Комарова В.В. Государственный контроль в сфере

V.V. KOMAROVA,
professor of department of
constitutional and municipal right for
a Russian Federation of Moscow state
to the legal academy
the name of О.Е. Kutafin, doctor
of legal sciences
STATE CONTROL
IN THE FIELD OF EDUCATION
Control-supervisory
activity
is
implementation of functions of the state by
means of action of all types of state
supervision and control. One of varieties of
internal state control is control in the field of
education,
many-sided
and
multidimensional. The special specific is
possessed by control of quality of education.
Within the framework of sending of
priorities of development of the educational
system of a Russian Federation to the period
creation of models of organization of control
of quality of education and forming of
normative base is to 2010 year foreseen for
the Russian system of estimation of quality
of education.
Key words: universal and trade
education, internal state control, estimation
of quality of education, single public policy
in area of higher of trade education.
профессор кафедры
конституционного
и муниципального права
Российской Федерации
Московской государственной
юридической академии
им. О.Е. Кутафина, доктор
юридических наук
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ
ОБРАЗОВАНИЯ
Контрольно-надзорная
деятельность – это выполнение функций
государства посредством действия всех
видов государственного надзора и
контроля. Одной из разновидностей
внутреннего государственного контроля
является контроль в сфере образования,
многогранный
и
многоаспектный.
Особой спецификой обладает контроль
качества образования.
В
рамках
приоритетных
направлений развития образовательной
системы Российской Федерации на
период до 2010 года предусмотрено
создание моделей организации контроля
качества образования и формирование
нормативной базы для общероссийской
системы оценки качества образования.
Ключевые
слова:
общее
и
профессиональное
образование,
внутренний государственный контроль,
оценка качества образования, единая
государственная политика в области
высшего
профессионального
образования.
В.В. КОМАРОВА,
Экономическое и духовное развитие страны в значительной степени
определяется качеством общего и профессионального образования. Качество
интеллектуальных ресурсов становится главным геополитическим фактором
в мире. В связи с этим хотелось бы исследовать государственный контроль в
рамках образовательной системы Российской Федерации.
Контроль является важным функциональным элементом любой системы
власти и управления. Он позволяет проверять эффективность исполнения
законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, следить за
состоянием дел в различных сферах деятельности, в том числе за стилем
работы
органов
и
должностных
лиц
публичной
власти.
Контроль
пронизывает все сферы деятельности государственного управления. Он
присущ отношениям как внутри управляющей системы (внутренний, или
внутриведомственный, контроль), так и отношениям управляющей и
управляемой систем (внешний, или надведомственный, контроль). Любые
управленческие циклы содержат функцию отслеживания исполнения
принятых решений и достижения поставленных целей. Эта функция присуща
любому управлению и получила название контрольной1.
Контрольно-надзорная
деятельность
–
это
выполнение
функций
государства посредством действия всех разновидностей государственного
надзора и контроля. Одной из разновидностей внутреннего государственного
контроля можно назвать контроль в сфере образования. Он многогранен и
многоаспектен.
Особой спецификой обладает контроль качества образования. На
федеральном уровне законодательное закрепление определения качества
образования пока отсутствует, но в субъектах федерации предприняты
попытки дать его. Так, в Московской области в Положении о системе оценки
качества образования в Московской области закреплено, что «качество
образования
–
интегральная
характеристика
системы
образования,
См.: Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное
состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26.
1
отражающая
степень
соответствия
ресурсного
обеспечения,
образовательного процесса, образовательных результатов нормативным
требованиям, социальным и личностным ожиданиям»; «оценка качества
образования – определение с помощью диагностических и оценочных
процедур степени соответствия ресурсного обеспечения, образовательного
процесса,
образовательных
результатов
нормативным
требованиям,
социальным и личностным ожиданиям»2.
