9734_55877_reform_cz.binary, 200 КБ
реклама
Фонд «Общественный вердикт» 16/1 Хохловский пер. Москва, 109028,Россия Тел/факс: +7-495-916-1199 www.publicverdict.org [email protected] РЕФОРМА ПОЛИЦИИ В ЧЕХИИ: ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНЫХ СТАНДАРТОВ И УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ СЛУЖБЫ Материал подготовлен в рамках проекта «Поддержка реформы системы оценки работы милиции в России через исследование, адвокацию и взаимодействие с гражданским обществом» Виктория Шмидт, преподаватель факультета социальных наук, Университет Масарика, Брно Изменение подходов к оценке эффективности деятельности полиции в Чехии (как и в ряде других стран Европы, таких как Польша, Словакия, Венгрия и страны Балтии) встроено в ее реформу и преобразования государственной службы. Вновь вводимые технологии и стратегии сталкиваются с прежде сложившимися практиками. Реформирование полиции оказывается встроено как в реформу госслужбы, так и европейскую интеграцию. Эти контексты могут коннотировать с актуальными российсками проблемами – в первую очередь, со степенью независимости реформы полиции от реформы системы управления в целом, соотношении центрального и местного самоуправления. Первый раздел представляет подробное описание системы управления деятельностью полиции Чехии, которая состоит из двух достаточно независимых образований, Полиции Чехии и местной полиции. Второй раздел сосредоточен на описании недавней тенденции к усилению профилактической работы как основы повышения эффективности труда полиции. Раздел включает и описание недавно введеного в практику подхода к сбору и обработке данных, поскольку этот подход также включен в программу оптимизации профилактики противоправных действий. Третий раздел сосредоточен на современных подходах к оценке эффективности полиции. Четвертый раздел рассматривает проблему реформирования системы качества работы полиции как составляющей реформы государственной службы и первичные оценки внедрения нового подхода в практику работы полиции. Заключительный раздел обсуждает внешний и внутренний контроль за деятельностью полиции. РАЗДЕЛ 1 ОРГАНИЗАЦИОННО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН ПОЛИЦИИ В ЧЕХИИ Чешская полиция состоит из двух достаточно независимых друг от друга образований: Полиция Чешской Республики Местная полиция Полиция Чешской Республики – это Центрального аппарата: Президент полиции Президиума Полиции системы федеральных центров и краевых подразделений полиции Чехии. разветвленная структура, которая состоит из Полиция Чехии – правопреемница Министерства национальной безопасности Чехословакии. Полиция Чешской Республики как государственная структура (силовое или «вооруженное» в чешской терминологии ведомство) находится в ведомстве Министерства внутренних дел Чешской Республики (которое также управляет пожарной службой). Отчет о деятельности полиции парламенту и президенту готовится МВД, соответственно президент полиции отчитывается перед министром МВД. МВД осуществляет ряд функций контроля за деятельностью полиции. Полиция Чехии занимается раскрытием преступлений и охраной правопорядка посредством предупреждения криминальной активности. 1 Местная полиция введена в 1992 году. Она создана и действует в большинстве населенных пунктов Чешской Республики. Деятельности полиции Чехии и местной полиции регулируются отдельными законодательными базами. Функции местной полиции и полиции Чехии различны. Местная полиция находится в подчинении местных органов власти, а непосредственное управление осуществляет один из заместителей губернатора или мэра 1. Однако по Закону о местной полиции МВД (соответствующие подразделения) проводит аттестацию персонала, выдают трехгодичную лицензию, осуществляют оценку кандидатур, принимают решение о возможности открытия отделения местной полиции и его закрытии по причине наличия или отсутствия кадров. Местная полиция осуществляет патрулирование улиц, контроль за движением транспорта и профилактическую работу с населением по проблемам безопасного поведения. На территории может действовать подразделение местной полиции и краевое подразделение полиции Чехии. Для организации взаимодействия двух полиций – «республиканской» и местной – принимается договор о сотрудничестве. Интенсивное взаимодействие республиканской и местной полиций происходит по преимуществу в сфере