управления системой государственных закупок
advertisement
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» Факультет Государственного и муниципального управления Кафедра управления государственными и муниципальными заказами ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему «Анализ институтов управления системой государственных закупок в развитых странах» Студент группы № 491 Бельфер Елизавета Михайловна Руководитель ВКР профессор, доктор психологических наук Кузнецова Ирина Владимировна Рецензент преподаватель Маслова Наталья Сергеевна Москва, 2013 2 Содержание Введение ............................................................................................................... 4 Глава 1. Теоретические основы государственных закупок ............................ 7 1.1. Управление системой закупок ................................................................. 7 1.2. Риски в системе управления государственными закупками .............. 11 1.3. Модели управления закупками ............................................................. 13 1.3.1. Централизованная модель ................................................................... 13 1.3.2. Децентрализованная модель ............................................................... 19 1.3.3. Смешанная /гибридная модель ........................................................... 22 1.4. Централизация или децентрализация? ................................................. 28 Глава 2. Сравнительный анализ международного опыта построения систем управления государственными закупками ..................................................... 29 2.1. Международные методики оценки систем закупок ............................ 29 2.1.1. Исследование PPN ............................................................................... 29 2.1.2. Исследование OECD ............................................................................ 31 2.1.3. Методология оценки Всемирного Банка (The World Bank – WB) .. 32 2.1.4. Методология оценки Европейского Банка Реконструкции и Развития (European Bank for Reconstruction and Development – EBRD) .. 35 2.1.5. Методология оценки Института управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева (ИУЗиП им.Соловьева).............................. 36 3 2.2. Сравнительный анализ методологий оценки организации систем управления закупками ................................................................................... 38 Глава 3. Отечественная практика организации системы государственных закупок................................................................................................................ 43 3.1. Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по 94-ФЗ ............................................................. 44 3.2. Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по ФКС и 44-ФЗ ................................................ 49 Заключение ........................................................................................................ 56 Список использованной литературы............................................................... 59 Приложение № 1 Процесс управления государственными заказами на товары и услуги в США ................................................................................... 67 Приложение № 2 Качество законодательства госзакупок в странах операций ЕБРР................................................................................................... 68 Приложение № 3 Краткое изложение результатов проведенной ЕБРР в 2010 году оценки в области государственных закупок.............................. 69 4 Введение Создание эффективной системы государственных закупок в последние два десятилетия стало одной из важнейших задач для российского правительства. Недавно был принят Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он разработан для того, чтобы стать основой для новой системы государственных закупок, которая сменит институты, механизмы и практики, существующие в данный момент в соответствии с положениями действующего Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Новая система институтов государственных закупок должна быть более прозрачной, экономичной и эффективной чем действующая. Федеральный закон № 94-ФЗ, а также действующие федеральные законы и подзаконные акты, составляющие нормативно-правовую базу для системы государственного заказа, часто и небезосновательно подвергаются критике со стороны экспертов, государственных заказчиков, поставщиков и всех стейкхолдеров процесса государственных и муниципальных закупок. Принятый Федеральный закон о контрактной системе в сфере закупок (№ 44-ФЗ), к сожалению, тоже не является совершенным и полностью регулирующим закупки для государственных и муниципальных нужд, в связи с чем система правового регулирования государственных закупок в России будет совершенствоваться и дополняться сопутствующими поправками в сам 44-ФЗ, а также новыми подзаконными нормативными правовыми актами, которые завершат формирование контрактной системы в стране. 5 Исходя из вышесказанного, представляется необходимым провести анализ лучших практик и методик организации закупочных систем в государственном секторе в развитых и развивающихся странах, и сопоставить результаты такого сравнительного анализа с последними изменениями в отечественной системе государственного заказа для того, чтобы определить, какие элементы управления государственными закупками могли быть использованы при построении контрактной системы в Российской Федерации. Актуальность исследования состоит в том, что его результаты будут иметь практическую ценность для подготовки документов о внесении изменений в новую систему государственных и муниципальных закупок. Целью данной выпускной квалификационной работы является: анализ действующих институтов управления системой государственных закупок в развитых странах и оценка возможности применения лучших моделей и практик управления закупками в рамках контрактной системы. Таким образом, для достижения данных целей необходимо решить следующие задачи: Анализ концептуальных подходов и моделей управления закупочными системами, оценка их преимуществ и рисков; Определение единых критериев оценки национальных институтов управления закупками; Анализ национальных и международных институтов управления закупками на основе единых критериев оценки; Анализ институтов управления закупками в Российской Федерации в рамках действующего 94-ФЗ, принятого 44-ФЗ, и в переходный период; Разработка предложений по развитию системы управления государственными закупками в Российской Федерации. 6 Объектом исследования являются отношения и субъекты системы государственных закупок. Предмет исследования - институт управления системой государственных закупок в развитых странах. Гипотеза исследования: из существующих практик и методик оценки организации системы управления государственными закупками в развитых странах мира можно выделить критерии, при соответствии которым система государственных закупок в России станет более эффективной и экономичной. Данная исследовательская работа состоит из следующих частей: Теоретические основы государственных закупок; Сравнительный анализ международного опыта оценки построения систем управления государственными закупками; Отечественная практика государственных закупок. организации системы 7 Глава 1. Теоретические основы государственных закупок 1.1. Управление системой закупок Рационализация государственных расходов и снижение затрат и издержек на государственные закупки по праву занимают приоритетные позиции в списке целей любого государства в последние годы. Как известно, государственные закупки составляют существенную часть общей экономической деятельности, поскольку государство является крупнейшим игроком на рынке, и для реализации своей деятельности нуждается в товарах, услугах и работах так же, как и любой другой представитель рыночной экономики. Так, общая стоимость сделок по государственным закупкам в среднем развитых странах составляет от 10% до 25% ВВП. Стоимость сделок в сфере частных предприятий достигает более высоких показателей и продолжает расти посредством передачи непрофильных для предприятий направлений деятельности на аутсорсинг [21, с. 25]. Таким образом, эффективные закупки являются необходимым условием для обеспечения надлежащего функционирования государственных и муниципальных органов, а также частных предприятий и производств. Повышение эффективности ведет к улучшению социальной и экономической обстановки в стране, за счет краткосрочного определения стоимости и качества объектов закупочной деятельности, и в целом готовности поставщиков инвестировать в научные разработки в долгосрочной перспективе. Управление государственными закупками представляет собой, безусловно, сложный процесс. Это обусловлено тем, что проблемы выбора поставщика, в том числе, связаны и с управлением рисками. Поскольку, в краткосрочной перспективе закупки динамичны и цикличны, то есть 8 проводятся государством периодически, такая политика часто идет вразрез с долгосрочными целями государства, так что упускаются стратегические приоритеты в будущих отношениях между закупщиками и поставщиками1. В данном случае следует подчеркнуть важность роли деловой репутации в сфере государственных закупок, особенно в свете публичных скандалов последних лет в отношении легитимности проводимых в России закупочных процедур, а также качества и цены поставляемой продукции. В мире не существует универсального подхода к построению лучшей модели системы государственных закупок. Для приближения к таковой следует исследовать не только правовые, но и стратегические практики организации закупочных систем в мире. Н. Димитри, Г. Пига и Дж. Спаньоло отмечают, что правовые и стратегические вопросы организации государственных закупок необходимы для успешной организации государственных закупок на практике. Они также отмечают, что юридический профессионализм в сфере государственных закупок развивался быстрей, чем экономический и практический. Но при этом вопросы эффективности и стратегии закупок авторы считают более важными, чем вопросы правового сопровождения (Dimitri et al, 2006). Многие авторы указывают, что в сфере государственных закупок отсутствует единая терминология, что приводит к тому, что одинаковые или похожие ситуации в разных странах и регионах описываются разными терминами. К. Кузнецов (2005) отмечает, что некоторыми исследователями ведется работа по созданию понятийного аппарата для государственных закупок. Согласно исследованию Н. Димитри, Г. Пига и Дж. Спаньоло, особенно данный факт заметен в терминологии процедур конкурентных 1 Handbook of Procurement. Edited by Nicola Dimitri, Gustavo Piga and Giancarlo Spagnolo. 9 торгов (competitive bidding). Различия возникают из-за разной среды использования терминов. В экономике торги имеют одно значение (sealed bid), в сфере закупок это могут быть как аукционы на понижение цены (descending-in-price), так и закрытые конкурентные торги (sealed-bid и tendering) т.