Выделяют внешнюю и внутреннюю оценку качества в системе
образования. Последняя строится с учетом трех основных элементов
образовательного
процесса:
обучающихся;
обучающих
(учителя,
преподаватели); ресурсного обеспечения (организационное, материальнотехническое, методическое, информационное, финансовое).
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (ред. от 21.12.2009, с
изм. от 27.12.2009) «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании»3 закрепляет только три задачи государственного контроля
качества высшего и послевузовского профессионального образования:
- обеспечение единой государственной политики в области высшего и
послевузовского профессионального образования;
- повышение качества подготовки специалистов;
- рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных
средств.
Единая государственная политика на федеральном уровне и в субъектах
Российской Федерации в виде единого концептуального документа сегодня
отсутствует.
Организационной
основой
реализации
государственной
политики Российской Федерации в сфере образования должна стать
Приказ Министерства образования Московской области от 29 октября 2007 г. № 1837
«Об утверждении Положения о системе оценки качества образования в Московской
области» // КонсультантПлюс.
3
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (ред. от 21.12.2009, с изм. от
27.12.2009) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996.
№ 35. Ст. 4135; 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6409.
2
Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 гг.,
обеспечивающая продолжение модернизации российского образования4.
Одним из элементов единой государственной политики в области
высшего и послевузовского профессионального образования являются
образовательные программы.
Для
повышения
качества
образовательных
программ
высшего
профессионального образования в области юриспруденции, усиления
контроля
деятельности
образовательных
учреждений
высшего
профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических
кадров в Российской Федерации, Указом Президента РФ от 26 мая 2009 г.5
предписано обеспечить разработку и общественное обсуждение федеральных
государственных стандартов высшего профессионального образования по
направлению
подготовки
(специальности)
«юриспруденция»,
предусматривающих увеличение объема практической части основной
образовательной программы высшего профессионального образования,
формирование у обучающихся нетерпимости к коррупционному поведению
и уважительного отношения к праву и закону; представить предложения о
совершенствовании процедур лицензирования образовательной деятельности
и
государственной
негосударственных
аккредитации
федеральных
образовательных
государственных
учреждений
и
высшего
профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических
кадров, а также об определении критериев оценки их деятельности.
В рамках приоритетных направлений развития образовательной системы
Российской Федерации на период до 2010 года, одобренных Правительством
Российской Федерации, предусмотрено создание моделей организации
Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 (ред. от 24.03.2008) «О
Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы»// СЗ РФ. 2006.
№ 2. Ст. 186.
5
Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего
юридического образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2698.
4
контроля качества образования и формирование нормативной базы для
общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО).
Однако система оценки качества образования в Российской Федерации
только начала создаваться, еще не сформировано единое концептуальнометодологическое понимание проблем качества образования и подходов к
его измерению. В субъектах Российской Федерации принимаются акты,
утверждающие системы оценки качества образования. Примером могут быть
Республика Бурятия6, Московскую область7 и другие субъекты Федерации.
Задачи
деятельности
государственного
более
широки.
контроля
Это
в
элемент
сфере
образовательной
механизма
реализации
субъективного права на образование и корреспондирующей обязанности
государства обеспечить его. Конституционное право на образование имеет
несколько составляющих его правомочий.
Например, цель повышения квалификации – обновление теоретических
и
практических
знаний
специалистов
в
пределах
каждого
уровня
профессионального образования в связи с постоянным совершенствованием
образовательных
стандартов,
повышением
требований
к
уровню
квалификации и необходимостью освоения современных методов решения
профессиональных
задач.
Повышение
квалификации
работника
не
сопровождается изменением его образовательного уровня, а осуществляется
в пределах его профессионального образования.
Так, например, право на послевузовское профессиональное образование
в виде повышения квалификации закреплено за работником в качестве
основных прав Трудовым кодексом и иными федеральными законами (ст. 21
ТК РФ). Согласно ст. 196 ТК РФ, необходимость профессиональной
подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет
Постановление Правительства РБ от 13 ноября 2007 г. № 354 «Об утверждении
Концепции республиканской системы оценки качества образования» // Бурятия. 2007. №
213.