серьезных преступлений – обычно местная полиция устанавливает факт совершения преступления, квалифицирует его как выходящий за пределы ее компетенции и обращается в краевое подразделение полиции Чехии. Это связано как с существенной разницей образовательных уровней сотрудников, так и с сложившимися механизмами управления системой безопасности после Бархатной революции Только две страны бывшего социалистического лагеря ввели местную полицию, Польша (1997) и Чехия (1991). В обеих странах введение такой полиции было обусловлено необходимостью обеспечивать лучшую безопасность граждан и, вместе с тем, ослабить эффект контроля со стороны полиции, отношение к которой в 90-е годы было весьма неоднозначным. Введение местной полиции было частью децентрализации управления – собственно, и в Чехии, и в Польше решение открывать или нет отделение местной полиции, принимается местными органами самоуправления. Финансово оба уровня полиции не зависят друг от друга. Местная полиция финансируется из местных бюджетов, центральный офис и краевые подразделения – из федерального бюджета. Однако Центральный аппарат полиции может определять обязательные статьи расходов, например, на приобретение камер слежения, обновления парка патрульных автомобилей и т.д. Бюджет местной полиции составляет от 2 до 2,5% в разных краях (городах) от всего бюджет края (города). Для сравнения, образование получает в 8,5-10 раз больше средств, чем полиция. 1.1. ПОЛИЦИЯ ЧЕШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ КАК ПОДВЕДОМСТВО СИЛОВОГО ВЕДОМСТВА ПРЕЗИДЕНТ ПОЛИЦИИ ЧЕХИИ Непосредственное руководство полицией Чехии осуществляет президент полиции. Должность президента была введена в ходе первичной реформы 1991 года. Кандидатура президента предлагается министром внутренних дел, но утверждается Президентом Чехии. Полномочия президента полиции достаточно велики: определяет кандидатуры руководителей краевых отделений полиции и согласует их с министром внутренних дел управляет Президиумом полиции (по сути, управленческой структурой Полиции Чехии, сопоставимой по функциям и организации с министерством) также осуществляет непосредственное руководство системой федеральных центров полиции Чехии (см. Таблицу 1). Срок полномочий Президента полиции регулируется парламентом – за 20 лет существования этой должности сменилось шесть президентов, Иржи Коларж занимал этот пост дольше всех – в течение семи лет, с 1998 года по 2005. Отсутствие установленного срока полномочий Президента обусловлено тем, что взаимодействия между министром и президентом могут развиваться по-разному, что предполагает необходимость гибкого механизма регуляции назначений Президента. ПРЕЗИДИУМ ПОЛИЦИИ ЧЕХИИ 1 Местная полиция, которая подчиняется органам местного самоуправления, и сосуществует с «центральной» полицией, существует в Австрии, Польше, Франции, Испании, Швейцарии, Италии, а также Бразилии , 2 Президиум полиции Чехии имеет разветвленную структуру, сопоставимую со структурой любого самостоятельного ведомства. Главой Президиума является Президент полиции. Основу Президиума составляет Канцелярия, которая включает два Управления: управление по связям с общественностью и управление деятельностью полиции. В управление деятельностью полиции входит пять подразделений: стратегического управления (в 2006 г. в рамках этого подразделения было учреждена служба развития качества труда служащих полиции, которое сотрудничает со всеми подразделениями полиции Чехии и местной полиции в сфере аттестации персонала и организации переобучения); анти-кризисного управления (управление ведет как аналитическую, так и методическую работу в сфере разрешения нетипичных ситуаций связанных, например, с преступлениями после природных катастроф и т.