д. И. Кузнецова отмечает, что в отечественном законодательстве закрытые торги – это торги, на которые приглашаются не все участники рынка, а только те, кому направлено специальное приглашение, тогда как за рубежом закрытыми торгами называются конкурентные процедуры, на которые поставщики подают заявки в закрытом виде – в конвертах. Таким образом, sealed-bid tendering в России является открытым конкурсом, а понятие «тендер» в российском законодательстве вообще отсутствует. Каждая мировая организация, будь то конкретная страна, объединение стран или финансовый институт, может иметь собственную терминологию, что осложняет поиск единых практик для организации систем государственных закупок. Прокьюремент, или управление закупочными системами, - это совокупность методов и практик, позволяющих наиболее эффективно решать задачи закупочной деятельности в стране и удовлетворять нуждам государственных и частных заказчиков. Управление системой государственных закупок включает в себя правовые и стратегические вопросы организации закупочной системы. Согласно мнению К. Кузнецова (2005), элементами прокьюремента как системы государственных закупок являются планирование закупок, правовая основа (регламентирование) закупок, осуществление закупочных процедур, мониторинг, контроль и оценка эффективности закупок. И. Кузнецова (2010) выделяет центральные процессы закупок, такие как планирование, размещение заказа и управление контрактом, а также процессы управления, которые включают создание нормативной базы, организацию управления закупками, в том числе распределение полномочий и ответственности, а 10 также мониторинг и аудит закупок. Кроме того, центральные процессы закупок не могут быть реализованы без процессов обеспечения, в том числе финансового, материально-технического, информационного, кадрового, методического и научного. В учебном модуле «Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы», составленном коллективом авторов в составе В. Малочко, Е. Береснева и В. Житковского для центра ILO определены следующие функции закупочной деятельности [15, с.187-193]: Таблица 1 Функции закупочной деятельности (Малочко В. и др., 2003) Стратегические Управленческие Планирование и Изучение тенденций развитие закупочной рынка; организации и Анализ инфраструктуры; потребностей Обеспечение организации в наилучшего закупках; использования Организация кадров и ресурсов в эффективной сфере закупок; работы закупочного персонала; Разработка и совершенствование Планирование и политики и кодификация практики; закупок для обеспечения Установление стандартов эффективности; функционирования; Анализ результативности Формирование механизмов контроля закупочной и отчетности; деятельности. Привлечение экспертов; Формирование бюджета государственной организации. Операционные Разработка спецификаций для конкретных закупок; Изучение возможностей рынка по предложению товаров и услуг; Оценка конкурсных заявок и квалификации поставщиков; Проведение переговоров; Управление контрактами и проектами. Административ ные Обработка и оформление заказов; Выписка актов приемки при доставке товаров и выполнении работ/услуг; Получение и проверка счетов; Ведение отчетности. 11 Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе следующие основополагающие принципы: единства практик и процедур, открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности. Выбор модели закупок должен производиться с учетом преимуществ этих моделей, а также с учетом того, как и какие риски государственных закупок снижает каждая конкретная модель. Рассмотрим далее, какие риски могут возникнуть в процессе осуществления государственных закупок и как их можно нивелировать. 1.2. Риски в системе управления государственными закупками Учебный государственных модуль «Риск-менеджмент закупок», разработанный при О. проведении Ломакиной для Международного учебного центра ILO определяется следующие группы рисков в сфере государственных закупок [13]: Риски до заключения контракта: Выбор поставщика, который недееспособен неплатежеспособен; Риск недобросовестной конкуренции; Риск отказа победителя торгов от заключения контракта; Риски стадии исполнения контракта: Риск нанесения ущерба третьим лицам; или 12 Риск возникновения непредвиденных расходов или снижения доходов; Риск возникновения разногласий; Риск неисполнения условий контракта; Риск признания договора недействительным; Риск поставок некачественных товаров/услуг/работ; Риск задержек сроков поставок и исполнения работ. Н.Маслова и И.Кузнецова (2012) в докладе «Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд» отмечают, что процесс управления рисками заключается в создании системного подхода к возможной минимизации тех рисков, которые могут негативно отражаться на достижении целей закупок. По результатам своего исследования авторы делают вывод о том, что для некоторых групп рисков может быть отмечен их системный характер, то есть одни риски влекут за собой другие, и в большинстве случаев вызывают синергетический эффект. Общий подход к методологии управления рисками включает в себя определение возможных исходов в рисковых ситуациях, разработку мер предотвращения или минимизации ущерба и реализацию данных мер. Так, К. Головщинский (2011) пишет о том, что в сфере государственных закупок требуется создание и методическое обеспечение базы или реестра рисков закупки как проекта. Управление рисками должно проходить на всех этапах закупочного цикла – на стадии планирования, размещения контракта, исполнения и управления контрактом. Элементы системы управления рисками в настоящее время широко используются во всем мире. Это и тщательная разработка конкурсной документации, и процесс определения победителя конкурса, и финансовое 13 обеспечение заявок и другие финансовые гарантии, библиотека типовых контрактов, и т.д. Итак, государственные закупки представляют собой систему, направленную на экономию бюджетных средств, удовлетворение общественных потребностей и выбор наиболее оптимального исполнителя заказа. Определим далее, какие институты должна включать система управления закупками для минимизации возможных рисков. Для этого рассмотрим теоретические модели построения закупочных систем. 1.3. Модели управления закупками Система государственных закупок может быть организована, основываясь на использовании следующих моделей [15, с.187-193] [21, с.38-72]: централизованная; децентрализованная; смешанная/гибридная. Изученная литература позволяет сделать вывод относительно каждой модели, о ее характеристиках, эффектах, преимуществах и рисках. Кроме того, по ходу рассмотрения теоретического построения системы, будут приведены примеры реальных систем управления закупками в развитых странах мира, иллюстрирующих сложности управления закупками и отсутствие идеальной модели. 1.3.1. Централизованная модель Характеристики: все закупочные функции организованы и осуществляются централизованно через центральный офис компании или центральный закупочный государственный институт, а все условия контрактов одинаковы для местных отделений компаний, дочерних 14 компаний, подразделений, местных государственных органов и государственных заказчиков. Преимущества и эффекты: прежде всего, стоит отметить такой эффект, как приобретение дублирование сокращение издержек стандартизованных стратегических, за счет продуктов эффекта позволяет управленческих, синергии: исключить операционных и административных функций, а также позволяет использовать экономию на масштабе. Кроме того, если поставщик является естественным монополистом (когда дело касается, например, телефонной связи или электричества), центральный закупочный орган имеет большую переговорную силу, что при верном использовании позволяет снизить стоимость закупаемых услуг. Стандартизация закупаемых товаров является очевидной и причиной, и следствием централизации закупок, поскольку облегчает сбор и обработку данных о нуждах подразделений и органов, примером могут послужить закупка бумаги или офисной мебели, программное обеспечение. Далее, централизованный процесс закупок позволяет нанимать квалифицированные кадры, а также координировать подготовку и повышение квалификации кадров, снижает риск появления противоречий и ошибок в документах, способствует большей четкости, измеримости, прозрачности, подотчетности закупочных процедур. В централизованных системах закупок происходит оптимизация процесса закупок с помощью специализации, информатизации, использования ноу-хау и увеличенных инвестиций в инфраструктуру. Так, концентрация человеческого капитала и опыта позволяет собрать команду профессионалов для исследований рынка, подготовки документации, совершенствования закупочных стратегий. 15 Еще один положительный эффект централизации проявляется при закупке стратегических товаров. Связанные с такими товарами решения влияют на деятельность всего закупающего органа, особенно, когда речь идет о частных организациях (Dimitri et al, 2006). секторе в эту категорию попадают В государственном закупки для оборонной промышленности, здравоохранения и так называемые «зеленые» закупки. Более того, централизация влечет большие выгоды при снабжении сетевых отраслей – повсеместном внедрении инновационных стандартов, программного обеспечения и т.д. Недостатки модели: риск излишней бюрократии и крупномасштабной коррупции; риск замедления процесса поставок закупаемой продукции; отдаленность от нужд конечных пользователей; деятельность высококвалифицированного персонала поставлена в рутинные условия; в тех ситуациях, когда делегирование полномочий оправданно - часто это невозможно. Примером централизованной модели закупок может служить система государственных закупок Великобритании. Следует отметить, что система государственных закупок Великобритании основывается и координируется Директивами Европейского Союза по организации государственных закупок и национальными нормативными правовыми актами. Таким образом, государственная закупочная деятельность в Великобритании регламентируется и на наднациональном (европейском), и на национальном уровнях. В целом, государственные закупки осуществляются в соответствии с Соглашением ЕС (the EU Treaty), Директивами ЕС (the EU Procurement Directives) и собственным законодательством Соединенного Королевства. The Cabinet государственную Office (CO) политику в в данный сфере момент закупок, отвечает за законотворческую 16 деятельность, а также за координацию национальной нормативной базы в сфере государственных закупок и Директив ЕС [51]. Исполнительным агентством в составе CO, по совместительству одним из более чем 40 Центральных закупочных органов, является Government Procurement Service (GPS) (до 1 октября 2011 года Buying Solutions) фонд, целями которого являются увеличение эффективности закупок для нужд органов государственной власти и других агентств [52]. На каждом уровне власти существует свой орган, ответственный за реализацию государственных закупок – независимые управления закупками в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе, региональные центры Великобритании, и агентства развития местного управления. Функции мониторинга в Англии лежат на двух агентствах: CO и National Audit Office [53]. Разрешение споров предусмотрено в судебном порядке в национальных судах. В Великобритании планирования в закупочном государственных цикле потребностей, обеспечены стадии регламентации и методического обеспечения присуждения и исполнения государственных контрактов, оценки и управления рисками, а также контроля исполнения контрактов и оценки их результатов. Помимо всего прочего имеется библиотека типовых контрактов, насчитывающая сотни типовых контрактов [54]. В Великобритании используются следующие способы размещения заказов для удовлетворения потребностей государственного сектора: [44] Открытый конкурс (Open procedure); Закрытый конкурс (Restricted procedure); Процедуры конкурентного диалога (Competitive dialogue procedure); Ведение переговоров (Negotiated procedure). 17 Все из них, кроме открытых конкурсов, имеют предквалификационный отбор. Для каждого способа размещения имеются четкие схемы и рекомендации в отношении организации и проведения закупочных процедур. Это позволяет снизить риски, возникающие на стадии до заключения контракта, а также понизить вероятность возникновения рисков, присущих государственным закупкам после заключения контракта. Основными критериями присуждения контрактов может выступать либо наименьшая предложенная цена, либо критерии наиболее экономически выгодного предложения «most economically advantageous tender» - MEAT. В случае использования MEAT, данные критерии должны быть предварительно указаны в документации по обоснованию контракта и технических требованиях. Они могут включать в себя такие критерии помимо цены, как качество товара или услуги, сроки поставки, срок службы товара, расходы на техническое обслуживание, а также экологические критерии, например экономия энергии или затраты на утилизацию и т.