Министерство финансов Республики Казахстан «21» января
реклама
Министерство финансов Республики Казахстан Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан «21» января 2013 года № 37 г. Астана «7» февраля 2013 года № 26 г. Астана Национальный Банк Республики Казахстан «20» февраля 2013 года № 71 г. Алматы СОВМЕСТНЫЙ ПРИКАЗ Об утверждении ежегодной оценки состояния и прогноза на 2013-2015 годы государственного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства В соответствии со статьей 203 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года ПРИКАЗЫВАЕМ: 1. Утвердить прилагаемую ежегодную оценку состояния и прогноза на 2013-2015 годы государственного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства. 2. Департаменту государственного заимствования Министерства финансов Республики Казахстан (К.Б. Акижанов), Департаменту политики управления обязательствами государства и развития финансового сектора Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан (А.Д. Абенов) и Департаментам платежного баланса и валютного регулирования (Н.Н. Дюгай), исследований и стратегии (Г.Ж. Шайкакова) и монетарных операций (А.М. Баймагамбетов) Национального Банка Республики Казахстан: на ежегодной основе в рамках прогноза социально-экономического развития на пятилетний период осуществлять ежегодную оценку состояния и прогноза на предстоящий плановый период государственного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства; обеспечить размещение настоящего приказа на веб-сайтах Министерства финансов Республики Казахстан, Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан. 3. Настоящий совместный приказ вступает в силу со дня его подписания. Министр финансов Республики Казахстан _______ Б. Жамишев Министр экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан _________Е. Досаев 2 Председатель Национального Банка Республики Казахстан ________Г. Марченко Утверждена Совместным приказом Министра финансов Республики Казахстан от «21» января 2013 года № 37, Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от «7» февраля 2013 года № 26 Председателя Национального банка Республики Казахстан от «20» февраля 2013 года № 71 Ежегодная оценка состояния и прогноза на 2013-2015 годы государственного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства 1. Введение 2. Цели управления государственным долгом 3. Текущая модель управления государственным долгом и оценка текущего состояния долга 4. Потенциальные источники финансирования с учетом затрат и рисков 5. Прогнозы базовых макроэкономических показателей 6. Анализ основных долгосрочных структурных факторов 7. Конструирование возможных моделей управления долгом 8. Условные обязательства Правительства 9. Заключение 1. Введение Образование государственного долга является естественным следствием налогово-бюджетной политики страны. Благодаря образованию задолженности администраторы бюджетных программ, хозяйствующие субъекты получают дополнительные возможности для реализации своих потребительских и производственных предпочтений и тем самым способствуют экономическому росту. Для осуществления своевременного финансирования республиканских бюджетных программ Правительство Республики Казахстан осуществляет заимствование в рамках утвержденного размера дефицита республиканского бюджета на соответствующий финансовый год. В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан государственное заимствование осуществляется на внутреннем и внешнем 3 рынке путем выпуска государственных эмиссионных ценных бумаг и заключения договоров займа. Осуществляя внутреннее заимствование путем выпуска государственных эмиссионных ценных бумаг, Правительство Республики Казахстан решает задачи, поставленные Главой государства по развитию отечественного фондового рынка. Это создание кривой доходности по всей длине ГЦБ в качестве ценового ориентира (бенчмарка) на внутреннем рынке долговых инструментов, а также обеспечение накопительных пенсионных фондов качественными инструментами. Международный опыт показывает, что наряду с финансированием дефицита бюджета выпуск государственных эмиссионных ценных бумаг осуществляется для поддержания рынка долговых инструментов. В области внешнего заимствования Правительством Республики Казахстан осуществляется привлечение займов международных финансовых организаций, иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм для финансирования инвестиционных проектов в приоритетных отраслях экономики. Принимая тот факт, что с каждым годом растет объем дефицита республиканского бюджета рост правительственного долга закономерен. Образование долга опирается на предположении, что заемщиком будут выполняться обязательства по своевременному обслуживанию и погашению долга. Однако если доходы заемщика окажутся недостаточными, то в этом случае возникнут долговые проблемы: накопленный долг достигнет уровня, при котором заемщик окажется не в состоянии выполнить свои обязательства. Следовательно, возникает потребность в создании эффективных процедур управления риском и поддержании долга на экономически приемлемом уровне в рамках республики. Произошедший в 2008-2009 годах в странах Европы долговой кризис стал предупреждением для мировой экономики, что государственный заем развитой страны не всегда надежен. В течение последних лет правительства многих стран применяли фискальную политику, направленную на недопущение банкротства банков и стимулирование экономического развития, превратившись в активных заемщиков на рынке ссудных капиталов. Следствием финансирования значительных дефицитов бюджета за счет заимствования стал высокий темп роста государственного долга. По мнению аналитиков, проблема суверенных долгов останется на рынке в течение долгого времени и может в любое время вызвать новый финансовый кризис. В этой связи одним из стратегических направлений Правительства Республики Казахстан должно быть обеспечение эффективного управления государственным долгом. Решая задачу финансирования дефицита республиканского бюджета, Правительство Республики Казахстан должно обеспечить диверсификацию долгового портфеля в целях минимизации 4 стоимости обслуживания, валютных, процентных связанных с заимствованием. и прочих рисков, 2. Цели управления государственным долгом Согласно международному опыту под управлением государственным долгом понимается процесс разработки и выполнения стратегии управления долгом, которая позволит привлечь необходимую сумму финансирования, выполнить целевые установки правительства в отношении степени риска и затрат, а также решить любые другие задачи, поставленные правительством в области управления государственным долгом. Таким образом, основная цель управления государственным долгом