7
Приказ Министерства образования МО от 29 октября 2007 г. № 1837 «Об утверждении
Положения о системе оценки качества образования в Московской области» // Консультант
Плюс.
6
работодатель. В случае производственной необходимости организация
вправе направить своих работников в специальные учреждения для
повышения квалификации.
Помимо этого, в ст. 197 ТК РФ установлено право самих работников на
профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации.
Педагоги не только вправе, но и обязаны повышать свою квалификацию,
поскольку она является важной частью оценки учреждения в ходе его
аттестации и государственной аккредитации.
Таким образом, не только работодатель по собственному желанию и с
учетом необходимости может направлять работника на переподготовку и
повышение квалификации, но и педагогический работник образовательного
учреждения вправе выразить желание повысить свою профессиональную
квалификацию.
Данное
право
дополнительного
договора
образовательного
учреждения.
утверждено
Типовое
дополнительного
реализуется
между
путем
работником
Постановлением
положение
об
профессионального
и
заключения
администрацией
Правительства
РФ
образовательном
учреждении
образования
(повышения
квалификации) специалистов8.
Предметом
государственного
контроля
в
сфере
образования
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. (ред. от 21.12.2009, с изм. от
27.12.2009) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»
называет:
 качество подготовки обучающихся и выпускников и его соответствие
федеральным государственным образовательным стандартам и федеральным
государственным требованиям;
 соблюдение
высшим
учебным
заведением,
образовательным
учреждением дополнительного профессионального образования, научной
Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 (ред. от 31.03.2003) «Об
утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного
профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» // СЗ РФ.
1995. № 27. Ст. 2580; 2003. № 14. Ст. 1276.
8
организацией условий образовательной деятельности, предусмотренных
лицензией, и (или) законодательства Российской Федерации в области
образования.
При выявлении нарушений в разных подконтрольных сферах следуют
негативные правовые последствия. Указанные предметы контроля в сфере
образования осуществляют различные субъекты. Так, государственный
контроль
качества
высшего
и
послевузовского
профессионального
образования осуществляется федеральным органом исполнительной власти,
выполняющим функции контроля и надзора в сфере образования. Качество
подготовки обучающихся и выпускников и его соответствие федеральным
государственным
образовательным
стандартам,
федеральным
государственным требованиям на федеральном уровне контролирует,
согласно постановлению Правительства РФ от 17 июня 2004 г., Федеральная
служба по надзору в сфере образования и науки9.
Соблюдением
высшим
учебным
заведением,
образовательным
учреждением дополнительного профессионального образования, научной
организацией условий образовательной деятельности, предусмотренных
лицензией, и (или) законодательства Российской Федерации в области
образования обеспечивается федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, с
участием органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В качестве примера таких органов можно привести Комитет общего и
профессионального образования Ленинградской области, который является
отраслевым
органом
исполнительной
власти
субъекта
Российской
Федерации, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере
образования в части, отнесенной к ведению исполнительной власти области,
осуществляющим
государственное
управление
и
контроль
в
сфере
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 (ред. от 08.08.2009) «Об
утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»
// СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2670.
9
образования
Ленинградской
области10;
Министерство
образования
Московской области, которое осуществляет надзор и контроль в сфере
образования и исполнения государственных образовательных стандартов за
образовательными учреждениями независимо от форм собственности, а
также за деятельностью муниципальных органов управления образованием
Московской области, ведет нормативное правовое регулирование процедур
оценки качества образования в части установления порядка и форм его
проведения11.
Для системного контроля и надзора за исполнением законодательства в
области образования и науки Указом Президента Республики Саха (Якутия)
от 19 июня 2008 г. Государственная служба по контролю и надзору в сфере
образования
и
науки
при
Президенте
Республики
была
назначена
уполномоченным органом исполнительной власти по осуществлению
контрольно-надзорных
полномочий
в
сфере
образования
и
науки
(переданных для осуществления органам государственной власти субъектов
Российской Федерации, и полномочий Республики Саха (Якутия) по
контролю и надзору в сфере образования и науки)12.