д.); отделения безопасности (отделение отвечает за хранение информации и использование этой информации другими ведомствами); отделение управления и контроля за личными данными служащих полиции; архив безопасности содержит документы за весь период существования службы, включая социалистический период. Помимо Канцелярии в Президиум полиции Чехии входит пять подразделений, контролирующих краевые службы республиканской полиции: контроль служб полиции Чехии в краях (включает четыре отделения: отделение контроля за автоинспекциями, отделение правопорядка на улицах, отделение по оружию и технике безопасности, отделение оперативного реагирования); отдел управления уголовным расследованием (включает несколько подразделений – информационно-аналитический центр; канцелярию, которая разрабатывает стратегии борьбы с преступностью и ее профилактикой; оперативную службу, которая решает задачи делегирования полномочий и интеграции усилий разных подразделений для расследования преступлений); экономический отдел (несет ответственность за оценку материальных ресурсов полиции в крае); отделение внутреннего контроля (занимается внутренними расследованиями); отдел управления и оценки персонала 3 Организационно полиция Чехии делится на центральный аппарат и краевые подразделения. Отношения между двумя уровнями полиции регулируется посредством периодических процедур отчетов и проверок. Проверки проводит Управление деятельностью полиции (структура в составе Президиума полиции Чехии) в кооперации с МВД и общественными организациями, а также с офисом уполномоченного по правам человека. Программы проверок были обусловлены различными событиями, в том числе, теми, которые выявили проблемы взаимодействия между полицией и гражданами. Так, в 2005 году полиция Чехии при проведении музыкального фестиваля CzechTek применила излишне жесткие меры для поддержания безопасности. По мнению организаторов фестиваля, полиция нарушила права граждан, в том числе, право на свободу собрания, уважения достоинства и т.д. Комплексное расследование, проведенное силами МВД, Президиума полиции Чехии и омбудсмена не только дало оценку произошедшему, но и содействовало разработке правил работы полиции при проведении массовых акций. С середины 2000-х годов проверки соотносятся с результатами изучения общественного мнения, а также с отчетами омбудсмена о нарушениях личных свобод граждан со стороны служащих полиции. Президиум требует от краевых подразделений полиции обосновывать планы своей деятельности раннее собранной информацией о динамике преступлений, общественной позиции и т.д. Поскольку планы деятельности краевых подразделений прямо определяют их финансирование и принимаются президиумом полиции, руководители краевых подразделений стремятся обосновать планы своей деятельности посредством обращения к результатам проверок и изучения общественного мнения. Центральный офис чешской полиции включает значительное число подразделений, часть из которых имеют статус федерального центра с дополнительным финансированием. Такие федеральные центры обслуживают территорию всей республики (как например, «воздушная» полиция или отдел пиротехники), а другие подразделения функционируют как многоуровневые структуры от подразделений в городе (крае) до федерального подразделения. Эти подразделения в центральном аппарате полиции являются вышестоящей организацией по отношению к таким же подразделениям на местах. Ниже в таблице приведено описание подразделений Центрального аппарата полиции Чехии с указанием основных целей и соотношением регионального и федерального компонента. Подразделение, основные функции, год Оценка работы Организация возникновения подразделения деятельности Отдел криминологии (Kriminalistický ústav Praha) Деятельность центра Подразделения Формально был введен в 1945 году. оценивается находится в прямом Осуществляет криминалистическую и научную Министерством подчинении МВД экспертизу в области электротехники, химии, юстиции Чехии в Чехии и имеют приборов, почерковедческой экспертизы. Также соответствие с статус федерального осуществляет исследовательскую работу, законом о проведении научного центра, направленную на улучшение методов следственных хотя осуществляет криминологической экспертизы. действий разнообразные При совершении тяжких преступлений против функции личности следствие ведется при непосредственном относитеьно участии специалистов данного отдела, которые могут расследования выполнять функции экспертов в отношении преступлений и специалистов подразделений уголовного развития расследования в крае. соответствующих В отделах местной полиции отделы уголовного практик для расследования представлены незначительным полиции_ количеством работающих. Пиротехническая служба (Pyrotechnická služba) Деятельность центра Год основания - 1989 оценивается Проводит саперные работы, осуществляет Министерством криминологическую экспертизу в сфере взрывов, юстиции Чехии в разрабатывает методики применения пиротехники в соответствие с деятельности полиции, осуществляет охрану законом об участии в государственных учреждений против актов следственных терроризма действиях Подразделение воздушной полиции (Letecká služba) Оценивается Год основания -1987 Президиумом в 4 Служба быстрого реагирования в ситуациях угрозы, контроля за массовыми акциями, борьбы с катастрофами и т.