Введение государственных институтов социального

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ
ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)
Кафедра мировой экономики
Доклад на научно-студенческую конференцию 7 декабря 2006 года
«СОЦИАЛЬНЫЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
МИРА»
На тему
«Причины кризиса “государства всеобщего благосостояния“»
Студентки II курса МЭО
11 академической группы
Сарапкиной С. А.
Научный руководитель:
доктор экономических наук,
профессор Захаров А.Н.
Москва, 2006 г.
Этапы становления «государства всеобщего благосостояния».
Становление современных форм и моделей государственной социальной политики
произошло во второй половине ХIХ века в странах Западной Европы и было обусловлено
потребностями индустриализации их экономик и регламентации общественного
устройства. Индустриализация и связанные с ней урбанизация жизни, трансформация
большой семьи в малую, а также становление рабочего движения, вызвали необходимость
усиления социальной зашиты, установления четкой регламентации трудовых отношений,
введения институциональных форм социального обеспечения престарелых, больных и
инвалидов, а также семейной поддержки.
Период с 80-х годов ХIХ века до середины ХХ века можно определить как первый
этап формирования активной государственной социальной политики, определяющей
характеристикой которой явилось создание национальных систем социальной защиты.
Великобритания – первая капиталистическая страна, которая в 80-е годы ХVIII века ввела
законодательное регулирование организации труда с помощью фабричного
законодательства, а в 70-е годах ХIХ века приняла нормативные акты по обязательному
страхованию отдельных категорий рабочих в случае утраты трудоспособности на
производстве. Начиная с 60-х годов ХIХ века аналогичные виды фабричного
законодательства формируются и в других западноевропейских странах – Германии,
Франции, Австрии, а с 80-х годов - и в России. Специализация, разделение и кооперация
труда индустриального производства потребовали наряду с высокой трудовой
дисциплиной создания условий для зарабатывания приемлемой по уровню заработной
платы наемных работников и формирования развитых систем социального обеспечения.
Внимание к этим двум вопросам было предопределено необходимостью социальных
стандартов, связанных с доходами населения, учитывая, что материальной основой
жизнедеятельности людей является заработная плата (для текущего потребления) и
социальное страхование (как форма резервируемой заработной платы на случаи
наступления социальных рисков).
Исторически значимый шаг был сделан в конце ХIХ века, когда германское
правительство, руководимое Отто фон Бисмарком, ввело обязательную систему
социального страхования для работающих в промышленности. Она включала
обеспечение: в случае болезни (1883 г.), несчастных случаев на производстве (1884 г.), по
инвалидности и старости (1889 г.). Сильной стороной социального страхования явился
предложенный алгоритм взаимодействия двух основных субъектов трудовых отношений
(работников и работодателей) и государства, который предусматривал финансовое
обеспечение за счет хозяйствующих субъектов, а правовое регулирование и контроль – с
помощью государства.
С начала ХХ века примеру Германии последовали другие европейские страны
(Австрия, Франция, Италия, Россия), столкнувшиеся с серьезными социальными
проблемами и растущими требованиями рабочего класса. Столь быстрое использование
опыта Германии в области социального страхования объяснялось осознанием властными
элитами этих стран того, что наиболее надежным способом поддержания социальной
стабильности являются специализированные институты и финансовые механизмы
социальной защиты, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы на постоянной и
независимой (от воли отдельных работодателей) основе.
Существенный вклад в определение роли государства в сфере регулирования
социальной поддержки и защиты населения внесли работы английского ученого Уильяма
Генри Бевериджа. Беверидж подчеркивал необходимость наделения государства
полномочиями по регулированию социальных процессов в обществе на принципах
всеобщности и единообразия. Другими словами, одинакового для всех граждан
гарантированного размера пенсий и пособий, предотвращения массовой безработицы, а
также равнодоступности бесплатной медицинской помощи и образования.
Исходя из этих рекомендаций в 1944-1948 годах лейбористское правительство
Великобритании приняло ряд законодательных актов, способствовавших формированию
единой системы социального страхования и обеспечения, существенному увеличению
выделяемых из госбюджета средств на социальную поддержку населения, введению
всеобщего бесплатного медицинского обслуживания.
После Второй мировой войны аналогичные реформы были проведены во многих
западных странах, в результате чего сформировались национальные институты
обязательного социального страхования и обеспечения (см.таблица1), функционирование
которых благотворно сказалось на регулирование систем заработной платы в части их
упорядочения и уменьшения дифференциации.
