Основные модели государственного аппарата
advertisement
Введение I. Государственный аппарат: понятие и основные признаки II. Модели государственного аппарата в юридической науке III. Государственные органы как составная часть государственного аппарата IV. Особенности функционирования государственного аппарата на современном этапе Заключение Список литературы 2 Введение Граждане России любят и уважают свою страну и гордятся своей Конституцией, в которой определены нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства. Вместе с тем, как справедливо отмечает А.Ф.Ноздрачев, многие граждане не доверяют государственному аппарату, обеспокоены его деятельностью и ее результатами. Более того, часть населения страны испытывает страх перед действиями отдельных исполнительных структур. Эти люди уверены, что они абсолютно беззащитны перед государственной машиной и, если того потребуют «интересы государства», ими пожертвуют без малейших колебаний. Такой крен общественного сознания не может не тревожить как самих граждан, так и политических руководителей и служащих государственного аппарата1. Очевидно, что демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате – к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности (преамбула Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке//Журнал Российского права. 2005. № 9. 1 3 Конституции Российской Федерации), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении. Вышеизложенное обуславливает актуальность данной работы, посвященной изучению правовой природы государственного аппарата и его моделей. Задачи работы: - изучить понятие и основные признаки государственного аппарата; - раскрыть содержание моделей аппарата государства; - дать характеристику органам государства; - выявить особенности функционирования государственного аппарата на современном этапе. Структура и объем работы обусловлены ее содержанием и логикой. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы. 4 I. Государственный аппарат: понятие и основные признаки Государство реально действует, проявляет себя только как система, как упорядоченная совокупность специальных органов, коллективов людей, осуществляющих управление делами общества от его имени и в пределах предоставленных полномочий. Такие субъекты действуют постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом. Граждане могут принимать то или иное участие в делах государства, но в конечном итоге государственные органы, должностные лица несут персональную ответственность за эффективность своей работы2. Эта система государственных органов, профессиональных коллективов и называется государственным аппаратом (механизмом государства). Следовательно, государственный аппарат – это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Государственный аппарат – это та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику. Государственный аппарат, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Вне и без аппарата государства механизма нет и быть не может государства. Примечательно, что в юридической науке понятие «государственный аппарат» и «механизм государства» обычно употребляются как синонимы, хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным 2 Сырых В.М. Теория государства и права. – М.: 1998. Гл.3. 5 аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, милиция, уголовно-исполнительные учреждения и т.д.), опираясь на которые государственный аппарат действует. Некоторые ученые подразумевают под аппаратом государства все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, они говорят о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства3. Выяснение понятия государственного аппарата связано с раскрытием его характерных черт или признаков, позволяющих отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов. Так, в государственный аппарат включены законодательные органы (парламент), президент со своей администрацией, исполнительные органы (правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы и т.п.), судебные органы (конституционные, верховные, арбитражные и иные суды), прокурорские и иные надзорные органы, милиция, налоговая полиция, вооруженные силы и т.д. Все вместе они составляют единую систему властвования. В ст.11 Конституции РФ содержатся три пункта, конкретизирующие и закрепляющие разделение системообразующего властей фактора в качестве (принципа) современного Российского государства: 3 Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. – М.: 1998. основополагающего структуры аппарата 6 - государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации и Федерации, Государственная Федеральное Дума), Собрание Правительство (Совет Российской Федерации, суды Российской Федерации; - государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти; - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст.12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; - его целостность обеспечивается едиными целями и задачами. Именно цели и задачи объединяют столь разные государственные подразделения в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло; - государственный механизм неразрывно связан с функциями государства. Между ними существует тесная обратная связь. Функции современного Российского государства осуществляются при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов. Вместе с государственного тем от функций аппарата – они государства зависит непосредственно структура влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства. Основным элементом аппарата государства выступают государственные органы, обладающие властными полномочиями. 