ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
М.В. ТКАЧЕНКО
Ткаченко Марина Викторовна, соискатель кафедры
финансового права Кубанского государственного университета.
административного
и
Статья расценивает относящиеся к доктрине и законодательные определения,
необходимые особенности, формы и признаки государственного контроля как одни из
самых существенных управленческих функций государственной машины. Важная часть
статьи посвящена анализу теоретических и практических аспектов административного
контроля и наблюдения; представлены существующие интерпретации и сравнение
вышеупомянутых категорий.
Ключевые слова: госконтроль, административное наблюдение, руководство со
стороны общественности, функции руководства со стороны общественности, управление
отделениями, административной санкцией и надзорной деятельностью.
Article regards doctrinal and legislative definitions, essential characteristics, forms and
attributes of state control as one of the most significant administrative functions of state machine.
Substantial part of the article is devoted to analysis of theoretical and practical aspects of
administrative control and supervision; existing interpretations and comparison of abovementioned categories are adduced.
Key words: state control, administrative supervision, public administration, public
administration functions, controlling units, administrative sanction, and supervisory activity.
Государственный контроль представляет собой сложное явление со множеством
сторон и форм своего проявления. Он характеризуется как функция государства, одна из
ветвей государственной власти ("контрольная власть"), самостоятельная форма
государственной деятельности.
Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается
как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных
органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях,
происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и
индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении
выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина,
конституционного строя, обеспечения режима законности [1. С. 11].
Контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на
любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость государственного
контроля убедительно доказана развитием всех типов и форм государств. Для этого
процесса характерна прямая зависимость стабильности государственной власти от
эффективности государственного контроля [2. С. 8].
Государственному контролю присущи все сущностные признаки, которые
свойственны государству в целом. Как и государство в целом, государственный контроль
есть: 1) форма политической организации, выступающая одновременно важнейшим
инструментом государства по реализации его целей и задач; 2) аппарат, объединяющий
людей, профессионально занятых контрольной деятельностью по проверке исполнения
решений органов государственной власти; 3) контроль осуществляется от имени органов
государства независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют; 4)
контроль выступает как государственно-властная деятельность - контрольные органы
дают подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении
выявленных недостатков; 5) контрольные органы могут ставить вопрос о привлечении к
ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и непосредственно
применяют в ряде случаев меры государственного принуждения [3. С. 15].
Из перечисленных признаков следует вывод, что государственный контроль как
форма реализации государственного управления обеспечивает проверку выполнения
законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных
законодательством норм и правил.
При этом необходимо заметить, что эффективность государственного управления
заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем
непосредственного
исполнения,
либо
через
принуждение
при
выявлении
уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью
модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать
надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного
индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно
такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в
правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом
целеполагании власти. Очевидно, что в каждой из трех названных составляющих с
необходимостью присутствует контрольный элемент, призванный обеспечить
нерушимость основ правовой конструкции власти, а равно стабильность ее развития, что
обусловливает и правовой характер самого государственного контроля.
Его социальной сущностью являются фактические общественные отношения,
предполагающие поддержание неизменности прогрессивного правового развития всех и
каждого членов общества, самого государства, объединенных стремлением достижения
общего блага, которое в конечном счете может рассматриваться в качестве объективной
цели государства [4. С. 79].
Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля
и государственного надзора. Так, например, по мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть
проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений,
то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса, т.е.
контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. Надзор - более узкое
понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как
специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в
деятельности юридических и физических лиц [5. С. 510, 533].
Д.Н. Бахрах отмечает: "В зависимости от объема контроля различают собственно
контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности,
и надзор, который ограничивается только проверкой законности" [6. С. 236].
Н.М. Конин определяет контроль как "специфическую форму деятельности по
систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью
субъектов
административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и
действий требованиям законности". Специфику административного надзора он видит в
ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий
поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере
исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной
власти, Н.М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности "особого
своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольнонадзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы
надзора" [7. С. 326].
Здесь же целесообразно привести мнение В.М. Горшенева и И.Б. Шахова: "...с точки
зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к
каждому органу... можно различать: деятельность по планированию, организаторскоисполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность" [8. С. 19].
В научной литературе распространено достаточное множество суждений о
содержании контроля и надзора.
Отдельные авторы отождествляют административный надзор с надведомственным
контролем и ограничивают сферу его применения лишь проверкой выполнения
сравнительно небольшого количества норм и правил. Другие, аналогично определяя
природу административного надзора, выделяют специфические, только ему присущие,
черты [9. С. 18].
Однако и те и другие однозначно связывают осуществление контроля и надзора с
применением мер административного воздействия, в частности административного
принуждения.
По мнению В.П. Беляева, "контрольная функция по своему содержанию включает в
себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка;
реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований" [10. С.
41]. Однако данное определение можно применить и к понятию надзора.