заключается в том, чтобы обеспечить удовлетворение потребностей правительства в финансировании и выполнение его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска. В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан управление государственным долгом и условными обязательствами (гарантированный государством долг и долг по поручительствам государства) включает в себя: 1) ежегодную оценку состояния и прогноза на предстоящий плановый период государственного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства с определением в ней показателей, в соответствии с которыми устанавливаются объемы погашения и обслуживания, лимиты правительственного долга и долга местных исполнительных органов, предоставления государственных гарантий и поручительств государства; 2) утверждение в законе о республиканском бюджете лимита правительственного долга, лимитов предоставления государственных гарантий и поручительств государства; 3) определение объемов, форм и условий заимствования Правительством Республики Казахстан, объемов погашения и обслуживания правительственного долга; 4) осуществление регистрации займов, мониторинг получения, использования займов, погашения и обслуживания долга; 5) подготовка и реализация мероприятий по оптимизации структуры долга и его обслуживания, в том числе по досрочному погашению долга, покупке и продаже эмитентом государственных эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг, реструктуризации долга, рефинансированию долга, управлению рисками заимствования и долга; 6) управление рисками долга, которое включает в себя их выявление, идентификацию, оценку и минимизацию с использованием методов регламентации процедур и операций, соблюдения установленных лимитов и требований, диверсификации инструментов и рынков, применения различных производных финансовых инструментов (опционы, свопы, 5 форвардные, фьючерсные и другие сделки, используемые на рынке для целей управления рисками). Международная практика показывает, что неэффективность структуры долга в плане сроков погашения, валют и процентных ставок и значительных не обеспеченных резервами условных обязательств были важными факторами зарождения или распространения экономических кризисов. Правительство Республики Казахстан ставит перед собой следующие цели среднесрочной политики управления государственным долгом на 20132015 годы: 1) бесперебойное, стабильное и своевременное обеспечение финансовыми средствами правительства для выполнения его платежных обязательств и финансовых потребностей; 2) минимизация рисков обслуживания долга и возможных затрат, связанных с обслуживанием долга, путем регулирования структуры долга; 3) развитие национального рынка долговых инструментов; 4) поддержка накопительной пенсионной системы путем выпуска долгосрочных индексированных к инфляции казначейских обязательств. 3. Текущая модель управления государственным долгом и оценка текущего состояния долга На протяжении последних лет уровень государственного и гарантированного государством долга Республики Казахстан не выходит за пределы, превышение которых создает угрозу развитию страны. По оценке международных организаций, Республика Казахстан относится к группе стран со средним уровнем дохода на одного жителя, имеющих умеренный уровень долга. По состоянию на начало 2012 года в среднем на одного жителя Казахстана приходится 1,3 тыс. долл. США государственного долга. 6 Индикаторы долга. В контексте вышеуказанных документов широко используются показатели, характеризующие долг. Эти показатели разработаны в целях содействия выявлению потенциальных рисков, сопряженных с долгом, и обеспечения тем самым основы для надежного управления долгом. В отношении государственного и гарантированного государством долга используются следующие показатели: 1) отношение долга к ВВП – показатель платежеспособности государства. Значение показателя не должно превышать 50% к ВВП (Закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 года «О ратификации Соглашения о согласованной макроэкономической политике»); 2) отношение расходов на погашение и обслуживание долга к доходам бюджета – показатель долговой нагрузки на бюджет. Значение показателя не должно превышать 10-15% (постановление Правительства Республики Казахстан от 8 февраля 2011 года № 94 «О стратегическом плане Министерства финансов Республики Казахстан на 2011-2015 годы»); 3) корреляция адекватного уровня правительственного заимствования с накопленными активами Национального фонда. Ежегодные расходы на обслуживание правительственного долга не должны превышать ежегодный условный фиксированный инвестиционный доход Национального фонда в 4,5%. (Указ Президента Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года № 962 «О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан»). По итогам 2011 года уровень правительственного долга и потоки по его обслуживанию и погашению находятся в допустимых и безопасных пределах. По отношению к ВВП долг Правительства Республики Казахстан составил 10,0%. При текущих уровнях инфляции и процентных ставок долговая нагрузка на бюджет, т.е. отношение расходов на погашение и обслуживание долга к доходам бюджета, находится на приемлемом уровне, которая в 2011 году сложилась на уровне 8,9%. 7 В целях предотвращения замещения средств Национального фонда правительственным заимствованием предусмотрено, что ежегодные расходы на обслуживание правительственного долга не должны превышать ежегодный условный фиксированный инвестиционный доход Национального фонда в 4,5%. Данное ограничение в настоящее время соблюдается, превышение его в среднесрочном периоде не прогнозируется. Также, одним из ограничителей сдерживающих рост долга является лимиты долга и лимиты предоставления государственных гарантий и поручительств, которые устанавливаются Законом Республики Казахстан «О республиканском бюджете» на соответствующий финансовый год. По состоянию на 31 декабря 2011 года объем правительственного долга и долга местных исполнительных органов не превысил установленных ограничений. В 2011 году поручительства государства не предоставлялись, а государственные гарантии были выданы в пределах установленного лимита. Усилия Правительства Республики Казахстан сосредоточены не на сокращении абсолютных показателей правительственного и гарантированного государством долга, а на поддержании его на безопасном уровне и на снижении реальной стоимости обслуживания долга и согласования его динамики с темпами экономического роста. По состоянию на 1 января 2012 года государственный долг (без учета взаимных требований) составил 3 267,0 млрд. тенге (22,0 млрд. долл. США) или 12,4% ВВП, в том числе: - правительственный долг - 2 741,7 млрд. тенге (18,5 млрд. долл. США) или 10,4% ВВП. - долг Национального Банка - 509,8 млрд. тенге (3,4 млрд. долл. США). 