д. Обязательным условием разработки данных критериев является прямая связь с предметом закупки. Кроме того, заказчик должен придать весовые значения каждому критерию или определить порядок распределения приоритетов между ними. (UK Public Procurement Ashurst LLP, 2012) Оценка и управление рисками проводится по методике, разработанной Офисом по закупкам государства (Office of Government Commerce – OGC) для упрощения управления закупочной деятельностью. Эта методика называется «M_o_R» или Management of Risk и подходит для применения как в государственных, так и в частных структурах. Она нацелена на оказание поддержки по принятию стратегических, операционных, проектных решений по управлению рисками. программных, 18 В рамках контрактной системы Великобритании централизованно происходит закупка стандартных товаров и услуг. The Cabinet Office не только проводит государственную политику, но и оказывает помощь в организации, проведении закупочных процедур и управлении контрактами, выполняя таким образом функции центрального закупочного агентства. В стране существует специальный порядок оценки и мониторинга контрактов: многоступенчатая фильтрация заказов до момента их завершения (Gateway process). «Государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла: обоснование необходимости государственного контракта; стратегия снабжения; стратегия размещения; организационная схема исполнения государственных контрактов; проекты договоров, технических заданий; результаты этапов исполнения государственных контрактов; результаты исполнения государственных контрактов; результаты эксплуатации созданных объектов». Ход мониторинга основан на следующей классификации контрактов: Стандартные контракты проходят через механизм такой многоступенчатой фильтрации. В отношении крупных контрактов создана специальная база данных, позволяющая отслеживать ход их исполнения, для отчетов в год отдельно выделяют около 40-50 таких контрактов. Крупнейшие контракты в количестве около 20 выделяются из разряда крупных, их мониторинг осуществляется специально создаваемой 19 для таких целей Группой по анализу хода ключевых проектов (Major Projects Review Group, MPRG). Эксперты данной группы привлекаются на коммерческой основе (HM Treasury, 2008), (К. Головщинский, 2011). Отметим, что система управления институтами государственных закупок в Великобритании организована таким образом, что является централизованной в отношении описанных в начале раздела параметров централизованной децентрализации закупочных модели, – и наряду например, органов, государственных но а также с этим имеет элементы большое количество центральных контроль закупочной деятельности муниципальных органов, осуществляемый на различных уровнях власти – для увеличения эффективности управления системой. 1.3.2. Децентрализованная модель Характеристики: закупочные функции делегируются закупочным подразделениям в составе и под контролем местного органа управления или исполняются непосредственно подразделениями компаний или бюджетными организациями, самостоятельно осуществляющими закупки для собственных нужд. Централизация отсутствует. Преимущества привлекателен для и эффекты: бюджетных такой тип организаций, закупочной которые модели наделены полномочиями по расходованию бюджетных средств, в которых существуют собственные человеческие ресурсы и профессиональные кадры для реализации закупочной деятельности. Считается, что децентрализованная система закупок позволяет более точно отвечать нуждам бюрократизированность конечных процедур, потребителей, уменьшать временные снижать рамки приобретения необходимых продуктов, а также уменьшает возможности крупномасштабной коррупции. 20 Децентрализованная система более гибкая и динамичная, когда дело касается точечной закупки инновационных товаров, поскольку позволяет быстро обнаруживать потребность и средства ее удовлетворения. Местные закупочные подразделения также имеют преимущество в реагировании при чрезвычайных ситуациях и непредвиденных обстоятельствах. Следует отметить, что децентрализация влечет собой меньшие издержки сбора и обработки информации – когда центру не нужно знать о нуждах каждого конечного потребителя, особенностях конкретной организации, а также о характеристиках рынков и закупаемых товарах и услугах. Недостатки модели: сложность в оценке и в целом в демонстрации стремления обеспечения эффективного расходования средств; координация закупок не предусмотрена, что повышает риск дублирования функций, а также снижает переговорную силу заказчика и снижает преимущества возможностей стратегических закупок; сложность в подборе высококвалифицированных кадров для организации проведения закупок; повышение риска коррупции. Примером использования децентрализованной модели управления системой государственных закупок может служить Германия. Всего в Германии имеется более 30 тысяч структур на разных уровнях (федеральном, региональном и местном), отвечающих за осуществление закупочной деятельности. Германия сумела органично оставить свою систему управления закупками децентрализованной и уместить ее с требованиями Европейского Союза. За проработку законодательства и политики в области закупок в стране отвечает Федеральное министерство экономики (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, BMWi http://www.bmwi.de/) [59]. 21 Функция контроля возложена на Федеральную счетную палату (Bundesrechnungshof, контрольные http://www.bundesrechnungshof.de/de) органы Земель. Счетная палата [58] проводит и аудит государственных закупок на предмет их соответствия нуждам и потребностям государственных органов, достижения эффективности с точки зрения обоснования стоимости, а также того, чтобы соблюдалось законодательство. Законодательство Германии в соответствии с определениями и Директивами ЕС организовано таким образом, что при организации контроля над закупочными процедурами в сфере государственных закупок под него попадает целый ряд крупных частных структур. Кроме того, в Германии развит процесс общественного контроля и обсуждения. (GLG Ltd, 2011) Система управления государственными заказами в Германии предполагает использование следующих процедур для размещения государственных заказов: Открытый конкурс (Open procedure); Закрытый конкурс (Restricted procedure); Процедуры конкурентного диалога (Competitive dialogue procedure); Ведение переговоров (Negotiated procedure). Присуждение контрактов производится по аналогичным критериям, как и во всем Европейском Союзе – или критерий минимальной стоимости, или в соответствии с оценками по MEAT. Для снижения возможности недобросовестного поведения поставщиков в Германии для размещения заказов иногда привлекаются независимые чиновники, подконтрольные вышестоящим органам надзора и Счетной палате. 22 1.3.3. Смешанная /гибридная модель Характеристики: элементов смешанный централизации и тип предполагает децентрализации соединение закупочных систем следующим образом: чаще всего, централизованно осуществляются стратегические и политические функции, а также выбор единых процедур и универсальных механизмов закупок, организация крупных заказов и функция обучения персонала и кадров. Децентрализованными остаются при этом непосредственное административными проведение аспектами. закупок Смешанная и система управление может также подразумевать передачу управления закупками уполномоченным органам. Преимущества и эффекты: в публикации МОТ (2003) отмечается, что гибридная система подходит для организаций со смешанными потребностями в закупках простой и сложной продукции на разных рынках, с географически разбросанной структурой, имеющих региональные представительства. При необходимости в таких моделях закупок есть возможность консолидировать спрос, а также использовать методы концентрации и распределения профессиональных кадров для проведения наиболее сложных и значимых закупок. Тем не менее, несмотря на весомую степень централизации, система остается достаточно гибкой и подвижной для того, чтобы использовать структурные преимущества и накопленный опыт, а также позволяет проводить своевременный осуществляемой по мониторинг единым процедурам закупочной и деятельности, имеющим типовую документацию. Недостатки модели: возможна потеря понимания, какие закупки, на каком уровне – централизованном или децентрализованном – должны проводиться; нечетко разграничены обязанности; возможна нехватка 23 профессиональных кадров; затруднен процесс координации и контроля закупочной деятельности, имеет место риск дублирования функций. Федеральная контрактная система (ФКС) США является уникальным по масштабам примером смешанной модели управления государственными закупками. Нормативно деятельность ФКС США регламентируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations, http://www.acquisition.gov/far/) [55], которые содержат несколько тысяч норм и правил, детально регулирующих цикл планирования, размещения и исполнения государственного действительно является заказа, единым. который Схему в данной процесса стране управления государственными заказами в США можно увидеть в приложениях. Стоит отметить, что рынок государственного потребления товаров и услуг США включает в себя: закупки товаров, работа и услуг для нужд федерального правительства; военно-государственное потребление; внутриведомственные закупки органов федерального правительства. Размещение государственных заказов осуществляется 20 федеральными ведомствами США самостоятельно либо с помощью механизма 12 региональных центров, территориально расположенных по всей стране в крупнейших городах – промышленных центрах страны. Предоставление государственных товаров, услуг и работ осуществляется в США на четырех уровнях: федеральном, штатном, графском и муниципальном [24, с. 225-227]. В соответствии с исследованием Kristi D. Caravella Robinson (2008), в США система государственных закупок тщательно регулируется на всех 24 правительственных уровнях. Федеральное регулирование в основном направлено на поддержание централизованной структуры, поощряющей и поддерживающей стандарты. В то же время, имеются элементы децентрализации, позволяющей системе быть гибкой и отвечать уникальным запросам и нуждам конечных потребителей, которых более 60 на федеральном уровне. Закупки проводят около 23 тысяч органов, половина из которых являются крупными заказчиками различных товаров и услуг, а около трети закупают системы вооружения, программы и НИОКР. При этом поставщиками выступают 180-220 тысяч фирм различного размера – федеральных исполнителей и подрядчиков. В целом авторы исследования «США: Федеральная Контрактная Система» отмечают, что заказы государства служат не только прямым инструментом финансирования частного сектора, но и механизмом программирования, регулирования и управления производством в стране (В. Федорович и др., 2010). Рассмотрим процесс государственных закупок США (в схематичном виде его можно найти в Приложении № 1). Этап планирования: публикация информации о государственных заказах в открытой печати – специальной газете Министерства Торговли США «Commerce Daily», определение характеристик и общих данных по планируемым закупкам. Далее происходит утверждение планов министром, соотнесение потребностей и возможностей бюджетного финансирования. Помимо печатных ресурсов в США существует 9 независимых информационных систем с перспективой их интеграции в единый портал. Это Центральный портал регистрации (The Central Contractor Registration), Центральная информационная система федеральных закупок (Federal Procurement Data System), Информационно поисковая система по прошлой деятельности (Past Perfomance Information Retrieval System), Электронная система по субконтрактам (Electronic 25 Subcontracting Reporting System) и другие. Единый портал, который в ближайшее время планируют запустить – Система перспективного менеджмента (System for Award Management - SAM) – будет объединять всю информацию, доступную для поставщиков и заказчиков. [19] ФКС США операционного деятельности закупочной обладает управления системы мощной разветвленной функционированием. осуществляется политики (Office of системой Координация Управлением федеральной Federal Procurement