д. Национальный центр борьбы с распространением наркотиков (Národní protidrogová centrála) Год основания - 1990 год С 2001 года действует как самостоятельное подразделение, состоящее из пяти рабочих групп (по типу наркотика и соответственно каналу распространения – героин, кокаин, марихуана, внутреннее производтво наркотиков и аналитический отдел) Борьба с нелегальным производством и распространением наркотических веществ, в том числе, посредством международного сотрудничества Отдел документации и исследования преступлений коммунистов (Úřad dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu) Был создан - 1990 Отдел по противодействию коррупции и финансовыми преступлениям (Útvar odhalování korupce a finanční kriminality SKPV) Год создания - 1994 Включает подразделения по охране экономических интересов ЕС, по борьбе против финансовых преступлений против государства, нарушений налогового законодательстве, а также осуществляет исследовательскую деятельность Отдел по противодействию организованной преступности (Útvar pro odhalování organizovaného zločinu) Год создания - 2004 Контролирует нелегальное производство и сбыт продукции легкой промышленности и питания, нелегальную миграцию, преступные образования, терроризм и экстремизм, подделку документов и денег Отдел исключительных операций (Útvar zvláštních činností služby kriminální policie a vyšetřování) Год основания - 2002 Осуществляет слежение, контроль телекоммуникаций, и другие типы операций, направленные на своевременное выявление подготовки криминальных деяний Служба полиции cizinecké policie) для иностранцев Год основания - 1992 контроль пребывания иностранцев в Чехии Отдел охраны президента (Útvar pro ochranu prezidenta České republiky) Год основания -1990 (Služba соответствии с положением о деятельности подразделения Отчитывается перед МВД и Президиумом полиции, в том числе, оценивается и на общеевропейском уровне, регулярно деятельность Чехии в сфере предупреждения оборота наркотиков признается лучшей среди стран ЦВЕ Специальных процедур оценки не обнаружено В рамках общего индекса коррупции в ЕС оценивается и вклад полиции, отчеты предоставляются Парламенту Чехии в рамках ежегодного отчета МВД Отчет о деятельности включается в ежегодные отчеты МВД отчеты предоставляются в МВД и Президиум полиции, отчеты по осуществлению операцийстановятся доступны по их окончанию и гражданам (вывешиваются на сайте полиции Чехии) отчет предоставляется в МВД Отчет предоставляется отделение в Федеральные службы обслуживают всю республику, подчиняется Президиуму полиции Чехии Все четыре подразделения имеют статус центрального подразделения в Праге, отделения в 6 самых крупных городах республики Подразделения в регионах, которые управляются центральным подразделением полиции по делам иностранцев Все четыре подразделения Находятся в 5 Отдел охраны государственных деятелей (Útvar pro ochranu ústavních činitelů) Год основания -1990 Отдел быстрого реагирования (Útvar rychlého nasazení) Год основания - 1981 Служба осуществляет операции против похищения людей, терроризма и т.д. Был создан как реакция на участившиеся случаи угонов самолетов и нарастания терроризма. По преимуществу ориентирован на сотрудничество с международными организациями в области предупреждения терроризма и поиска международных преступников Отдел специальных операций (Útvar speciálních činností služby kriminální policie a vyšetřování) Год создания – 2000 Реализация программы охраны свидетелей, осуществление специальных акций по защите и т.