Глава 15 Прозрачность государственных закупок
реклама
Глава 15 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК Весь спектр экономической деятельности, осуществляемой национальными, региональными или муниципальными органами власти, будь то предоставление физической инфраструктуры, закупки и техническое обслуживание военного оборудования и снаряжения, или предоставление таких общественных благ, как услуги в сфере образования и здравоохранения требует приобретения соответствующих товаров и услуг. На закупки товаров и услуг органами власти различных уровней приходится 1020% ВВП, что составляет существенную долю государственных финансов. В целом во всех странах мира на закупки, не связанные с оборонными целями, тратится ежегодно до 1,5 триллиона долларов США (Hoekman, 1998). В развивающихся странах на долю государственных закупок приходится 9-13% ВВП (Choi, 1999). Поэтому вопросы государственных закупок играют важную роль в реализации политики развития. Государственные закупки в рамках многостороннего торгового режима В соответствии со статьей III Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТС) на государственные закупки не распространяется основные правила национального режима. Идея организации переговоров по разработке многостороннего соглашения с целью обеспечения прозрачности государственных закупок была впервые озвучена в ходе подготовки первой министерской конференции ВТО вскоре после учреждения этой организации. Но среди многих членов ВТО окрепло убеждение в том, что переговоры по вопросу обеспечения прозрачности государственных закупок неизбежно превратятся в обсуждение вопросов доступа на рынки. И действительно, отдельные страны выступили за то, чтобы это произошло естественным путем в форме второго этапа после обсуждения вопросов прозрачности. Вот что сказала по этому поводу торговый представитель США Шарлин Барщевски: «Предполагается, что изучение вопросов закупок (в рамках рабочей группы ВТО, созданной по итогам первой министерской встречи ВТО в Сингапуре в 1996) будет первым шагом к соглашению о прозрачных методах государственных закупок… (данная инициатива позволит с нашей помощью создать условия, в рамках которых предприниматели смогут на равных участвовать в конкурсном отборе на заключение контрактов с иностранными государствами» (Khor, 1996 г., стр. 4). И Европейской Комиссией в документе, представленном в ходе проходившей в Женеве работы по подготовке первой министерской встречи ВТО в Сингапуре в 1996 г., было заявлено, что она полностью поддерживает решения Министров, в соответствии с которыми будут определены пути и средства сокращения или устранения искажений в торговле, обусловленных мерами в области государственных закупок, практикуемых всеми членами ВТО (Khor, 1996 г., стр. 7). Однако любое расширение мандата переговоров по государственным закупкам на вопросы доступа на рынок неизбежно затруднит решение задач развития. Текущая повестка переговоров ограничена вопросами обеспечения прозрачности, однако среди участников переговоров бытует мнение, что это лишь первый шаг к утверждению многостороннего формата Соглашения по государственным закупкам (СГЗ), т.е. придания соглашению обязательного характера (вставка 15.1). И хотя для обеспечения прозрачности от правительств стран требуется только раскрытия информации, закупочных норм и условий контрактов, сторонники такого формата соглашения намереваются использовать его с целью облегчения участия иностранных компаний в национальных государственных закупках. Вставка 15. 1 Вопросы государственных закупок и режим международной торговли В ходе Токийского раунда был согласован пакет норм, в соответствии с которым закупки, осуществляемые государственными ведомствами, стали регламентироваться основополагающим правилами национального режима и прозрачности. Во время Уругвайского раунда в текст данных норм были внесены изменения. В отличие от большинства принятых в ходе Токийского раунда пакетов норм, Соглашение по государственным закупкам (СГЗ) носит плюрилатеральный характер (это означает, что страны могут и не подписывать данное соглашение). СГЗ не включено в перечень соглашений, на которые распространяется "пакетный принцип" (вопреки решению министерской конференции в Маракеше, в рамках которой порядок присоединения к данному соглашению был установлен по «позитивному списку»). На сегодняшний день данное соглашение подписали 27 стран, но, несмотря на принцип «позитивного списка », в списке подписантов нет ни одной развивающейся страны. После завершения состоявшейся в 1996 году министерской встречи ВТО в Сингапуре, страны-члены ВТО определили прозрачность государственных закупок как одно из четырех направлений, которые требуют дополнительного изучения до принятия решения о том, следует ли их включить в программу многосторонних торговых переговоров. Была сформирована рабочая группа, цель которой – проведение аналитической и исследовательской работы. Группа не должна была разрабатывать новые правила или обязательства, а заниматься только одним вопросом – прозрачностью государственных закупок (не национальным режимом). Вместе с тем, однозначного определения понятия «прозрачность» до сих пор нет. В СГЗ дается довольно общее определение прозрачности в част, касающейся таких аспектов, как технические спецификации (статья VI), порядок проведения конкурсных торгов (статья VII), квалификационный отбор поставщиков (статья VIII), порядок приглашения к участию в торгах (статья IX), процедуры отбора (статья X), сроки (статья XI), требования к документации (статья XV), публикация информации о присуждении контрактов и причинах отказов (статья XVIII). Все указанные положения вступают в силу только при условии превышения определенного потолка стоимости закупок. Многие промышленные страны, например, Канада, Япония, США, ЕС выражали готовность начать переговоры по вопросу заключения нового соглашения о государственных закупках вопреки неослабевающему сопротивлению развивающихся стран. Эти разногласия проявились в 2001 году на министерской конференции ВТО в Дохе. В этой связи для уточнения программы работ по вопросу государственных закупок был сформулирован пункт 26 декларации министерской конференции, устанавливающий следующее: Переговоры начнутся после завершения пятой министерской конференции в 2003 году при условии достижения ясно выраженного консенсуса в отношении параметров, являющихся предметом переговоров; Переговоры будут ограничены вопросами обеспечения прозрачности, тогда как вопросы обеспечения доступа на рынки обсуждаться не будут; Заключение многостороннего соглашения в области прозрачности государственных закупок обусловит необходимость в оказании технической помощи и формирования потенциала в менее развитых странах. Источник: WTO, 2001.; Srivastava, 1999 . Переход к принципу национального режима для поставщиков независимо от формы собственности, национальной принадлежности и происхождения продукции или услуг является естественным следствием реализации принципа прозрачности. По этим причинам анализ состояния дел с государственными закупками нельзя ограничивать лишь изучением преимуществ или недостатков принципа прозрачности. Последствия переговоров по данному вопросу, а также возможных в будущем переговоров по вопросу доступа на рынки следует оценивать с точки зрения развития человеческого потенциала. Дилемма развития Обеспечение прозрачности государственных закупок отвечает интересам развития и демократии по нескольким веским причинам. Во-первых, увеличение прозрачности может способствовать повышению уровня благосостояния. Равные для всех участников и ясные процедуры государственных закупок позволят увеличить эффективность этого процесса, освободив и без того скудные ресурсы развития для финансирования других государственных программ. По расчетам Шриваставы (Srivastava, 1999), за счет упорядочения государственных закупок в Индии можно экономить до 7,8 млрд. долларов в годовом исчислении. Во-вторых, наличие прозрачности и гласности процедур государственных закупок позволят снизить уровень открытой коррупции, а также сузить возможности скрытого рентного обогащения и непотизма, что опять-таки позволит сэкономить государственные ресурсы и повысить качество распределения ресурсов. Втретьих, наличие СГЗ позволит странам расширить свои экспортные возможности за счет доступа к государственным закупкам, предлагаемым другими странами, подписавшими данное соглашение1. И, наконец, принцип прозрачности является одним из основных компонентов системы добросовестного государственного управления, так как при этом повышается уровень подотчетности, а в повседневную практическую деятельность органов государственного управления вводится система сдержек и противовесов. Вместе с тем, очень важным является определение понятия «прозрачность государственных закупок». Указанные выгоды будут реализованы только в том случае, если сфера действия соглашения будет ограничена наличием информации о правилах и процедурах, а не гармонизацией или пересмотром методов закупок. Однако слишком широкое определение понятия «прозрачность государственных закупок» может привести к сужению полномочий государства в области регулирования, а также росту административных и логистических издержек. Если же в сферу действия соглашения о государственных закупках внести вопросы обеспечения доступа на рынки, то неизвестно, как это может отразиться на решении задач развития. Масштабы государственного регулирования в контексте малых и средних предприятий Увеличивая число факторов, суживающих полномочия государства в сфере регулирования, присоединение к новому соглашению о государственных закупках может привести к ограничению возможностей государств в развитии малых и средних предприятий и оказании им поддержки, затруднить оптимизацию программ по реализации политики развития. Наиболее весомым доводом, который приводят страны против применения принципа национального режима, является необходимость защиты малых предприятий от конкуренции. При этом страны руководствуются не только логикой развития экономики, но и такими факторами, как справедливость, социальный мир, уровень занятости, политические соображения. Часто государство защищает от конкуренции малые Однако даже в ЕС, который представляет собой региональный экономический блок стран с гармонизированной политикой и процедурами, иностранные поставщики редко выигрывают конкурсы на получение государственных контрактов. По данным "Зеленого" доклада ЕС по вопросам государственных закупок, опубликованного в 1996 г., лишь 3% контрактов были заключены с иностранными фирмами (ЕС, 2002 ), цитируемый в ITC, 2002) 1 надомные предприятия, а также организации, объединяющие женщин или представителей коренных народностей, поскольку считается, что они находятся в неравных условиях, поэтому на раннем этапе их деятельности им требуется поддержка, которая позволит им развиваться и удержаться на рынке. От ведомств нередко требуют предоставления таким предприятиям ценовых и закупочных преференций, что дает им возможность обеспечить рынок сбыта своей продукции. Считается, что такой подход позволит повысить уровень занятости и содействовать развитию инновационных технологий отечественных производителей. Например, в Индии наличие правил по закупке определенной продукции исключительно у малых предприятий даже в том случае, если стоимость указанной продукции будет на 15% выше, чем у ближайших конкурентов, ясно указывают на стремление государства содействовать развитию ремесел и малых предприятий (Srivastava, 1999). Нередко малые фирмы освобождены от уплаты сбора за участие в тендерах, при этом на них могут распространяться и другие льготы. Таким образом, сфера государственных закупок может обеспечить малому бизнесу прочную базу для сбыта продукции. А в периоды экономических спадов, правительства стран, использующих программы финансового стимулирования, могут прибегать к закупкам продукции малых и средних предприятий для обеспечения роста занятости и стимулирования экономики. Издержки реализации Реализация СГЗ или его варианта в будущем потребует значительных издержек, связанных с изменением режима закупок. Кроме того, существенных затрат потребует гармонизация режимов государственных закупок в странах с федеральным государственным устройством, особенно если действие соответствующих правил будет распространяться не только на федеральные, но и на региональные и местные органы власти, а также на государственные закупочные организации. По мнению Чой (Choi, 1999), прямым следствием присоединения страны к соглашению о государственных закупках будет снижение закупок продукции отечественных предприятий, рост уровня безработицы, увеличение бюрократических препон из-за необходимости соблюдения детальных правил по обеспечению прозрачности в сфере государственных закупок, а также требований отчетности. Учитывая другие, не менее важные приоритеты развития и ограниченность ресурсов, реализация указанных мер может привести к значительным альтернативным издержкам развивающихся стран. Дальнейшие шаги Прозрачность системы государственных закупок позволит не только упростить порядок поставок товаров и услуг для государственных нужд, но и повысить эффективность и ясность системы государственных закупок. Однако включение государственных закупок в систему ВТО означает открытие данной сферы для международной конкуренции. Поэтому, прежде чем соглашаться на проведение переговоров по вопросу заключения многостороннего соглашения, действие которого выходит за рамки обеспечения прозрачности сферы государственных закупок, или на присоединение к СГЗ, развивающимся странам следует самым тщательным образом оценить последствия этого шага для человеческого развития – занятости, распределения доходов, роста и стабильности малого бизнеса. Литература Choi, I. 1999. ‘Long and Winding Road to the Government Procurement Agreement: Korea’s Accession Experience’. Paper presented at the World Bank and Pacific Economic Cooperation Council Trade Policy Forum, Manila, 19–20 July. Das, B. L. 2002. ‘The New WTO Work Program’. Third World Network, Penang, Malaysia. EC (European Commission). 1996. ‘Green Paper on Public Procurement’. http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/publproc/green/index.htm Hoekman, B. 1998. ‘Using International Institutions to Improve Public Procurement’. World Bank Research Observer 13 (2): 249–69. ITC (International Trade Centre). 2000. ‘Improving SME Access to Public Procurement’. Geneva. ———. 2002. International Trade Center Presentation at the Inter-Secretariat Meeting on Technical Cooperation and Capacity Building Relating to Transparency in Government Procurement sponsored by the World Trade Organization, 27–28 March, held at Inter-American Development Bank Headquarters, Washington, D.C. Khor, Martin. 1996. ‘Government Procurement: The Real Aim of the Majors’. Third World Network, Penang, Malaysia. ———. 2002. ‘The WTO, Post-Doha Agenda and the Future of the Trade System: A Development Perspective’. Paper presented at the Asian Development Bank’s annual meeting, Shanghai, 10 May. Srivastava, V. 1999. ‘India’s Accession to the GPA: Identifying Costs and Benefits’. Paper presented at the World Bank, National Council of Applied Economic Research and World Trade Organization South Asia Workshop, New Delhi, 20–21 December. Wittig, W. 2002. ‘Public Procurement and the Development Agenda’. International Trade Centre, Geneva. WTO (World Trade Organization). 2001. ‘Doha 4th Ministerial, Ministerial Declaration’. http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dda_e.htm#dohadeclaration ———. 2002. Presentation on procurement at the Inter-Secretariat Meeting on Technical Cooperation and Capacity Building Relating to Transparency in Government Procurement sponsored by the World Trade Organization, 27–28 March, held at Inter-American Development Bank Headquarters, Washington, DC.