Формирование современной социальной политики в промышленно развитых странах
происходило сначала 60-х годов ХХ столетия. Большинство исследователей связывают
этот факт с высокой динамикой преобразований экономического и общественного
устройства, которые происходили под воздействием научно-технической революции и
изменения содержания труда. Знания и профессиональная квалификация работника
превратились в наиболее важный фактор производства.
Природа государственной социальной политики в условиях развитого
индустриального общества, по мнению финского ученого П. Кууси, меняется: если
прежде она преследовала цель защиты лишь "слабых" и "нуждающихся", то теперь она
ориентируется на всю нацию и превратилась в "национальное достояние".
Действительно, модель государства с развитой системой социальной защиты
населения эволюционирует, преобразуясь в модель государства высокого качества жизни
населения или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, – в
"социальное государство" или "государство всеобщего благосостояния". Государство
всеобщего благосостояния – это общество, где существует государственная
ответственность за благосостояние граждан, которая не может быть возложена ни на
самого индивида, ни на частную корпорацию или местную власть. Государства,
называемые государствами всеобщего благосостояния, как правило, защищают людей от
бедности посредством пособий по безработице, пособий малообеспеченным семьям,
денежных доплат низкооплачиваемым работникам, пенсий по возрасту; они обеспечивают
всестороннюю медицинскую помощь, бесплатное образование, государственное жилье.
Финансирование этих расходов осуществляется государственными страховыми
программами и через систему налогообложения, которая уменьшает социальное
неравенство посредством перераспределения ресурсов. Отечественные ученые категорию
«государство всеобщего благосостояния" определяют с позиции справедливого
распределения и обеспечения благосостояния каждого члена общества, а понятие
«социальное государство» рассматривают как «правовое демократичное государство,
проводящее сильную социальную политику и развивающее отечественную социальную
рыночную экономику, направленную на стабильное обеспечение высокого жизненного
уровня и занятости населения»1.
Анализ существующих экономических характеристик данной модели государства в
промышленно развитых странах свидетельствует о том, что в число его базовых функций
входит регулирование доходов населения и создание предпосылок для высокого качества
жизни. В этой связи к устоявшимся характеристикам социальной модели государства
относятся:
•
высокие расходы общества на заработную плату (40-60% ВВП);
•
сбалансированные системы доходов населения, которые позволяют предупреждать
высокую их дифференциацию;
•
развитая система социальной защиты, расходы на которую составляют не менее 20
- 25% ВВП;
Социальное государство. Краткий словарь-справочник. Академия труда и социальных отношений. М.,
2002. С.191.
1
•
существенная доля социальных расходов в государственном бюджете на
здравоохранение (7-9% ВВП) и образование (4-6% ВВП).
В последние 40-50 лет объем выполняемых государством социальных функций
заметно расширился за счет предоставления государством таких социальных услуг
населению, как обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной
среды для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп,
государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для
отдельных категорий населения и регионов2.
Таким образом, период с середины ХХ века до 1990-х годов можно определить как
второй этап формирования активной государственной социальной политики. В это время
государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило
доступность социальной поддержки всем членам общества. Достаточно отметить, что
государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство
- от 50 до 90% населения развитых стран. В среднем по Европейскому Союзу этот
показатель составляет 73%. Именно государство несет в промышленно развитых странах
основную ответственность за финансирование социальной сферы. На долю государства в
странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития приходится свыше 87%
всех социальных расходов3.
Причины кризиса «государства всеобщего благосостояния».
С 1970-х годов в Великобритании и США стали развиваться тенденции,
противоположные канонам государства всеобщего благосостояния. В условиях
чрезмерного расширения роли государства в экономической и социальной сферах
выявилась его перегрузка, что стало отрицательно сказываться на эффективности
функционирования всего механизма государственного управления. Во-первых,
существуют потери в ходе процесса перераспределения доходов. Американский
экономист А. Оукен назвал эту проблему «дырявым ведром» социальной помощи. Утечки
связаны с дорогостоящей, зачастую неповоротливой, бюрократической системой
управленческого аппарата. Следовательно, часть пособий уходит в карманы
высокооплачиваемых администраторов, консультантов и сотрудников различных
налоговых и социальных служб4.
С конца 90-х годов XX века вновь нарастает критика социального государства и
государства всеобщего благосостояния. Это связано с рядом причин: во-первых, с
экономическим грузом социальных обязательств государства, который составляет по
большинству западноевропейских стран около трети ВВП и демографическими
проблемами ("старение общества"). Например, в Германии к 2015 году немецкое
общество окажется самым старым в мире: половина граждан будет старше 50 лет 5.