7 Государственный материальной силой аппарат (рычагом), является с той помощью организационной которой и государство осуществляет свою власть, достигает конкретных результатов. Государственный аппарат для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами (так называемыми вещественными придатками), на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство. Их особенность состоит в том, что они выделяются в аппарате государства не в качестве его самостоятельных частей (элементов), каковыми являются государственные органы, а именно как вещественные придатки последних. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционирования государственных органов. Например, применительно к органам Вооруженных Сил РФ – это бюджетные средства на их содержание, вооружение, боеприпасы, снаряжение, казармы, склады, ремонтные мастерские, лаборатории, учреждения, аэродромы, испытательные полигоны, подземные шахты и т.п. Таким образом, государственный аппарат – это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей, располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства. Аппарат современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем. Под структурой аппарата государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его соподчиненность, соотношение и взаимосвязь. звеньев, элементов, их 8 В структуру аппарата государства входят: 1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций. Особенностью этих органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, то есть такими средствами, ресурсами и возможностями, которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент, правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т.п.); 2) государственные государства (его осуществлять организации «материальные охранительную – подразделения придатки»), деятельность механизма которые данного призваны государства (вооруженные силы, службы безопасности, милиция и т.п.); 3) государственные учреждения – это такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотеки, поликлиники, больницы, почта, телеграф, научно- исследовательские институты, вузы, школы, театры и т.д.); 4) государственные механизма государства, предприятия которые – также это такие подразделения не обладают властными полномочиями (за исключением их администраций), а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли; 9 5) государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства. В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды: а) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа (президент, глава правительства, депутаты, министры и др.); б) обеспечения лица, занимающие полномочий должности вышеназванных для непосредственного служащих (помощники, консультанты, советники и др.); в) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.); г) лица, не обладающие распорядительными полномочиями (врачи в государственных лечебных заведениях, преподаватели вузов, иные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета); 6) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Государственный аппарат и его структура не остаются неизменными. На них оказывают свое влияние как внутренние (культурно-исторические, национально-психологические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, уровень экономического развития, соотношение политических сил и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений с другими государствами и т.п.) факторы. 10 Так, если государство имеет большую территорию (например, Российская Федерация), то и система управления им будет соответствующей, включающей сложную структуру аппарата государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федерации). В условиях войны возрастает роль армии, спецслужб, военных предприятий и т.п. В условиях высокого уровня преступности, коррупции и других негативных, болезненных явлений в общественном организме особое значение приобретают правоохранительные органы, специально предназначенные для «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; в условиях духовного кризиса на первое место должны выдвигаться научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т.д. Аппарат государства есть система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами организации и деятельности. Подобные принципы – это исходные идеи, руководящие положения, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов. Они подразделяются на общие принципы, относящиеся к аппарату государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов. Принципы формирования и деятельности государственного аппарата как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают аппарату государства необходимые для его успешного целостность. функционирования целенаправленность, единство и 11 II. Модели государственного аппарата в юридической науке Современная юридическая наука выдвигает три основные модели построения государственного аппарата, которые мы и рассмотрим. Первая модель – централизованно-сегментарная, при которой органами государственной власти считаются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств. Она особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране. Примером этой модели можно смело назвать систему государственных органов Российской Федерации. В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст.11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти. Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят 12 другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационноправовая связь. Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции РФ (ст.77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной исполнительной власти субъектов РФ образуют власти и органы единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов. Конституция РФ (ст.ст.10, 11) предусматривает наличие органов, президентской законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев. Президент Российской Федерации является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. согласованное Президент, согласно функционирование ст.80 и Конституции, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно. Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные собрания, государственные собрания, 13 верховные советы, законодательные собрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной особенность этих области органов и состоит автономных в том, округов. что они Основная избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации. Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации. К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – президенты и 14 главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти – президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно образуется Президентом населением. РФ, который Так, Правительство назначает с РФ согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства - заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Главы администраций занимают эту должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Органы государственной исполнительной власти деятельности, которая осуществляют носит особый вид исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные – это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации – президенты и главы 15 администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Кроме государственных органов и их представителях на местах в централизованно-сегментарной модели также присутствуют и местные выборные органы, как органы местного самоуправления, имеющие особую сферу деятельности. Так, согласно Конституции РФ (ст.12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства. Местное Конституцией самоуправление РФ, Федеральным осуществляется законом в «Об соответствии общих с принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Вторая модель государственного аппарата – это моноцефальная (от лат. «моно» - один, «цефалс» - голова), при которой вся система государственных органов едина. Федеральный закон РФ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 28.08.1995 № 35. Ст.3506. 4 16 Во главе этой системы стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею нижестоящие органы, которые, как правило, назначаются вышестоящими. Подобная система государственных органов носит жестко иерархический характер, предельно персонифицирована и пирамидальна по своему построению. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Моноцефальная модель государственного механизма характерна для антидемократических режимов, так как хорошо приспособлена для осуществления складывается централизованного обычно в условиях контроля за политической обществом. Она нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов. Историческим примером моноцефальной модели является Российское государство до 1370 годов. До этого периода центральное управление строилось по моноцефальной модели – полной концентрации власти у главы государства. К концу 15 в., когда возникла необходимость перестройки великокняжеского дворцово-вотчинного хозяйства, возникли Казна (Казенный приказ, созданный в 1512, который являлся хранилищем царской вещевой казны, а также ведал ремесленниками, которые изготавливавшими эти вещи) и Большой Дворец (1534, для решения вопросов дворцового хозяйства, управления населением Кормовым и Сытным дворами). По иным данным, первым приказом был Ловчий (1509), ведавший царской охотой. Основной единицей государственного органа являлся приказ. В отличие от «путей» (форма управления периода феодальной раздробленности), приказы были постоянно действующими учреждениями и обладали определенной компетенцией, штат приставов, подъячих, толмачей, сторожей, в некоторых приказах штат достигал 100 чел. Все приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы, при этом обладая исполнительной функцией, они были ограничены царем 17 или думой в распорядительной деятельности. В разное время в России существовало от 20 (в 16 в.) до 100 приказов – государственных (внешне- и внутриполитических) и дворцовых. Во главе каждого приказа был поставлен «судья», некоторые из которых были думными дворянами, боярами и даже окольничими. Крупные приказы имели свои печати, на документах, исходивших от них, необходима была личная подпись дьяка. И, наконец, монотеократическая, государства, третья при модель которой подкрепленное государственного сочетается религиозными аппарата единовластие догмами, и – главы длительное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствуют разделение властей и парламентаризм. Эта модель характерна для государств, провозгласивших ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар). Существование данной модели вызывает ряд споров среди ученых, и поэтому мусульманская политико-правовая мысль в вопросе типологии теократического управления представляет особый интерес, поскольку в центре ее внимания находится концепция халифата, являющегося моделью исламского теократического государства. В исламоведении нет единого мнения по вопросу государственно-правовой определенности халифата. Часть ученых, анализируя сущность халифата и сравнивая его с известными формами правления, относит халифат к разновидности парламентской или президентской республики. Подавляющее же большинство мусульманских исследователей склоняются к мысли, что халифат, как монархия и республика, является самостоятельной формой правления. Процедура формирования верховной власти в теократическом государстве не сводится ни к монархическому наследованию, ни к республиканскому избранию. Она многовариантна. 