Заключение об экспертизе постановления Правительства Ханты

Заключение
об экспертизе постановления Правительства Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры от 20 декабря 2007 года № 326-п
«О Порядке формирования Реестра инвестиционных проектов
Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в целях применения
налогоплательщиками льготы по налогу на имущество организаций»
(далее – постановление № 326-п, Реестр)
Департамент
экономического
развития
Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры (далее – уполномоченный орган, Департамент
экономического развития, автономный округ) в соответствии с пунктом 6
Порядка проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов в
исполнительных органах государственной власти автономного округа, а
также в государственных органах автономного округа, сформированных
Губернатором
автономного
округа,
и
экспертизы
принятых
исполнительными органами государственной власти автономного округа
нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы, осуществления
предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденного
постановлением
Правительства
автономного
округа
от
30
августа
2013 года № 328-п (далее – Порядок), рассмотрев постановление № 326-п,
пояснительную записку к нему, отчет об экспертизе нормативного правового
акта и справку о результатах публичных консультаций, подготовленные
Департаментом
финансов
автономного
округа
(далее – Департамент финансов), сообщает следующее.
Постановление № 326-п направлено Департаментом финансов для
подготовки настоящего заключения впервые.
Постановлением № 326-п установлен порядок формирования Реестра,
который определяет правила включения или исключения из него проектов,
реализуемых организациями, и формирования в нем записей (далее –
Порядок формирования реестра).
Информация об экспертизе постановления № 326-п размещена
Департаментом финансов на едином официальном сайте государственных
органов автономного округа 19 июня 2015 года.
Публичные консультации проведены в период с 19 июня по 8 июля
2015 года. За время, отведенное для проведения публичных консультаций,
поступили отзывы к постановлению № 326-п:
об отсутствии замечаний и предложений от Уполномоченного по
защите прав предпринимателей в автономном округе;
с замечаниями и предложения от Югорского государственного
университета, Объединения работодателей автономного округа и ХантыМансийского регионального отделения Российского союза промышленников
и предпринимателей, которым представлены отзывы в период проведения
публичных консультаций от ООО «Газпромнефть Хантос», ООО «Газпром
переработка»
и
ОАО
«РИТЭК»
(далее – участники публичных консультаций).
По мнению участников публичных консультаций:
1) постановление
№
326-п
влечет
издержки
для
субъектов
общественных отношений.
Для налогоплательщиков – это следующие издержки:
по поиску информации об основаниях получения льготы, поскольку
пункт 2 статьи 4 Закона автономного округа от 29 ноября 2010 года № 190-оз
«О налоге на имущество организаций» (далее – Закон № 190-оз)
сформулирован
недостаточно
четко
и
требуется
консультация
профессионального юриста, стоимость которой может быть в размере до 2030 тыс. рублей. В связи с чем предлагается либо внести изменения в Порядок
формирования реестра, дополнив его разъяснениями по основаниям для
включения в Реестр, либо внести изменения в пункт 2 статьи 4 Закона № 190оз, определив основания для включения в Реестр более четко и однозначно;
времени на подготовку пакета документов (10 дней), отправку
документов и ожидание результатов (32 дня) на включение или исключение
из Реестра проектов, на подготовку и отправку информации для анализа
эффективности
действия
налоговых
льгот
(до 10 дней ежегодно в период действия льготы);
неопределенности и упущенных возможностей налогоплательщика,
связанных с вероятностью немотивированного отказа во включении в Реестр
на основе отрицательного заключения Департамента экономического
развития (на сумму возможных налоговых льгот).
Для регулирующих органов:
издержки по рассмотрению заявления на соответствие основаниям и
требованиям законодательства в размере заработной платы государственного
служащего Департамента экономического развития;
издержки
на
проведение
мониторинга
применения
налогоплательщиками льгот по налогу на имущество организаций в размере
заработной
платы
государственных
служащих,
осуществляющих
администрирование налога на имущество организаций и контрольные
мероприятия по проверке правомерности применения налоговых льгот;
издержки
в
результате
оппортунистического
поведения
налогоплательщиков, включенных в Реестр, применяющих налоговые льготы
и не осуществляющих на самом деле инвестиционную деятельность (на
сумму необоснованно полученных налоговых льгот).
