Юридическое обеспечение процесса акционирования

Соответствие процесса акционирования государственных
предприятий Роскартографии Конституции Российской Федерации.
Процесс акционирования государственных предприятий требует
полного, подробного, проработанного юридического обеспечения. В
настоящей статье я постараюсь всесторонне рассмотреть важнейший вопрос
соответствия планируемого акционирования предприятий Роскартографии
Конституции Российской Федерации.
Принятая на референдуме в 1993 году Конституция Российской
Федерации является основным законом Российской Федерации
и
определяется юридической наукой как совокупность юридических норм,
регулирующих сферу отношений, имеющих основополагающее значение для
общества, государства и личности1.
Поскольку Конституция Российской Федерации в совокупности с
иными источниками конституционного права закрепляет основы
регулирования главных сфер общественной жизни, она имеет ведущий
характер по отношению к иным отраслям права.2 Положения всех отраслей
права опираются, прежде всего, на нормы Конституции и ни в коем случае не
должны им противоречить.
Приступая к процессу акционирования государственной части отрасли
геодезии и картографии необходимо помимо экономической эффективности
рассмотреть и вопрос законности процесса. В вопросе соблюдения
федерального законодательства при акционировании начнём с Основного
закона нашей страны – Конституции Российской Федерации.
В соответствии с пунктом «р» статьи 71 Конституции Российской
Федерации геодезия и картография, а также наименование географических
объектов находятся в ведении Российской Федерации. Не приведёт ли
процесс акционирования к нарушению основного закона страны?
Понятие «ведение», с учётом пункта «о» статьи 71, который относит
гражданское законодательство к ведению Российской Федерации, означает,
что
именно законодательство о геодезической и картографической
деятельности, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере
картографо-геодезической деятельности, не может находиться ни в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении
субъектов Российской Федерации, которые, безусловно, не вправе
осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.
Речь в рассматриваемой статье Конституции Российской Федерации ни в
коем случае не идёт об исключительной собственности Российской
Федерации на имущество, переданное федеральным государственным
унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. Вопросы
имущественных отношений регулируются иной статьёй Конституции
Российской Федерации.
1
2
Мальцев Г.В. Конституционное право Российской Федерации .М., РАГС,2004
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,НОРМА 2005
2
Согласно Конституции Российской Федерации имущественные вопросы
находятся в ведении Правительства Российской Федерации и именно
Правительство
Российской
Федерации
осуществляет
управление
федеральной собственностью (статья 114). Также в ведении Российской
Федерации находится и установление правовых основ единого рынка (статья
71, пункт «ж»). По таким вопросам принимаются федеральные законы,
имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть
1 статьи 76).
Таким образом, поскольку
акционирование
государственных
предприятий ни в коей мере не ведёт к сокращению полномочий органов
государственной власти Российской Федерации в целом и не уменьшает
полномочий Минтранса России и Роскартографии в частности, то есть не
влияет на структуру органов исполнительной власти Российской Федерации,
очевидно, что
изменение организационно - правовой формы
государственных предприятий с ФГУП, на ОАО не противоречит
Конституции Российской Федерации.
Кроме того, правовой статус хозяйственного общества, будь то ФГУП
или акционерное общество не позволяют ему издавать нормативно-правовые
акты, следовательно, функция регулирования процесса картографо –
геодезической деятельности, регламентирования процессов присвоения
наименования географических объектов также не в коей мере не
задействована при проведении акционирования.
В качестве иллюстрации приведу
пример соответствия реалиям
сегодняшнего дня тезиса, указанного в пункте «и» статьи 71 Конституции
Российской Федерации.
В соответствии с этим пунктом в ведении
Российской Федерации находятся «федеральные энергетические системы,
ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт,
пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе»3.
Крупнейшие акционерные общества4 энергетики (РАО «ЕЭС России»,
ОАО «Мосэнерго») транспорта (ОАО «РЖД», ОАО «Совкомфлот», ОАО
«Аэрофлот – российские авиалинии»), связи (ОАО «Связьинвест», ОАО
«Ростелеком»), космической деятельности (ОАО «Информационные
спутниковые системы», ОАО «НПО –ПМ – Развитие») успешно работают в
соответствующих отраслях. Более того, в ряде компаний присутствуют
частные, в том числе иностранные акционеры. Подчеркну, что
конституционность решений о создании акционерных обществ отраслях,
указанных в пункте «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации, в том
числе созданных в процессе приватизации не подвергается сомнению.
Конституция Российской Федерации
Всего на 1 января 2006 г. только в собственности Российской Федерации находились пакеты акций 396
акционерных обществ отраслей транспорта и связи (источник ПРОГНОЗНЫЙ ПЛАН (ПРОГРАММА)
приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального
имущества на 2007 - 2009 годы утверждённый распоряжением Правительства Российской Федерации от 25
августа 2006 г. № 1184-р).
3
4
3
Одновременно с вопросом конституционности возникает вопрос о
возможности регулирования ряда предметов ведения Российской Федерации
иными, подзаконными нормативными актами: указами Президента
Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства
Российской Федерации. Ответ на этот вопрос содержится в решениях
Конституционного суда Российской Федерации, вынесенных ранее по
аналогичным проблемам.
Конституционным Судом Российской Федерации подтверждена
правовая позиция, согласно которой действительный смысл положений
Конституции, устанавливающих формы законодательного регулирования по
предметам ведения Российской Федерации, не может быть понят в отрыве от
других конституционных положений. Как следует из статей 90, 115 и 125
(пункт «а» части 2) Конституции, Президент Российской Федерации и
Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые
акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской
Федерации 5.
Таким образом, отнесение того или иного вопроса к ведению
Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования
иными, подзаконными нормативными актами, кроме случаев, когда сама
Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса
принятия именно федерального конституционного либо федерального
закона.
На сегодняшний день действуют установленные в 1993 году
ограничения
на
приватизацию
предприятий
Роскартографии6.
Соответственно в Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93
№ 2284 следует внести необходимые изменения. Прежде всего, из
Государственной
программы
приватизации
государственных
и
муниципальных предприятий в Российской Федерации необходимо
исключить пункт 2.1.28, для чего Президенту Российской Федерации
потребуется принять указ, содержащий следующий тезис: «Внести
изменение в Государственную программу приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации, утверждённую
Указом президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О
государственной
программе
приватизации
государственных
и
муниципальных предприятий в Российской Федерации» (Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, №1, ст.2),
исключив из пункта 2.1.28. слова «и Федеральной службы геодезии и
картографии России».
После того как предприятия Роскартографии будут Президентом
Российской Федерации
исключены из категории запрещенных к
приватизации, возникнет возможность перейти к подготовке процедуры их
акционирования. В соответствии с действующим законодательством
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П
Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284 «О государственной программе приватизации
государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»
5
6
4
основанием для подготовки и принятия решений о приватизации
федеральных
государственных
унитарных
предприятий
является
утвержденный Правительством Российской Федерации Прогнозный план
(программа) приватизации федерального имущества на очередной
финансовый год, в который включены предприятия, подлежащие
приватизации в данном году. Тема подготовки нормативно правовых
документов в развитие соответствующего указа Президента Российской
Федерации и Прогнозного плана приватизации будет раскрыта мной в другой
статье, специально посвящённой этому вопросу.