18 Разнообразие способов передачи прерогатив правления в теократическом государстве обусловлено рядом причин. В соответствии с религиозными воззрениями отношения между человеком и богом носят глубоко интимный личностный характер. Получение власти от бога (а именно это обстоятельство выступает основанием легитимности теократической власти) не может быть подтверждено прямо никем, кроме самого божественного преемника. Даже если и происходит непосредственное общение бога с человеком, то окружающие отстранены от него, в силу чего невозможно объективно определить, является то или иное лицо действительно ставленником бога или между ним и богом нет никакой связи. Кроме того, многовариантность порядка избрания теократического правителя обуславливается тем, что процедура передачи полученной от бога власти никак не регламентируется религиозными текстами. В процессе исторического развития теократии было выработано несколько способов замещения верховной власти. Все они связаны с государственно-правовыми традициями политического боговластия и берут свое начало, как правило, в практике самых авторитетных теократических лидеров, считающихся богами, представителями богов, либо заместителями божественных наместников. Помимо перечисленных трех основных моделей государственного аппарата, в юридической науке имеются и иные классификации моделей. Так, выделяют, например, модели общественной организации и корпорации. Классический пример общественной организации – США. Управление там максимально децентрализовано: собственно, само название United States of America означает «Соединенные Государства Америки». Институты власти предельно прозрачны: первая поправка к конституции обеспечивает гражданам доступ к информации. Налоговая система весьма щадящая: после нескольких неудачных экспериментов по активному 19 государственному перераспределению доходов (с конца 1960-х до начала 1981-го года) устоялся уровень налогов, чуть ли не самый низкий среди всех развитых стран. Такие страны, как Япония и Швеция, напротив, строят свои государственные аппараты аналогично крупным корпорациям. Там высок уровень централизации управления, и чтобы оно было эффективным, его приходится существенно бюрократизировать – вся система управления опирается на набор четко прописанных формализованных процедур, почти не оставляющих свободы личному усмотрению служащих даже очень высокого ранга. 20 III. Государственные органы как ставная часть государственного аппарата Посредством изучения аппарата государства можно выявить место и роль каждого элемента в системе государственного властвования, определить его оптимальную структуру, иерархические связи с иными элементами и т.п. В то же время каждый элемент, рассматриваемый как составляющая единого механизма, выступает в виде органической и достаточно самостоятельной части целого, то есть явления, обладающего определенными интегративными и автономными качествами и свойствами, что позволяет полнее выявить его природу и назначение. Первейшим элементом, своего рода «кирпичиком» всего «здания» аппарата государства выступает государственный орган. Орган государства – это звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства и наделенное в этой связи властными полномочиями. Он отличается от партий, массовых и других общественных организаций, органов местного самоуправления и иных общественных объединений. Не всякие государственные организации и учреждения могут рассматриваться в качестве государственного органа. Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, имеющая специфические признаки. Каждый государственный орган обладает компетенцией – совокупностью его государственно-властных правомочий, то есть его правами и обязанностями. Причем права государственного органа (учреждения, должностного лица) — это вместе с тем и его обязанность действовать в соответствии с 21 данными ему правами, совершать соответствующие государственновластные действия. В свою очередь, обязанности, возложенные в установленном правом порядке на государственный орган (учреждение, должностное лицо), означают и его право совершать (в установленном порядке) соответствующие действия государственно-властного характера. Рассмотрим признаки органа государства. Он представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступая неотъемлемой частью единого государственного организма. Государственный орган как часть механизма государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью. Орган государства действует от имени государства и по его поручению. Он образован и функционирует на основе нормативных правовых документов (Конституции, государственные органы законов не и подзаконных распространяется актов); правовой на принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Государственный орган выполняет свойственные только ему задачи и функции, используя для этого соответствующие формы и методы. Он наделен государственно-властными полномочиями, то есть юридически закрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию. Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что: а) порядок формирования и деятельности государственного органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права; 22 б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих соответствующие его компетенции обязательные общие и индивидуальные правовые предписания; в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, организации и охраняются от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение выполнения исходящих от него правовых предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью единого фонда государственной собственности в пределах своей компетенции. В понятии государственно-властного полномочия особенно наглядно проявляются единство и органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа. Лишь при наличии у той или иной организации или учреждения всех перечисленных образующих выше понятие взаимосвязанных между государственно-властного собой элементов, полномочия, можно определить, что это государственный орган. Наличие государственно-властных полномочий, обладание ими – важнейший признак государственного органа, в тесной связи с которым находятся и другие его признаки. Государственный орган имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; компетенция выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа. 23 Каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции соответственно его компетенции, роли и места в механизме государства. Государство, его механизм функционируют через отдельные государственные органы. Из этого следует, что функции государства в целом осуществляются посредством реализации функций отдельных государственных органов. Тот или иной государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различных функций государства. Орган государства осуществляет свою компетенцию тремя способами: а) принятием нормативных актов (предписаний общего характера); б) принятием правоприменительных актов (предписаний индивидуального характера); в) конкретно-организационной деятельностью. Государственный орган состоит из государственных служащих и подразделений (отделы, управления, аппарат, канцелярии и пр.), скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы. Физическим воплощением государственного органа являются люди, из которых состоит данный орган, – отдельное лицо или группа, коллектив людей. Распространяя на орган государства обязательный признак всякой организации как объединения, коллектива людей, следует, однако, заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а лишь те из них, которые замещают государственные должности, являются государственными служащими. Орган государства имеет необходимую материальную базу (здание, транспорт, оргтехнику и пр.) и финансовые средства (расчетный счет в 24 банке, необходимые денежные ресурсы), которые требуются для разного рода осуществления его целей и задач. К материальным ценностям можно отнести материальные вещи и объекты, а также многочисленные и разнообразные организации, предприятия и учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но сами по себе не являющиеся органами государства. Также орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражаются положение данного государственного органа и его конкретное социальное содержание. В процессе реализации имущественных прав орган государства выступает в качестве юридического лица, то есть может отвечать по своим обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Государственный орган действует на определенной территории (имеет территориальный масштаб деятельности). Данные признаки органа государства в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства и позволяют сформулировать его определение. Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми осуществления, в пределах своей материальными компетенции, средствами задач и для функций государства. Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма по осуществлению задач и функций государства обусловливает множество его органов. 25 Более глубокому и конкретному представлению о них способствует классификация государственных органов по видам на основе различных научно обоснованных критериев. Классификация государственных органов достаточно обширна. По такому критерию, как юридический источник их легитимности, органы государства подразделяются на: а) органы, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного выполнения задач и функций государства: - Президент РФ; - Федеральное Собрание РФ; - Правительство РФ; - министерства и иные федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации; - суды; - прокуратура; - органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; б) органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов: - Администрация Президента РФ; - аппараты палат Федерального Собрания РФ; - аппараты Правительства РФ; - аппараты высших судебных органов Российской Федерации; - аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). 26 Государственные органы, относящиеся к первому из рассмотренных видов, представляется обоснованным именовать первичными органами, ко второму – вторичными, производными от первых. Они подразделяются по порядку образования: органы, избираемые непосредственно народом (Президент РФ, Государственная Дума РФ, законодательные органы субъектов Федерации) и органы, формируемые другими государственными органами (Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и пр.). По форме реализации государственной деятельности – на законодательные (представительные), исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные органы. Законодательные органы призваны непосредственно выражать в законах волю и интересы общества. Исполнительно-распорядительные органы (Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, администрации краев и областей и т.