2) предложены иные наиболее эффективные и менее затратные для
субъектов общественных отношений варианты правового регулирования:
отказаться от формирования Реестра и рассматривать предоставление
налоговой льготы на имущество организаций в автоматическом режиме на
основе сведений, содержащихся в налоговых декларациях. Например, если
сумма налоговой льготы, рассчитанной на основе прироста среднегодовой
стоимости имущества, покрывается приростом сумм других налогов, то такая
льгота предоставляется автоматически;
ввести подход, когда инвестиционный проект заявляется по факту
ввода объекта в эксплуатацию, что позволяет обеспечить правильность
определения налоговой базы, и, соответственно, суммы налоговой льготы по
инвестиционному проекту.
3) в постановлении № 326-п имеются положения, необоснованно
затрудняющие
деятельности,
ведение
в
совершенствования
связи
предпринимательской
с
чем,
а
также
административных
в
и
инвестиционной
целях
конкретизации,
процедур
и
исключения
коррупциогенных факторов, в него следует внести изменения:
в пункте 2.4 Порядка формирования Реестра указать критерии оценки
заявления,
отсутствие
которых
может
привести
к
отрицательному
заключению Департамента экономического развития;
пункт 21 приложения 3 к Порядку формирования Реестра изложить в
новой редакции, указав об описании стоимости не одного, а всех объектов по
проектно-сметным документациям, поскольку реализация инвестиционного
проекта может предполагать создание нескольких объектов;
описать, руководствуясь абзацем 5 пункта 3.1 и пунктом 4.6 Порядка
формирования реестра, порядок исключения инвестиционных проектов из
Реестра (сроки, инициатор) в случае непредставления организацией,
реализующей инвестиционный проект, включенный в Реестр, информации
для анализа эффективности действия льгот по налогам в порядке,
установленном Правительством автономного округа;
уточнить абзац 6 пункта 3.1 Порядка формирования реестра,
устанавливающий одно из оснований для исключения инвестиционного
проекта из Реестра, которым является выявление в ходе проведения
контрольных мероприятий недостоверных сведений, изложив его в новой
редакции. В постановлении № 326-п не определено, какие сведения
считаются недостоверными применительно к содержанию указанного
абзаца, в связи с чем указать о том, что основанием для исключения
инвестиционного проекта из Реестра является выявление в ходе проведения
контрольных
мероприятий
недостоверных
сведений,
представленных
организацией, если такие сведения явились основанием для включения
инвестиционного проекта в Реестр;
в пункте 3 таблицы, содержащейся в приложении 3 к постановлению
№ 326-п, уточнить наименование показателя, указав «прогнозируемые
налоговые поступления в консолидированный бюджет автономного округа»,
поскольку
действующие
нормы
создают
риск
для
добросовестных
инвесторов, чей размер налоговых платежей изменился, в виду объективных
экономических факторов, по сравнению с раннее представленными
сведениями. Кроме того, приложение 3 к постановлению № 326-п дополнить
методическими рекомендациями по расчету показателей, приводимых в
таблице, в частности по расчету бюджетного эффекта;
в пункте 2.1.1 Порядка формирования реестра установлено излишнее
требование по представлению организацией документа, подтверждающего
полномочие лица на подписание заявления от ее имени, поскольку
представляемое заявление оформляется на бланке организации и заверяется
ее печатью, в связи с чем нет оснований для подозрений в том, что такое
заявление будет подано без согласования с руководителем организации;
в пункте 2.4 Порядка формирования реестра, одними из оснований для
отказа во включении инвестиционного проекта в Реестр, являются
предусмотренные Законом № 190-оз положения, а именно: применение
льготы организациями, которые реализуют инвестиционные проекты в
области добычи нефти и газа в рамках инвестиционных проектов,
включенных в Реестр после 1 января 2011 года; применение льготы по
налогу на имущество организаций при реализации инвестиционных проектов
в отношении имущества, создаваемого после 1 января 2012 года; применение
льготы в отношении имущества, введенного в эксплуатацию в рамках
инвестиционного проекта после включения его в Реестр. Указанные
ограничения негативно влияют на инвестиционную активность организаций,
реализующих указанные выше инвестиционные проекты, а при принятии
поправок в указанной части улучшит инвестиционный климат, окажет
положительный эффект на развитие нефтедобычи региона, тем самым
позволит сохранить промышленные мощности организаций в долгосрочной
перспективе и повлечет повышению производственного потенциала и
конкурентных
позиций
автономного
округа.