Социальная составляющая государственных расходов реализуется более
рационально. Примечательно, что социальные бюджеты в большинстве стран, несмотря
на проведенную "ревизию", растут в абсолютных размерах, а во многих случаях и в
относительных (см. таблицу 2) поскольку прежние, даже пересмотренные обязательства
государства существенно дополняются целым рядом новых, связанных с такими
явлениями как старение населения, переход на непрерывное образование, рост
безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т.д.
Кроме того, непомерно разросшиеся социальные программы со временем
превратились в фактор, по сути подрывающий личную инициативу и предприимчивость
Краснова О.В. Законодательство и социальное обслуживание пожилых людей в Великобритании:
достижения и ограничения. См.: Социальное законодательство России и Великобритании. Британороссийская программа. Российско-Европейский фонд. М., 2000. С.104-118.
3
Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России// Свободная мысль – ХХI. № 7, 2005,
С. 57, 62
4
Курс экономической теории: учебник под ред. Чепурина М. Н., Киров: «АСА», 2002 г, С.604.
5
Современная социальная политика: российско-германское сравнение // Человек и труд. № 4, 2004 г, С. 18.
2
людей. Государство всеобщего благосостояния подавляло инициативу в решении
собственных проблем, подрывала стимулы поиска работы бедными гражданами. Дело в
том, что развитая система социальной помощи в странах с рыночной экономикой все чаще
делала невыгодным для малоимущих граждан поиск работы. Продовольственные талоны,
пособия для матерей с детьми и т. п. составляли такую величину, что оказывалось
невыгодным искать работу: получаемый в таком случае заработок оказывался ненамного
ниже, а то и ниже суммарных социальных выплат. В связи с программой
перераспределения доходов экономисты также рассматривают так называемую дилемму
эффективности и справедливости. Суть ее заключается в том, что стремление к большему
равенству может обернуться для общества потерями в экономической эффективности.
Ведь растущее финансирование социальных программ требует повышения налогов и их
перераспределения. А, если в виде налога часть дохода Иванова перейдет в виде пособия
Петрову, то это снизит стимулы к труду у обоих. Таким образом, существует опасность
того, что экономические стимулы будут подорваны, производственная деятельность
сократится, что может привести к уменьшению объема создаваемого совокупного
продукта.
Также с дилеммой эффективности и справедливости связана ещё одна проблема,
которая заключается в парадоксальном явлении: количество людей, относимых к
категории бедных, может возрасти в результате усилий по борьбе с бедностью. Дело в
том, что перераспределение доходов вообще и трансферты, в частности, меняют
экономическое поведение людей. Например, если государство повышает предельную
ставку налога, люди начинают вести себя так, чтобы законно или незаконно уклониться от
уплаты налогов. И в результате государство может и вовсе не собрать нужных сумм для
социальных программ. Целью трансферта становится сам трансферт. Это происходит
потому, что люди часто стараются так изменить свое поведение, чтобы получить именно
социальный трансферт, а не так, чтобы повышать свои стимулы к труду при помощи
государственной поддержки6.
Еще одной причиной "эрозии" социального государства называют переход от
индустриального к постиндустриальному обществу сервиса и знаний. Уменьшается доля
"простых" рабочих мест, а новые (более сложные) требуют от персонала высокой
профессиональной подготовки и гибкости, частой смены места работы, что
сопровождается возникновением серьезных различий между группами работающих по
интенсивности и продолжительности труда, его творческому компоненту, по размерам
заработной платы, а также по частоте и видам социальных рисков. Это сопряжено с
разрушением прежних (еще недавно приемлемых) механизмов оценок и прогнозирования
рисков (самой "культуры солидарности") и приводит к повышению индивидуализации
форм социальной защиты такого персонала.
На смену массовым индустриальным видам профессиональной деятельности, для
которых были применимы усредненные вероятностные характеристики социальных
рисков приходит узкоспециализированный труд, требующий более точного учета
специфики рисков профессиональной деятельности.
В докладе ЕС (1993 г.) "Социальная защита в Европе" отмечается, что сегодня под
угрозой оказывается одна из основополагающих догм государства всеобщего
благосостояния, связанная с универсальностью пособий. В этой связи усиливается
внимание к целенаправленному предоставлению пособий наиболее нуждающимся.