Policy, http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_default) [56], а General Services Administration (GSA http://www.gsa.gov) - Офис государственного заказа США позволяет при желании централизованно решить вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов [57]. В чиновничьем аппарате США существует специальная когорта исполнительных элементов – представителей государственной службы, носящих звание «the contracting officer» - государственный представитель, имеющий право заключать федеральные контракты от имени ведомств и органов власти. После подписания контракта конкретный чиновник, представляющий государственного заказчика, берет управление данным государственным контрактом в свои руки. Основными функциями этого «контрактного чиновника» являются: мониторинг и обеспечение исполнения положений государственного контракта, утверждение этапных результатов проекта, внесение изменений в государственный контракт и его закрытие. Должность контрактного чиновника в соответствии с законодательством США должны быть создана в каждом органе, выступающем государственным заказчиком (К. Головщинский, 2011). Отметим, что существует также перечень основных квалификационных характеристик, которым должен занимающий такую должность. отвечать профессионал-чиновник, 26 Не менее важной должностью является должность технического представителя контрактного чиновника, который работает непосредственно в месте исполнения контракта, осуществляя инспекцию деятельности и проверки, представляя интересы государственного заказчика. Он же осуществляет приемку работ или дает мотивированный отказ в ней. Также одним сертифицированные из институтов общественные ФКС бухгалтера, США являются осуществляющих постоянный мониторинг расходования и использования государственных средств при исполнении контрактов. Такой институт позволяет вовремя отслеживать и соотносить реально затраченные на работу средства и выделенные по контракту. Сертифицированные бухгалтера также должны своевременно идентифицировать риски увеличения сметы контракта, а также осуществлять мониторинг исполнения контракта. Федеральная Контрактная система США обладает более чем сотней типовых контрактов в библиотеке форм и моделей закупок. В целом, эксперты выделяют правительственные заказы США по двум принципам: функционально-целевому назначению и методам возмещения государства издержек исполнителей Все же контракты делятся на контракты, обеспечивающие (В. Федорович, 2010): проведение НИОКР, связанных с новейшими технологиями, созданием, испытанием и эксплуатацией систем вооружения и военной техники; фундаментальные и прикладные исследования и разработки; промышленное производство серийной продукции; поставки товаров и сырья; строительство зданий и сооружений, мостов, дамб. Полигонов, аэродромов и т.д.; 27 предоставление финансовых услуг; индивидуальные услуги (инжиниринг, консалтинг); транспортные услуги; аренду; управление федеральной собственностью; коммунальные услуги. ФКС США предусматривает следующие способы осуществления закупочных процедур: Открытый конкурс одноэтапный и двухэтапный; Закрытый конкурс; Прямые переговоры (Сначала проводится анализ экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков, после чего им направляют приглашения на подачу заявок, далее идет процедура оценки заявок на нескольким критериям, включающим, как ценовые, так и неценовые факторы. После выбора наиболее подходящих потенциальных поставщиков проводятся переговоры по поводу заказа, в ходе которых выбирается претендент, предложивший в ходе переговоров наиболее подходящие для заказчика условия.) Необходимо отметить, что законодательство США формально не распространяется на государственные закупки правительств штатов, графств и муниципалитетов, обладающих собственным бюджетом. Несмотря на то, что законодательство о закупочной деятельности государственных органов всех штатов основывается на общих принципах государственных закупок в США, попытки повсеместного приведения местного законодательства к единому виду остались только попытками. 28 1.4. Централизация или децентрализация? Выбор между централизацией и децентрализацией в системе государственных и корпоративных закупок не обязательно должен быть категоричным. Тем более, что в чистом виде ни одна модель на практике не представлена. Многие авторы отмечают, что чаще всего наиболее выигрышной стратегией является комбинация элементов этих двух типов систем (Albano, G.L. and Sparro, M., 2010), (OECD, 2011), (Callender, G and McGuire, J, 2005). Таким образом, мы приходим к смешанной модели управления закупками. Степень централизации должна опираться на традиции и опыт конкретной страны или организации. Существует целый набор инструментов, способных централизации, например усилить положительные эффекты закупочные группы на разных уровнях управления (федеральные, региональные, местные), практика рамочных контрактов, центральные закупочные органы и агентства. Для привнесения в систему некого единства, также могут быть использованы методы электронных закупок. В целом, последние тенденции, по результатам оценок экспертов, подтверждают рост популярности централизованных и смешанных моделей, практика же показывает большую эффективность моделей организации закупочных систем с использованием элементов централизации. Для проведения сравнительного анализа существующего опыта организации управления системами государственных закупок в развитых странах с цель выявления лучших элементов систем и практик управления системами закупок, целесообразно рассмотреть существующие методики оценки закупочных систем и определения их эффективности, а также выявить лучшие критерии оценки систем государственных закупок. Этому посвящена вторая глава данной выпускной квалификационной работы. 29 Глава 2. Сравнительный анализ международного опыта построения систем управления государственными закупками 2.1. Международные методики оценки систем закупок Обратим внимание на методы оценки организации закупочных систем в мире. Как уже было отмечено ранее, в международной практике широко развит подход к оцениванию систем управления закупками. Подобные исследования проводятся как для развитых стран, так и для развивающихся, и для стран третьего мира. Для оценки практике организации закупочных систем в международной применяются исследования на различные данную системы тему оценок. проводятся Например, международными организациями: OECD – Организацией экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic Co-operation and Development), The World Bank – Всемирным Банком, Сетью государственных закупок PPN – The Public Procurement Network и другими. EBRD – Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development) и другими. В ходе исследования автором выпускной квалификационной работы были проанализированы вышеперечисленными исследования, организациями. Рассмотрим проведенные далее основные результаты этих исследований, которые описывают практику организации систем государственных закупок в развитых странах, а также методологию проведения данных исследований. 2.1.1. Исследование PPN В 2010 году под руководством организации стран-участниц PPN Департаментом координации европейских политик и властями, осуществляющими контроль над государственными закупками (the Authority for the Supervision of Public Contracts and the Department for the 30 coordination of European Policies for PPN) было проведено исследование опрос стран-участниц об их системах государственных закупок. Обследование включало запрос информации о нормативно-правовой базе респондентов, анализ институциональных аспектов организации государственных закупок, определение институтов, ответственных за разработку политики и внедрение моделей и практик управления государственными закупками, определение их статуса и компетенций, определение институтов мониторинга и контроля, а также рассмотрение системы контроля. Исследователи вывели следующие общие тенденции в организации государственных закупочных систем (PPN, 2010): Респонденты опроса используют разные модели организации системы государственных закупок – централизованные, децентрализованные и смешанные; Координация стратегии и политики по развитию и организации закупок в большинстве стран осуществляется через центральный орган, часто государственный; Консультации относительно законодательных норм в развитых странах обычно проходят с помощью вспомогательных консультационных органов; Обычно контроль и проверку на легальность, честность, прозрачность и экономическую эффективность проводят внутренние или внешние контролирующие органы; В соответствии с Директивами Европейского Союза страны обычно имеют центральный закупочный офис (a central purchasing body). 31 2.1.2. Исследование OECD Сравнительный анализ, проведенный SIGMA (OECD and EU) в 2010 году, описывает функции, структуру и компетенции центральных закупочных органов в странах Евросоюза. Исследование привело к следующим выводам (SIGMA, 2010). Основные функции закупок разделены на две группы - основные и дополнительные. С одной стороны, во всех странах основные функции централизованны и относятся к сфере ведения органов власти высшего уровня. Все эти функции регулируются национальным законодательством, часто в связке с обязательствами по отношению к Европейскому Союзу. Они включают в себя: 1. стратегические вопросы и законодательные функции; 2. политики и регулятивные функции; 3. функции внутренней координации; 4. функции мониторинга и контроля. С другой стороны, когда дело касается группы дополнительных функций, в устройстве систем закупок имеются некоторые различия. Несмотря на то, что выполнение этих функций не является обязательством по отношению к законам Евросоюза, они не менее важны и могут выполняться разными органами системы государственных закупок страны, или с помощью более широких структур и даже частного сектора. К дополнительным (поддерживающим) функциям относятся: 1. консультативные функции и функции технической поддержки; 2. функции опубликования и прочие информационные задачи; 3. функции специализации и улучшения профессиональных навыков и компетенций персонала; 4. функции развития и координации закупок. Ситуация с дополнительными функциями отличается от процесса институционализации основных функций. В ходе исследования 32 выяснилось, что в страны, давно входящие в состав Евросоюза (преимущественно развитые) имеют разнообразные стратегии относительно распределения данных функций в своей институциональной среде, в то время как развивающиеся страны, недавно ставшие членами Евросоюза, стремятся организовать их более централизованно, и часто делегируют выполнение дополнительных функций центральным закупочные органам. 2.1.3. Методология оценки Всемирного Банка (The World Bank – WB) Рассмотрим Методологию оценки закупочных систем, разработанную Всемирным банком и OECD – MAPS (Methodology for Assessing Procurement Systems) [34]. Данная методология направлена на оценку национальных закупочных систем, однако также утверждается, что оценка по данным критериям и методикам может быть проведена и для регионов и органов местного управления. Рабочей группой были разработаны два типа показателей – базовые индикаторы the Base-Line Indicators (BLI)и индикаторы соответствия the Compliance/Performance Indicators (CPI). Базовые индикаторы в целом оценивают соответствие фактической системы международным стандартам, и основываются на обследовании следующих четырех направлений: 1. Законодательное и нормативное регулирование (Legislative and Regulatory Framework); 2. Институциональные основы и качество управления (Institutional Framework and Management Capacity); 3. Закупочная деятельность и рыночная практика (Procurement Operations and Market Practices); 4. Целостность и прозрачность закупочной системы (Integrity and Transparency of the Public Procurement System). 