п.) призваны обеспечивать реализацию принятых законов и подзаконных актов. Судебные органы (конституционные, обычные, военные, арбитражные суды) призваны осуществлять правосудие, рассматривать имущественные споры физических и юридических лиц, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина. Контрольно-надзорные органы (прокуратура, органы промышленного надзора, органы надзора по ядерной и радиационной безопасности) призваны следить за соблюдением законности и технологической дисциплины. По принципу разделения властей органы делятся на законодательные, исполнительные и судебные. На основании признака иерархии – на центральные, республиканские и местные. 27 По действию в пространстве, то есть в соответствии с территорией, на которую распространяется деятельность государственных органов, они подразделяются на федеральные органы и органы субъектов Федерации. По характеру подчиненности органы государства бывают «вертикального» подчинения (прокуратура, суд и т.п.) и «двойного», или «вертикально-горизонтального», подчинения (милиция, государственные банки и т.д.). На основании срока полномочий органы могут быть постоянными, которые создаются без ограничения срока действия (прокуратура, милиция, суд), и временными, которые создаются для достижения краткосрочных целей (временная администрация в условиях режима чрезвычайного положения). Абсолютное большинство государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, согласно Конституции и законам Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации действуют на постоянной основе. Вместе с тем могут существовать государственные органы, создание и деятельность которых носят временный характер. Они непосредственно связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными временными обстоятельствами (например, чрезвычайного или военного положения). в связи с введением 28 IV. Особенности функционирования государственного аппарата на современном этапе Очевидно, что природа государства, его организация и функционирование всегда занимали одно из ведущих мест среди проблем, изучаемых с позиций различных подходов отечественной и зарубежной наукой. В начале XXI века в Российской Федерации стала формироваться новая российская государственность, основой которой является идея правового государства, приверженность демократии и общечеловеческим ценностям. В связи с этим особо актуальным стал вопрос и об аппарате государства и качественном его функционировании. Институт аппарата государства достаточно активно рассматривается доктриной права, при этом существуют различные точки зрения по вопросу определения государственного аппарата. Как видится, изучение аппарата государства должно основываться, прежде всего, на признании факта того, что современное правовое государство призвано быть гарантом стабильности, безопасности для своих граждан, обеспечивать упорядоченность и организованность общественных отношений, признание и полное принятие в качестве высшей ценности человеческой личности, ее прав и свобод, что должно реализовываться в деятельности всего механизма государства в целом. Вопрос об определении понятия государственного аппарата РФ, его сущности, структуры, принципов формирования и функционирования до настоящего времени является проблемным, представляя определенную сложность, что можно объяснить не только с учетом субъективного фактора, заключающегося в неодинаковом восприятии разными субъектами государственности, но и учитывая объективный характер 29 многоаспектности, многогранности самого института государства и государственно-правовых явлений в различные исторические эпохи. Государственная деятельность не должна носить стихийный характер. Только учреждений, функционирование входящих в специальной системы государственный органов аппарат, и позволяет организованно и эффективно реализовывать задачи и функции государства, его предназначение в обществе. Государственный аппарат является важным и необходимым атрибутом любого государства, его «материальной субстанцией» и «физическим воплощением государственной власти»5. В научной литературе уже обращалось внимание на многообразие понимания аппарата государства, анализировались его организация и функционирование, структура, принципы построения в России и зарубежных странах, однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена. Сегодня одними из самых распространенных концепций понимания аппарата государства в юридической науке являются узкий и широкий подход в аспекте соотношения терминов «механизм государства» и «государственный аппарат». Узкий подход базируется на взглядах советских правоведов 60-х-80-х гг. ХХ в. о тождественности государственного механизма и аппарата, но без классового их обоснования. В частности, по мнению Л.И.Спиридонова механизм государства – это система его органов, «посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции»6. 5 6 Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права. – СПб: 2003. - С.83. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. – М.: 1995. – С.66. 30 Данную точку зрения об идентичности понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» разделяют Н.И.Матузов, В.И.Новоселов, В.Н.Хропанюк7 и ряд других. Так, М.И.Байтин считает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма. При этом широкая трактовка государственного аппарата означает, что в него включаются все, а не только исполнительные органы власти, узкая – основывается на утверждении В.И.