в его
систему органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере
юстиции. На них возлагаются следующие основные задачи: организационноправовое обеспечение судебной реформы; организация и развитие системы
юридических услуг; государственная регистрация прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, общественных объединений, включая религиозные,
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
юридическая
экспертиза правовых
актов, принимаемых органами
государственной власти субъектов РФ; руководство пенитенциарной системой;
организация нотариальной службы и ряд других.
После вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ на
учреждения юстиции возлагается функция государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона
государственная регистрация - это юридический акт признания и
подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения),
перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК
РФ. Государственная регистрация проводится учреждением юстиции на
территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого
имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по
регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами
РФ по согласованию с Министерством юстиции РФ. Примерное положение о
данном учреждении юстиции утверждено постановлением Правительства РФ
от 6 марта 1998 г. № 288. На территории регистрационного округа действует
только одно соответствующее учреждение юстиции. Создание системы
учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним должно осуществляться субъектами федерации
поэтапно с учетом их условий и должно было бы завершиться к 1 января 2000 г.
Так, в российской столице в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 8
апреля 1998 г. № 341-РМ также была принята Программа поэтапного развития
системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним на период до 2000 года, в рамках которой образован Московский
городской комитет по государственной регистрации. Регистратор прав на
недвижимое имущество и сделок с ним является государственным служащим,
который назначается на должность и освобождается от должности Минюстом
РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего
347
субъекта РФ. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат
государственной регистрации в Едином государственном реестре прав.
Регистрация удостоверяется свидетельством. За нее взимается плата. Правила
ведения реестра и форма свидетельства утверждены постановлением
Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219. Контроль за соблюдением
учреждениями юстиции указанных правил осуществляет Минюст РФ.
Государственная регистрация носит открытый характер. Информация о
зарегистрированных
правах
на
объекты
недвижимого
имущества
предоставляется учреждениями юстиции за плату, размер которой
устанавливается субъектами РФ, однако он не может превышать максимальный
размер, установленный Правительством РФ.
Многие федеральные законы не являются правовыми актами прямого
действия. Они предполагают издание органами исполнительной власти
подзаконных правовых актов, конкретизирующих их положения. В рамках
собственной
исполнительно-распорядительной
деятельности
органы
исполнительной власти также издают значительное количество правовых актов
управления, в том числе нормативного характера. Ведомственное
нормотворчество получило в России широкое распространение. Поэтому
важнейшим направлением деятельности Минюста РФ является государственная
регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В соответствии с
Указом Президента РФ «О мерах по развитию органов юстиции Российской
Федерации» от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ возложены
функции контроля за соответствием ведомственных правовых актов
Конституции РФ, федеральным законам, правовым актам Президента РФ и
Правительства РФ. Правила подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997
г. № 1009. Государственной регистрации в Минюсте РФ подлежат только те
нормативные правовые акты, которые затрагивают права и обязанности
человека и гражданина; устанавливают правовой статус организаций; имеют
межведомственный характер.
Государственная регистрация нормативного правового акта — это
совокупность неразрывно связанных между собой действий регистрирующего
органа. Она включает в себя юридическую экспертизу соответствия правового
акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости его
государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; занесение
правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти. Ведение Государственного
реестра осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация правовых
актов производится Минюстом РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В
случае необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на 10
дней.
Зарегистрированному
нормативному
акту
присваивается
регистрационный номер. Его копия подлежит официальному опубликованию. В
государственной регистрации нормативного правового акта может быть
отказано, если при юридической экспертизе будет установлено его
348
несоответствие законодательству РФ. Отказ в государственной регистрации
должен быть мотивированным.
После вступления России в Совет Европы началась передача уголовноисполнительной системы МВД РФ в ведение Минюста РФ. Она проводится в
соответствии с рекомендациями Кабинета Министров Совета Европы о единых
европейских пенитенциарных правилах. Начало было положено Указом
Президента РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД
РФ» от 8 октября 1997 г. № 1100, согласно которому была создана специальная
правительственная комиссия. В дальнейшем Указом Президента РФ от 28 июля
1998 г. № 904 уголовно-исполнительная система МВД РФ с входящими в ее
состав центральными и территориальными органами, предприятиями,
организациями и имуществом окончательно передавалась в ведение
Министерства юстиции РФ в срок до 1 сентября 1998 г. Данный шаг направлен
на гуманизацию современной российской пенитенциарной системы. Это тем
более важно, что количество отбывающих наказание в виде лишения свободы,
в России весьма велико и составляет на 1 января 1999 г. 719,5 тыс. человек.
Неотъемлемым атрибутом демократического государства является
свободная, основанная на законе деятельность общественных объединений.
Именно они обеспечивают идеологическое и политическое многообразие
гражданского общества. Конституция РФ закрепляет среди прав человека и
гражданина право на объединение (ч. 1 ст. 30), а также провозглашает
равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13).
Демократизация всех сфер общественной деятельности привела к резкому
росту числа общественных объединений, повышению их роли и значения в
политической жизни страны. Так, по данным Минюста РФ только за период с
1993 по 1997г. было зарегистрировано 65 597 общественных объединений, из
которых более 5 тыс. - это партии и движения. Государство не вмешивается в
деятельность общественных объединений. Однако очевидно, что она должна
строиться на прочной правовой основе и нуждается в определенном
упорядочении. В этой области заметно выросло значение органов юстиции. В
соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 85ФЗ на них возлагается функция государственной регистрация общественных
объединений и контроль за их деятельностью. Правда, закон позволяет
общественным объединениям действовать без государственной регистрации, но
в этом случае они не приобретают статус юридического лица. Согласно ст. 5
указанного Закона под общественным объединением понимается добровольное,
самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации
общих целей, указанных в уставе общественного объединения. По
территориальной сфере деятельности общественные объединения делятся не
общероссийские, межрегиональные, региональные, местные. Кроме того, в РФ
могут создаваться и действовать международные общественные объединения.
Государственная
регистрация
общероссийского
и
международного
общественных объединений производится Минюстом РФ. Государственная
регистрация межрегионального общественного объединения производится
349
органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего органа
общественного объединения, а регионального и местного - органами юстиции
соответствующих субъектов РФ.
Зарегистрированные общественные объединения включаются в единый
государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего
ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию,
является свидетельство о государственной регистрации. Отказ в
государственной регистрации может быть обжалован в суде. Следует также
отметить, что в соответствии со ст. 38 ФЗ «Об общественных объединениях»
органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют
контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Они вправе
запрашивать у руководящих органов общественных объединений их
распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в
проводимых общественными объединениями мероприятиях. В случае
выявления нарушений общественным объединением законодательства и
совершения действий, противоречащих уставным целям, регистрирующий
орган юстиции вправе вынести руководящему органу общественного
объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований
его вынесения. Предупреждение может быть обжаловано в суде. После двух
письменных предупреждений, если эти предупреждения не были признаны
судом не основанными на законе, орган юстиции вправе подать заявление в суд
о приостановлении деятельности общественного объединения.
Утверждение в России конституционного принципа разделения властей
привело к укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения
и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система должна стать
эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан, приоритет
которых провозглашает Конституция РФ. Однако ожидаемый результат
судебной реформы вряд ли будет достигнут, если не будет создан действенный
механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой
целью создана служба судебных приставов. В соответствии со ст. 5 ФЗ «О
судебных приставах» о 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ Минюст РФ образует службу
судебных приставов, которая входит в систему его органов. Она состоит из
департамента судебных приставов Минюста РФ, службы судебных приставов
Управления военных судов Минюста РФ, службы судебных приставов органов
юстиции субъектов РФ, а также районных, межрайонных и соответствующих
им подразделений судебных приставов. Службу судебных приставов
возглавляет главный судебный пристав РФ, который по должности является
заместителем министра юстиции РФ. Его назначает Правительство РФ по
представлению министра юстиции РФ. Минюст РФ осуществляет
организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных
приставов через главного судебного пристава. Судебные приставы в
зависимости от исполняемых обязанностей подразделяются на судебных
приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и
судебных приставов - исполнителей, претворяющих в жизнь вступившие в
законную силу судебные решения.
350
Повышение роли личности в обществе, кардинальное изменение всего
уклада общественных отношений, прежде всего отношений собственности,
которые произошли в постсоветский период, закономерно привели к бурному
развитию гражданского законодательства, совершенствованию правового
механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что в свою очередь
потребовало принципиального пересмотра статуса нотариальной службы,
значение которой резко возросло. Нотариат призван обеспечить защиту прав и
свобод граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами
предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени
РФ. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г, № 4462-1
(далее - Основы) закрепили параллельное существование государственных
нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой. Вместе
с тем государство сохранило обширные полномочия по организации и
регулированию деятельности нотариата, которые осуществляет Министерство
юстиции РФ. Правда, управление нотариатом в настоящее время имеет
существенную особенность. Дело в том, что Минюст РФ в основном
осуществляет свои полномочия в данной сфере при участии профессиональных
объединений нотариусов. Таковыми являются нотариальные палаты в
субъектах РФ, а также Федеральная нотариальная палата, представляющая
собой объединение нотариальных палат субъектов РФ. Нотариальные палаты
"являются некоммерческими организациями. Так, согласно ст. 3 Основ
нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Соответствующая
лицензия выдается уполномоченными органами юстиции субъектов РФ лицам,
прошедшим стажировку и успешно сдавшим квалификационный экзамен.
Квалификационная комиссия образуется при органах юстиции субъектов РФ с
участием представителя нотариальной палаты соответствующего субъекта РФ.
Одновременно при Минюсте РФ на паритетных началах с Федеральной
нотариальной палатой образуется Апелляционная комиссия по рассмотрению
жалоб на решения квалификационных комиссий. Положения о
квалификационной и апелляционной комиссии утверждаются Минюстом РФ
совместно с Федеральной нотариальной палатой. В соответствии со ст. 12
Основ должность нотариуса учреждается и ликвидируется органом юстиции
совместно с нотариальной палатой. Количество должностей нотариусов в
нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной
палатой. Наделение нотариуса полномочиями производится на основе
рекомендации нотариальной палаты Минюстом РФ или по его поручению
органом юстиции субъекта РФ на конкурсной основе из числа лиц, имеющих
лицензии. Нотариальный округ образует в соответствии с административнотерриториальным делением РФ. Открытие и упразднение государственных
нотариальных контор является прерогативой Минюста РФ. Значимой
проблемой является контроль за исполнением нотариусами профессиональных
обязанностей. Статья 34 Основ устанавливает, что применительно к
нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, его
осуществляют органы юстиции, а нотариусов, занимающихся частной
практикой, контролируют нотариальные палаты. Проверка организации работы
351
нотариуса проводится один раз в четыре года. Очевидно, что Минюст РФ и его
органы в наибольшей степени регулируют только деятельность
государственных нотариальных контор.