8 - долг местных исполнительных органов - 125,1 млрд. тенге (0,8 млрд. долл. США), из них долг перед республиканским бюджетом – 109,6 млрд. тенге (0,7 млрд. долл. США). В общем объеме государственного долга на долю правительственного долга приходится 84%. В целом, Правительством Республики Казахстан проводится политика по уменьшению доли внешних обязательств государства в целях снижения валютных рисков. В свою очередь, существенно увеличены объемы выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке страны. В результате, доля внешних обязательств составляет 24,1%, доля внутреннего долга – 75,9%. При рассмотрении валютной структуры правительственного долга на долю тенге приходится 76%, доллары – 19%, японские йены – 5% и прочие валюты - 0,8% с учетом евро - 0,1%. Основными источниками правительственного заимствования в настоящий момент являются займы от внешних кредиторов, преимущественно международных финансовых организаций и правительств иностранных государств, а также внутренних инвесторов, включая банки, накопительные пенсионные фонды, страховые организации и др. Внешний правительственный долг Внешний долг Правительства Республики Казахстан на 1 января 2012 года составил 661,2 млрд. тенге (4,5 млрд. долл. США). Обязательства перед международными финансовыми организациями составили 72,9% от общего объема правительственного внешнего долга, правительствами иностранных государств — 22,6%, иностранными коммерческими банками – 4,5%. МБРР – Международный Банк Реконструкции и Развития ЯАМС – Японское Агентство Международного Сотрудничества АБР – Азиатский Банк Развития ИКБ – иностранные коммерческие банки ЕБРР – Европейский Банк Реконструкции и Развития Внутренний правительственный долг Внутренний долг Правительства Республики Казахстан на 1 января 2012 года составил 2 080,5 млрд. тенге (14,0 млрд. долл. США). Министерство финансов Республики Казахстан осуществляет выпуск государственных ценных бумаг (ГЦБ) со сроками погашения от 1 года до 20 лет с фиксированными и индексированными ставками купона. Основную часть ГЦБ в обращении на 1 января 2012 года составляют долгосрочные ГЦБ (37%) и долгосрочные индексированные ГЦБ (34%), оставшаяся часть ГЦБ представлена в виде среднесрочных ГЦБ (24%), краткосрочных ГЦБ (5%). 9 Структура портфеля ГЦБ на 01.01.2012г. В настоящее время доля ГЦБ на внутреннем рынке ценных бумаг составляет порядка 28% или 2,080,5 млрд. тенге, доля корпоративных эмитентов – 72% или 5 266,3 млрд. тенге. Основными держателями ГЦБ являются накопительные пенсионные фонды (49%), банки (24%) прочие участники рынка ЦБ (27%), при этом банки покупают ГЦБ в основном для осуществления операций РЕПО. Доходность ГЦБ за последние три года существенно снизилась вследствие замедления темпов роста мировой экономики, а также дефицита инструментов для инвестирования со стороны НПФ. В период спада инвесторы предпочитают вкладывать в надежные ценные бумаги с низкой доходностью с целью сохранения своих активов («flight to quality»). Структура портфеля ГЦБ достаточно фрагментирована. Размещение ГЦБ до последнего времени происходило в основном путем создания новых выпусков (эмиссий), что способствовало снижению ликвидности вторичного рынка (имеющийся объем вложений распределяется среди сравнительно большого количества выпусков ГЦБ). Доходность ГЦБ на первичном рынке 2009-2012гг. Долговой портфель ГЦБ, в основном, состоит из долговых инструментов с фиксированной доходностью; порядка 30% составляют индексированные к инфляции ГЦБ. Индексированные ГЦБ являются наиболее волатильными и дорогими в обслуживании инструментами из-за колебаний индекса инфляции. Следует отметить, что выпуск 10 индексированных ГЦБ (МЕУЖКАМ) обусловлен гарантией государства по сохранности обязательных пенсионных взносов в накопительных пенсионных фондах в размере фактически внесенных взносов с учетом уровня инфляции (Закон РК «О пенсионном обеспечении»). Долговой портфель местных исполнительных органов согласно бюджетному законодательству состоит из займов, полученных от Правительства Республики Казахстан на реализацию инвестиционных проектов, и государственных ценных бумаг, выпущенных местными исполнительными органами города республиканского значения, столицы для финансирования дефицита бюджета города республиканского значения, столицы. В настоящее время заемные средства местным исполнительным органам предоставляются в рамках Программы жилищного строительства в Республике Казахстан на 2011-2014 годы, Программы занятости и др. В обращении находятся 13 млн. среднесрочных облигаций номинальной стоимостью 1000 тенге, выпущенных местным исполнительным органом г. Алматы в 2010 году. Вместе с тем, до сегодняшнего дня не завершен процесс формирования и сверки базы данных по долговым обязательствам местных исполнительных органов. Остаются нерешенными вопросы мониторинга неурегулированных и непризнанных долгов местных исполнительных органов, объем которых составляет 5 млрд. тенге или 4% от общего объема долга местных исполнительных органов. Речь идет о проблеме подтверждения и погашения долгов по бюджетным кредитам и кредитам, привлеченным под гарантии акимов, в 1990-х годах. Кроме того, имеют место вопросы несвоевременного исполнения обязательств по кредитам. Систематическая реструктуризация и пролонгация сроков погашения основной суммы долга отрицательно влияет на исполнение доходной части республиканского бюджета. Проблема регулирования заимствований местных органов власти существует во многих странах мира. Как показывает международная практика, для достижения цели регулирования заимствований местных органов власти центральное правительство решает ряд задач, среди которых: - ограничение долговой нагрузки на приемлемом уровне; - эффективное использование заемных средств; - обеспечение ответственности перед кредиторами. Нормы, изложенные в Бюджетном кодексе Республики Казахстан, являются одним из распространенных в мировой практике механизмов регулирования заимствований местных органов власти. Заимствование местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы ограничивается: 11 - установленным лимитом долга соответствующего местного исполнительного органа, который устанавливается Правительством РК на соответствующий финансовый год, и - объемом средств местного бюджета, направляемых на погашение и обслуживание долга соответствующего местного исполнительного органа, который не должен превышать 10% от доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год. Местные исполнительные органы несут обязательства по погашению и обслуживанию своего долга, которые обеспечиваются средствами местных бюджетов. Правительство Республики Казахстан и местные исполнительные органы не отвечают по обязательствам друг друга. 