Ленина, что под государственным аппаратом «разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»8. Исходя из этого, узкая трактовка понятия государственного аппарата не охватывает законодательные и судебные органы государства. Сторонники второго подхода – широкого – включают в механизм государства помимо государственного аппарата другие составляющие, диапазон которых достаточно многообразен. Общим в этих взглядах является то, что проводится различие между государственным механизмом и аппаратом, причем первый предстает как более широкое по объему понятие. Например, М.Н.Марченко отмечает, что в научной и учебной литературе зачастую «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов»9. М.И.Абдулаев и С.А Комаров полагают, что механизм государства представляет собой систему государственных организаций, посредством Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 79; Хропонюк В. Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 100-101. 8 Байтин М.И. Механизм современного Российского государства//Правоведение. 1996. № 3. – С.4. 9 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах/Отв. ред. М.Н.Марченко. Том 1. Теория государства. – М.: 1998. – С.160. 7 31 которых реализуется государственная власть, и включает в себя государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия10. В.В.Лазарев и В.С.Афанасьев утверждают, что государственный механизм – это законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.)11. На наш взгляд, так как в РФ правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти, то они входят в структуру аппарата современного Российского государства, но являются лишь отдельными его элементами. В демократическом правовом государстве, в отличие от тоталитарного и авторитарного, их роль в государственном аппарате должна подчиняться общей тенденции по охране и защите личности, реализации ее прав и свобод, обеспечению ее безопасности. В данных условиях эти структуры не являются какими-либо основными, базовыми, что предопределяло бы необходимость особого выделения их в определении и структуре аппарата современного государства РФ. Как видится, анализ изложенных мнений в отношении правовой природы аппарата современного государства свидетельствует, прежде всего, о том, что на сегодняшний день единое понимание аппарата государства в отечественной юридической науке на сегодняшний день не выработано. Кроме того, по данному вопросу существуют три наиболее распространенные точки зрения: Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. – СПб.: 2003. – С.83-84. 10 11 Общая теория права и государства/Под ред. В.В.Лазарева. – М.: 1994. – С.36. 32 - механизм государства – это система государственных органов (понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» тождественны); - аппарат государства – это совокупность не только органов государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных), но и государственных организаций, предприятий, учреждений (учебных, научных, лечебных и иных), а также так называемых «материальных придатков» (армии, правоохранительных органов, исправительно-трудовых учреждений и других); - механизм государства – это функционирование, действие органов государства, их динамика. Очевидно, что в настоящее время в России утвердился и продолжает формироваться новый тип государственного механизма. В связи с этим некоторые точки зрения, предложенные в период существования аппарата Советского государства, построенного на основе руководящей роли партии и огосударствлении многих сфер жизни общества, вовсе не применимы к определению аппарата современного Российского государства, его структуры, принципов формирования и функционирования. Наука теории государства и права уже отошла от понимания узко классовой сущности самого государства, многих его категорий, что диктует необходимость нахождения новых подходов, в частности, к решению проблемы определения данного института. Исходя из этого, все три концепции, несомненно, имеют право на существование. Нельзя не согласиться и с теми исследователями, которые считают, что под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но взятые в динамике. При рассмотрении аппарата государства, нужно говорить, прежде всего, о порядке образования, структуре, компетенции того или иного 33 государственного органа, об их видах, о статусе государственных служащих и о других подобных аспектах, а, исследуя механизм государства, необходимо анализировать непосредственно вопросы деятельности государственных органов, их место и роль в государственном аппарате, направления взаимодействия между собой, проблемы функционирования и пути их преодоления. Применительно к структуре современного государственного аппарата РФ важнейшими такими элементами являются государственные органы, организованные и функционирующие с учетом ряда принципов, наиболее значимым структурообразующим из которых является закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей. От уровня развития законодательных, исполнительных и судебных органов, четкости целей и задач их деятельности, компетенции, взаимодействия между собой и ряда других факторов в значительной мере зависит эффективность всего аппарата государства. Как верно государственный отмечают орган М.И.Абдулаев выполняет и С.А.Комаров, определенные задачи, каждый является «приводным ремнем» общего государственного аппарата, в котором все органы действуют согласовано12. Таким образом, этот особый «живой организм» непрерывно находится в движении, в развитии. Но аппарата овременного Российского государства – это не простое соединение, суммирование его отдельных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изменение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой. Структура аппарата государства – это его внутреннее строение, порядок расположения составляющих его элементов, их соотношение между собой. Она указывает, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей и т.