В качестве мер корректировки социальной политики во многих странах развернулся
поиск новых соотношений базовых принципов социальной политики, таких размеров и
форм социальных гарантий, которые не подавляли бы стимулы к трудовой деятельности,
не сдерживали бы рост экономики и эффективности.
6
Курс экономической теории: учебник под ред. Чепурина М. Н., Киров: «АСА», 2002 г, С.604.
По мнению экспертов ЕЦБ, Евросоюзу необходима реформа системы
соцобеспечения и либерализация рынка труда. Эти идеи были использованы
руководством Еврокомиссии. В феврале 2005г. председатель Еврокомиссии Баррозу
предложил новую стратегию развития для ЕС, упор в которой делается на создание новых
рабочих мест, инвестиций в развитие новых технологий (на уровне 3% ВВП в год) и
привлечение инвесторов. Баррозу также предложил реформировать систему
соцобеспечения, чтобы европейцам было выгоднее работать, а не жить на социальные
пособия.
Выбор социальной модели государства для России.
Трансформация общественного устройства России в 90-е годы поставила в повестку
дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно
новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов
патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных
подходах.
В финансировании программ социальной поддержки утверждаются их адресные
формы. В последние годы были приняты Трудовой кодекс Российской Федерации, новое
пенсионное законодательство, законодательство по упорядочению социальных льгот
(Федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).
Начиная с 1999 года, наблюдаются устойчивые темпы экономического роста, что
позволяет выделять значительно больше ресурсов на решение социальных задач. Вместе с
тем, остается ряд крупных социально-экономических проблем, которые не позволяют
решать крупные задачи в области демографии, здравоохранения, образования, доходов
населения и социального обеспечения.
Отсутствие стратегических, публично одобренных программ реформирования
экономической, социальной и политических сфер жизнедеятельности общества привело к
нарушению естественных взаимоотношений между государством и обществом. В
конечном итоге это привело к появлению феномена дезинтеграции общества и
государства, к глубокому социально-экономическому кризису, обесценению физического
и человеческого капиталов. Сегодня по параметрам человеческого капитала Россия
находится на 33-м, а человеческого развития – на 62-м местах в соответствующих
мировых рейтингах. И с каждым годом наша страна опускается в этих списках все ниже и
ниже. Особенно критическим является положение в области здравоохранения и
демографии.
Следует при этом отметить, что сложившееся положение дел для страны является
неестественным. Ведь Россия по территории и обеспеченности природными ископаемыми
находится на первом месте в мире, численности населения – на шестом, по размерам ВВП
– на десятом, что дает ей все основания претендовать на роль одного из лидеров мирового
сообщества.
Во многом это связано с тем, что содержание либеральных реформ в стране было
сведено к формированию рыночного хозяйственного уклада как доминирующего, что
обеспечивалось и обеспечивается с помощью усиленной поддержки одного социального
слоя – слоя крупных частных собственников. Во всех остальных случаях выдерживается
одна политическая установка на сокращение правовой и организационной роли
государства в экономической и социальной жизни общества. Другими словами:
произошел поворот маятника государственной экономической и социальной политики от
«защиты интересов трудящихся» - основной массы населения - к «защите интересов
капитала» - не превышающего 15% от численности всего населения страны.
Такой поворот привел к утрате важнейших государственных функций в социальной
сфере – социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев,
аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств,
регулирования сферы труда, здравоохранения, образования, что выполняют все без
исключения государства, выбравшие либеральную, консервативную, социал-
демократическую модель государственного устройства и государственной социальной
политики.
В результате подавляющее большинство населения России не только не обрело
достойного уровня и качества жизни, но и лишилось сколь-нибудь обнадеживающих
перспектив в будущем. Маргинализация и социальная деградация стали привычными
явлениями. Массовый слой высококлассных специалистов резко сократился. Конкретные
тому причины – спад производства и массовая безработица, ведущая к деквалификации
работников, их бегству и за границу, и от своих профессий вследствие катастрофического
сокращения реальных доходов. Заработная плата основной массы работников в России
упала в 90-е годы до крайне низкого и зачастую недопустимого уровня, который не
обеспечивает даже простое воспроизводство населения. Неоправданная по всем меркам
дифференциация заработной платы приводит к недопустимому уровню расслоения
населения. Во многом складывающаяся ситуация с резкой дифференциацией доходов
населения объясняется доминированием в последние годы экспортно-сырьевой модели
развития экономики России, которая воспроизводит в расширенном объеме «точечный»
или «сегментный» рост отдельных подотраслей экономики и крупных мегаполисов, где
концентрируется львиная доля финансовых ресурсов. Уже сегодня рост стоимостных
параметров экономики на 65-75% обеспечен деятельностью нескольких десятков крупных
корпораций, расположенных не более чем в 150-200 населенных пунктах страны.