4. Потенциальные источники финансирования с учетом затрат и рисков По состоянию на 1 января 2012 года правительственный долговой портфель состоит из внешних займов и государственных эмиссионных ценных бумаг, размещенных на внутреннем рынке. Займы Одной из основных форм государственного заимствования являются государственные внешние займы, направленные для финансирования дефицита республиканского бюджета. При этом внешние займы могут использовать как для проектного финансирования, так и для программных займов, привлекаемых в качестве бюджетной поддержки. Казахстан в рамках привлечения внешних займов сотрудничает с различными международными финансовыми организациями, иностранными государствами, а также с иностранными коммерческими банками и фирмами. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 6 декабря 2001 года № 264 «О членстве Республики Казахстан в Международном Валютном Фонде, Международном Банке Реконструкции и Развития, Международной Финансовой Корпорации, Международной Ассоциации Развития, Многостороннем Агентстве Гарантии Инвестиций, Международном Центре по Урегулированию Инвестиционных Споров, Европейском Банке Реконструкции и Развития, Азиатском Банке Развития, Исламском Банке Развития» Республика Казахстан является членом вышеперечисленных международных организаций. Также в соответствии с пунктом 1 статьи 2 указанного Закона Правительство Республики Казахстан в лице Министерства финансов Республики Казахстан уполномочено привлекать займы, использовать другие формы финансирования и обеспечивать выплату от имени Республики Казахстан МБРР, МФК, МАР, МАГИ, ЕБРР, АБР, ИБР сумм согласно условиям соответствующих соглашений о займах и положениям резолюций, 12 соответствующих статей соглашений, соглашений об учреждении, конвенций или Учредительного договора, относящихся к членству Республики Казахстан в этих международных организациях. Объем привлеченных внешних займов за последние 5 лет в разрезе кредиторов Республика Казахстан также тесно сотрудничает и с международными финансовыми организациями как Японское Агенство Международного Сотрудничества и Французское Агентство Развития, выступающими в качестве правительственных организаций, а также с Европейским Инвестиционным Банком, осуществляющего свою деятельность на основании мандата Европейского Союза. Вместе с тем, учитывая опыт сотрудничества с указанными заимодателями, сформирован ряд характеристик, влияющих на целесообразность заимствования у отдельных заимодателей. К примеру, на сегодняшний день среди финансовых условий других международных финансовых организаций условия заимствования ИБР являются наименее льготными и менее выгодными для Заемщика. Так, за счет капитализации процентных платежей в льготный период (период, приравненный периоду реализации проекта) и расчета графика погашения и обслуживания займа методом аннуитета по завершении реализации проекта эффективная ставка вознаграждения ИБР складывается выше, чем, например, у МБРР, АБР или других кредиторов. Привлечение займа Японского Агентства Международного Сотрудничества является наиболее выгодным для страны с финансовой точки зрения, поскольку льготность предоставляемых ЯАМС займов на порядок выше по сравнению с условиями других заимодателей. Однако займы ЯАМС налагают специальные условия на Заемщика. В отличие от остальных заимодателей стандартным условием для предоставления займов ЯАМС являются обязательства, налагаемые на Заемщика по обеспечению освобождения японских компаний и японских работников, задействованных в реализации проекта, от всех фискальных выплат, налоговых сборов и таможенных пошлин, возникаемых в стране Заемщика. Принимаемые обязательства создают предпосылку для 13 возникновения косвенных рисков, связанных с недопоступлением доходов в республиканский бюджет. Займы АБР и ЕБРР предусматривают комиссию за резервирование средств займа, начисляемую через 60 дней после подписания Соглашения и до вступления в силу Соглашения. Данное условие создает риск увеличения затрат по обслуживанию долга, в случае если внутригосударственные процедуры займут длительное время или возникнет задержка в реализации проекта. Также следует отметить, что займы МБРР и АБР налагают обязательства на Заемщика по соблюдению политики данных Банков по выкупу и переселению земель, которая кроме компенсации, предусмотренной законодательством Республики Казахстан, включает необходимость предоставления дополнительной компенсации собственникам затрагиваемых земель. При этом согласно политике МБРР выплата дополнительной компенсации распространяется также и на земли уже выкупленные государством до привлечения займа. Условия, принимаемые Заемщиком по соблюдению политик указанных Банков, влекут за собой вероятность выделения дополнительных средств на покрытие расходов по выплате дополнительной компенсации. Важно также отметить и внутренние процедуры по рассмотрению заимодателями запроса о предоставлении займа. Наиболее длительные процедуры среди всех заимодателей у Японского Агентства Международного Сотрудничества, которые могут занимать от 1-ого до 2-х лет. Внутренние процедуры ЕБРР также отличаются длительностью и могут занимать от 1 года до 1,5 лет. Данный аспект является отрицательным фактором при необходимости оперативного получения займа, а также создает возможные дополнительные расходы по удорожанию, связанные с устареванием технико-экономических параметров проекта. Таким образом, основными показателями, позволяющими определить положительные и отрицательные стороны привлекаемого займа, являются: - льготность финансовых условий заимствования; - особые условия (юридические обязательства, налагаемые на Заемщика); - длительность внутренних процедур Заимодателя. В целом, несмотря на важность выбора наиболее благоприятных финансовых условий заимствования, нельзя не учитывать также и общеполитическую сторону и необходимость развития двустороннего сотрудничества и взаимоотношений с международными финансовыми организациями, которые являются также и важными стратегическими партнерами для Республики Казахстан. Тем самым, привлечение внешних займов у международных финансовых организаций не всегда является результатом недостаточности внутренних средств. 14 Объем привлеченных внешних займов за последние 5 лет в разрезе отраслей ГЦБ В настоящее время на мировых рынках капитала наблюдается благоприятная конъюнктура для эмитентов с устойчивыми макроэкономическими показателями на фоне замедления мировой экономики и долгового кризиса стран Европы. 