Постановлением Правительства Республики Тыва от 12 декабря 2008 г.
создана Служба по контролю и надзору в сфере образования Республики
Постановление Правительства Ленинградской области от 11 августа 2008 г. № 238 (ред.
от 11.12.2009) «Об утверждении Положения о комитете общего и профессионального
образования Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области.
2008. № 51.
11
Приказ Министерства образования МО от 29 октября 2007 г. № 1837 «Об утверждении
Положения о системе оценки качества образования в Московской области» //
КонсультантПлюс.
12
Указ Президента РС(Я) от 19 июня 2008 г. № 999 (ред. от 13.07.2009) «О
Государственной службе по контролю и надзору в сфере образования и науки при
Президенте Республики Саха (Якутия)» (вместе с «Положением о Государственной
службе по контролю и надзору в сфере образования и науки при Президенте Республики
Саха (Якутия)») // Якутские ведомости. 2008. № 37.
10
Тыва, находящаяся в ведении Министерства образования, науки и
молодежной политики Республики Тыва13.
Переданные Российской Федерацией субъектам федерации отдельные
полномочия в сфере образования контролируются специально для этого
создаваемыми органами, такими, как Управление по контролю и надзору в
сфере образования при Министерстве образования Республики Башкортостан
(является
республиканским
осуществляющим
переданные
полномочия
сфере
в
органом
Российской
образования)14,
исполнительной
Федерацией
власти,
отдельные
исполнительные
органы
государственной власти Республики Алтай15, Государственная инспекция по
надзору и контролю в сфере образования Пермского края16.
В случае выявления несоответствия качества подготовки федеральным
государственным образовательным стандартам и требованиям федеральный
орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и
надзору в сфере образования, вправе направить в высшее учебное заведение,
образовательное
учреждение
дополнительного
профессионального
образования, научную организацию и их учредителям обязательное для
исполнения предписание об устранении указанного несоответствия.
Постановление Правительства Республики Тыва от 12 декабря 2008 г. № 725 (ред. от
25.03.2009) «Об утверждении Положения о Службе по контролю и надзору в сфере
образования Республики Тыва» // Тувинская правда. 2009. № 9.
14
Постановление Правительства РБ от 6 февраля 2009 г. № 43 «Об утверждении
Положения об Управлении по контролю и надзору в сфере образования при Министерстве
образования Республики Башкортостан» // КонсультантПлюс.
15
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 13
февраля 2009 г. № 31-У «Об утверждении структуры исполнительного органа
государственной власти Республики Алтай, осуществляющего переданные полномочия в
области надзора и контроля за соблюдением законодательства в сфере образования,
осуществления контроля качества в сфере образования, осуществления лицензирования и
государственной
аккредитации
образовательных
учреждений»
//
Сборник
законодательства Республики Алтай. 2009. № 57 (63). С. 381.
16
Постановление Правительства Пермского края от 24 декабря 2008 г. № 792-п (ред. от
07.07.2009) «О создании Государственной инспекции по надзору и контролю в сфере
образования Пермского края» // Бюллетень правовых актов губернатора Пермского края,
Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти
Пермского края. 2008. № 26.
13
Если
выявлены
образовательным
несоблюдения
учреждением
высшим
учебным
дополнительного
заведением,
профессионального
образования, научной организацией условий образовательной деятельности,
предусмотренных
лицензией,
и
(или)
законодательства
Российской
Федерации в области образования, проверяющий федеральный орган
направляет нарушителю обязательное для исполнения предписание об
устранении выявленного нарушения в определенный срок.
При неисполнении указанного предписания контролирующий орган
вправе приостановить действие лицензии, выданной им нарушителю,
полностью или в части осуществления образовательной деятельности по
отдельным образовательным программам с указанием срока устранения
выявленного
нарушения
предусмотренных
условий
лицензией,
и
образовательной
(или)
деятельности,
законодательства
Российской
Федерации в области образования.
