О публичном статусе государственных корпораций

О публичном статусе государственных корпораций
Д.М. СТРИХАНОВА
Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина
О ПУБЛИЧНОМ СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
В настоящей работе анализируется правовая природа государственных корпораций в рамках новой организационно-правовой формы. Отмечена возможность существования юридических лиц публичного права, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и некоммерческих организаций, и возможность их появления в
российском праве. Обозначены присущие им специфические признаки. Выявлено, что государственные корпорации
являются разновидностью юридических лиц публичного права.
Создание государственных корпораций основано на ряде исключений из правил, характерных для юридических лиц, поэтому каждая из государственных корпораций является уникальной
по своему правовому статусу. Это позволяет рассматривать государственные корпорации с точки
зрения их правовой формы как новую организационно-правовую форму.
Так, государственная корпорация представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации, которая создается для выполнения общественно значимых, по существу государственных (публичных) функций. Учредителем любой государственной корпорации
выступает государство, т.е. субъект, обладающий публичной властью и наделяющий частью своих
полномочий создаваемую организацию. Следовательно, государственные корпорации наделены
властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию, что является
исключительной прерогативой государственных органов. Однако важно отметить отсутствие у
них учредительных документов, функции которых выполняет закон. Таким образом, юридические
лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и по разным правилам.
Публичность статуса государственных корпораций выражается также в том, что имущество,
передаваемое Российской Федерацией в собственность государственной корпорации, используется только для целей, определенных законом, предусматривающим ее создание, а именно для социальных, управленческих и иных общественно полезных. Таким образом, государственная корпорация является качественно новой организационно-правовой формой, что обусловило появление
новой формы собственности.
Принимая во внимание все вышесказанное, целесообразно говорить о существовании таких
юридических лиц, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и
некоммерческих организаций, т.е. о категории юридических лиц публичного права. Под данную
категорию подпадают те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований или в публичных интересах, но не являются при этом органами государственной власти
или местного самоуправления. Юридические лица публичного права создаются для достижения
различных общественно значимых целей и могут наделяться властными полномочиями. Они
должны обладать строго целевой правоспособностью.
Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских стран не
знает категории «юридическое лицо публичного права». В правовой доктрине дискуссия о возможности появления в российском праве особой категории юридических лиц, а именно юридических лиц публичного характера, ведется относительно недавно. Основной целью создания и деятельности таких юридических лиц являются «общие дела», «общее благо», «общеполезная деятельность», для достижения которой они используют властные методы. Важно отметить, что российским законодательством предусматривается существование юридических лиц, выполняющих
публичные функции. В качестве примеров таких юридических лиц можно привести: Центральный
банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, воинские части Вооруженных Сил РФ.
Ученые придерживаются различных концепций юридического лица касательно его отраслевой принадлежности и поэтому определяют конструкцию юридического лица публичного права
по-разному. Некоторые авторы, главным образом цивилисты, придерживаются отраслевой концепции юридического лица. Они отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а
гражданско-правовую категорию [1]. Цивилисты упоминали о юридических лицах публичного
права в основном при анализе иностранного законодательства. Так, А.В. Венедиктов указывал, что
когда «буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям
ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI
1
О публичном статусе государственных корпораций
гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права» [2]. Такую же позицию отстаивал М.И. Кулагин [3]. Другие же авторы поддерживают
идею о межотраслевой концепции юридического лица. Сторонники межотраслевой концепции
юридического лица полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица [4].
Однако, изучая природу юридических лиц публичного права, можно обозначить присущие
им общие специфические признаки, исходя их которых государственные корпорации являются
разновидностью юридических лиц публичного права, а именно:
1. Юридическое лицо публичного права – публичное образование, назначение которого
осуществлять не предпринимательскую деятельность, а решать задачи общественного, социального характера. Государственные корпорации создаются для достижения какой-либо общественно
полезной цели, в том числе для выполнения управленческих функций.
2. Эти лица всегда связаны с публичной властью: они либо осуществляют ее, либо сотрудничают с ней, либо составляют источник такой власти. Юридические лица публичного права в
определенной мере выполняют функции управленческого характера.
3. Юридические лица публичного права представляют собой группу юридических лиц, разнородных по организации и правовому положению, которых объединяет одна цель – они создаются для выполнения общественных функций. Следовательно, их организационно-правовые формы
отличны от обычных юридических лиц. Государственные юридические лица публичного права
создаются в организационно-правовой форме бюджетных учреждений или государственных корпораций.