Неотъемлемой составляющей административно-политической сферы
государственного управления является область иностранных дел, которая
характеризуется заметной особенностью. Несмотря на явное ослабление
позиций России на международной арене, которое произошло в постсоветский
период, наша страна как постоянный член Совета Безопасности Организации
Объединенных Наций, государство, обладающее ядерным оружием и огромным
научно-техническим потенциалом, прежде всего в военной области,
продолжает оказывать определяющее влияние на мировую политику.
Окончание военного противостояния двух общественно-политических систем и
прекращение холодной войны привели к коренному изменению
международной обстановки. Члены мирового сообщества постепенно приходят
к осознанию необходимости формирования многополярного мира, повышению
статуса ООН и других международных организаций, в том числе региональных,
таких, например, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе,
Совет глав государств Содружества Независимых Государств. Поэтому, для
поддержания подобающего статуса Российского государства объективно
повышается потребность в эффективном управлении иностранными делами.
Управление иностранными делами всегда было прерогативой высшего
политического руководства страны. Конституция РФ наделяет Президента РФ
исключительными полномочиями в области проведения внешней политики,
составной частью которой является управление иностранными делами. В
соответствии со ст. 86 Конституции РФ глава государства осуществляет
руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает
международные договоры РФ и ратификационные грамоты; принимает
верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей. В значительной степени конституционные полномочия
Президента РФ в сфере внешнеполитической деятельности обеспечивает
Управление Президента РФ по внешней и оборонной политике. Оно является
самостоятельным
структурным
подразделением
президентской
Администрации, которое действует на основании Положения, утвержденного
Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1030. Среди основных задач
Управления Президента РФ по внешней и оборонной политике можно
выделить: представление Президенту РФ для подписания верительных и
отзывных грамот; участие в подготовке содержательной части зарубежных
визитов Президента РФ; контроль за выполнением указов и распоряжений
Президента РФ по оперативным внешнеполитическим вопросам; участие в
подготовке предложений по кадровым вопросам, касающимся сферы внешней
политики. Одним из наиболее приоритетных направлений российской внешней
политики является углубление сотрудничества и дальнейшее развитие
интеграции с бывшими республиками СССР, входящими в Содружество
Независимых Государств. Главу Российского государства в отношениях с
органами государственной власти стран Содружества представляет
352
полномочный представитель Президента РФ, действующий на основании
Положения, утвержденного президентским Указом от 9 июля 1998г. №812.
Обширными полномочиями по управлению иностранными делами
обладает Правительство РФ и Министерство иностранных дел Российской
Федерации (МИД России). Полномочия Правительства РФ очерчены в ст. 21
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.
Правительство РФ осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений
РФ с иностранными государствами, международными организациями;
обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и
международных организациях; в пределах своих полномочий заключает
международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по
международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими
участниками указанных договоров и их обязательств; отстаивает
геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее
территории и ряд других. МИД России является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в
области отношений РФ с иностранными государствами и международными
организациями. Оно действует на основании Положения, утвержденного
Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. № 271.
Основными задачами МИД России являются: разработка общей
стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих
предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса РФ;
координация
международных
связей
субъектов
РФ;
обеспечение
дипломатическими
средствами
защиты
суверенитета,
безопасности,
территориальной целостности, других интересов России на международной
арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;
обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными
государствами, сношений с международными организациями; координация
деятельности и контроль за работой других федеральных органов
исполнительной власти в целях проведения единой политической линии РФ в
отношениях
с
иностранными
государствами
и
международными
организациями. Кроме того, согласно ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации» от 10 июля 1995 г. № 101-ФЗ МИД России
предоставлены широкие полномочия по обеспечению заключения РФ
международных договоров. В частности, МИД РФ представляет предложения
Президенту РФ и Правительству РФ по вопросам, входящим в их компетенцию;
ведет единую государственную регистрацию и учет международных договоров
РФ; осуществляет в установленных случаях функции депозитария
многосторонних международных договоров. Министр иностранных дел РФ
скрепляет своей подписью ратификационные грамоты международных
договоров РФ, подписанных Президентом РФ.
В систему МИД России входят дипломатические представительства и
консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных
организациях, представительства министерства на территории РФ, иные
предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения его
353
деятельности. При решении задач, находящихся в его компетенции, МИД РФ
прежде всего опирается на систему зарубежных органов. Организационными
формами дипломатических представительств являются посольства и миссии.
Они образуются в тех странах, с которыми у РФ установлены дипломатические
отношения.. Низовым звеном системы государственного управления
иностранными делами является посольство. Его деятельность осуществляется
на основании Положения о Посольстве РФ, утвержденного Указом Президента
РФ от 28 октября 1996 г. № 1497. Посольство является государственным
органом внешних сношений, который осуществляет представительство РФ в
государстве пребывания. Оно обеспечивает проведение единой политической
линии РФ в отношениях с государством пребывания. Можно выделить
следующие основные задачи и функции посольства в государстве пребывания:
представительство РФ в государстве пребывания; обеспечение национальных
интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве
пребывания; сбор информации о государстве пребывания; защита в государстве
пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц РФ, а также
имущественных прав и интересов РФ с учетом законодательства государства
пребывания, и ряд других. Посольство возглавляется чрезвычайным и
полномочным послом РФ. Он является высшим официальным представителем
РФ, аккредитованным в государстве пребывания.
Рассмотрение организации государственного управления отдельными
областями деятельности, составляющими административно-политическую
сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и
обобщения. Прежде всего ясно, что административно-политическая сфера не
однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и
взаимодополняющие области государственного управления: оборону,
безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая
специфику
данных
областей,
исключительными
управленческими
полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент
РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих
федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД
РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной
сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. 110
Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административнополитической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Более
того, в период экономической нестабильности переходного периода, локальных
вооруженных конфликтов, роста националистических настроений и
политического экстремизма, наконец, сложной, и в целом неблагоприятной для
России внешнеполитической обстановки конца 90-х гг. XX столетия вполне
оправданным выглядит не только его сохранение, но и дальнейшее усиление.
Еще одной существенной особенностью административно-политической сферы
является широкая возможность государственных органов, действующих в ее
рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому
актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их
применения.
354
В общем, эффективное государственное управление административнополитической сферой имеет решающее значение для обеспечения прав и свобод
личности, поступательного развития гражданского общества, нормальной
работы государственных институтов, а в конечном счете - для стабильного
положения в любой другой сфере государственного управления.
Контрольные вопросы
1. В чем состоят особенности государственного управления
административно-политической сферой в России?
2. Чем обусловлена важность государственного управления обороной и
безопасностью страны и как оно организовано?
3. Каково значение милиции в системе органов государственного
управления внутренними делами?
4. В чем проявляется возрастание роли государственного управления
юстицией в Российской Федерации?
5. Что представляет собой Министерство иностранных дел как орган
государственного управления иностранными делами; каковы его задачи,
функции, система?
Литература
Агапов А.Б. Федеральное административное право: Курс лекций. - М.,
1997.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М.,
1999.
Бахрах Д.Н. Административное право. Особенная часть. - М., 1997.
Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск,
1995.
Габричидзе Б.Н. Елисеев Б.А. Российское административное право. -М.,
1998.
Манохин
В.М., Адушкин
Ю.С., Багишаев
З.А,
Российское
административное
право.-М., 1997.
ОвсянкоД.М. Административное право. Учебное пособие. - М., 1997.
Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности
РФ. Автореферат дис. ...докт. юрид. наук. - СПб., 1994.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.
355
Глава 14. Межотраслевое государственное управление
Мудрость — это способность
предвидеть отдаленные последствия
совершаемых действий, готовность
пожертвовать сиюминутной выгодой
ради большего блага в будущем и
умение управлять тем, что управляемо,
не сокрушаясь из-за того,
что неуправляемо.
Р. Акофф
§ 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления
Великие нации не беднеют
из-за расточительства и
неблагоразумия частных лиц, но они
нередко беднеют в результате
расточительства и неблагоразумия
государственной власти.
А. Смит
Государственное межотраслевое управление - административные методы
управления - экономические методы управления - прямое государственное
управление - косвенное государственное управление - стратегия социальноэкономического развития
Современная
рыночная
экономика
не
может
эффективно
функционировать без вмешательства государства. Зародившись как институт
политической власти, государство тем не менее всегда занималось
экономической
деятельностью,
вмешиваясь
в
действие
субъектов
экономической жизни. В XVII в. такое вмешательство ограничивалось
стимулированием внешней и внутренней торговли. В XVIII в. за государством
были прочно закреплены такие базовые функции, как оборона, обеспечение
безопасности граждан и их имущества, гарантии исполнения контрактов. Эти
функции сохранились за государством и в XIX столетии. И хотя в этот период
роль государства в перераспределении доходов была незначительной, а
ограниченные средства государственного бюджета формировались главным
образом за счет таможенных пошлин и акцизов, государство активно
поддерживало развитие отдельных отраслей. Так, в США в 40-е гг. XIX в.,
благодаря поддержки правительством работ по прокладке первой телеграфной
линии
между
Вашингтоном
и
Балтимором,
получила
развитие
телекоммуникационная отрасль. Правительство США в XIX в. финансировало
356
строительство шоссейных и железных дорог, создавало государственные
университеты и поддерживало сельское хозяйство. Так продолжалось до начала
XX столетия когда произошли существенные изменения в экономическом
развитии.
Вследствие усиления концентрации производства, усложнения
экономических связей, усиления милитаризации экономики в XX столетии,
государство все активнее начинает вмешиваться в регулирование
экономических отношений. После «Великой депрессии» 1929-1933 гг.
окончательно утвердилась система активного участия государства в управлении
рыночным хозяйством. Стало ясно, что для поддержания стабильности
экономического развития и смягчения циклических колебаний государство
должно регулировать размер совокупного спроса и накопления, участвовать в
распределении ресурсов и валового внутреннего продукта, проводить активную
кредитно-денежную политику, принимать участие в развитии ключевых
отраслей промышленности, создании экономической и социальной
инфраструктуры, решении социальных проблем.
Так возникло государственное межотраслевое управление, которое
сегодня представляет собой систему мер законодательного, регулирующего и
контролирующего характера, осуществляемых государственными органами в
целях регулирования макроэкономических пропорций и поддержания
устойчивого и динамичного развития общественного производства.
Межотраслевое государственное управление существенно отличалось от
поддержки государством развития отдельных отраслей, которое существовало
до этого. Объектом межотраслевого управления являлась уже не отдельная
отрасль, а национальное хозяйство в целом, представляющее собой
совокупность отраслей и видов экономической деятельности. Одновременно
государство превращалось в экономический субъект, действующий на уровне
общества в целом. Менялись и его функции. Межотраслевое управление могло
осуществляться государством только в рамках выбранной им стратегии
социально-экономического развития.
Намечая долгосрочные ориентиры социально-экономической стратегии,
государство определяло систему общенациональных приоритетов и целей и на
основании этого осуществляло общую координацию экономических процессов.
В рамках этой общей координации государство разрабатывало научнотехническую, инвестиционную, промышленную политику и регулировало
межотраслевые пропорции.