33 Каждое направление имеет собственный ряд индикаторов первого и второго уровня. Рассмотрим далее на примере первого направления, какие показатели считаются весомыми в оценке систем государственных закупок, по мнению экспертов OECD. 1) Нормативно-правовая основа системы государственных закупок достигает согласованных стандартов и соответствует действующим обязательствам: a) Сфера применения и охват законодательной и нормативной базы; b) Методы закупок; c) Информационное обеспечение и ограниченность сроков; d) Правила участия; e) Конкурсная документация и технические требования; f) Оценка заявок и критерии определения победителей; g) Подача заявок, организация и проведение торгов; h) Обжалование результатов и процедур. 2) Наличие подзаконных актов и документации: a) Подзаконные акты определяют некоторые процессы и процедуры, не включенные в более высокий уровень законодательства; b) Наличие типовой документации контрактов для закупок товаров, работ и услуг; c) Предквалификационные процедуры; d) Процедуры заключения контрактов на закупку услуг, в которой технический потенциал является ключевым критерием; e) Наличие руководства для пользователей и методических рекомендаций для государственных заказчиков; f) Соответствие общих условий контрактов (General Conditions of Contracts – GCC) национальным необходимо) требованиям. и международным (если 34 Всего методология оценки базовых показателей системы государственных закупок включает обследование по 12 основным критериям, показатели второго уровня насчитывают 54 позиции. Для каждого критерия второго уровня проводится экспертная оценка по бальной шкале от 0 до 3. При составлении отчета результаты для каждой страны представляются в виде лепестковой диаграммы, и каждый сегмент отражает суммарную оценку по одному из четырех направлений. CPI показатели [35] касаются того, как на самом деле работает система. Они более тесно связаны с применением положений законодательства и с преобладающими практиками закупок в стране. Индикаторы соответствия подготовлены почти для каждого базового индикатора и в основном включают оценку рисков, оценку качества процедур, процент соответствия результата ожиданиям. Например, в отношении показателя второго уровня 2-b (Наличие типовой документации контрактов для закупок товаров, работ и услуг) оценкой станет то, в какой степени типовая документация действительно используется. Такая оценка, соответственно, поможет выявить и исправить недостатки документации. Описанная выше методология используется Всемирным банком для оценки систем государственного управления в мировых практиках, а также регионах, кредитором которых является, для информирования их о текущем состоянии системы и оценки положительных факторов и недостатков их систем. Однако стоит отметить, что при проведении поиска информации в Интернете и по базам докладов об оценке были найдены отчеты о проведении такой оценки в странах Африки, Азии, Латинской Америки, но не в развитых странах. При проведении оценки Всемирный Банк, в том числе, привлекает экспертов из страны, оценка системы которой проводится. По результатам оценки происходит составление отчета, который публикуется на 35 официальном сайте Всемирного Банка. Так, например, для России такое исследование было проведено в 2006 году. 2.1.4. Методология оценки Европейского Банка Реконструкции и Развития (European Bank for Reconstruction and Development – EBRD) ЕБРР в 2010 году разработал следующую систему оценки эффективности. Модель проведения оценки включает следующие ключевые показатели: определение передовой практики в мире, разработка критериев оценки, составление вопросников на основе критериев, перевод вопросников в числовую базу данных, начисление баллов и оценка [40]. Критерии оценки основаны на том, что главная функция законодательства заключается в установлении минимальных стандартов применительно к государственным беспрепятственной международной закупкам, а торговли не или обеспечении экономии государственных средств. Итак, методология оценки закупочных систем EBRD включает оценивание правового режима государственных закупок по следующим показателям (EBRD, 2010): Критерии и показатели, используемые в Основных принципах EBDR: o Подотчетность расходования средств в государственном секторе; o Обеспечение честности в ходе процесса закупок; o Надлежащий уровень прозрачности; o Добросовестная конкуренция; o Экономия расходов; o Содействие эффективности государственных контрактов; o Пропорциональность; o Единообразие; 36 o Стабильность; o Гибкость; o Исполнительность; Критерии и показатели, используемые в Концепции правовой эффективности: o Простота; o Скорость; o Стоимость; o Фактор определенности; o Учет «условий деятельности». Каждый из 11 критериев, используемых в Основных принципах, в вопросах соответствующих анкет был преобразован в десять и более специальных показателей, и, по ответам для каждой страны, участвующей в обследовании, высчитывается средняя оценка – уровень соответствия стандартам. В методике различаются пять уровней соответствия: очень низкий (менее 50%), низкий (от 50% до 59%), средний (от 60% до 75%), высокий (от 76% до 90%) и очень высокий (свыше 90%). Средний уровень предполагает, что законы или практика включают основные рекомендованные элементы. Выставление оценок и рейтинговая оценка Правовой эффективности производится по описанным выше критериям, и, аналогично ранжированию результатов по соответствию Основным принципам ЕБРД, выделяется в пять уровней соответствия. 2.1.5. Методология оценки Института управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева (ИУЗиП им. Соловьева) Данная методика была разработана в 2008 году коллективом авторов И.Кузнецовой, Т.Трефиловой и Н.Масловой по заказу Департамента науки и промышленной политики города Москвы и предназначена для оценки 37 закупочной системы регионов и оценки эффективности размещения заказов [17] [18]. Концепция стандарта оценки закупочной системы имеет своей целью увеличение эффективности государственных и муниципальных закупок за счет выбора и применения экономически обоснованных способов размещения заказов. Данная методология включает 8 процедур (направлений) оценки, а именно: Определение приемлемости объекта закупки; Определение характеристик рынка приемлемых поставщиков; Оптимальность выбора способа размещения заказа; Определение целесообразности лотовой закупки; Определение успешности управления контрактом; Определение соответствия размещения заказа требованиям 94-ФЗ; Определение степени достижения целей закона. Каждое направление включает в себя показатели первого и второго уровня, например, в отношении процедуры 2 (определение характеристик рынка приемлемых поставщиков) это: 1. Уровень конкуренции; 1.1. Оценка уровня конкуренции на рынке потенциальных поставщиков; 2. Уровень квалификации потенциальных поставщиков; 2.1. Уровень требуемой квалификации; 2.2. Количество поставщиков требуемого уровня квалификации; 3. Уровень репутации потенциальных поставщиков; 3.1. Уровень требуемой репутации; 3.2. Количество поставщиков требуемого уровня репутации; 4. Уровень финансовой устойчивости потенциальных поставщиков; 4.1. Финансовая устойчивость потенциальных поставщиков; 5. Уровень заинтересованности в заказе; 38 5.1. Уровень заинтересованности потенциальных поставщиков в заказе; 6. История сотрудничества; 6.1. Наличие требований к истории сотрудничества с поставщиком; 6.2. Количество поставщиков с хорошей историей сотрудничества по каждому объекту закупки; 7. Допустимый уровень рекламакций; 7.1. Относительное количество заказов с установленным уровнем рекламаций; 8. Модельный ряд: количество приемлемых моделей объекта закупки; 8.1. Среднее количество приемлемых моделей объектов закупки. Для каждого индикатора имеется ряд характеристик оценки, а именно Вход (источник (качественный/количественный), Промежуточный показатель, информации), Метод Характер исчисления Идеальный индикатора индикатора, показатель, Параметр оптимизации закупок по данному индикатору, а также Выход – методические рекомендации по оптимизации на следующий период по данному индикатору. Помимо этого для каждого критерия определяется Получатель рекомендаций, Ответственный исполнитель и Оптимальный период измерения индикатора. 2.2. Сравнительный анализ методологий оценки организации систем управления закупками Описанные выше методики оценки систем закупок были разработаны в разное время и разными авторами, но имели в себе единую цель – улучшение подходов к управлению системами государственных закупок. Тщательное изучение методологий и их анализ показали, что на основе описанных методик невозможно выявить общие лучшие принципы и критерии оценки закупочных систем. 39 Анализ методологий показал, что некоторые из них (методики OECD, PPN, WB) носят описательный характер, выявляя тенденции в сфере национальных систем государственных закупок, но при этом не позволяют проводить качественное сравнение практик с целью выявить наилучшие методики. Небольшой разброс присваиваемых экспертами баллов снижает чувствительность индикатора и увеличивает субъективность оценки. Методики оценки эффективности систем и процедур закупок WB, EBRD и ИУЗиП им. Соловьева очень тщательно проработаны, имеют множество критериев непосредственном ее оценки, но проведении. это вызывает Они носят сложность в институциональный характер, то есть описывают оценку направлений деятельности и детально регулируют проведение качественной и количественной оценки, однако учитывают лишь особенности закупочных процессов, без учета способа их организации. В целом, такие критерии оценки систем управления закупками можно считать ригидными и малочувствительными к изменениям рынка, исполняемыми по ограниченному набору направлений, а оценку – трудноисполнимой. Так, оценка по методологии EBRD была проведена впервые для 29 стран региона операций EBRD с целью предоставления всеобъемлющей картины сферы государственных закупок и проведения анализа исполнения законов на практике. [40, с.12] Методика не предполагает отслеживания динамики развития систем управления закупками, а также не носит характер описания управления закупочной деятельностью как системы. Оценка по методологии ИУЗиП им. Соловьева не проводилась, поскольку исполнители труднореализуемой. посчитали ее Проработанность слишком комплексной показателей, а и также характеристики оценки позволяют оценить и сравнить элементы и 40 практики действующей системы государственных закупок с идеальными показателями, а также определяют ответственный департамент для использования рекомендаций, которые могли бы быть даны по результатам оценки. Методология оценки не позволила бы провести сравнительный анализ по закупочным системам развитых стран в силу своей ориентации на оценку практики государственных закупок «как есть» и сопоставления с тем, «как должно быть». Сравнительный анализ, проведенный в ходе написания данной выпускной квалификационной работы, основывается на изучении методологий исследований международных и национальных организаций в отношении определения качества и общих схем организации систем государственных закупок в развитых и развивающихся странах. Его основной целью служит нахождение оптимальных и лучших критериев для оценки систем государственных закупок. Однако анализ, проведенный автором, показывает, что определение этих критериев труднодостижимо в связи с разнонаправленностью методологий и их различным масштабом. Для подведения итога и визуализации описанного выше, автором были выбраны следующие 6 критериев: Форма анализа (оценивалась возможность проведения сравнения результатов исследования для разных систем по его итогам); Детальность анализа (количество используемых для проведения исследования критериев); Направленность методологии на анализ процессов в системе; Направленность методологии на анализ распределения закупочных функций среди институтов системы; Используемость (количество проведенных по данной методологии исследований); Масштабность (по количеству рассматриваемых стран). 