1) Суверенные еврооблигации в иностранной валюте Одним из потенциальных источников финансирования являются еврооблигации, номинированные в долларах США. Наличие суверенных еврооблигаций в обращении, как ценового ориентира для корпоративных эмитентов, является важной составляющей рынка ссудного капитала. Наличие суверенных еврооблигаций с низкой ставкой купона может привести к снижению стоимости заимствования для корпоративного сектора при рефинансировании внешних обязательств по облигациям. Правительством Республики Казахстан было осуществлено четыре выпуска государственных еврооблигаций в соответствии с международными правилами Regulation S и Rule 144/A в течение 1996-2000 годов. В мае 2007 года Правительство Республики Казахстан в лице Министерства финансов Республики Казахстан погасило еврооблигации последнего выпуска, что подтверждает репутацию Казахстана как серьезного заемщика, обладающего долгосрочной стратегией работы на рынках капиталов. При выпуске еврооблигаций помимо финансирования дефицита бюджета, была достигнута задача по созданию кривой доходности валютных государственных ценных бумаг на мировых рынках капитала. В настоящее время, в результате неопределенности по разрешению долгового кризиса Европы при рекордно низких ставках ФРС, прослеживается тенденция инвесторов вкладывать в облигации стран со стабильной экономикой, что предполагает дешевое фондирование для таких государств. По оценкам экспертов, низкая доходность казахстанских суверенных еврооблигаций может способствовать снижению вознаграждения 15 по еврооблигациям национальных компаний. Выпуск суверенных еврооблигаций Республики Казахстан становится актуальным в свете предстоящего выхода национальных компаний на внешние рынки в 2013 году для рефинансирования своих обязательств по еврооблигациям. Учитывая низкие базовые ставки и стабильное макроэкономическое положение в стране, полагаем возможным выпуск суверенных еврооблигаций в течение 2013 года для финансирования дефицита бюджета и установления бенчмарка для казахстанских эмитентов. 2) Сукук Государственные исламские ценные бумаги (сукук) являются дополнительным альтернативным источником финансирования дефицита бюджета страны. В соответствии с Дорожной картой развития исламского финансирования в Казахстане, выпуск сукук благоприятно повлияет на развитие рынка исламских ценных бумаг. Наиболее оптимальный вид государственных исламских ценных бумаг – исламские арендные сертификаты, предполагающие наличие активов в качестве обеспечения, что повышает привлекательность сукук как для исламских так и традиционных инвесторов. С принятием в 2011 году Закона Республики Казахстан «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации исламского финансирования» создана законодательная основа для выпуска исламских ценных бумаг. Указанные поправки позволили существенно расширить перечень юридических лиц, которые могут выпускать облигации сукук, а также предусматривают возможность выпуска облигаций сукук государством. В среднесрочной перспективе в качестве дополнительного источника финансирования дефицита бюджета возможен выпуск суверенных еврооблигаций. Также, в качестве альтернативного инструмента финансирования рассматривается возможность выпуска государственных ценных бумаг сукук для диверсификации долгового портфеля и расширения инвесторской базы. 3) Суверенные еврооблигации в тенге Выпуск суверенных евротенге является привлекательной опцией, позволяющей привлекать средства в национальной валюте. Среди преимуществ выпуска суверенных еврооблигаций в тенге можно отметить: - расширение и диверсификация базы инвесторов ГЦБ - избежание валютных рисков - привлечение большего числа иностранных инвесторов в тенговые финансовые активы и, в перспективе, усиление роли тенге и его превращение в полноценную мировую резервную валюту. Основным недостатком суверенных еврооблигаций в тенге является относительно высокая ставка купона, обусловленная желанием иностранных инвесторов защитить свои сбережения от казахстанской инфляции. 16 Дополнительно, с точки зрения инвестора-нерезидента, тенговые еврооблигации представляются достаточно волатильными инвестициями по сравнению с инструментами в евро и долларах, для большинства инвесторов, желающих вложиться в казахстанские бумаги, по соотношению "риски/доходность" они могут быть более привлекательными, чем традиционные ГЦБ в тенге. В целом, выпуск еврооблигаций в тенге в целях поддержания национальной валюты и снижения валютных рисков совокупного долгового портфеля целесообразно осуществить после выпуска суверенных еврооблигаций в долларах США. 5. Прогнозы базовых макроэкономических показателей По состоянию на начало 2012 года показатели подверженности риску по правительственному долгу сложились следующим образом: Показатели риска Номинальный долг, в % к ВВП Средневзвешенная процентная ставка, в % Риск рефинансирования: средний срок до погашения внешнего долга – АТМ (лет) средний срок до погашения внутреннего долга – АТМ (лет) средний срок до погашения всего долга – АТМ (лет) Риск изменения средний срок до пересмотра процентной процентной ставки: ставки – АТR (лет) долг, процентная ставка которого будет пересмотрена через 1 год (как процент от общего долга) долг с фиксированной процентной ставкой (как процент от общего долга) Валютный риск: долг в иностранной валюте (как процент от общего долга) Начало 2012 года 10,0 4,7 10,2 7,1 7,9 3,8 51,7 57,3 24,5 Степень подверженности риску рефинансирования низкая. Доля долга, срок погашения которого наступает через 1 год, является низкой. Подверженность риску изменения процентной ставки достаточно высокая, поскольку обслуживание более 70% долга в структуре внешнего долга осуществляется по плавающей ставке процента. При этом необходимо учитывать, что объем внешнего долга в общем объеме правительственного долга относительно небольшой (24%). Следовательно, повышение плавающих процентных ставок будет иметь ограниченное влияние на затраты республиканского бюджета по обслуживанию долга. 