4. Порядок их создания сильно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Так,
государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных
законов Российской Федерацией. Таким образом, они созданы в результате властных мер, а не на
основе объединения членов, как традиционные корпорации. Также государственные корпорации
не имеют учредительных документов, на них не распространяются правила о лицензировании отдельных видов деятельности.
5. Юридические лица публичного права могут иметь систему органов управления, похожую
на систему органов обычной коммерческой организации. Однако подход к их формированию
иной, так как здесь доминирует назначаемость, подчиненность, строгое разграничение компетенции. Государство принимает непосредственное участие в формировании высших органов управления государственных корпораций и назначении их единоличных исполнительных органов.
6. Указанные юридические лица, как правило, наделяются имуществом и могут финансироваться из бюджета. Все государственные корпорации имеют имущество на праве собственности,
которое необходимо им для осуществления ими профессиональной деятельности. Такое право им
предоставлено федеральными законами об их создании. Некоторые из них могут получать бюджетные средства, но в разовом порядке, а не на основе постоянного финансирования.
7. Ответственность таких юридических лиц чаще всего имеет публичный характер. Законодательство не устанавливает специальных форм публично-правовой ответственности государственных корпораций. Однако такая ответственность и не устанавливается в отношении федеральных министерств, федеральных служб и агентств, которые являются публично-правовыми
образованиями. Вместе с тем, законодательство устанавливает вместо специальной ответственности таких лиц персональную ответственность, например, министра за выполнение возложенных на
него полномочий. На практике министр, не оправдавший доверия, освобождается Президентом
РФ от занимаемой должности. Аналогичным образом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпораций.
Таким образом, государственные корпорации – это разновидность юридических лиц публичного права наряду с органами исполнительной власти (министерствами, федеральными службами и агентствами). В связи с этим необходимо понять причины отказа государства от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица, и
необходимость создания государственных корпораций. До недавнего времени государство создавало юридические лица в формах бюджетного учреждения или государственного (муниципального) унитарного предприятия. Однако бюджетное учреждение и государственное унитарное предприятие не в состоянии оперативно решать проблемы, возникающие при осуществлении их деятельности, так как их полномочия по распоряжению имуществом сильно ограничены. Так, государственное имущество в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ закрепляется за учреждением на праве оперативного ведения [5]. Согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждеISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI
2
О публичном статусе государственных корпораций
нием государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению
за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае уменьшения бюджетному
учреждению главным распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных
обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных
обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов
(иных договоров), бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если
необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров)
[6].
Права государственного унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним
на праве хозяйственного ведения имуществом также сильно ограничены Федеральным законом «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [7]. Государственное унитарное
предприятие вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не
лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены
его уставом. Сделки, совершенные государственным унитарным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Оно не вправе без согласия собственника продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве
вклада в уставное (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным
способом распоряжаться таким имуществом. В связи с вышеуказанными причинами рассматриваемые организационно-правовые формы юридических лиц оказались менее эффективными для государства как для цели его участия в гражданском обороте, так и для решения управленческих задач, и постепенно вытиснились государственными корпорациями.
В 2007 году были созданы 6 крупных государственных корпораций, которые должны решать
поставленные перед ними задачи гораздо быстрее по сравнению с иными государственными юридическими лицами, деятельность которых осложнена разнообразными запретами. Однако, в соответствии с посланием президента РФ Федеральному Собранию 2009 года, государственная корпорация рассматривается как бесперспективная форма. Исходя из этого корпорации, которые имеют
определенные законом временные рамки работы, должны быть ликвидированы по завершении их
деятельности, а те, которые работают в коммерческой среде, должны быть преобразованы в акционерные общества. Тем не менее, важно пересмотреть не только законодательство о государственных корпорациях, но и законодательство о государственных юридических лицах с целью детализации условий и принципов их деятельности и избежания пробелов в законодательстве.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве //
Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. № 1.
2. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.
3. Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. Избранные
труды. М.: Статут, 1997.
4. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.
5. Гражданский Кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
6. Бюджетный Кодекс РФ в ред. от 26.04.2007. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998,
№ 31, ст. 3823.
7. Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях»// Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4746.
ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI
3