Государство не только разрабатывало такую стратегию, но и выступало
активным субъектом ее реализации. Такое участие государства осуществляется
сегодня посредством либо административных, либо экономических методов.
Межотраслевое
государственное
управление
посредством
административных
методов
не
требует
прямого
расходования
государственных средств и не предусматривает создания дополнительных
материальных стимулов. Оно базируется на силе государственной власти и
включает меры запрета, разрешения или принуждения. Административные
методы предусматривают создание правовой базы, экономического
357
законодательства, регулирующего взаимоотношения субъектов экономических
отношений. Любой экономический субъект обязан соблюдать правила
экономического поведения, установленные государством. В противном случае
трудно добиться устойчивого развития всего общественного производства.
Государство принимает законы о защите прав собственности, ограничивает
отдельные
виды
экономической
деятельности
и
проявление
монополистических тенденций, пресекает недобросовестную конкуренцию.
Вместе с тем государство не только определяет правила поведения
хозяйствующих субъектов, но и следит за тем, чтобы эти нормы
неукоснительно соблюдались. С этой целью государство создает
соответствующие институты, обеспечивающие и контролирующие выполнение
правовых норм.
В
отличие
от
административных,
экономические
методы
межотраслевого государственного управления связаны с использованием
средств государства (государственных финансов). Эти методы подразделяются
на методы прямого и косвенного государственного регулирования.
К методам прямого воздействия на экономику относится деятельность
государства в рамках государственного сектора, где оно выступает
непосредственным субъектом экономических отношений. В условиях
рыночной экономики это в основном те отрасли, которые из-за низкой
рентабельности не представляют интереса для частного капитала или требуют
больших капиталовложений без надежды на их скорую и немедленную отдачу
(фундаментальная наука, оборона). Сюда относятся также отрасли, где частные
инвестиции связаны с высокими рисками и дорогостоящими проектами
(космос, атомная энергетика и др.), а также отрасли инфраструктуры и отрасли,
производящие нематериальные общественные блага (здравоохранение,
образование).
Прямое государственное управление осуществляется средствами
бюджетной политики. За счет средств государственного бюджета государство
не только финансирует отдельные отрасли хозяйства, но и поддерживает
депрессивные отрасли и предприятия, которым угрожает банкротство, а также
отрасли, обеспечивающие технологические прорывы и конкурентные
преимущества в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ.
Увеличивая финансовые возможности предприятий за счет бюджетных
средств или государственных заказов, государство содействует ускоренному
развитию отдельных отраслей экономики, создает предпосылки для появления
новых производств, современных технологий, ускорения научно-технической
революции.
Перераспределяя финансовые ресурсы между уровнями бюджетной
системы, государство решает проблемы по выравниванию уровней
экономического и социального развития разных регионов. Таким образом, оно
обеспечивает комплексное развитие отдельных районов, рациональное
использование природных богатств, благодаря чему осуществляются
прогрессивные сдвиги в размещении производительных сил по отдельным
358
районам и территориям.
Наряду с прямыми, в последнее время все большее значение приобретают
косвенные методы государственного межотраслевого управления. К ним
относятся рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной
и внешнеэкономической политики. С помощью этих методов государство
воздействует на поведение хозяйствующих субъектов, их интересы и стимулы
и, в конечном счете, на складывающиеся межотраслевые пропорции. Поэтому
действие косвенных регуляторов, в отличие от прямых, носит автоматический,
безадресный характер.
Так, с помощью налоговой политики государство может воздействовать
на инвестиционную активность фирм в той или иной отрасли, поддерживать
отдельные отрасли, стимулировать или, наоборот, сдерживать развитие
отдельных производств. Предоставляя отсрочки налоговых платежей,
налоговые льготы, государство расширяет возможности отдельных фирм для
наиболее эффективного инвестирования денежных ресурсов (например, в
случае освобождения от налогообложения части прибыли, направляемой на
научные разработки, проведение природоохранных мероприятий и т.д.).
Санкции, наоборот, ограничивают деятельность фирм, усиливая материальную
ответственность хозяйствующих субъектов за конечные результаты своей
деятельности.
Стимулировать развитие отдельных отраслей государство может также
посредством политики ускоренной амортизации, направленной на быстрое
списание основного капитала. Изменяя ставки и порядок амортизационного
списания, государство регулирует ту часть чистой прибыли, которая может
быть освобождена от налогов и использована для новых капиталовложений.
Для регулирования межотраслевых пропорций государство широко
использует возможности кредитно-денежной политики. Регулируя уровень
процентной ставки, государство оказывает воздействие на инвестиционный
процесс, способствуя или, наоборот, сдерживая развитие отдельных отраслей.
Государство также само может выступать в качестве кредитора, предоставляя
льготные кредиты для поддержки приоритетных отраслей экономики и видов
деятельности.
В регулировании межотраслевых пропорций государство активно
использует политику цен. Устанавливая верхний предел цен, государство
сдерживает производство отдельных видов товаров и развитие отдельных
отраслей. Таким же образом государство предотвращает развитие
монополистических тенденций в экономике. Напротив, в целях стимулирования
производства государство устанавливает более высокие цены, по которым чаще
всего оно само покупает товары у производителя.
Стимулируя или ограничивая экспорт или импорт товаров, услуг и
капитала государство регулирует межотраслевые пропорции и развитие
отдельных отраслей. Немаловажную роль при этом играют государственные
гарантии экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, таможенное
регулирование, меры по привлечению иностранного капитала в экономику
страны, определение условий его функционирования (с точки зрения
359
отраслевой направленности и технического уровня).
В целом единство прямых и косвенных методов государственного
воздействия позволяет направлять экономические ресурсы на развитие
наиболее перспективных отраслей, обеспечивающих устойчивое и динамичное
развитие общественного производства. Поэтому в государственном механизме
межотраслевого управления одинаково важны не только бюджетное
финансирование ( прямые расходы государства), но и платежи в бюджет,
осуществляемые экономическими субъектами через налоги, льготы или
санкции.
В нашей стране вплоть до конца 80-х гг. преобладали прямые методы
государственного регулирования экономики. Государство не только активно
поддерживало отдельные отрасли, но и посредством директивного
планирования осуществляло управление экономикой в целом.
Переход от плановой экономики к рыночной поставил перед российским
государством новые задачи. С одной стороны, необходимо было сократить
прямое государственное вмешательство в экономику, главным образом за счет
государственного сектора экономики. А с другой стороны, коренным образом
перестроить систему межотраслевого государственного управления путем
перехода
от
административных
к
преимущественно
косвенным
(экономическим) методам управления. Решение этой задачи в России сегодня
осложняется продолжающимся спадом экономики, неустойчивостью и крайней
ограниченностью государственных финансов, а также отсутствием опыта
такого рода преобразований в мировой практике.
В условиях переходной экономики особенно велика роль государства в
разработке и обосновании стратегии социально-экономического развития
страны на длительную перспективу. Именно в рамках этой стратегии
государство должно вырабатывать конкретные способы и методы
межотраслевого государственного управления, направленные на преодоление
экономического спада, стимулирование экономического роста и защиту
российских товаропроизводителей.
Контрольные вопросы
1. Что такое межотраслевое государственное управление и когда оно
возникло?
2. В чем отличие административных и экономических методов
межотраслевого государственного управления?
3. Какую роль в системе межотраслевого государственного управления
играют прямые и косвенные методы государственного регулирования?
Литература
Албегова ИМ., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая
политика: опыт перехода к рынку. - М., 1998.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих
организаций: Учебное пособие. - М., 1995.
Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. - М.,
1998. Курс переходной экономики: Учебник для вузов / Под ред. акад. Л.И.
Абалкина. - М., 1997.
360
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. - М.,
1997. Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России. - М., 1999.
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории
государственных финансов. - М., 1996.
361
§ 2. Особенности государственного управления в области финансов,
кредитов и страхования
Дайте мне хорошую политику
и я дам вам хорошие финансы.
А. Тюрго
Государственные финансы - бюджетный процесс - бюджетное право государственный бюджет - бюджетное регулирование - бюджетный дефицит дотации - субвенции - субсидии -бюджетная инициатива - кредитные
отношения - учетная (дисконтная) политика - ставка рефинансирования политика обязательных резервов - система страхования - государственное
управление рынком страховых услуг - обязательное страхование государственные страховые организации
Общее управление финансами осуществляется высшими органами
государственной власти, объектом непосредственного государственного
управления является лишь часть финансовых средств, составляющих
собственность государства. На другие составные части финансовых отношений,
какими являются финансы предприятий и система страхования (за
исключением
государственного
страхования),
государство
может
воздействовать лишь косвенным образом, через налоговую, ценовую,
амортизационную или бюджетную политику. Финансами предприятий и
страховых компаний управляют финансовые службы и органы управления
предприятиями и страховыми компаниями. Таким образом, непосредственным
объектом государственного финансового управления являются прежде всего
государственные финансы.
Государственные финансы представляют собой систему отношений по
формированию той части финансовых ресурсов, которая мобилизуется
государством в государственных и местных бюджетах, специальных фондах и
государственных предприятиях и используется для выполнения государством
своих функций. В Российской Федерации государственные финансы включают
государственный федеральный бюджет, государственные бюджеты субъектов
федерации, местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды и
финансы государственных предприятий. Через государственные финансы
государство концентрирует в своих руках большую массу денежных средств,
что дает ему возможность активно воздействовать на экономическую
конъюнктуру, направлять денежные средства на решение наиболее важных
экономических и социальных задач, регулировать межотраслевую структуру
общественного производства, а также решать задачи выравнивания уровней
экономического и социального развития разных регионов страны. Такая
деятельность государства находит свое отражение в бюджетном процессе.
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права
деятельность
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и
362
рассмотрению
проектов
бюджетов
и
бюджетов
государственных
внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов, а также контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс регулируется нормами бюджетного права, которое
представляет собой совокупность юридических норм, определяющих
бюджетную систему государства, компетенцию центральных и местных
органов власти по составлению бюджета, распределению доходов и расходов
между отдельными видами бюджетов.
Управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие
органы государственной власти и управления - Президент РФ и Федеральное
Собрание РФ. Оно осуществляется путем принятия финансового
законодательства, утверждения проекта федерального бюджета и отчета о его
исполнении. Важнейшими финансовыми органами, участвующими в
разработке финансовой политики государства и осуществляющими управление
финансами, являются также Министерство финансов РФ и его органы на
местах.
Управление государственными финансами включает:
1) разработку и утверждение государственного бюджета (бюджетов
субъектов федерации, местных бюджетов), бюджета государственных
внебюджетных фондов, основных показателей деятельности государственных
предприятий;
2) оперативное управление государственными финансовыми ресурсами;
3) контроль за использованием государственных финансовых средств.
Разработка и утверждение государственного бюджета является одной из
главных функций государства и одним из наиболее действенных способов
воздействия на экономическое развитие страны. Государственный бюджет это годовой план государственных расходов и источников их финансового
покрытия. Поэтому бюджетное планирование представляет собой определение
той части финансовых ресурсов, которая в предстоящий период (один год)
может быть мобилизована в государственный бюджет и использована на
общегосударственные цели.