Если же нарушитель в установленный срок не выполнил предписание,
законодатель
императивно
устанавливает,
что
лицензия
подлежит
аннулированию. Решение контролирующего органа об аннулировании
лицензии может быть оспорено в суде.
Правительство Российской Федерации в 2007 г. утвердило правила
контроля и надзора в сфере образования17. Контроль и надзор в сфере
образования осуществляется путем:
а) проведения выездных (инспекционных) и камеральных проверок,
включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества
образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и
воспитанников образовательных организаций;
б)
анализа
причин
возникновения
нарушений
законодательства
Российской Федерации в области образования, организации и ведения
Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 (ред. от 04.02.2008) «Об
утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования» // СЗ РФ.
2007. № 9. Ст. 1098.
17
мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области
образования;
в) воздействия на нарушителей законодательства Российской Федерации
в области образования.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и
уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации проводят выездные (инспекционные) и камеральные проверки.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
осуществляет
инструктивно-методическое
обеспечение
проведения
проверок.
Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации ежегодно представляют в Федеральную службу по надзору в
сфере образования и науки информацию о своей деятельности по
осуществлению контроля и надзора в сфере образования по форме,
устанавливаемой этой Службой.
Процедуры контроля Федеральной службой по надзору в сфере
образования и науки закреплены административными регламентами в
соответствии со спецификой предмета.
Например, приняты регламенты исполнения контроля над нормативноправовым регулированием, осуществляемым органами государственной
власти
субъектов
Российской
Российской
Федерации
в
Федерации
области
по
вопросам
образования,
полномочий
переданных
для
осуществления органам государственной власти субъектов Российской
Федерации18;
над
полнотой
и
качеством
их
осуществления19;
над
Приказ Минобрнауки России от 21 января 2009 г. № 8 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере
образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за нормативноправовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по вопросам полномочий Российской Федерации в области
образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов
Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2009. № 25.
18
исполнением
законодательства
Российской
Федерации
в
области
образования20; контроля качества образования21.
Следует отметить, что до 20 апреля 2007 г. норма закона устанавливала,
что имеющее государственную аккредитацию высшее учебное заведение
независимо от его организационно-правовой формы и ведомственной
подчиненности не реже одного раза в пять лет проходит аттестацию,
проводимую государственной аттестационной службой.
С принятием Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ она
утратила силу. Значимость отмены обязательной аттестации не реже чем
один раз в пять лет высших учебных заведений, имеющих государственную
аккредитацию, независимо от их организационно-правовой формы и
ведомственной подчиненности очевидна: отмена контроля вообще чревата
снижением качества образования или нерегулируемыми ежегодными
проверками образовательных учреждений.
Приказ Минобрнауки России от 21 января 2009 г. № 9 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере
образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за полнотой и
качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской
Федерации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для
осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации» //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 19.
20
Приказ Минобрнауки России от 22 августа 2008 г. № 243 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере
образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за
исполнением законодательства Российской Федерации в области образования» //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 47.
21
Приказ Минобрнауки России от 22 августа 2008 г. № 242 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере
образования и науки государственной функции по осуществлению контроля качества
образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов,
федеральных государственных требований и образовательных стандартов и требований,
самостоятельно устанавливаемых федеральными государственными образовательными
учреждениями высшего профессионального образования, перечень которых утверждается
указом Президента Российской Федерации)» // Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 47; Приказ Министерства
образования РК от 20 июля 2009 г. № 882 «Об утверждении Административного
регламента исполнения государственной функции «Надзор и контроль за соблюдением
законодательства Российской Федерации в сфере образования» // Ведомости нормативных
актов органов государственной власти Республики Коми. 2009. № 31. Ст. 559.
19
Библиографический список:
Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное
состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26.