41 Оценка по критериям предполагает присуждение определенного количества баллов в зависимости от степени достижения методологии того или иного показателя – от 1 (минимум) до 9 (максимум). Шкала соответствия для лучшей визуализации окрашивается в три цвета (светло-серый, серый и темно-серый). Минимальным значениям (от 1 до 3) придается самый светлый оттенок, средним (от 4 до 6) – серый, максимальным оценкам (от 7 до 9) присуждается темный оттенок. Его результаты сведены в следующую Таблицу 2. Таблица 2 Сравнительный анализ методологий оценки организации систему правления закупками Критерии PPN OECD WB EBRD оценки ИУЗиП им.Соловьева Форма анализа 8 8 8 3 1 Детальность 1 1 5 9 5 Направленность 1 1 6 6 9 9 4 4 1 Используемость 1(1) 1(1) 9 (22) 1(1) Х Масштабность 8 7 9 Х анализа на анализ процессов Направленность 9 на анализ распределения функций 8 Так, в результате сравнительного анализа методологий оценки эффективности построения закупочных систем выяснилось, что при их рассмотрении невозможно определить показатели, лучше остальных описывающие институты управления системой государственного заказа. 42 Таким образом, можно сделать вывод о том, что для построения эффективной закупочной системы с помощью лучших практик, их, прежде всего, необходимо определить, в чем и заключается основная трудность. Следовательно, необходимо создать такую методику оценки, которая бы органично сочетала в себе направленность на исследование организации управления закупочными функциями и анализ непосредственных процессов закупочной деятельности, на описание тенденций в мировых практиках и в то же время на нахождение лучших практик организации цикла и процессов закупок. 43 Глава 3. Отечественная практика организации системы государственных закупок В связи с невозможностью выделения единых критериев для оценки систем закупок развитых стран и выявления лучших практик, применяемых в развитых странах, следует вспомнить о мировых тенденциях к централизации организации управления закупочными функциями и процессами. Таким образом, дальнейшее рассмотрение российской практики с точки зрения наличия возможностей для централизации государственной системы закупок представляется наиболее рациональным вариантом. Последующий анализ законодательства на возможности централизации основывается на изучении государственных непосредственных закупок в нормативных России актов, входящих в состав законодательной базы по теме закупок, а также анализ мнений экспертного сообщества. Основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд в данный период времени является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[1]. Однако с 1 января 2014 года в силу вступает Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2]. В рамках проводимого анализа автору представляется целесообразным оценить возможности централизации государственных закупок в связи с изменением законодательной базы. Таким образом, далее проведем анализ нормативно-правовой базы по централизации закупок в государственном секторе по 94-ФЗ и по 44-ФЗ, а также по проекту ФКС. 44 3.1. Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по 94-ФЗ По действующему законодательству закупочный цикл регламентируется следующим образом. Единый, каким он должен нормативно быть, цикл закупок включает в себя стации планирования закупок, организации закупок, и стадию исполнения и администрирования контрактами. Однако в России данные стадии не просто регулируются разными законами, но и организационно мало связаны между собой. На стадии планирования будущий государственный заказчик работает в соответствии с бюджетным законодательством, ориентированном на эффективное использование бюджетных средств – он планирует необходимые закупки, обеспечивая тем самым выполнение требования по целевому использованию средств государства. Однако связь полного бюджетного процесса и планирования закупочной деятельности урегулирована не в полной мере. Так, неизвестно, насколько закупки государственных экономической органов соответствуют приоритетам социально- политики страны, обеспечивают отдачу от вложенных ресурсов, учитываются ли качество процесса и результаты закупочной деятельности при формировании бюджета государственного органа на очередной период. В данный момент в стране отсутствует анализ рисков и контроль качества исполнения закупочной деятельности, в результате чего эффективность расходования бюджетных средств может быть поставлена под вопрос. Отметим, однако, что установлены обязательства в настоящее время заказчиков по законодательством опубликованию планов- графиков проведения закупок, но, требования, определенные Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27 декабря 2011 года «Об утверждении порядка размещения на официальном 45 сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы плановграфиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», не обязывают их соблюдать. Однако заказчик до момента вступления в силу соответствующих положений контрактной системы не обязан следовать этим планам. [9] Стадия размещения государственного заказа детально регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нем определены требования к процедуре и способу организации торгов, выбору поставщиков, заключению контрактов. В целом, эксперты отмечают, что закон систематизировал процесс закупок и привел к усилению стимулов повышения конкуренции. Однако следует заметить, что закон сейчас действует уже почти 8 лет, и только за первые четыре года в него были внесены 19 пакетов поправок [22], а к моменту принятия 44-ФЗ более 30, т.е. поправки в законодательство о закупках вносились фактически ежеквартально. Отсюда следует вывод о том, что объективная потребность в изменении законодательства обусловлена и подтверждает незрелость системы управления государственными закупками в России. Стадия исполнения контракта регулируется с помощью общих положений гражданского законодательства. При этом не выделены специальные механизмы управления контрактами. Кроме того, на данной стации отсутствует схема мониторинга и оценки реализации закупок, а также (как и на фазе планирования) отсутствует практика оценки и управления рисками. Таким образом, цикл управления государственными закупками на данный момент не является непрерывным и взаимосвязанным, не имеет 46 единой нормативной правовой базы, не позволяет оценивать риски, проводить контроль и мониторинг хода исполнения и итогов реализации контрактов, не обеспечивает оценки эффективного расходования средств. Система, основанная на описанном выше законодательстве, является децентрализованной на федеральном уровне, исключая поставки средств вооружения перечисленных (Роспоставка). в первой Отсутствие главе общей координации объективных и положительных характеристик на практике при текущей ситуации привело к негативным последствиям и финансовым потерям. Однако действующий закон не исключает возможность привнесения элементов централизации в систему управления закупками на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поскольку законодательство Российской Федерации в области государственных закупок преимущественно направлено на стадию размещения заказа, отметим, что в данной области Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставляет всего две возможности для централизации государственных закупок, а именно создание уполномоченного органа и проведение совместных торгов. Уполномоченный орган (пункт 2 статьи 4) может быть наделен правами по размещению заказов для государственных заказчиков (кроме подписания контрактов), что и является его основной функцией. Контракты должны быть подписаны непосредственно государственными заказчиками. В соответствии с законом, уполномоченный орган должен иметь статус юридического лица и при этом являться государственным органом (или органом местного самоуправления). В данный момент во многих субъектах Российской Федерации создан уполномоченный орган 47 для проведения государственных закупок, например Управление государственных закупок Республики Татарстан, Тендерный комитет в городе Москва, Комитет государственного заказа Вологодской области. При рассмотрении регионального опыта централизации закупок мы рассмотрим некоторые примеры такого способа централизации в соответствии с действующим законодательством. На практике уполномоченный орган в разных регионах наделяется разным количеством функций от обеспечения информационного сопровождения процесса закупок до полного ведения размещения государственного и муниципального заказа, разработки методических рекомендаций, формирования планов, разъяснении конкурсной документации и т.д. Совместные закупки регламентируются пунктом 6 статьи 10 Закона. Закон гласит, что «два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов» [1]. Порядок взаимодействия заказчиков при осуществлении совместных торгов регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» [5], [3]. Отметим, что согласно данному Постановлению основными этапами проведения совместных закупок будут являться следующие действия. Вопервых, заказчики или уполномоченные органы должны заключить соглашение о проведении совместных торгов и определить их организатора. После этого утверждается конкурсная комиссия, после чего организатором утверждается конкурсная документация, проводятся торги. 48 По результатам проведения торгов каждый заказчик заключает договор с победителем самостоятельно, что значительно усложняет логистику управления контрактами заказчиками и исполнение контрактов поставщиками, победителями торгов, усложняет систему взаиморасчетов и возможность конфликта интересов при исполнении заказа. Практика проведения совместных торгов применима в регионах, например в Новосибирской области, в соответствии с Распоряжением администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов» [4]. На данный момент Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие способы размещения заказа: путем проведения торгов в форме открытого конкурса, закрытого конкурса, открытого аукциона, в том числе электронного аукциона; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах (в настоящее время способ исключен из употребления)). В отношении мониторинга и контроля исполнения закупочной деятельности (по 94-ФЗ речь идет о стадии размещения заказа и проведения торгов) следует отметить, что в последней редакции закон содержит только базовые положения о том, что контроль размещения заказов проводится путем плановых или внеплановых проверок (то есть проверок по результатам жалоб) – в статье17 [1]. Следует отметить, что в соответствии с исследованием Европейского банка реконструкции и развития (речь о нем шла ранее в Главе 2) качество законодательства о государственных закупках (его обширность на 2010 год) находится на уровне 75% (максимум – 100%, оптимальное соответствие Основным принципам ЕБРР), наравне с качеством и обширностью законодательства в таких странах, как Беларусь, Хорватия и 49 Словения (см. Приложение № 2). Отметим, что в странах операций ЕБРР относятся скорее развивающиеся страны, нежели развитые. В рейтингах по результатам исследования ЕБРР (см. Приложение № 3) Россия занимает стойкие позиции на уровне 11—13 мест (и только по средствам правовой защиты на 24). Более интересны нам были бы результаты подобных оценок по прошествии 3-5 лет, с учетом текущих и последующих изменений в системе управления государственными закупками в РФ. Как уже отмечалось ранее, система управления государственными закупками в России на федеральном уровне в данный момент является децентрализованной, несмотря на вышеописанные способы централизации. Преимущественно каждое ведомство, каждый орган осуществляет закупки самостоятельно, что в итоге приводит к серьезной и обоснованной критике существующей системы управления государственными закупками и разработке попыток улучшения системы. Так практика проведения закупок в различных органах является самобытной, не существует единой базы типовых контрактов, отсутствуют единые методические указания для потенциальных поставщиков, как и их единая база, усложнен процесс мониторинга и контроля проводимых закупок. 3.2. Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по ФКС и 44-ФЗ Изначально идея создания ФКС основывалась на возможностях создания в стране единого цикла удовлетворения государственных потребностей, который отвечал бы требованиям прозрачности процедур, эффективности расходования средств, надежности в управлении рисками, закупки качественных товаров, работ и услуг. Однако концепция ФКС и ее воплощение в Законе о ФКС существенно отличаются друг от друга за 50 счет огромного количества поправок, внесенных в ходе обсуждений законопроекта. Прежде всего, отметим, что статья 13 закона 44-ФЗ определяет следующие цели осуществления государственными органами закупочной деятельности в Российской Федерации, а именно [2]: 1. Достижение целей и реализации мероприятий межгосударственных целевых программ Российской Федерации; 2. Достижение целей и реализации мероприятий государственных программ, в том числе и целевых, а также программ стратегического и целевого планирования Российской Федерации и ее субъектов; 3. Обеспечение функционирования органов государственной власти. Все государственные закупки в стране должны преследовать цели, попадающие в одну из данных групп. Как было отмечено ранее, идея единого цикла закупочной деятельности включает в себя три стадии: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Рассмотрим подробнее, как данные стадии будут выглядеть в России. Планирование обеспечения государственных нужд в соответствии с 44-ФЗ включает в себя: анализ и обоснование потребностей в закупках; разработку требований к закупкам (нормирование); размещение информации о планах закупок (непосредственно планов закупок и планов-графиков); анализ рынка (в части обоснования стоимости); правительством могут быть установлены требования по обязательному общественному обсуждению закупок на стадии планирования; разработку документации к закупочной процедуре. 51 Отметим, что в отличие от 94-ФЗ стадия планирования потребностей в закупках учтена, регламентирована и прописана. Стадия размещения заказа включает: размещение информации о закупке; разъяснения и изменения в закупочной документации; непосредственное проведение закупочных процедур; заключение контракта. К имеющимся в соответствии с действующим законодательством способам размещения заказа (а именно: открытый конкурс, закрытый конкурс, открытый аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, закупка у единственного поставщика, закупка на товарных биржах) в новом законе добавлены конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. В отличие от 94-ФЗ, ФКС направлена на регулирование стадии исполнения и администрирования контракта. Стадия исполнения государственного контракта охватывает: администрирование контракта; приемку результатов исполнения государственного контракта; внесение изменений в контракт или его расторжение; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. В разделе по регламентации исполнения условий контракта отмечается, что у заказчика есть возможность (а при закупке у единственного поставщика – обязанность) проводить экспертизу в отношении товаров или результатов работ, предоставленных исполнителем. Кроме того, заказчик обязан будет опубликовывать на официальном сайте отчеты о поэтапном исполнении контракта (о том, была ли работа или товар принят, или о внесениях изменений, или о расторжении контракта, или о его ненадлежащем исполнении). 52 Новыми положениями о внесении изменений и расторжении контракта также регламентируются основные моменты в данной связи. Для оценки эффективности функционирования системы государственных закупок будет осуществляться постоянный мониторинг в сфере закупок с использованием информации, содержащейся в единой информационной системе (в том числе будет проводиться оценка реализации планов закупок и планов-графиков). На ежегодной основе информация о результатах мониторинга будет собираться в аналитический отчет для предоставления ее в Правительство РФ и публиковаться на официальном сайте. Данное положение вступает в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114). Помимо мониторинга, закон содержит информацию об аудите и контроле в сфере государственных закупок. В соответствии со статьей 98 закона, аудит в сфере закупок будет проводиться Счетной контрольно-счетными Палатой органами Российской субъектов Федерации, РФ и а также муниципальных образований в пределах их компетенции и полномочий. Целями аудита являются оценка достижения целей и эффективности закупок. Органы аудита должны обобщать информацию о достижении целей, эффективности и результативности использованных государственных средств, в отчеты для их последующей публикации в единой информационной системе (на официальном сайте). Заметим, что на органы аудита возложена функция не только оценки проводимых работ в сфере закупок, но и подготовка предложений по исправлению ситуации. Так, закон гласит: «органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о 53 реализации указанных предложений» [2]. На мой взгляд, статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ не определяет, в чью зону ответственности попадает задача по реализации предложений Счетной Палаты РФ и остальных органов аудита. Государственный контроль в сфере закупок также существенно отличается от того, который проводится в настоящее время. На данный момент контроль в данной сфере реализуется силами ФАС России (специально уполномоченным государственным органом в соответствии с 94-ФЗ), и не включает в себя контроль над расходованием бюджетных средств, поскольку это не входит в зону действия закона. После вступления закона о ФКС в силу, функции по осуществлению контроля в пределах своих полномочий разделятся между тремя типами государственных и муниципальных органов. Это будут: Федеральный аналогичный орган орган исполнительной субъекта или власти (или муниципальный), уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок; Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; Счетная палата России, а также органы государственного и муниципального финансового контроля. В целом, разграничение зон ответственности для контролирующих органов может положительно сказаться на показателях работы системы государственных закупок. Усиление контроля над планированием, размещением и исполнением государственных заказов может существенно улучшить работу системы, и сделать контроль более объективным и полным. 54 В системе государственных закупок по ФКС так же, как и в текущей системе государственных закупок по 94-ФЗ отсутствует понятие библиотеки типовых контрактов. Однако тот факт, что в соответствии со статьей 103 Федерального закона 44-ФЗ будет вестись реестр заключенных контрактов, возможно, рано или поздно такая практика приведет к созданию подобной библиотеки. Статья 26 Закона о ФКС отдельно регламентирует «централизацию» закупок в РФ. В соответствии с данной статьей, централизация может быть осуществлена путем наделения одного или нескольких федеральных учреждений полномочиями по планированию закупок, определению поставщиков, заключению и исполнению контрактов, а также приемку, оплату осуществленных работ и товаров. При этом предусмотрена как возможность наделения полномочиями существующего органа, так и создание конкретного закупочного органа для исполнения закупочных функций. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность частичной централизации путем вынесения в специальный орган функции определения поставщиков, при этом все остальные функции исполняются заказчиком. По сути, данная статья дублирует идею уполномоченного органа из 94-ФЗ, однако прописывает его как механизм централизации закупок. Как в итоге можно оценить переход к новому законодательству? И.Кузнецова, например, отмечает существенные сдвиги во всей институциональной системе государственных закупок, начиная от самого закона, заканчивая международной практикой ближайших соседей России – Украины и Белоруссии, и развитием институтов сферы закупок в стране [12]. Критике со стороны экспертного сообщества проект ФКС подвергался еще до подписания закона, причем в той же мере, в какой его хвалили (Пангин Д., 2012), (Смирнов В., 2012) (Головщинский К., 2011). 55 Принимая во внимание тот факт, что при большом количестве поправок в законопроект, 44-ФЗ многое перенял от 94-ФЗ, все же приходится гадать, какой будет реакция общества, и как система заработает по-новому. Однозначно можно отметить, что на практике в России централизация не применяется в той мере, в какой этот процесс осуществляется в развитых странах. Так, ярко выраженная, но не реализуемая необходимость централизации отчасти может быть причиной неуспеха действующей системы. 56 Заключение Целью данной выпускной квалификационной работы является анализ действующих институтов управления системой государственных закупок в развитых странах и оценка возможности применения лучших моделей и практик управления государственными закупками в рамках контрактной системы в России. В ходе проведения исследования были рассмотрены теоретические аспекты организации управления закупочными системами, а также описаны яркие реальные примеры, наиболее похожие на теоретические модели систем закупок – централизованная система Великобритании, децентрализованная модель Германии и смешанная модель США. В чистом виде в реальности теоретические модели в масштабах системы государственных закупок страны не представлены. Однако согласно результатам проводимых исследований, среди развитых стран в настоящее время имеется выраженная тенденция к централизации закупочных функций и процессов. В работе был проведен анализ концептуальных подходов и моделей управления закупочными системами, при этом была проведена оценка их преимуществ и рисков. Однако рассматривая только лучшие примеры различных способов организации государственных закупок в развитых странах, автору не представляется возможным выдвинуть рекомендации для усовершенствования существующей в Российской Федерации системы управления государственными закупками. Каждая рассмотренная страна имеет свои особенности, традиции и историю работы по организации закупочной деятельности государственных органов. Для того чтобы выдвинуть лучшие элементы и понять почему они работают, необходимо грамотно оценить системы государственных закупок по единым критериям, выработанным на основе существующих оценок. 57 В соответствии с разработанной гипотезой, одной их основных задач исследования было проведение сравнительного анализа существующих методик оценки организации управления системой закупочной деятельности с целью выявления лучших практик и моделей. В ходе написания выпускной квалификационной работы были рассмотрены методологии оценки закупочных систем, разработанные такими организациями, как Всемирный Банк, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейский банк реконструкции и развития, Сеть государственных закупок и Институт управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева. Проведенный сравнительный анализ данных методологий показал, что они разнонаправлены: одни своей целью имеют описательный анализ существующих систем управления и организации функций государственных закупок, другие исследуют способы проведения государственных закупок; методики имеют разный масштаб и различные системы экспертной оценки. Таким образом, при попытке определения единых критериев оценки национальных институтов управления закупками выяснилось, что существующие методологии оценок закупочных систем не позволяют выделить единые критерии для оценки и выделения лучших практик организации управления системой закупок. Так, проведение должного сравнительного анализа национальных и международных институтов управления закупками в рамках написания данной работы оказалось труднодостижимым, в соответствии с чем, гипотеза, выдвинутая в начале данной работы, не подтверждается. На основе выводов экспертного сообщества и общих мировых тенденций, а также собственного анализа законодательства на предмет возможности централизации национальной системы закупок, отметим, что в результате квалификационной проведенного работы исследования может автор выпускной рекомендовать повышать 58 централизацию системы управления государственными закупками в Российской Федерации. Однако на основе выводов о том, что в развитых странах присутствует тенденция к централизации системы управления институтами государственных закупок и что в Российской Федерации нормативная правовая база для такой централизации присутствует преимущественно в теории, возможность разработки конкретных рекомендаций для новой системы государственных закупок в стране затруднена. В итоге, основным выводом данного исследования следует считать тот факт, что для выявления лучших практик, применимых к отечественной системе управления государственными закупками, прежде всего, необходимо разработать эффективную методологию оценки практик управления организации закупочной закупочных системой функций, на предмет ее централизации, непосредственных закупочных практик. Данная методология должна позволять проводить сравнительный анализ систем, достаточно детальный и достаточно общий, чтобы видеть картину в целом и ее отдельно взятые элементы. Отметим, что в данной методологии важна возможность сочетания исследований мировых тенденций в организации закупочных функций, а также анализа непосредственных процессов закупочной деятельности и организации закупочного цикла. 