Составление проекта бюджета - исключительная прерогатива
Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти
субъектов федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное
составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ,
финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление
бюджета основывается на:
• бюджетном послании Президента РФ, которое направляется
Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего
очередному финансовому году;
• прогнозе социально-экономического развития соответствующей
территории на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики
соответствующих территорий на очередной финансовый год;
• прогнозе сводного финансового баланса (баланса всех доходов и
363
расходов) по соответствующей территории;
• плане развития государственного и муниципального сектора экономики
соответствующей территории.
На этапе формирования федерального бюджета Правительство России
разрабатывает план-прогноз основных макроэкономических показателей
функционирования экономики страны на очередной финансовый год. На
основании этого прогноза Минфин РФ разрабатывает основные характеристики
федерального бюджета, определяет распределение расходов бюджета на
очередной финансовый год, предельные объемы финансирования по
получателям бюджетных средств, а также федеральные целевые программы,
подлежащие финансированию из средств федерального бюджета в очередном
финансовом году.
Важное значение на этой стадии имеет процесс бюджетного
регулирования,
которое
представляет
собой
сбалансирование
государственного бюджета (соответствие расходов государственного бюджета
его доходам), а также сбалансирование нижестоящих бюджетов за счет
вышестоящих. Такое сбалансирование имеет большое значение для выработки
государством налоговой и кредитной политики на очередной финансовый год.
Так, превышение расходов над доходами - бюджетный дефицит, ведет к
увеличению государственного долга и росту налогов. Поэтому разработка
основных показателей проекта федерального бюджета осуществляется
одновременно с выработкой предложений об изменении минимальных
размеров оплаты труда и изменениями в налоговом законодательстве.
Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем
определения части налоговых платежей, зачисляемых в доход нижестоящего
бюджета, а также размера дотаций, субвенций и субсидий.
Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и
безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.
Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и
безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого
финансирования целевых расходов.
Составленный проект бюджета представляется правительством на
утверждение высшему законодательному органу (парламенту). Права
парламента в отношении бюджета в различных странах различны, но все они
сводятся к праву вносить изменения в проект бюджета, утверждать его и
требовать отчета о его исполнении. Право вносить изменения в проект бюджета
и в действующее финансовое законодательство носит название «бюджетная
инициатива».
Правительство РФ обязано внести на рассмотрение Государственной
Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год не позднее 15 августа года, предшествующего очередному
364
финансовому году. В свою очередь Государственная Дума рассматривает
проект бюджета в четырех чтениях.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального
бюджета в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации на очередной финансовый
год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные
принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов
субъектов федерации, проект программы государственных внешних
заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита
государственного бюджета, а также основные характеристики федерального
бюджета (доходы, расходы, дефицит). Во втором чтении утверждаются
расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации
расходов бюджетов Российской Федерации, а также размер Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по
подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов
Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального
бюджета; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов федерации по каждому из них; расходы федерального бюджета на
финансирование целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной
программы на очередной финансовый год, Программы государственных
внешних заимствований Российской Федерации. При рассмотрении проекта
федерального бюджета в четвертом чтении Государственная Дума голосует за
него в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном
бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия
передается на рассмотрение Совета Федерации. А после одобрения его Советом
Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Государственное управление финансами предполагает не только
разработку и утверждение бюджета, но и оперативное управление
финансовыми ресурсами в течение всего срока действия закона о федеральном
бюджете. Эту работу осуществляют главным образом Министерство финансов
и его территориальные органы.
Минфин РФ обеспечивает предоставление бюджетных средств,
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. Оно выступает в качестве эмитента
государственных
ценных
бумаг,
проводит
регистрацию
эмиссии
государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и
муниципальных ценных бумаг, ведет государственные книги (реестры)
внутреннего и внешнего долга России, осуществляет управление
государственным долгом страны, организует работу по привлечению
иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления
гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими
сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий, проводит
проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, а также
проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий
365
получения и эффективности использования указанных средств.
Оперативное управление государственными финансовыми ресурсами
осуществляется также специально созданным в составе Минфина РФ органом Федеральным казначейством. На него возложен учет всех операций по
государственным финансовым ресурсам, ведение счетов и управление
бюджетными средствами на основе принципа единства кассы. Принцип
единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и
поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет
бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета
бюджета. При таком порядке исполнение бюджета осуществляется только через
единый главный счет Федерального казначейства, с которого производятся
любые платежи из федерального бюджета и который находится в Банке России.
Все остальные счета, открываемые в коммерческих банках и других кредитных
учреждениях, через которые проходят бюджетные средства, могут быть только
транзитными, т.е. на этих счетах не могут накапливаться остатки бюджетных
средств. Таким образом, Федеральное казначейство обеспечивает учет всех
денежных бюджетных средств, направляемых их получателям, контролирует
своевременность перечисления бюджетных средств.
Федеральное казначейство осуществляет не только оперативное
управление, но и контроль за использованием государственных финансовых
средств. Оно ведет предварительный и текущий контроль за операциями с
бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств,
кредитных организаций и других участников бюджетного процесса. Совместно
с Государственной налоговой службой РФ Главное управление Федерального
казначейства собирает и обрабатывает информацию о получении налогов и
других платежей в федеральный бюджет. Казначейство занимается также
сбором и анализом информации о состоянии финансов страны,
прогнозированием объема государственных финансовых ресурсов. Совместно с
Центральным банком РФ органы казначейства должны осуществлять
обслуживание внешнего долга России.
Для контроля за использованием государственных бюджетных и
внебюджетных средств органы казначейства наделены большими правами. Они
могут осуществлять проверки денежных документов на предприятиях и в
учреждениях любой формы собственности, применять к нарушителям
штрафные санкции, принудительно взыскивать используемые не по
назначению бюджетные средства.
• Организационно казначейство представляет собой единую систему
органов, в которую входят Главное управление федерального казначейства
Министерства финансов России и территориальные органы.
Текущий контроль за использованием бюджетных средств федерального
и иных уровней бюджета осуществляет также Минфин, которое организует
финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей
гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и
бюджетных инвестиций.
Министерство финансов, Федеральное казначейство, финансовые органы
366
субъектов РФ и муниципальных образований составляют систему внутреннего
финансового контроля за расходованием бюджетных средств, внутреннего
аудита. Однако кроме внутреннего аудита в России получила развитие система
внешнего независимого аудита в виде Счетной палаты РФ. Она осуществляет
надзор за целевым использованием бюджетных средств, проводит проверку
отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.
Кроме того, Счетная палата РФ проводит анализ предоставления бюджетных
инвестиций, обязательств по государственным гарантиям, осуществляет
проверку предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных
ссуд, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и
соблюдению
нормативов
финансовых
затрат
на
предоставление
государственных услуг, делает анализ заключенных договоров с точки зрения
обеспечения государственных интересов.
В некоторых странах контроль за использованием бюджетных средств
возложен на широкий спектр институтов. Это не только органы
исполнительной власти, внешний аудит, но и учреждения, привлекаемые на
контрактной основе (университеты, научно-исследовательские центры), а также
неправительственные общественные организации, которые проводят свой
анализ бюджетных предложений и бюджетной политики. Так, в США
существует Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget
and Policy Priorities), который представляет собой объединение
неправительственных общественных организаций, занимающихся анализом
бюджетных решений на федеральном и местном уровнях. Существуют также
группы интересов (группы, представляющие врачей, фермеров, большие города
и т.п.), которые занимаются анализом бюджетной политики с точки зрения
интересов своей группы. Наличие такого многообразия институтов,
контролирующих использование бюджетных средств, является надежной
гарантией того, что бюджетная политика будет осуществляться в интересах
большинства.
В странах с развитой рыночной экономикой непосредственным объектом
государственного управления является сфера не только финансовых, но и
кредитных отношений. Прямое государственное воздействие на развитие
кредитной системы проявляется через разработку государственными органами
законов и инструкций, регламентирующих различные сферы деятельности
кредитно-финансовых институтов.
Так, в большинстве стран государство в законодательном порядке
определяет минимальный размер уставного капитала коммерческих банков, что
повышает не только финансовую дисциплину владельцев банков (в случае
краха им есть что терять), но и защищает вкладчиков в случае разорения банка.
Во многих странах государство устанавливает лимиты кредитования банком
одного клиента (обычно от 15 до 20% капитала банка), что также является
одним из средств повышения устойчивости коммерческих банков. Государство
может также устанавливать финансовые санкции, налагаемые на владельцев
банка, его директора и управляющих в случае краха банка. Так, до середины
30-х гг. XX в. власти США требовали от акционеров потерпевшего крах банка
367
возмещения своих обязательств в двойном размере. В настоящее время в
большинстве стран банкам предъявляются обязательные требования в
отношении прозрачности финансовой отчетности. Все это стимулирует банки к
наиболее осмотрительному поведению на рынке.
Наиболее действенное воздействие на состояние кредитно-денежной
сферы осуществляется государством через центральный банк. Именно главный
государственный банк в большинстве стран достаточно жестко регулирует
деятельность коммерческих банков. Он лицензирует банковскую деятельность,
ограничивает размеры кредитов, вкладов, определяет минимальный размер
уставного капитала. Такой контроль центрального банка над банковской
системой имеет цель укрепить ликвидность кредитно-финансовых институтов,
обеспечить надежность и устойчивость кредитно-денежной системы страны.
Основными методами кредитно-денежной политики Центрального банка
России (далее ЦБ РФ) является учетная политика, проводимые им операции на
открытом рынке и регулирование нормы обязательных резервов. Эти
инструменты оказывают непосредственное воздействие на величину денежной
массы, уровень процента. Таким образом, государство в лице ЦБ РФ
регулирует поток инвестиций, уровень инфляции, а в конечном счете- рост
валового внутреннего продукта.
Учетная (дисконтная) политика активно применяется государством с
середины XIX в., когда в большинстве стран произошло расширение функций
государственного банка по кредитованию коммерческих банков под их
долговые обязательства. Так возникла учетная ставка, т.е. ставка, по которой
государственный банк осуществлял учет векселей коммерческих банков.
Сегодня учетная ставка, или ставка рефинансирования, - это ставка, по
которой ЦБ РФ выдает кредиты коммерческим банкам. Повышая ставку по
кредитам, ЦБ РФ сокращает число заимствований и кредитных операций,
ставки коммерческих банков также увеличиваются, условия кредитования
ухудшаются, происходит удорожание денег. Напротив, снижая учетную ставку,
ЦБ РФ создает благоприятную ситуацию для пополнения ресурсов
коммерческих банков, увеличения кредитных ресурсов и роста денежной
массы.
В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует
операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или
покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному
курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ
увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы.
Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но
одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия
дефицита государственного бюджета.