17 Подверженность внутреннего долга риску изменения процентной ставки относительно низкая, поскольку значительная доля долга имеет фиксированные процентные ставки. Валютный риск также невысок. В валютной структуре правительственного долга на долю тенге приходится 76%, доллары – 19%, японские йены – 5% и прочие валюты - 0,8%. Таким образом, рассмотрев объем и структуру портфеля долговых обязательств Правительства Республики Казахстан в целом, следует отметить, что риски для республиканского бюджета, связанные с колебаниями плавающих процентных ставок и кросс курсов иностранных валют, достаточно ограниченные. Параметры основных макроэкономических показателей на 2013-2015 годы (базовый прогноз, учтенный при разработке Прогноза социальноэкономического развития на 2013-2017 годы) предполагают рост экономики. Темпы роста ВВП составят порядка 115-116% ежегодно. Прогнозируется поэтапное снижение дефицита республиканского бюджета с текущих 2,5% до 1,5% к ВВП: в 2013 году – 785,2 млрд. тенге или 2,1% к ВВП; в 2014 году – 758,9 млрд. тенге или 1,8% к ВВП; в 2015 году – 735,8 млрд. тенге или 1,5% к ВВП. Таким образом, сформированный с дефицитом проект республиканского бюджета на 2013-2015 годы приведет к дальнейшему росту долга Правительства Республики Казахстан, несмотря на сокращение дефицита. Прогнозируется, что объем долга на начало 2016 года составит порядка 5 885,5 млрд. тенге (40 млрд. долл. США) или 12,0% к ВВП. Так, в сравнении с текущим периодом (начало 2012 года) долг за предстоящие три года увеличится в 2,1 раза. Рост правительственного долга приводит к росту расходов на его обслуживание. Темпы роста доходов республиканского бюджета по прогнозам на предстоящий 3-летний период составят не более 12%. Темпы роста обслуживания долга составят более 16%, т.е. превышают темп роста доходов республиканского бюджета. Ситуация, когда темпы роста обслуживания долга превышают темпы роста доходов бюджета, считается негативной при управлении долгом. Значение показателя, как отношение расходов на погашение и обслуживание правительственного долга к доходам республиканского бюджета, в 2015 году достигнет 12,6%, что превысит его среднее значение за последние 10 лет – 11,8%. Следует отметить, что данные расчеты произведены исходя из текущего уровня инфляции и низкого уровня процентных ставок. В случае роста уровня инфляции (доля индексированных к уровню инфляции ГЦБ составляет 34,2%), процентных ставок (доля внешних обязательств с 18 плавающей ставкой процента составляет более 50%), расходы на обслуживание долга увеличатся. Рекомендуемый международным рейтинговым агентством Standard&Poor’s уровень долговой нагрузки на бюджет должен быть в пределах 10-15%. Кроме того, современная система управления долгом использует такой индикатор, который предусматривает контроль за всеми видами долговых обязательств, включая условные обязательства государства (в нашем случае гарантированный государством долг и долг по поручительствам государства), и устанавливает предельный уровень совокупного долга к собственным доходам. Российским законодательством разрешен уровень в 100%. По итогам 2003 года уровень правительственного и гарантированного государством долга к доходам республиканского бюджета составил 98%. С 2004 года наблюдалось постепенное снижение уровня данного индикатора: с 70% в 2004 году до 33% в 2008 году. Однако с 2009 года данный индикатор увеличивался, и к концу 2011 года составил 64%. На конец текущего года ожидается, что данный индикатор составит порядка 75%. Прогнозные расчеты на 2013-2015 годы показывают, что данный индикатор без учета условных обязательств будет уверенно расти и уже в 2015 году достигнет 93%. Данная ситуация вызывает опасения по поводу возникновения риска неисполнения государством принятых на себя как прямых, так и условных обязательств. В целях предотвращения замещения средств Национального фонда правительственным заимствованием в Концепцию формирования и использования средств Национального фонда от 2010 года введены два ограничения: - ежегодные расходы на обслуживание правительственного долга не должны превышать ежегодный условный фиксированный инвестиционный доход Национального фонда в 4,5%; - расходы на обслуживание и погашение правительственного долга в среднем за 10-летний период не должны превышать 15% от поступлений в бюджет, включая трансферт из Национального фонда. Однако, как показывает проведенный анализ, установленные предельно допустимые уровни данных показателей являются достаточно мягкими, что создает риск наращивания долга. Приверженность Правительства руководствоваться данными показателями провоцирует наращивать объемы заимствования. Прогнозные расчеты долга местных исполнительных органов показывают, что за предстоящий среднесрочный период долг увеличится в 2 раза. Это связано с дальнейшей реализацией государственных программ в регионах. 19 На основании вышеизложенного, в целях поддержания сбалансированного бюджета и приемлемого уровня дефицита бюджета необходимо обеспечить: 1) корреляцию темпов роста долга с темпами роста ВВП; 2) баланс между темпами роста расходов на обслуживание долга и темпами роста доходов бюджета; 3) соблюдение безопасных пороговых значений индикаторов долга; 4) ограничение объемов предоставления государственных гарантий и поручительств государства; 5) предотвращение коррозийного эффекта «легких денег», способствующих превращению страны в активного и долгосрочного заемщика на рынке ссудных капиталов. 6. Анализ основных долгосрочных структурных факторов В середине 2000-х годов экономическая ситуация Казахстана выглядела достаточно хорошо – наблюдалась хорошая мировая конъюнктура, благоприятная макроэкономическая ситуация в стране, а также позитивные суверенные кредитные рейтинги страны. Это позволило банкам второго уровня открыть широкий доступ к заемному капиталу на мировых рынках, что, в свою очередь, спровоцировало потребительский бум и жилищный бум. На фоне устойчивого положения государственного долга, наблюдался рост негосударственного внешнего заимствования резидентами Казахстана, необеспеченного гарантиями государства. Указанный рост во многом был обусловлен увеличением межфирменной задолженности, состоящей, главным образом, из задолженности филиалов иностранных компаний, действующих на территории Казахстана, перед головными компаниями. При этом межфирменной задолженности присуща определенная степень обусловленности, выражающаяся в зависимости сроков выплаты основного долга и/или процентов от результатов операционной деятельности заемщиков. Соответственно, уровень риска, присущий межфирменной задолженности оценивается низко. Особое внимание заслуживают субъекты квазигосударственного сектора (долг которых также относится к условным обязательствам государства), которые осуществляли существенные заимствования для реализации инфраструктурных проектов в стране. Глобальный финансово-экономический кризис в конце 2000-х годов не обошел стороной и Казахстан. Кризис в зоне евро выявил глубоко укоренившиеся проблемы за последние годы в области управления долгом в целом. Накопление огромных долговых обязательств банковского сектора в результате значительного и безудержного роста заимствований стало 20 причиной высокого внешнего долга страны за довольно короткий промежуток времени. В целях обеспечения экономической безопасности страны и предупреждения возможного развития экономического кризиса государством были предприняты определенные шаги (антикризисные меры), которые были