Более того, данная тенденция к концентрации финансов, производства, социальной
инфраструктуры при сложившейся сейчас структуре субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований будет носить характер нарастания в среднесрочной
перспективе до 2008 года: по душевому валовому региональному продукту – вдвое, по
доходам населения на 35-60%, по бюджетной обеспеченности собственными доходами –
на 70-80% . По оценкам ученых, при сохранении нынешних тенденций функционирования
экономики, дифференциация заработной платы и доходов населения в ближайшие тричетыре года возрастет еще на 40-60%.
Переломить этот негативный тренд можно лишь на основе системных мер по
радикальной модернизации социальной сферы.
Во-первых, требуется выбрать социальную модель государства, как систему
взаимоувязанных социальных институтов (доходов населения, социального страхования и
обеспечения), здравоохранения и образования, включающих в себя:
• для работающих – институт достойной заработной платы, обеспечивающий
работнику и членам его семьи приемлемые уровень и качество жизни. Размер МРОТ
следует приблизить к величине не ниже 40% средней заработной платы по стране;
последняя же должна быть не менее пятикратной величины прожиточного минимума; а
доля зарплаты в ВВП – достичь за пять лет 35%;
• для пенсионеров – институт пенсионного страхования, который бы обеспечивал
наемным работникам возможность заработать (за 35-40 лет страхового стажа) пенсию не
менее 50-60% их заработной платы;
• для всех граждан страны – гарантированное (бесплатное) оказание медицинской
помощи в рамках базовой программы государственного здравоохранения, дополняемое
обязательным медицинским страхованием для работающих (совокупные затраты на
которые должны составлять не менее 6% ВВП);
• для всех граждан страны – гарантированное (бесплатное) предоставление
возможностей для получения среднего и высшего профессионального образования
(государственные затраты на которые должны составлять не менее 5% ВВП).
Во-вторых, государственные расходы на социальные цели следовало бы
законодательно установить на уровне не ниже минимальных стандартов,
рекомендованных конвенциями и рекомендациями МОТ, Копенгагенской декларацией о
социальном развитии (1995 г.) , Европейской социальной хартией, подписанной Россией в
2000 году.
В-третьих, необходимо разработать общенациональную (структурированную по
основным направлениям) программу развития систем образования, здравоохранения и
жилищно-коммунальной сферы, которая включала бы федеральную и согласованные с
ней региональные программы.
Таблица 1
Введение государственных институтов социального
страхования и обеспечения
Виды
социального
страхования и
обеспечения
Германия
Великобритания
Швеция
Страхование от
несчастных
случаев на
производстве
1884 г.
1906 г.
Социальное
страхование в
связи с болезнью
1883 г.
Пенсионное
страхование и
обеспечение
Франция
Италия
США
Канада
1901 г.
1946 г.
1898 г.
1930 г.
1930 г.
1911 г.
1910 г.
1930 г.
1943 г.
-
1971 г.
1889 г.
1908 г.
1913 г.
1910 г.
1919 г.
1935 г.
1927 г.
Страхование от
безработицы
1927 г.
1911 г.
1934 г.
1967 г.
19919 г.
1935 г.
1940 г.
Семейные
пособия
1954 г.
1945 г.
1947 г.
1932 г.
1936 г.
-
1944 г.
Медицинское
страхование
либо предоставление
бесплатной
медицинской
помощи
1880 г.
1948 г.
1962 г.
1945 г.
1945 г.
-
1972 г.
Источник: Social Economics /Eds. J.Eatwell, M.Milgate, D.Newman. London:
Macmillanpress Ltd., 1989, р.277
Таблица 2
Социальные расходы в ряде зарубежных стран и в России
(без расходов на социальное страхование), в % к ВВП
Страны
1980 г.
1990 г.
1999 г.
Германия
20,5
22,8
22,0
Франция
23,2
26,4
28,2
Италия
18,4
22,3
22,7
Великобритания
13,9
15,0
16,8
Швеция
23,2
24,0
28,1
США
11,9
12,4
13,9
Япония
12,0
12,9
17,6
Россия
26,0
17,0
12,7
Источник: European Econonomy. 1999. № 68 Р.218, экспертные оценки ИМЭМО РАН.