Для поддержания объема денежной массы в определенных размерах и
регулирования ликвидности коммерческих банков, ЦБ РФ широко использует
политику обязательных резервов. Смысл этой политики состоит в том, что
коммерческие банки обязаны хранить часть банковских депозитов на
беспроцентном счете ЦБ РФ. Норма резервов может меняться в зависимости от
368
экономической конъюнктуры. Ее увеличение ведет к ограничению кредитной
экспансии коммерческих банков, уменьшению предложения денег. Заемные
средства становятся дороже, что снижает деловую активность, а объем
производства сокращается. Напротив, снижение нормы обязательных резервов
ведет к расширению объема кредитных ресурсов, росту предложения денег.
Процентная ставка снижается, увеличивается спрос на кредитные ресурсы,
растет деловая активность. По разным странам эти нормы колеблются от 5 до
20 %.
Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно
также без системы страхования. Это определяется тем, что в условиях
рыночной экономики более высокой является степень страхового риска,
который связан не только с возможностью возникновения стихийных бедствий,
но и с такими явлениями, как экономические кризисы, спады производства,
инфляция и т.д. Поэтому страхование во всех странах - это такой сектор
экономики,
который
призван
обеспечить
социально-экономическую
стабильность в обществе.
Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из
уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в
обязательном, так и в добровольном порядке. До 1992 г. в России действовала
система исключительно государственного страхования. Общегосударственный
(централизованный) страховой фонд играл важную роль для обеспечения
устойчивости плановой экономики. В рамках государственного страхования,
возглавляемого
Госстрахом,
существовали
фонды
государственного
имущественного
и
личного
страхования,
фонд
страхования
внешнеэкономических интересов государства и фонд государственного
социального страхования. Государство одновременно выполняло функции
страховщика и страхователя. Страхование осуществлялось на основе
общесоюзного законодательства, правил и инструкций, издаваемых
Министерством финансов СССР. В 1992 г. на базе Правления Госстраха была
создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). На
страховом рынке появились также негосударственные страховые компании.
В большинстве стран с рыночной экономикой существуют и действуют
несколько видов страховых фондов:
- централизованный страховой фонд, который формируется за счет
общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства;
- фонд самострахования, создаваемый каждым субъектом хозяйствования
исходя из его возможностей;
- фонд страхования, который формируется как плата за риски, которые
берут на свою ответственность страховые компании.
В целом, страховой рынок - это сложная система, включающая различные
структурные звенья. И этот рынок, также как и сфера финансово-кредитных
отношений, нуждается в государственном регулировании.
Мировой опыт свидетельствует, что свобода действий страховых
организаций на страховом рынке может осуществляться только в рамках
государственного регулирования и контроля. Государственное управление
369
рынком страховых услуг реализуется через создание необходимой правовой
базы, регламентирующей деятельность страховых компаний. Страховое дело
регламентируется законодательными актами гражданского и хозяйственного
права, а также специальным законодательством. Это законодательство
определяет сферу государственного регулирования страховой деятельности,
меры по защите прав страхователей, порядок ограничения монополистической
деятельности и развитие конкурентного страхового рынка.
Государство регулирует также распределение между страховыми
компаниями прав на обязательные виды страхования. Оно может посредством
налоговой политики поощрять отдельные виды страхования, например те,
которые решают социальные проблемы. На страховом рынке стихийно
складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные
последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и
обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона,
а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с
момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не
ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный
круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы
страховой защиты. Так, в Российской Федерации в обязательном порядке
осуществляются:
- государственное обязательное страхование пассажиров от несчастных
случаев на воздушном, железнодорожном, морском, внутреннем водном и
автомобильном транспорте;
обязательное
страхование
имущества
особой
важности,
принадлежащего гражданам, гибель которого затрагивает не только личные, но
и общественные интересы;
- обязательное страхование строений и сооружений, сданных в аренду
или другой вид пользования;
- обязательное страхование работников предприятий с особо опасными
условиями работы;
- государственное обязательное личное страхование военнослужащих и
военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел;
- государственное обязательное личное страхование сотрудников
федеральной налоговой службы;
- обязательное медицинское страхование граждан.
Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются
на добровольной основе.
Государственное управление рынком страховых услуг осуществляется
также посредством создания государственных страховых организаций, которые
действуют на рынке наряду с негосударственными страховыми компаниями,
создаваемые в форме АО, обществ взаимного страхования и перестраховочных
компаний. Мировой опыт свидетельствует, что в создании страховых
организаций, специализирующихся на страховании особо крупных рисков
(например, космических исследований), иностранных инвестиций, участие
370
государства (непосредственно или посредством долевого участия в страховых
компаниях, создаваемых в виде АО) является обязательным.
Основное звено в системе государственного страхования - инспекции.
Они осуществляют проведение большинства видов добровольного и
обязательного страхования - заключают договоры, осуществляют страховую
оценку имущества, определяют размер страховых сумм. Страховые агенты
наделяются правом от имени органов государственного страхования заключать
с гражданами договоры добровольного страхования, получать по этим
договорам страховые платежи и выдавать страховые свидетельства.
Организация государственного страхования предполагает также участие в нем
многих государственных и общественных организаций
Таким образом, государственное управление в области финансовокредитных отношений имеет свои особенности. Государство может
непосредственно воздействовать лишь на часть финансовых ресурсов государственные финансы. Управление системой кредитных отношений и
страхования осуществляется преимущественно посредством косвенных
(экономических) методов.
Контрольные вопросы
1. Что является объектом государственного управления в сфере
финансовых отношений?
2. Что такое оперативное управление финансовыми ресурсами? Каким
образом в Российской Федерации осуществляется контроль за использованием
государственных финансовых средств?
3. С помощью каких экономических инструментов государство
осуществляет управление в сфере кредитных отношений?
4. В чем особенности государственного управления рынком страховых
услуг?
Нормативные акты
Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
Литература
Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие /
Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. - М., 1998. Дадашев A.3., Черник Д.Г.
Финансовая система России: Учебное пособие. -М., 1997.
Поляков В.П., Московкина Л.А. Основы денежного обращения и кредита.
–М., 1995.
Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. - М., 1995.
Сумароков
В.Н.
Государственные
финансы
в
системе
макроэкономического регулирования. - М., 1996.
Уткин Э.А. Финансовое управление. - М., 1997.
371
§ 3. Специфика государственного управления налогообложением и
таможенного регулирования
Благосостояние государства
обеспечивают не те деньги,
которые оно ежегодно отпускает
чиновникам, а те, что оно оставляет
в карманах граждан.
И. Этвес
Налоги - государственное управление налогообложением -налоговые
органы - таможенные органы - налоговое планирование - налоговое
регулирование - налоговый контроль - налоговая полиция - государственная
таможенная политика - таможенные пошлины - экспортные квоты квотирование импорта - лицензии - Государственная таможенная служба РФ
В условиях рыночной экономики одним из главных методов косвенного
воздействия на экономическое развитие является осуществляемая государством
налоговая и таможенная политика.
Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством
(центральными и местными органами власти) с физических и юридических лиц.
Они представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемых
государством для покрытия своих расходов. Через налоговую политику
происходит
перераспределение
созданного
в
обществе
продукта,
сосредоточение его части в руках государства в целях удовлетворения
общественных потребностей. Но в то же время посредством налоговой и
таможенной
политики
государство
осуществляет
регулирование
воспроизводственных
пропорций,
управление
экспортно-импортной
деятельностью, стимулирует или сдерживает темпы роста производства,
инфляции и цен, проводит антимонопольную политику. Налоговый механизм
способствует перераспределению доходов граждан, обеспечивает социальную
защиту неимущих, выступает регулятором личных доходов населения.
Недостатки налоговой и таможенной политики могут привести к резкому
снижению поступлений налогов в бюджет, могут нарушить баланс
межбюджетных отношений, ухудшить показатели платежного баланса страны
или привести к усилению социальной напряженности в обществе. Вот почему
государственное управление в сфере налогообложения и таможенной политики
-это не просто составная часть сферы управления, но одна из наиболее
социально значимых сфер управленческих действий.
Государственное управление налогообложением представляет собой
совокупность методов, приемов и средств, посредством которых органы
государственной власти направляют и координируют налоговые действия.
Государственное управление налогообложением включает:
1) систему органов управления (законодательные и административные
372
налоговые органы);
2) совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия
и налоговую практику, а также определяющих меры ответственности за
нарушение налогового законодательства.
Отличительной особенностью государственного управления в сфере
налогообложения является участие в управлении не только специальных
органов, но и вовлечение в процесс управления всех органов законодательной и
исполнительной власти - Совета Федерации, Государственной Думы, Счетной
палаты, органов Министерства финансов, а также Конституционного Суда РФ.
Кроме
того,
в
управление
налоговыми
процессами
вовлечены
негосударственные организации. Неотъемлемой частью процесса управления
налогообложением является также деятельность правоохранительных органов,
аудиторских, адвокатских и консультационных служб.
Налоговыми органами
в Российской Федерации являются
Министерство по налогам и сборам РФ (МНС РФ) и его территориальные
подразделения. Налоговые органы несут ответственность за соблюдение
законодательства о налогах и сборах, осуществляют учет налогоплательщиков,
проводят разъяснительную работу по применению законодательства о налогах
и сборах, о порядке исчисления и уплаты налогов. Они осуществляют также
возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов,
пеней и штрафов. Ответственность по взиманию налогов и сборов при
перемещении товаров через границу Российской Федерации несут таможенные
органы - Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) и его
территориальные подразделения.
Помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и
сборов, а также контроль за их уплатой могут осуществляться
государственными органами исполнительной власти, исполнительными
органами местного самоуправления и другими уполномоченными органами.
Вопросы об отсрочке и рассрочке уплаты налогов и сборов, а также ряд других
вопросов могут решаться Министерством финансов РФ, финансовыми
органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Главными задачами государственного управления в области налоговой и
таможенной политики являются:
1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на основе
прогнозных расчетов роста доходности предприятий;
2) совершенствование и разработка новых концепций налогообложения и
налоговой системы в целом;
3) разработка правовых основ налогообложения;
4) обеспечение условий функционирования конкретного налогового
механизма;
5)
составление
налоговых
обоснований
для
обеспечения
протекционистской политики в области внешнеэкономической деятельности;
6) создание системы учета и контроля за сбором налогов.
В целом государственное управление в области налоговой и таможенной
политики включает: налоговое планирование, налоговое регулирование и
373
налоговый контроль.
Особенности налогового планирования и прогнозирования состоят в том,
что оно должно опираться на фундаментальные познания политических,
экономических и юридических наук. Оно включает:
- оценку ситуации за истекший период;
- прогноз социально-экономического развития на предстоящий период и
основанную на этом оценку уровня предполагаемых объемов налоговых
поступлений;
-разработку концепции налогообложения;
- утверждение конкретных ставок налогов и сборов;
- утверждение бюджета по налогам.
Главной задачей налогового планирования является обеспечение
потребностей бюджета. При этом очень важным является определение
оптимального состава государственных расходов и их соответствия
общественно-необходимым потребностям, которые призвано удовлетворять
государство за счет средств государственного бюджета. Это крайне трудная
задача, поскольку совершенно по-разному трактуется само понятие
«общественно-необходимые потребности». По-разному определяется и состав
этих потребностей в разных странах.