59 Список использованной литературы Нормативно-правовые акты, инструкции: 1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 2. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению муниципальных [Электронный заказчиков, документ] заказов при URL: для государственных проведении совместных или торгов http://www.rg.ru/2006/11/09/polozhenie- dok.html (дата обращения 28.04.2013). 4. Распоряжение администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов» [Электронный документ] URL: http://novosibirsk.news-city.info/docs/sistemsd/dok_ieriyo.htm (дата обращения: 27.04.2013) 5. Письмо ФАС России от 14.02.2011 № АЦ/4620 о разъяснении норм Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов), в части проведения совместных торгов [Электронный документ] URL: http://www.fas.gov.ru/clarifications/clarifications_30324.html (дата обращения 28.04.2013) 60 Книги, учетные пособия, журналы, статьи: 6. Головщинский К.И., Шамрин А.Т. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации WP8 "Государственное и муниципальное управление", Высшая школа экономики, 2011. -60 с. (препринт) [Электронный документ] URL: http://www.hse.ru/data/2013/03/20/1292380162/WP8-2011-02_f.pdf (дата обращения: 15.04.2013) 7. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение, 2010-2012, № 19-30 8. Кнутов А.В., Маслова Н.С. Госзакупки в России, Белоруссии и Казахстане: сравнительный анализ правового регулирования // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2010. № 19. C. 124—135 9. Консультант Плюс: Правовые новости. Специальный выпуск «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок» [Электронный документ] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=119096 (дата обращения: 03.05.2013) 10. Кузнецов К.В. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки 2005. 227 стр. [Электронный документ] URL: http://www.gosbook.ru/system/files/documents/2011/04/26/kuznetsovtendery.pdf (дата обращения: 03.04.2013) 11. Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. - М.: Ин-т управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ГУ ВШЭ, 2010 61 12. Кузнецова И.В. Проект закона о ФКС ко второму чтению. Галатея или Химера? // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2012. № 29. С.2. 13. Ломакина О.Б. Риск-менеджмент при проведении государственных закупок. International Training Centre of the ILO, 2003 [Электронный документ] URL: http://www.zakupki.economykbr.ru/files/download/100121973/risk_menedjmen t.pdf (дата обращения: 01.04.2013) 14. Малочко В., Уислон Т. и др. Международный прокьюремент. М.: Международный учебный центр МОТ, 2003. – 458 с. 15. Малочко В., Береснев Е., Житковский В. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы. / International Training Centre of the ILO, 2003. [Электронный документ] URL: http://www.pgz.eao.ru/files/download/100121956/gos_zakup.pdf (дата обращения: 01.04.2013) 16. Маслова Н.С., Кузнецова И.В. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд. В кн.: XII Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. В четырех книгах. Книга 1. М.: НИУ ВШЭ, 2012. C. 482—490 17. Методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы для использования персоналом Департамента города Москвы по конкурентной политике и других заинтересованных структурных подразделениях Правительства Москвы./ Под ред. И. В. Кузнецовой. - М.: «Деловой двор», 2008 18. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве./ Под ред. И. В. Кузнецовой. - М.: «Деловой двор», 2008 62 19. Набиуллин В., Кузнецова И., Международный опыт информационного обеспечения закупок 2012// Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 122-135 20. Пангин Д.В. Более половины электронных аукционов проходит без конкуренции. ФКС проблемы не решит // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 28—29 21. Руководство по закупкам [Текст]: учеб. пособие / под ред. Н. Димитри, Г. Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М. М. Форже, Е. В. Хилинской под ред. И. В. Кузнецовой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – 695с. 22. Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та – Высшей школы экономики / отв.ред. А.А.Яковлев; Гос.ун-т – Высшая школа экономики, 2010. – 64 с. 23. Смирнов В.И. Проект ФКС: опять на обочине стандарта закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 24—27 24. Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. – М.: Наука 2010 25. Albano, G.L. and Sparro, M., (2010), “Flexible Strategies for Centralized Public Procurement,” Review of Economics and Institutions, 1 (2), Article 4. 26. A review of collaborative procurement across the public sector, National Audit Office and the Audit Comission, May 2010 [Электронный документ] URL: http://www.nao.org.uk//idoc.ashx?docId=fd6e225c-e987-4692-aa5f- 72ef5f0df510&version=-1(дата обращения: 01.03.2013) 27. Brammer, Steven and Helen Walker. 2007. Sustainable procurement practices in the public sector: An international comparative study. Working Paper Series [Электронный 2007-16. University of Bath: документ] School of Management URL: 63 http://www.bath.ac.uk/management/research/pdf/2007-16.pdf (дата обращения: 01.04.2013) 28. Callender, G and McGuire, J, 2005. A tale of two cities in the search for the perfect procurement system In K.V. Thai et al. (Eds.), Challenges in Public procurement:An International Perspective: 101-125. [Электронный документ] URL: http://www.ippa.org/IPPC1/BOOK/Chapter_7.pdf (дата обращения: 01.03.2013) 29. Competition policy and public procurement, materials from the United Nations, Conference on Trade and Development, 24th of April 2012 документ] [Электронный URL: http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd14_en.pdf (дата обращения: 01.03.2013) 30. Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga and G. Spagnolo, Cambridge University Press, 2006 31. Infrastructure procurement: delivering long-term value. HM Treasury. March 2008. [Электронный документ] URL: http://www.hm- treasury.gov.uk/d/bud08_procurement_533.pdf (дата обращения: 20.04.2013) 32. Kristi D. Caravella Robinson. U.S. 2008. Federal Government Procurement \ International Handbook of Public Procurement Edited by K.V. Thai, 2008 [Электронный документ] URL: http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procure ment.Pdf (дата обращения: 01.03.2013) 33. McCue, C.P. and Gianakis G.A., 2001. Public purchasing: who’s minding the store? Journal of public procurement, Volume 1, Issue 1, 71-95. [Электронный документ] URL: http://ippa.org/jopp/download/vol1/McCue.pdf (дата обращения: 01.03.2013) 64 34. Methodology for Assessing Procurement Systems [Электронный документ] URL: http://www.oecd.org/dac/effectiveness/45181522.pdf (дата обращения: 01.04.2013) 35. Methodology for Assessment of National Procurement Systems (Version 4) July, 17 2006 [Электронный документ] http://www.oecd.org/development/effectiveness/37390076.pdf URL: (дата обращения: 01.04.2013) 36. National websites on public procurement [Электронный документ] URL: http://www.publicprocurementnetwork.org/index.php?option=com_content&vie w=article&id=70&Itemid=53 (дата обращения: 01.03.2013) 37. OECD (2000), “Centralised and Decentralised Public Procurement”, Sigma Papers, No. 29, OECD Publishing, 2000 38. OECD (2007), “Central Public Procurement Structures and Capacity in Member States of the European Union”, Sigma Papers, No. 40, OECD Publishing. [Электронный документ] URL: http://dx.doi.org/10.1787/5kml60qdqq0n-en (дата обращения: 01.03.2013) 39. OECD (2011) Public Procurement Policy Brief No 20 Central Purchasing Bodies [Электронный документ] http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/48630136.pdf URL: (дата обращения: 01.03.2013) 40. Public procurement assessment. Review of laws and practice in the EBRD region, EBRD, 2011. [Электронный документ] http://www.ebrd.com/downloads/legal/procurement/ppreport.pdf URL: (дата обращения: 12.05.2013) 41. Strengthening Country Procurement Systems: Results and Opportunities (materials from the 4th High Level Forum of Aid Effectiveness, 29 Nov – 1 Dec 2011, Busan, Korea) [Электронный документ] URL: 65 http://www.unpcdc.org/media/352128/strengthening-country-procurementsystems-oecddac-hlf4-2011.pdf (дата обращения: 01.03.2013) 42. Thai, K.V. 2008. Challenges in public procurement [Электронный документ] URL: http://unpcdc.org/media/4899/challenges%20in%20public%20procurement.pdf (дата обращения: 01.03.2013) 43. The comparative survey on the national public procurement systems across the PPN, 2010. [Электронный документ] URL: http://www.publicprocurementnetwork.org/docs/ItalianPresidency/Comparative (дата %20survey%20on%20PP%20systems%20across%20PPN.pdf обращения: 01.03.2013) 44. The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2012, GLG Ltd 2011 45. UK Public Procurement Ashurst LLP, 2012 Информационные интернет-ресурсы: 46. Институт управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева (http://igz.hse.ru/web/igz/igz_cms.nsf/All/index.html) 47. The World Bank – Всемирный банк (www.worldbank.org/eca/russian/) 48. Organization for Economic Co-operation and Development – Организация экономического сотрудничества и развития (www.oecd.org/) 49. European Bank for Reconstruction and Development – Европейский банк реконструкции и развития (http://www.ebrd.com/russian/pages/homepage.shtml) 50. Public Procurement Network – Международная сеть государственных закупок (http://www.publicprocurementnetwork.org/) 51. The Cabinet Office - Секретариат кабинета министров Великобритании (http://procurement.cabinetoffice.gov.uk/) 52. The Government Procurement Service – Центральный орган государственных закупок Великобритании (http://gps.cabinetoffice.gov.uk/) 66 53. National Audit – Office Национальная Счетная палата Великобритании (http://www.nao.org.uk/) 54. Библиотека типовых контрактов Великобритании (http://gps.cabinetoffice.gov.uk/i-am-buyer) 55. Federal Acquisitions regulations - Федеральные правила планирования, размещения и исполнения государственного заказа США (http://www.acquisition.gov/far/) 56. Office of Federal Procurement Policy - Управление федеральной закупочной политики США (http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_default) 57. General Services Administration - Офис государственного заказа США (http://www.gsa.gov) 58. Bundesrechnungshof – Федеральная счетная палата Германии (http://www.bundesrechnungshof.de/de) 59. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, BMWi Федеральное министерство экономики Германии (http://www.bmwi.de/) – (Федорович и др., 2010) услуги в США Приложение № 1 Процесс управления государственными заказами на товары и 67 68 Приложение № 2 Качество законодательства госзакупок в странах операций ЕБРР (EBRD, 2011) 69 Приложение № 3 Краткое изложение результатов проведенной ЕБРР в 2010 году оценки в области государственных закупок (EBRD, 2011)