признаны мировым сообществом. Однако, несмотря на позитивные результаты, которые сегодня наряду с Казахстаном, демонстрирует ряд других стран, нынешний глобальный финансово-экономический кризис все еще не завершен. Среди основных рисков мировой экономики необходимо отметить вероятность наступления фискального кризиса, то есть реализации серии суверенных дефолтов. Резкое увеличение государственного долга в мире вследствие мирового финансового кризиса и массивной антикризисной политики привело к его стремительному росту. Так, эксперты Всемирного Банка выделили два фактора, которые способствовали восстановлению экономики Казахстана: - высокие цены на нефть; - результат хорошего экономического управления, в частности ответственной фискальной и монетарной политики. Вместе с тем, отметили, что это является краткосрочным успехом, завуалировавшим три проблемные зоны, которые, если будут решены, предоставят возможность для более надежных, устойчивых и долгосрочных результатов экономического развития: - снижение производительности в значительной части ненефтяной экономики; - проблемы, связанные с финансовой состоятельностью банковского и корпоративного секторов; - значительный рост в краткосрочном периоде внешнего долга субъектов квазигосударственного сектора. Таким образом, можно выделить следующие риски для экономики республики в целом. Основным риском являются и, вероятно, останутся цены на мировом сырьевом рынке. Это очевидно, поскольку экономика Казахстана зависима от колебаний на мировом сырьевом рынке. Дополнительный риск представляют потоки портфельных инвестиций, которые могут быть неустойчивыми и могут быстро реагировать на изменяющиеся условия рынка (такие, как изменение настроения инвесторов или ужесточение монетарной политики в развитых странах). Кроме того, существуют два основных глобальных риска, которые могут повлиять на Казахстан: долговой кризис в еврозоне и денежнокредитная политика развитых экономик. 21 7. Конструирование возможных моделей управления долгом Проведение сбалансированной политики в области управления государственным долгом является важным фактором макроэкономической стабильности страны. Анализ долговой устойчивости проводится в контексте построения моделей, которые выполнены с учетом предполагаемого поведения экономических переменных и других факторов в целях определения условий, при которых долговые показатели стабилизируются на приемлемом уровне, а также основных рисков, связанных с заимствованием. Настоящей Оценкой проанализированы четыре модели: Модель 1 (S1): в общем объеме финансирования дефицита бюджета значительную долю будет составлять внутреннее заимствование (75% в 20122013 годах и 70% в 2014-2015 годах); Модель 2 (S2): в общем объеме финансирования дефицита бюджета значительную долю будет составлять внешнее заимствование (рост с 25% в 2012 году до 60% в 2015 году); Модель 3 (S3): соответствует модели 1. При этом предполагается, что предпочтение будет отдано долгосрочному внутреннему заимствованию. Модель 4 (S4): соответствует модели 1. При этом предполагается, что предпочтение будет отдано краткосрочному внутреннему заимствованию. Надежность рассматриваемых моделей оценивалась в рамках стресстеста, при котором допущено обесценение тенге на 30% по отношению к доллару США в 2013 году. 2011г. 2012г. 2013г. 2014г. 2015г. Baseline 148,4 149,9 152,1 155,2 159,1 30% FX Shock 148,4 149,9 197,1 201,0 206,1 22 Прогнозные расчеты осуществлялись на 2013-2015 годы с учетом текущего года. Результаты затрат и рисков долга на конец 2015 года показали, что модели S1 и S2 по отношению к затратам и рискам являются более оптимальными в сравнении с остальными моделями. Показатели подверженности риску по правительственному долгу выглядят следующим образом: Показатели риска Номинальный долг, в % к ВВП Средневзвешенная процентная ставка, в% Риск рефинансредний срок до сирования: погашения внешнего долга – АТМ (лет) средний срок до погашения внутреннего долга – АТМ (лет) средний срок до погашения всего долга – АТМ (лет) Риск средний срок до изменения пересмотра процентной процентной ставки – АТR (лет) ставки: долг, процентная ставка которого будет пересмотрена через 1 год (как процент от общего долга) долг с фиксированной процентной ставкой (как процент от общего долга) Валютный долг в иностранной риск: валюте (как процент от общего долга) Начало 2012г. 10,0 4,7 13,4 5,5 13,3 5,0 13,5 6,0 13,2 4,6 10,2 10,7 10,5 10,5 10,8 7,1 6,4 6,4 7,1 3,9 7,9 7,8 8,4 8,1 6,4 3,8 3,6 4,0 3,4 2,6 51,7 56,9 55,3 60,0 69,6 57,3 53,2 52,5 46,0 55,4 24,5 32,2 45,9 27,7 38,5 S1 S2 S3 S4 Подверженность риску рефинансирования практически на том же уровне, что и текущая долговая ситуация. Подверженность риску изменения процентной ставки достаточно высокая у модели S4 (предпочтение внутреннему краткосрочному заимствованию), поскольку необходимо рефинансирование текущего долга на ежегодной основе. Очевидно, что валютный риск увеличится в случае применения модели S2 (предпочтение внешнему заимствованию). Это вызвано колебаниями кросс курсов иностранных валют. На протяжении последних лет политика в области правительственного заимствования реализовывается по модели S1, согласно которой в общем 23 объеме финансирования дефицита республиканского бюджета основную долю составляет внутреннее заимствование. Проведенный анализ альтернативных моделей управления долгом показывает, что Правительство Республики Казахстан в предстоящем среднесрочном периоде будет придерживаться текущей модели. При планировании и осуществлении внутреннего заимствования Министерство финансов будет ориентироваться на: - поддержание достаточного объема ГЦБ с необходимой структурой в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке для построения кривой доходности; - поэтапное введение ГЦБ с более длинными сроками обращения; - развитие альтернативных долговых инструментов, включая инфраструктурные облигации для обеспечения потребностей участников фондового рынка. Для повышения ликвидности стратегия выпуска ГЦБ будет сфокусирована на активном проведении повторных аукционов по размещению ГЦБ. Повторные открытия позволят укрупнить выпуски ГЦБ в обращении, а также будут способствовать сокращению количества выпусков ГЦБ. В этих целях будут проводиться операции по управлению обязательствами, включая выкуп ГЦБ (досрочное погашение) на вторичном рынке и другие инструменты по управлению обязательствами. В целом, дальнейшее развитие национального рынка долговых ценных бумаг является одним из ключевых приоритетов государственной долговой политики в среднесрочном периоде. Кроме того, будет продолжена работа по улучшению функционирования первичного рынка ГЦБ и диверсификации инвесторской базы. 