В большинстве стран в практике налогового планирования широко
используются математические модели, посредством которых устанавливаются
оптимальные соотношения государственных доходов и расходов и на
основании этого оценивается состав и структура применяемых в стране схем
налогообложения. Оптимизация государственных расходов создает условия для
конструирования рационального налогообложения, не подрывающего основ
предпринимательской деятельности.
Налоговое регулирование как составная часть государственного
налогового управления включает методы воздействия налоговой политики на
регулирование
инвестиционных
процессов,
обновление
технологии,
балансирование бюджета, решение социальных задач. В процессе текущего
налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде
налоговых льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов,
обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его
дебиторов, процедур банкротства и т.д.
Значение налогового регулирования усиливалось по мере возрастания
государственного вмешательства в экономику. И сегодня налоги как активные
составляющие перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние
на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или
ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный
спрос населения.
И, наконец, налоговый контроль представляет собой действия,
осуществляемые органами государственного контроля в процессе наблюдения
за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой поступления
налогов и платежей в бюджет и внебюджетные фонды от юридических и
физических лиц.
374
В соответствии с Законом РСФСР «О государственной налоговой службе
РФСФР» от 21 марта 1991 г. контроль за полным и своевременным
поступлением налогов в бюджет призваны осуществлять органы МНС РФ.
МНС РФ имеет инспекции в субъектах федерации, в городах и районах. Они
являются единой системой контроля за соблюдением налогового
законодательства и осуществляют свои функции как в отношении
федеральных, так и региональных и местных налогов. Инспекции независимы
от региональных и местных органов власти, что соответствует принципу
единства государственной налоговой политики.
В систему налоговых органов РФ, кроме МНС РФ, входят федеральные
органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона РФ «О
федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. Налоговая
полиция входит в систему правоохранительных структур и выполняет
функции по предупреждению, выявлению и расследованию нарушений
законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или
административными правонарушениями.
Выполняя функции контроля, государственные налоговые инспекции на
предприятиях любых форм собственности имеют право проверять финансовые
документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, декларации
и другие документы, связанные с начислением и уплатой налогов. Они могут
также требовать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам,
возникающим в ходе проверок, производить обследование любых
производственных, складских и иных помещений.
В случае непредоставления бухгалтерских отчетов, балансов и т.д.,
инспекции имеют право приостанавливать операции предприятий и
организаций, могут изымать документы, свидетельствующие о сокрытии
доходов или об иных объектах налогообложения.
Сам по себе сбор налогов требует определенных затрат. Это и расходы на
содержание налоговой службы, так как налоговые службы вынуждены
содержать многочисленный персонал для проверки правильности выплат. Это и
затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением
причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет, а также на
услуги налоговых консультантов. Все эти виды затрат входят в состав
административных издержек налогообложения. И если они являются
чрезмерными, то это существенно снижает эффективность налогообложения.
Поэтому снижение затрат на осуществление налоговой политики при
выработке эффективной модели налогообложения часто является не менее
значимым, чем та или иная система налогообложения.
В большинстве стран законом, регламентирующим правовой,
экономический и организационный порядок функционирования системы
налогообложения, а также права, обязательства и ответственность сторон,
участвующих в налоговых правоотношениях, является Налоговый кодекс. Он
устанавливает налоговую систему, правила налогового производства и
регламент налоговой ответственности. В России Налоговый кодекс (часть
первая) был принят в июле 1998 г. и с первого января 1999 г. вступил в
375
действие. Одновременно продолжалась работа над частью второй Налогового
кодекса РФ.
Помимо Налогового кодекса налоговые отношения регулируются
системой таможенного, арбитражного, административного, уголовного и
гражданского законодательства. Кроме того, силу закона имеют
международные договоры, заключаемые между странами в целях избежания
двойного налогообложения. В России, как и в других странах, налоговое
законодательство строится в строгом соответствии с Конституцией, а
установление федеральных налогов, их правовое регулирование находится в
ведении высших органов государственной власти.
Неотъемлемой частью государственного управления с целью
привлечения доходов государственного бюджета является таможенная
политика. Таможенные пошлины и тарифы являются разновидностями
налогов во внешнеэкономической деятельности, которые взимаются при
перевозке товаров через границу. Посредством механизма таможенной
политики государство может весьма эффективно ограничивать количество
ввозимых в страну товаров, создавая тем самым благоприятные условия для
развития внутреннего рынка и защиты его от иностранной конкуренции.
Посредством экспортных пошлин государство ограничивает вывоз товаров. Но
и в том и в другом случае государство увеличивает количество средств,
поступаемых в государственный бюджет.
Иногда государство в целях регулирования товарных потоков
устанавливает преференциальные (особо льготные) таможенные пошлины,
которые либо равны нулю, либо минимальны, т.е. в таком случае товар
ввозится беспошлинно. Очень часто право использовать преференциальные
пошлины получают страны, входящие в зоны свободной торговли, таможенные
и экономические союзы. Государство может также использовать карательные
или антидемпинговые пошлины для того, чтобы не допустить на внутренний
рынок иностранные товары.
В ряде случаев иностранные импортеры идут на выплату повышенного
тарифа с целью завоевать национальный рынок другой страны. В таком случае
государство прибегает к количественным ограничениям ввозимого товара.
Количественные ограничения позволяют национальным производителям
сохранить за собой определенную долю рынка.
Для регулирования объема вывозимого товара государство использует
экспортные квоты. Чаще всего они используются в целях уменьшения вывоза
сырья из страны, а также для того, чтобы исключить повышение цен на сырье
на внутреннем рынке, возникающее вследствие увеличения экспорта.
Квотирование экспорта широко используется в России. В начале 1990-х гг.
общий объем товаров, экспорт которых квотировался, составлял 70%.
Российское государство широко использует также квотирование импорта.
Особенность государственного таможенного регулирования состоит в
том, что международная правовая система исключает возможность принятия
односторонних мер по повышению или уменьшению таможенно-тарифных
ставок. Поскольку изменение тарифов одной страны может привести к
376
ухудшению платежного баланса другой страны, то для изменения тарифов
требуются консультации на международном уровне.
В сфере таможенного регулирования государство широко использует
лицензии, которые представляют собой разрешение, предоставляемое
государством на импорт или экспорт какого-либо товара. Квоты и лицензии это неценовые способы регулирования внешней торговли.
Государственная таможенная служба Российской Федерации и
современное
законодательство,
регулирующее
ее
деятельность,
сформировались лишь к середине 1990-х гг. Нормативное обеспечение
налогового регламента, действующего на таможне, разрабатывается МНС РФ
совместно Государственным таможенным комитетом РФ и согласуется с
Министерством финансов РФ. В целях регулирования торговых отношений с
другими странами 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ «О валютном
регулировании и валютном контроле» № 3615-1, а 13 октября 1995 г. - ФЗ «О
государственном регулировании внешнеторговой деятельности» № 157-ФЗ, в
соответствии с которыми предусматривалось формирование Федеральной
службы России по валютному и экспортному контролю. Сегодня эта служба
осуществляет единую государственную политику в области валютных,
экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Она
обеспечивает организацию единой системы контроля за соблюдением
резидентами и нерезидентами нормативных актов, регулирующих валютные
операции, проверяет обоснованность платежей по внешнеторговым операциям
и переводов капитала за границу. Федеральная служба России по валютному и
экспортному контролю состоит из центрального аппарата и региональных
органов.
В настоящее время совершенствование налоговой и таможенной
политики - это наиболее сложная область деятельности государства. Однако
именно она способна сегодня оказать самое существенное воздействие на
экономическое развитие России. До сих пор преобладающей функцией
налоговой системы России является фискальная функция и совершенно
неразвита регулирующая функция. Сама налоговая политика осуществляется
непоследовательно, сочетает высокое налоговое бремя и огромное число
налоговых льгот. Структура налоговых доходов совершенно не увязана с ролью
того или иного сектора в современной российской экономике. Так, удельный
вес рынка финансовых услуг в производстве валового национального продукта
превышает 20%, а в налоговых поступлениях его доля составляет всего 5%.
Косвенные налоги у нас значительно превышают прямые. Нестабильной
является и сама проводимая государством налоговая политика, когда условия
налогообложения могут меняться несколько раз в год. В целом действующая
сегодня налоговая и таможенная политика в России не способна преодолеть
спад производства. Она слабо увязана также с решением социальных задач и
привлечением инвестиций в экономику.
Поэтому перед органами государственной власти стоят сегодня сложные
задачи по пересмотру основ налогообложения. Необходимо создать такую
налоговую систему, которая бы в наибольшей степени стимулировала
377
инвестиции
и
экономический
рост,
способствовала
структурнотехнологическому совершенствованию производства, сбалансированию
экономических интересов.
Контрольные вопросы
1. Что такое государственное управление налогообложением?
2. Каковы главные задачи государственного управления в области
налоговой и таможенной политики?
3. Что включает в себя налоговое планирование? Каковы основные
методы налогового регулирования?
4. Что такое таможенная политика государства? В чем заключаются
особенности государственного регулирования в данной области?
Нормативные акты
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальный
текст. - М., 1998 (с последующими изменениями и дополнениями).
Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. в ред.
федеральных законов от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. №
211-ФЗ.
Литература
Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. - М., 1995.
Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. - М., 1997.
Налоги и налогообложение / Под ред. И.Г. Русакова, В.Н. Кашина. - М.,
1998.
Налоговые системы зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. В.
Князева, Д. Черника. - М, 1995.
Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в России. - М., 1996. Основы
налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева.-М.,
1995.
Российское таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. Б.Н.
Габричидзе.-М., 1998.
Таможенное право. Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М., 1998.
Химичева Н.И. Налоговое право. - М., 1997.
Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. — М., 1998.
378
§ 4. Государственное антимонопольное регулирование
Главный недостаток капитализма —
неравное распределение благ,
главное преимущество социализма —
равное распределение лишений.
У. Черчилль
Конкуренция - монополия - антимонопольная политика - государственное
антимонопольное регулирование экономики: американская и европейская
модели - «доминирующее положение» -государственный антимонопольный
орган - естественная монополия - государственные монополии
Разработка и проведение антимонопольной политики относится к числу
важнейших экономических функций современного государства. Данная
функция характеризует не только деятельность тех государств, в которых уже
имеется социально ориентированная рыночная экономика, но и тех, которые
идут по пути строительства такой экономики, как, например, Россия.
Проведение антимонопольной политики опирается на вывод, согласно
которому общество несет экономические и иные потери от вытеснения
рыночной конкуренции монополией. Следовательно, общество будет получать
экономическую выгоду, препятствуя развитию монополии или прекращая ее
деятельность там, где она уже существует.
Конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов,
самостоятельные действия которых эффективно ограничивают возможность
каждого из них односторонне воздействовать на общие условия производства
товаров и их обращение на соответствующем рынке. Конкуренция относится к
таким свойствам рыночной экономики, без которых рыночная экономика
вообще не существует.