Либо,
как
вариант,
предусмотреть дополнительную льготу для организаций, которые реализуют
инвестиционные проекты в области добычи нефти и газа в рамках
инвестиционных проектов, включенных в Реестр после 1 января 2011 года,
при
условии
осуществления
капитальных
вложений
на
территории
автономного округа (например, ставку 1,1% в отношении вновь созданного
имущества), а в случае включения инвестиционного проекта в Реестр
предоставить право на применение льготы в отношении всего имущества,
созданного в рамках инвестиционного проекта, а не только в отношении
имущества, введенного в эксплуатацию после включения проекта в Реестр;
пунктом
4.6
Порядка
формирования
реестра
предусмотрена
обязанность для организаций, реализующих инвестиционные проекты,
включенных в Реестр, представлять информацию для анализа эффективности
действия льгот по налогам в порядке, установленном Правительством
автономного
округа.
Правительства
Указанный
автономного
порядок
утвержден
округа
от
постановлением
21
сентября
2005 года № 171-п (далее – постановление № 171-п).
В целях снижения излишнего администрирования, оптимизации за счет
сокращения
избыточной
отчетности,
в
пункте
2.7
постановления
№ 171-п следует пересмотреть срок предоставления в Департамент финансов
указанной выше информации организациями, указав на представление
сведений 1 раз в год по истечение 10 рабочих дней со дня окончания срока,
установленного законодательством о налогах и сборах для представления
налоговых деклараций (налоговых расчетов) в налоговые органы. А также
предусмотреть, что при внесении изменений и направления в налоговый
орган уточненных деклараций, информацию в Департамент финансов
предоставлять только в случае влияния их на достоверность сведений,
представленных ранее, в срок не позднее 5 рабочих дней с момента
представления уточненных деклараций в налоговый орган.
Помимо этого требования отдельных положений постановления
№ 171-п, например пункта 7 таблицы 2, носят формальный характер и в
конечном итоге не приведут к получению объективной информации об
эффективности использования налоговых льгот, улучшению качества
производимой продукции, а также условий труда работников предприятия и
т.д. В связи с чем, предлагается при определении эффективности
используемых льгот применять и иные критерии ее оценки;
в постановлении № 326-п предусмотреть возможность получения
государственной услуги в электронной форме посредством федеральной
государственной
информационной
системы
«Единый
портал
государственных и муниципальных услуг (функций)».
Департаментом финансов поступившие предложения и замечания
учтены не полностью.
По
результатам
рассмотрения
представленных
документов
установлено, что при экспертизе постановления № 326-п процедуры,
предусмотренные Порядком, Департаментом финансов соблюдены не в
полном объеме.
Так, Департамент экономического развития, как ответственный по
пунктам 2.1, 2.2 Порядка формирования реестра, не принимал участия в
проведении экспертизы постановления № 326-п (подготовке отчета об
экспертизе нормативного правового акта, рассмотрении учета позиций
участников публичных консультаций), и не указан в качестве соисполнителя
по указанному постановлению в отчете об экспертизе нормативного
правового акта.