п. 12 Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. – СПб.: 2003. – С.83. 34 . Исследование вопросов сущности, понятия, структуры, назначения государственного аппарата РФ, анализ направлений взаимодействия между государственными органами имеют существенное значение для юридической науки и практики, так как содействуют повышению уровня эффективности функционирования механизма государства РФ в целом и отдельных его составляющих. 35 Заключение Очевидно, что любое государство, в том числе и Российское, нуждается в аппарате государственного управления, в энергичных гражданских организациях, которые способны решительно вмешиваться в процесс принятия управленческих решений. Как установлено в данной работе, аппарат государства – это пронизанная основанная едиными, на материальными законодательно разделении придатками властей, закрепленными располагающая система принципами, необходимыми государственных органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства. Функционирование механизма государства построено на его принципах – законодательно закрепленных отправных началах, идеях и требованиях, лежащих в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства. Современная юридическая наука выдвигает три основные модели построения государственного аппарата, каждая из которых, как было установлено, обладает определенной спецификой как в зависимости от периода развития того или иного государства, так и от исторических предпосылок формирования такового. В процессе средством изучения аппарата государства можно выявить место и роль каждого элемента в системе государственного властвования, определить его оптимальную структуру, иерархические связи с иными элементами. Таким элементом, прежде всего, является орган государства – звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства и наделенное в этой связи властными полномочиями. В начале XXI века в Российской Федерации стала формироваться новая российская государственность, основой которой является идея 36 правового государства, приверженность демократии и общечеловеческим ценностям, в связи с чем особо актуальным стал вопрос и о государственном аппарате государства и качественном его функционировании. Очевидно, что в настоящее время в России утвердился и продолжает формироваться новый тип государственного аппарата. В ежегодных президентских посланиях Федеральному Собранию РФ выполнение задач обеспечения свободы и демократии как условий движения к прогрессу и процветанию в нашей стране непосредственно связывается с необходимостью всемерного укрепления российской государственности, механизмов властвования в рамках права. И к первоочередным мерам в этом направлении относятся: дальнейшее улучшение функционирования структуры аппарата и государства повышение в целом эффективности и каждого из составляющих его органов в отдельности, слаженность и взаимодействие в их работе, нормативно-правовое обеспечение данного процесса. 37 Литература: 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М: 2004. 2. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»//Справочноправовая система «Консультант Плюс». 3. Федеральный закон РФ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 28.08.1995 № 35. Ст.3506. 4. Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права. – СПб: 2003. 5. Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. – Екатеринбург, 1995. Ч.1. 6. Байтин М.И. Механизм государства//Правоведение. 1996. № 3. современного Российского 7. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: 2000. 8. Вернер И.И. О времени и причинах образования Московских приказов. – М.: 1907. 9. Григонис Э. П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – СПб.: 2000. 10. Клепцова Т.Н. Функции и аппарат Российского государства в рыночной экономике. – М.: 1992. 11. Комаров С.А.Государство в политической системе общества//Общая теория государства и права. Академический курс в 2томах/Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 1. Теория государства. – М.: 1998. 12. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. – М.: 1998. 38 13. Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М.: 1961. 14. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства – М.: НОРМАИНФРА*М, 1999. 15. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке//Журнал Российского права. 2005. № 9. 16. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах/Отв. ред. М.Н.Марченко. Том 1. Теория государства. – М.: 1998. 17. Общая теория права и государства/Под ред. В.В.Лазарева. – М.: 1994. 18. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. – М.: 1995. 19. Сырых В.М. Теория государства и права. – М.: 1998. Гл.3. 20. Сюкияйнен Л.Р. Концепция мусульманской формы правления и современное государствоведение в странах Арабского Востока//Социальнополитические представления в исламе. История и современность. – М.: 1987. 21. Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – Саратов, 1995. 22. Теория государства и права: Учебник/Н.И.Матузов, А.В.Малько. – М.: 2004. 23. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М.: 1993. 24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. – М.: 1994. 25. Юридический энциклопедический словарь/Гл. ред. А.Я.Сухарев. 2-е изд., доп. – М.: 1987.