Антиподом конкуренции является монополия. В узком, строгом смысле
монополия - это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая единственная
производит уникальный продукт. Однако на практике чаще используется
понятие монополии в более широком смысле. В этом смысле под монополией
подразумевают такое объединение, в которое входит одна или незначительное
количество фирм отрасли, производящих и продающих основную долю какихлибо товаров и услуг. Эти фирмы осуществляют монопольную власть на рынке,
что означает осуществление ими контроля за ценой, объемом производства и
направлениями продаж производимых ими товаров и услуг.
Следует иметь в виду, что в роли монополии не обязательно выступает
очень крупная фирма. Главное - удельный вес фирмы (фирм) в производстве и
сбыте конкретного вида продукции. Иными словами, более важен
относительный, а не абсолютный размер фирмы, хотя, как показывает опыт,
абсолютный и относительный размеры фирмы довольно часто «идут рука об
руку».
379
В зависимости от степени монопольной власти, которой располагают
хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют такие рыночные
структуры, как: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая
конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия. Если в первой из названных
структур фирмы вообще не имеют никакой монопольной власти, то в
последней одна фирма обладает абсолютной монопольной властью на рынке.
Но в реальной жизни эти структуры почти не встречаются, а преобладают
промежуточные структуры: монополистическая конкуренция как более
конкурентная рыночная структура и олигополия как монополистическая
структура (в широком понимании этого термина).
Сравнение опыта функционирования различных рыночных структур
свидетельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в
рыночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим
потерям. Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые
приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов, по
сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Вовторых, приобретение фирмой монопольной власти зачастую приводит к
сознательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг с
целью поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к
неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их
недоиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия
зачастую ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий
производства и качества продукции.
Как отмеченные, так и не названные негативные моменты монополизма в
экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить
антимонопольную политику. Антимонопольная политика - это комплекс мер
государственного управления, направленных на предупреждение, ограничение
и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем
хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение
недобросовестной конкуренции.
Государственное антимонопольное регулирование экономики
включает в себя два связанных между собой направления (аспекта): 1)
разработку и принятие специального антимонопольного законодательства; 2)
формирование системы органов, осуществляющих антимонопольное
регулирование
и
контролирующих
соблюдение
антимонопольного
законодательства.
Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Первым
антимонопольным законом общего характера, где впервые используется и сам
термин «монополия», принято считать конституцию о ценах императора Зенона
(483). В ней говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило
себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на
рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продовольствия или
предназначенную для другого использования».
В экономической и юридической литературе по антимонопольному
регулированию экономики принято различать две основные его модели:
380
американскую и европейскую.
Американская модель строится на принципе запрещения монополии как
структурной единицы независимо от социально-экономических последствий ее
деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наименование
«структуралистского», утверждают, что отрасль, имеющая монополистическую
структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические
действия отраслей с монополистической структурой обязательно будут
негативными с общественной точки зрения и должны подпадать под действие
антимонопольного законодательства. В данной модели антимонопольного
регулирования предполагается в основном форма правоприменительного
процесса и судебное преследование нарушителей.
Европейская модель в отличие от американской делает упор на принцип
контроля за злоупотреблениями. При таком подходе, именуемом в литературе
«бихевиористским», акцентируется внимание не на структуре отрасли, а на
поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели используется
«правило разумного подхода», которое провозглашает незаконной не всякую
монополию, а лишь ту, социально-экономические последствия деятельности
которой имеют для общества негативный характер. Такой подход требует
создания специальной системы административных органов, призванных
постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на
различных рынках. В случае необходимости эти органы используют
корректирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно
административного характера.
В последние десятилетия различия между этими двумя моделями
уменьшаются. При этом их сближение идет в сторону европейской модели,
когда антимонопольное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов
осуществляется не столько на основе их относительных и абсолютных
размеров, сколько с учетом социально-экономических последствий их
деятельности для общества.
Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет больше к
европейской модели. Это находит выражение в содержании российского
антимонопольного законодательства, а также в полномочиях и практической
деятельности федеральных антимонопольных органов. Последние включены в
систему исполнительной власти и используют главным образом
административно-организационные методы осуществления антимонопольной
политики.
Начало антимонопольному регулированию в России было положено
принятием 22 марта 1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках». Этот Закон,
подвергшийся значительной переработке в 1995 г., стал самым ярко
выраженным рыночным актом в российской правовой системе. В целом же
антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из
Конституции РФ, названного Закона, издаваемых в соответствии с ним
федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений
Правительства РФ.
381
Система антимонопольного регулирования экономики включает
следующие элементы:
- понятие монополиста, его качественные и количественные
характеристики;
-виды монополистической деятельности, подлежащей государственному
регулированию;
- перечень форм недобросовестной конкуренции, подлежащей
запрещению;
- определение системы антимонопольных органов, их задач, функций и
полномочий;
меры
ответственности
за
нарушение
антимонопольного
законодательства.
Важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования
экономики в каждой стране является само понятие монополиста как субъекта,
деятельность которого и подлежит регулированию. В российском
антимонопольном законодательстве содержание и количественные критерии
монополиста определяются через понятие «доминирующее положение». Это
понятие - центральное в Законе о конкуренции. Согласно этому Закону
доминирующее положение - это исключительное положение хозяйствующего
субъекта (нескольких хозяйствующих субъектов на рынке) определенного
товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие
условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ
на него другим хозяйствующим субъектам. В настоящее время в России
доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля
которого на рынке определенного товара составляет 65% и более. В некоторых
случаях, по установлению антимонопольного органа, доминирующим может
быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке
составляет менее 65%. Однако не может быть признано доминирующим
положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного
товара не превышает 35%. Все названные количественные характеристики
хозяйствующего субъекта как монополиста относятся к рынкам товаров, не
имеющих заменителей, либо взаимозаменяемых товаров. По отношению к
рынкам иных товаров определение количественных границ монополиста не
имеет строгого и однозначного решения.
Другим важнейшим элементом в системе антимонопольного
регулирования является определение видов монополистической деятельности,
представляющих злоупотребление хозяйствующим субъектом (или группой
лиц) доминирующим положением на рынке. К ним относятся все действия,
которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение
конкуренции:
- изъятие товаров из обращения с целью создания дефицита и повышения
цен;
- навязывание контрагенту неприемлемых для него условий договора;
- принуждение к заключению «связанных контрактов»;
- нарушение установленного порядка ценообразования;
382
- создание препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим
субъектам;
- установление монопольно высоких (низких) цен;
- необоснованный отказ от заключения договора с отдельными
покупателями при наличии возможности производства соответствующего
товара и др.
Как один из видов монополистической деятельности, подлежащей
запрещению в России, рассматриваются соглашения конкурирующих
хозяйствующих субъектов, могущих иметь в совокупности долю на рынке
определенного товара более 35%, если такие соглашения приводят к
ограничению конкуренции в виде установления согласованных цен, разделов
рынков, ограничения доступа на рынок других продавцов. В отдельных случаях
разрешаются соглашения, преодолевающие барьер в 35%, если хозяйствующие
субъекты докажут, что положительный эффект от такого соглашения
превышает возможные его негативные последствия для рынка.
Одним из элементов в любой системе антимонопольного регулирования
является также перечень форм недобросовестной конкуренции, которые не
допускаются. В России к ним относят:
— распространение ложных сведений, способных причинить убытки
другому хозяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации;
- ложную информацию о потребительских свойствах и месте
изготовления товара;
-некорректное сравнение хозяйствующим субъектом своих товаров с
товарами других хозяйствующих субъектов;
- продажу товаров с незаконным использованием результатов
интеллектуальной деятельности, торговых марок, фирменных знаков;
-получение,
использование,
разглашение
научно-технической,
производственной или торговой информации без согласия ее владельца.
Непременный элемент любой системы антимонопольного регулирования
- это совокупность антимонопольных органов, их задачи, функции и
полномочия. В России главный государственный антимонопольный орган —
это Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства (МАП), который создает в регионах свои
территориальные отделения. К основным его задачам относятся:
— содействие формированию рыночных отношений на основе развития
конкуренции и предпринимательства;
-предупреждение, ограничение и пресечение монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции;
-государственный контроль за соблюдением антимонопольного
законодательства.
Этот орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для
исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного
законодательства и об устранении их последствий, о принудительном
разделении данных субъектов или выделении структурных подразделений из их
состава, ,о расторжении или об изменении договоров, противоречащих
383
антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим
хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли,
полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.
В западных странах известны случаи принудительного роспуска
объединений, вынужденной продажи активов с целью ограничения
деятельности монополий. Но такие меры не должны применяться бездумно. Не
всякое крупное производство подлежит разделу. Вредно разрушать
интегрированное предприятие, составные части которого жестко связаны
технологически.
МАП осуществляет государственный контроль за созданием,
реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений' на
предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства.
Кроме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного
законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале
коммерческих организаций.
Система антимонопольного регулирования включает в себя также и меры
ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России
это в основном меры административно-организационного воздействия, хотя в
некоторых случаях предусматриваются и более строгие санкции.
В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в
которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразно
по причине ее экономической неэффективности или по иным причинам, среди
которых следует назвать такую, как обеспечение системы национальной
безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает
ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную
инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в
принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически
оправданно. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, - это
так называемые естественные и государственные монополии.
Естественная монополия - такое состояние товарного рынка, при
котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие
конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с
существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере
увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами
естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими
товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени
зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны
для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в
частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная
служба и т.д. Согласно Федеральному закону «О естественных монополиях» от
17 августа 1995 г. к ним отнесены:
-транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным
трубопроводам;
-транспортировка газа по трубопроводам;
384
-услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
-железнодорожные перевозки;
- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе
возможность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов.
Эти злоупотребления возможны в вопросах назначения цен и тарифов на
товары и услуги отраслей - естественных монополистов, при определении
объемов производства, распределении продукции между отдельным
потребителям и др. С целью недопущения злоупотреблений государство
должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая
особый правовой режим такого регулирования,
В России применяются следующие методы регулирования естественных
монополий:
— ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен
(тарифов) или их предельного уровня;
-определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию,
и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности
удовлетворения в полном объеме потребности в товаре, производимом
субъектом естественной монополии.
Государственное регулирование естественных монополий основывается
на соблюдении принципа баланса интересов потребителей и субъектов
естественных монополий.
Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции
могут быть исключены и иные сферы деятельности, называемые
государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях
нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по
причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий
экономического и социального развития страны, обеспечении национальной
безопасности, а также из-за особой социальной значимости производимых
товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии в России
выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие
лицензии на осуществление определенных видов деятельности. Видами
государственной монополии являются денежно-эмиссионная деятельность,
осуществляемая
Центральным
банком
страны,
некоторые
виды
внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров),
зачастую производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим
государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и
границы определяются специальными законами.