Несмотря на различие понятий контроля и надзора в научных работах, в
законодательном плане аналогичная дифференциация не проводится.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" [11] характеризует государственный контроль (надзор) как проведение
проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при
осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам),
установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами, где мероприятия по контролю есть совокупность
действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с
проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем
обязательных
требований,
осуществлением
необходимых
исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием
мер по результатам проведения мероприятия по контролю.
Необходимо отметить, что соответствующее федеральное законодательство и
подзаконные нормативные правовые акты не разграничивают понятия контроля и надзора
и из содержания норм видно, что законодатель применяет контроль и надзор как
взаимосвязанные дефиниции. Кроме того, в действующем административном
законодательстве
не
определены
общие
правовые
основы
осуществления
административной контрольно-надзорной деятельности и основы административноправового статуса органов и учреждений, реализующих функции административного
контроля, надзора.
Более расширенно характеризуются контроль и надзор в Указе Президента РФ от 9
марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
[12], где под функциями по контролю и надзору относительно правового статуса
федеральных служб понимается не только осуществление действий по контролю и
надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных
правил поведения, но и:
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов.
Свои трактовки контроля (надзора) дают ведомственные нормативные акты.
Например, в системе Госгортехнадзора (Ростехнадзор) - органа, уполномоченного на
осуществление надзора в сфере промышленной безопасности, действует Положение о
надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора, утвержденное
Приказом Госгортехнадзора России от 26.04.2000 N 50. Указанное Положение определяет
понятие надзорной и контрольной деятельности через ее цели - выявление и пресечение
нарушений требований промышленной безопасности и охраны недр.
Надзорная и контрольная деятельность является важнейшим направлением работы
Ростехнадзора и главным звеном системы государственного регулирования
промышленной безопасности. Надзорная деятельность направлена на реализацию
государственной политики в области промышленной безопасности, предупреждение
аварий и несчастных случаев на производстве, охрану и рациональное использование
недр. Важно отметить, что в тексте Положения существует сноска, согласно которой
контрольно-надзорная деятельность по тексту настоящего Положения сведена к понятию
"надзорная деятельность". Следовательно, и один из ведущих надзорных органов на
нормативном уровне также не дифференцирует понятия "надзор" и "контроль", сводя все
к единому термину - надзор.
При этом надзорная деятельность в Положении рассматривается как комплексная,
системная деятельность.
В п. 2.2, п. 2.3 Положения указано, что надзорная деятельность осуществляется в
комплексе с нормативным регулированием промышленной безопасности, специальными
разрешительными и другими функциями, реализуемыми в рамках системы
государственного регулирования промышленной безопасности.
Надзорная деятельность организуется и осуществляется органами как система
мероприятий, проводимых в определенной циклической последовательности:
планирование мероприятий надзорной деятельности;
организация надзорной деятельности;
осуществление надзорной деятельности;
анализ результатов, подготовка отчетных данных и разработка мероприятий по
совершенствованию надзорной деятельности.
Обобщение положений различных нормативно-правовых актов, регламентирующих
вопросы осуществления контроля и надзора, позволяет сделать вывод о том, что при
исполнении государственной функции по контролю (надзору) должны быть освещены
следующие моменты:
кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных
мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих
плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за внеплановые контрольные
мероприятия;
кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;
какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных
мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно - при внеплановых);
кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется
проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями
обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных
мероприятиях;
каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия в период их
осуществления и после них;
кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в
каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;
какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица
после принятого по результатам проверки решения;
кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на
основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в
подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок
лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т.п. [13. С. 15].
На сегодняшний день наше государство переживает важный этап на пути
поступательного развития гражданского общества и правового государства, на первый
план выходят такие важные цели, как борьба с коррупцией, поддержка малого и среднего
бизнеса, развитие социально-экономической сферы. В указанных условиях важнейшую
управленческую миссию выполняет государственный контроль и надзор. В Концепции
административной реформы в 2006 - 2010 гг., утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р в редакции
распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р, Постановления Правительства РФ
от 28.03.2008 N 221 [14] указано, что в рамках административной реформы необходимо
четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения
осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на
проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта
одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.
Предстоит закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы
управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их
действий и решений.
При этом необходимо заметить, что повышение эффективности государственного
контроля - это не одно и то же, что его усиление, расширение соответствующих
надзорных полномочий, ведь, как заметил Президент Российской Федерации Д.А.
Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, "сильное
государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же. Первое нужно гражданскому
обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления
демократических институтов. Вторая - смертельно опасна для него. Поэтому наше
общество должно спокойно, настойчиво и не откладывая на "потом" развивать институты
демократии" [15].
Литература
1. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в
Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. М., 2005.
2. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.
3. Марков К.В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля
в современный период // Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. N 4 (70).
4. Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования
экономики. М., 2003.
5. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
6. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1999.
7. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций.
Саратов: СГАП, 2001.
8. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
9. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.
10. Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики //
Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4.
11. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3436; 2007. N 1 (часть I). Ст. 29.
12. Российская газета. 12.03.2004. N 50; СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
13. Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов
исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10.
14. Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. N 46. Ст. 4720.
15. Российская газета. 06.11.2008. N 230.