Информация, представленная в отчете об экспертизе нормативного
правового акта, свидетельствует о некачественном проведении процедуры
экспертизы: в отчете об экспертизе также выявлены следующие замечания:
пункт 2.6 не содержит краткий анализ государственного регулирования
субъектами Российской Федерации;
пункт 3.1 требует уточнения организаций в соответствии с Законом №
190-оз;
в разделе 4 не указаны функции и полномочия Департамента
экономического развития, не отражены периодические расходы бюджета
автономного округа за весь период реализации полномочий в целом по
постановлению № 326-п, а также поступления в бюджет автономного округа
за период полномочия по постановлению № 326-п;
в
разделе
5
не
отражена
обязанность
для
субъектов
предпринимательской и инвестиционной деятельности, указанная в пункте
4.6 постановления № 326-п;
в
разделе
6
отсутствует
оценка
расходов
субъектов
предпринимательской и инвестиционной деятельности по предоставлению
заявления иными возможными способами, помимо почтового направления.
Выводы, сделанные в отчете об экспертизе нормативного правового
акта,
являются
государственного
необоснованными
регулирования
и
относительно
позиции
существующего
участников
публичных
консультаций.
На основе проведенной экспертизы постановления № 326-п с учетом
информации, представленной Департаментом финансов в отчете об
экспертизе нормативного правового акта, справке о результатах публичных
консультаций, пояснительной записке сделаны следующие выводы:
действующий способ государственного регулирования, установленный
постановлением № 326-п, не является достаточно обоснованным, поскольку
отдельные положения постановления № 326-п, и связанные с ним Закон №
190-оз и постановление № 171-п, требуют конкретизации, уточнения и,
возможно, принятия или введения наиболее эффективных и менее затратных
для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности
вариантов правового регулирования, согласно поступившим отзывам;
в постановлении № 326-п имеются положения, необоснованно
затрудняющих
ведение
предпринимательской
и
инвестиционной
деятельности, поскольку содержат избыточные обязанности, запреты и
ограничения
для
субъектов
предпринимательской
и
инвестиционной
деятельности, а также предусматривают необоснованные расходы указанных
субъектов:
в пункте 2.1.1 Порядка формирования реестра содержится избыточная
обязанность по предоставлению организацией документа, подтверждающего
полномочие лица на подписание заявления от имени организации. Таким
документом может быть выписка из Единого государственного реестра
юридических лиц, которая, в соответствии с Федеральным законом от 27
июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных
и
муниципальных
предоставляющем
услуг»,
должна быть получена органом власти,
государственную
услугу,
по
межведомственному
информационному взаимодействию, в случае если заявитель не предоставил
документ и (или) информацию по своей инициативе;
в абзаце 2 пункта 2.4 Порядка формирования реестра содержится
основание для отказа организации, решение по которому принимает
Департамент финансов, при этом оно дублирует основание для отказа,
решение по которому принимает Департамент экономического развития;
субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности несут
издержки
ввиду
необоснованных
сроков
по
формированию
пакета
документов, представления его в Департамент экономического развития,
рассмотрению и принятию по ним решений в Департаменте финансов (13
рабочих
дней).
Помимо
предложения
Югорского
государственного
университета, следует рассмотреть возможность получения государственной
услуги в многофункциональных центрах предоставления государственных и
муниципальных услуг, расположенных на территории автономного округа;
в абзаце 6 пункта 3.1 Порядка формирования реестра указано
основание для исключения инвестиционного проекта из Реестра, не точная
формулировка которого может повлечь в принятии необоснованного
решения Департаментом финансов;
приложение 3 к постановлению № 326-п не содержит рекомендаций по
расчету показателей, приводимых в таблице, в связи с чем невозможен
точный
подсчет
показателей
и
создает
риск
для
инвесторов
при
предоставлении информации, поскольку представление недостоверных
сведений является основанием для исключения инвестиционного проекта из
Реестра.
Учитывая
изложенное,
постановление
№
326-п
остается
без
согласования.
Предлагаю Департаменту финансов: доработать отчет об экспертизе
нормативного правового акта; повторно рассмотреть поступившие отзывы на
постановление № 326-п совместно с Департаментом экономического
развития, участниками публичных консультаций, а также привлечь к
обсуждению иных участников, чьи интересы затронуты действующим
правовым регулированием; в соответствии с пунктами 34, 35 Порядка
принять по предложениям соответствующее решение и уведомить о нем
уполномоченный орган.