Таким образом, антимонопольная политика государства не означает
тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых
видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и
смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать
выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные
негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно
385
сочетание этих двух подходов и составляет практически наиболее
трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и
экономическую задачу.
Система антимонопольного регулирования в России складывается с
учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Но она имеет ряд
существенных особенностей. Во-первых, она формируется в условиях, когда в
России устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, в
стране созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полностью
государственно-административный
монополизм.
Неразвитость
многих
рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают нагрузку
на систему государственного антимонопольного регулирования. Задачи
антимонопольного регулирования в России шире, чем просто сохранение и
защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Следует иметь в виду,
что антимонопольное законодательство само по себе не создает систему
свободного предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может
действовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы,
защищая и поддерживая последнюю. Во-вторых, в России монополистическая
деятельность включает в себя не только деятельность хозяйствующих
субъектов, но и деятельность государственных органов и органов местного
самоуправления. Поэтому антимонопольное регулирование в России
распространяется и на деятельность всех этих субъектов.
Не
следует
преувеличивать
возможности
административного
вмешательства в процессы концентрации и монополизации производства.
Практика показывает, что юридические препятствия не предотвращают
рыночную концентрацию. Просто сам этот процесс принимает другие формы.
Например, запрещение слияний и поглощений фирм в одной и той же отрасли
вызывает активизацию конгломератных слияний. Или запрещение сговора в
ценах заставляет компании прибегать к слиянию, как это было в США в начале
века. Тем не менее борьба с монополистическими злоупотреблениями
необходима. Когда концентрация экономической мощи не встречает
противодействия ни экономического, ни юридического, экономика погружается
в состояние застоя.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит содержание конкуренции? В чем проявляется
монопольная власть фирмы? Каковы основные типы рыночных структур?
2. Охарактеризуйте основные элементы системы антимонопольного
регулирования экономики. Чем различаются американская и европейская
модели антимонопольного регулирования?
3. Что такое естественная монополия и как осуществляется ее
государственное регулирование? Назовите наиболее распространенные виды
современных государственных монополий.
4. Каковы особенности антимонопольной политики в России?
Нормативные акты
Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках». - Ведомости Съезда народных депутатов
386
РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.
Литература
Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. - М.,
1998.
Монополизм и антимонопольная политика / Отв. ред. А.В. Барышева. М.,1994.
О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка
Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения
в стране. -Российская газета. 1998. 17 ноября.
Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты
регулирования: Учебное пособие. - М., 1996.
387
§ 5. Управление государственным имуществом
В каждом государстве следует различать
блага, которые имеют потребительную ценность,
не имея продажной, от богатств,
имеющих и потребительную,
и продажную ценность,
Ф. Кенэ
Управление королевскими апартаментами
обходится дороже, чем
управление государством.
Кардинал Ришелье
Государственный сектор экономики - государственная собственность государственное имущество - разграничение государственной собственности:
принципы - управление государственным имуществом: система, объекты,
субъекты, органы (Министерство имущественных отношений РФ, Российский
фонд федерального имущества, Федеральная комиссия по ценным бумагам и
фондовому рынку, Федеральная служба России по делам о несостоятельности и
финансовому оздоровлению, территориальные органы Минимущества, орган
по управлению государственным имуществом субъекта РФ, орган местного
самоуправления по управлению имуществом), принципы, методы
(организационно-правовые, организационно-экономические) - государственное
унитарное предприятие - муниципальное унитарное предприятие — казенное
предприятие - государственная корпорация
Виды и формы собственности, характер отношений собственности
служат определяющими признаками экономической системы. В соответствии с
Конституцией РФ, все формы собственности равны, и предприятия,
находящиеся в какой-либо собственности, не имеют преимущества по данному
основанию. При определении подходов к управлению государственным
имуществом принято положение о том, что в рыночной экономике государство
играет двойственную роль. С одной стороны, оно активно формирует
рыночную среду путем издания нормативных актов, регулирующих
деятельность всех субъектов рынка, а с другой - выполняет хозяйственные и
социально-экономические функции, выступая на рынке в качестве одного из
участников. Находящиеся во владении, пользовании и распоряжении
государства различные материальные объекты, будучи включенными в общий
экономический оборот, составляют государственный сектор экономики. В этой
связи следует различать понятия государственной собственности и
государственного имущества.
Государственная собственность - одна из форм собственности,
указывающая на принадлежность вещей, материальных и нематериальных
ценностей государству. Субъектами-распорядителями здесь являются
388
государственные органы, а объектами могут быть природные ресурсы,
основные средства, здания, сооружения, оборудование, продовольствие,
материальные ресурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и
духовные ценности, т.е. совокупность вещей, материальных и нематериальных
ценностей, принадлежащих государству - государственное имущество.
По видам государственная собственность может быть федеральной либо
субъектов
федерации.
Соответственно
проводится
разграничение
государственной собственности - установление границ государственной
собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской
Федерации и муниципальными образованиями. Разграничение государственной
собственности в Российской Федерации должно строиться на следующих
принципах: законности и целесообразности, социально-экономической
обоснованности, иерархичности построения отношений собственности,
достаточности, локальности и ограниченности использования собственности,
инфраструктурной целостности имущественного комплекса, эффективности
использования
собственности,
подконтрольности
использования
собственности. В исключительной собственности Российской Федерации
находятся:
• средства федерального бюджета и внебюджетных федеральных фондов;
• средства и имущество Центрального банка Российской Федерации;
• золотой запас Российской Федерации;
• государственная казна;
• культурные и исторические ценности федерального значения;
• археологические природные памятники федерального значения;
• памятники градостроительства и архитектуры федерального значения;
• охраняемые природные территории федерального значения;
• имущество, необходимое для функционирования и развития
федеральных энергетических систем;
• космические летательные аппараты, искусственные спутники Земли;
• расщепляющиеся материалы;
•
имущество
Вооруженных
Сил
Российской
Федерации,
железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности,
органов внутренних дел Российской Федерации;
• имущество федеральных министерств, ведомств, учреждений,
предприятий и организаций, учрежденных Российской Федерацией;
• имущество предприятий и организаций, приватизация которых
запрещена;
• мосты и дороги федерального значения;
• федеральные природные ископаемые;
• водные запасы;
• ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны;
• леса;
• государственные запасы и мобилизационные резервы, а также
предприятия, обеспечивающие их сохранение;
• все предприятия, производящие системы и элементы вооружения,
389
взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные
материалы, военное снаряжение;
• защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех
органов государственной власти и управления, а также объекты связи и
инженерной инфраструктуры;
• государственные предприятия и организации, имеющие стратегическое
значение для обеспечения национально-государственной безопасности страны,
в том числе для ее социально-экономического развития.
К объектам федеральной собственности могут относиться:
- земля;
- денежные средства;
- акции и иные ценные бумаги;
- доли (вклады) Российской Федерации в капитале акционерных обществ;
- производственные и административные здания;
- жилищный фонд;
-долги иностранных государств;
- интеллектуальная собственность, нематериальные активы; -любое иное
имущество.
Состав объектов федеральной собственности, в том числе находящихся за
рубежом, должен определяться федеральным законом.
В государственной собственности субъектов Российской Федерации
находятся:
- природные объекты (земля, недра, водоемы, растительный и животный
мир), переданные федеральным законом и иными нормативными правовыми
актами в собственность субъекта Российской Федерации;
- средства бюджета субъекта Российской Федерации;
- средства внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации;
- средства валютных фондов субъекта Российской Федерации;
- имущество, закрепленное за государственными предприятиями и
государственными учреждениями субъекта Российской Федерации, пакеты
акций и доли (вклады) в уставных капиталах хозяйственных обществ и
товариществ;
- имущество, созданное или приобретенное за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации или переданное ему в собственность в
установленном законом порядке;
- объекты государственной собственности субъекта Российской
Федерации, находящиеся за пределами его территории, в соответствии с
соглашениями, договорами, по другим законным основаниям;
- ценные бумаги, финансовые активы, депозиты в банковских
учреждениях;
имущество
представительных
и
исполнительных
органов
государственной власти субъекта Российской Федерации;
- иное имущество, необходимое для решения задач, стоящих перед
органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Состав объектов государственной собственности субъекта Российской
390
Федерации определяется региональным законодательством. В муниципальной
собственности находятся:
- средства местных бюджетов, местных валютных фондов;
- имущество органов местного самоуправления;
- земли и другие природные ресурсы, переданные федеральными
законами и законодательными актами субъекта Российской Федерации в
муниципальную собственность;
- имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями;
- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
- жилищный фонд и нежилые помещения;
- объекты инженерной инфраструктуры;
- дороги местного значения;
-здания, сооружения и предметы, являющиеся памятниками истории,
архитектуры и культуры местного значения;
- ценные бумаги;
- плоды, продукция, доходы, полученные от использования
муниципальной собственности;
- иное движимое и недвижимое имущество, необходимое для решения
вопросов местного значения.
Состав
объектов
муниципальной
собственности
определяется
федеральным законодательством, законами субъектов РФ о местном
самоуправлении, уставами муниципальных образований.
Преобразование форм и отношений собственности осуществляется в
соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами. Правовым основанием
преобразования форм и отношений федеральной собственности являются
решения Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ или
Министерства имущественных отношений РФ.
Не подлежат передаче в государственную собственность субъектов РФ и
в муниципальную собственность имущественные объекты, отнесенные законом
к исключительной федеральной собственности. Перечень объектов
федеральной собственности, не подлежащих передаче в государственную
собственность субъектов РФ, а также муниципальную собственность,
формируется Минимуществом, представляется на согласование Правительства
РФ и утверждается решением парламента Российской Федерации. Передача
объектов федеральной собственности в государственную собственность
субъектов РФ осуществляется на возмездной или безвозмездной основе. Из
федеральной собственности в муниципальную собственность на безвозмездной
основе передаются объекты жилищно-коммунального хозяйства и инженерной
инфраструктуры.
Правовым
основанием
преобразования
форм
и
отношений
государственной
собственности
субъектов
РФ
являются
решения
законодательного органа власти субъекта федерации, постановления главы
исполнительной власти субъекта РФ или распоряжения регионального
391
комитета по управлению государственным имуществом в случаях,
определяемых законодательными актами субъекта федерации. Собственность
субъекта РФ, созданная или приобретенная за счет средств регионального
бюджета или в результате хозяйственной деятельности государственных
предприятий, передается в федеральную или муниципальную собственность, а
также в ведение органов государственной власти Российской Федерации,
других субъектов РФ и органов местного самоуправления в порядке,
установленном законодательными актами субъекта федерации.
Не подлежат передаче в федеральную и муниципальную собственность
объекты
государственной
собственности
субъекта
РФ,
имеющие
общерегиональное
значение.
Перечень
объектов
государственной
собственности субъекта РФ, не подлежащих передаче в федеральную и
муниципальную собственность, формируется региональным комитетом по
управлению государственным имуществом, представляется на согласование
главе исполнительной власти субъекта РФ и утверждается решением
законодательного органа власти субъекта федерации.
Решение о передаче объектов собственнос