8. Условные обязательства Правительства Правительство Республики Казахстан предоставляет государственные гарантии и поручительства государства в качестве обеспечения займов резидентов Республики Казахстан, реализующих инвестиционные проекты в приоритетных областях экономики. На 1 января 2012 года гарантированные государством (условные) обязательства государства составили 112,6 млрд. тенге, из них гарантированный государством долг – 72,5 млрд. тенге, долг по поручительствам – 40,1 млрд. тенге, соответственно. Большая часть инвестиционных проектов, финансируемых за счет займов, гарантированных государством, относится к сфере энергетики и транспорта. При выпуске гарантий в бюджете не предусматриваются соответствующие расходы (или резервы) вследствие невысокого риска исполнения гарантий. В этой связи возникают риски, что гарантии воспринимаются обществом как дешевый способ стимулирования расходов 24 без «бюджетных последствий». Однако необходимо помнить о том, что условные обязательства представляют собой потенциальные требования по обязательствам заемщиков к государству. Такие требования могут создавать серьезную угрозу фискальной позиции государства. Существующая система мониторинга финансового состояния заемщиков, получивших гарантии и поручительства, обеспечение в виде банковской гарантии, а также лимиты предоставления гарантий и поручительств являются основными инструментами снижения рисков по исполнению гарантий и поручительств со стороны государства. Так, Законом о республиканском бюджете на соответствующий год устанавливаются лимиты предоставления государственных гарантий и поручительств. К заемщикам, претендующим на получение гарантий и поручительств, предъявляются требования в части обеспечения в виде банковской гарантии или договора страхования. В Казахстане отсутствует среднесрочная стратегия по предоставлению гарантий и поручительств государства. После того, как государство понесло убытки в связи с исполнением государственных гарантий в 1990-х гг., бюджетным законодательством были предусмотрены дополнительные нормы в отношении предоставления гарантий, включая комплексную оценку проектов и требование к получателю гарантии по предоставлению банковской гарантии, удовлетворяющей требованиям обеспечения возвратности займа. Заемщикам, претендующим на получение поручительства государства, также необходимо предоставить договор страхования в качестве обеспечения возвратности средств, отвлеченных на исполнение поручительства государства. Таким образом, потенциальные риски исполнения гарантий перекладываются на банки, предоставившие контргарантии. Министерство финансов Республики Казахстан продолжит работу по направлению дальнейшего улучшения процесса предоставления гарантий и поручительств государства, а также совершенствования законодательной базы с учетом лучшей международной практики. Следует также отметить, о существующих рисках, связанных с долгом субъектов квазигосударственного сектора. Эти субъекты могут стать источником фискального риска из-за безконтрольного роста обязательств, просроченных платежей, дефолта, а также возможной субсидиарной ответственности государства и необходимости предоставления помощи со стороны государственого бюджета. На фоне низкого уровня государственного долга растет долг данного сектора, в частности долги национальных холдингов и национальных компаний. Если государственный внутренний и внешний долг составил 22 млрд. долл. США или 12% к ВВП, то только внешний долг квазигосударственного сектора составил 21 млрд. долл. США или 11,5% к ВВП. 25 На данном этапе времени рассматриваются вопросы поиска действенных механизмов контроля со стороны государства за состоянием долга квазигосударственного сектора, включая меры по ограничению роста заимствований. Так, Министр финансов Республики Казахстан в Парламенте Республики Казахстан в рамках «Правительственного часа», который состоялся 14 мая т.г., объявил о планах Правительства Республики Казахстан по установлению ограничений для заимствования субъектами квазигосударственного сектора. В частности, речь шла об: - установлении верхнего предела для совокупного объема государственного долга и долга субъектов квазигосударственного сектора на уровне 60% к ВВП; - ограничении полномочий по внешним заимствованиям для ограничения перечня предприятий, включая группу «Самрук-Казына», группу «КазАгро» и АО «БРК»; - введении требования по согласованию с Правительством Республики Казахстан всех решений по внутренним и внешним заимствованиям (выше определенного уровня), осуществляемых отдельными субъектами квазигосударственного сектора. 9. Заключение В настоящее время в стране сформирована законодательная база, регламентирующая вопросы управления государственным и гарантированным государством долгом. Проводимые Правительством Республики Казахстан мероприятия позволяют удерживать государственный и гарантированный государством долг на приемлемом для страны уровне. При реализации политики внешнего и внутреннего заимствования Министерство финансов Республики Казахстан руководствуется нормами бюджетного законодательства. В рамках управления государственным и гарантированным государством долгом законом о республиканском бюджете на трехлетний период утверждаются лимиты правительственного долга, предоставления государственных гарантий, объемы погашения и обслуживания правительственного долга, выполнения обязательств по государственным гарантиям. Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 года одобрена Концепция по управлению государственным и валовым внешним долгом, целью которой является формирование единой и эффективно функционирующей системы управления долгом страны, позволяющей снизить существующий уровень валового внешнего долга страны до уровня 65-70% к ВВП в среднесрочном периоде и удерживать валовой внешний долг страны на безопасном для страны уровне в долгосрочной перспективе. 26 Одна из целей Стратегического плана Министерства финансов Республики Казахстан на 2011-2015 годы заключается в повышении качества исполнения бюджета, эффективности расходов и финансовой дисциплины, а также удержании государственного долга на безопасном уровне. Целевыми индикаторами выступают индикаторы Глобального индекса конкурентоспособности «Рейтинг платежеспособности страны» и «Государственный долг». В настоящее время Казахстан в Глобальном индексе конкурентоспособности по индикатору «Государственный долг» занимает 14 место (отчет ВЭФ 2012-2013). В целом, долговая политика Республики Казахстан будет направлена на осуществление правительственного заимствования на приемлемых условиях для финансирования дефицита бюджета страны, а также содействие развитию внутреннего рынка долговых инструментов. 27