д. 1.2. безопасности МВД Отчет предоставляется МВД в Отчет предоставляется МВД в непосредственном ведении президента полиции, имеют статус федеральной службы Краевые подразделения республиканской полиции Краевые подразделения полиции Чехии включают четыре подразделения: расследования уголовных преступлений, патруль улиц, патруль дорог отделение оружия и технической безопасности Система управления краевым отделением полиции Чехии в миниатюре повторяет Президиум, хотя краевое отделение не имеет настолько разветвленного бюрократического аппарата. Краевые подразделения находятся в подчинении руководителя краевого отделения, который непосредственно отчитывается перед Президиумом полиции Чехии. Патруль улиц и дорог осуществляется в кооперации с местной полицией. Это возможно, если заключается договор о сотрудничестве и если на территории действует местная полиция. Далеко не во всех городах действуют собственные отделения местной полиции. В случае малочисленных районов могут пойти по пути заключения договора с соседним районом, в котором создана и действует местная полиция. Договор заключается с местным самоуправлением района, т.к. именно в его подчинении находится местная полиция. 1.3. МЕСТНАЯ ПОЛИЦИЯ Функции местной полиции обширны и разделены между двумя подразделениями: отделения правопорядка отделение правопорядка на дорогах. Отделение правопорядка занимается расследованием проступков, не карающихся уголовным правом, но подлежащих административной ответственности, предупреждением правонарушений, охраной правопорядка, передачей официальных уведомлений лицам, избегающим их получения, охраной массовых акций, предупреждением стихийных свалок и незаконного хранения мусора, отловом бездомных животных, их устройством (большинство полиций края имеют приюты для домашних животных). Кроме того, это отделение контролирует правопорядок на железнодорожных узлах и по ходу движения поездов. Правопорядок на дорогах осуществляется через патрулирование, регулярные проверки водителей, сбор и обработку информации с камер наблюдения о нарушениях правил дорожного движения и т.д. В сравнении с современной российской ситуацией можно указать на то, что многие привычные для России функции технического контроля, выдачи водительских прав и т.д. в Чехии реализуются не полицией, но местными органами самоуправления. Функции местной полиции, как и оценка эффективности ее деятельности, зависит от проблем города – например, пражская местная полиция реализует программы работы с бездомными (контроль, оказание помощи социальным службам по работе с бездомными) и задерживает тех, кто просит милостыню; осуществляет повышенные меры охраны правопорядка в местах скопления сексуальных 6 работников (в том числе, участвует в программах профилактики преступной деятельности в сфере сексуальных услуг, которые разрабатываются полицией Чехии); контролирует незаконное распространение рекламы и т.д. Организационная структура местной полиции, как и распределение служащих по отделениям варьируется от края к краю и определяется в согласовании с органами местного самоуправления. Для краевых и городских отделений местной полиции действует принцип двойного подчинения. Все краевые местные полиции подчиняются одному из заместителей губернатора края, а городские – одному из заместителей мэра. Вместе с тем все местные отделения полиции подчинены МВД в части оценки персонала и принятия решения о пригодности или непригодности сотрудника к службе. При Департаменте безопасности МВД действует подразделение местной полиции, которое реализует функции оценки, аттестации и расследования нарушений со стороны местной полиции (было основано одновременно с основанием местной полиции в 1992 году). Местная полиция и отделения краевой полиции тесно сотрудничают при выполнении заданий, связанных с обеспечением правопорядка на улицах и автострадах. РАЗДЕЛ 2 РАЗВИТИЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПНОСТИ КАК ФАКТОР ОПТИМИЗАЦИИ РАБОТЫ ПОЛИЦИИ ЧЕХИИ Последние два года профилактика как направление работы полиции интенсивно развивалось. Это положительно сказалось на подходах к планированию деятельности полиции, а также оптимизировало сбор статистических данных о деятельности полиции и криминальной активности в регионах. Профилактика криминальной активности – также является предметом деятельности особого подразделения МВД (Odbor prevence kriminality). Одним из доводов выделения данной функции стало стремление МВД привлечь к решению задачи профилактики все подразделения полиции Чехии. Соответственно, подразделение профилактики МВД взаимодействует с каждым из федеральных центров полиции Чехии. Решается основная задача - разработка программы профилактики и мониторинга криминальной активности в данной сфере. Если МВД – главный аналитик и автор программ, осуществляются эти программы как усилиями полиции Чехии, так и местной полицией. В Президиуме полиции Чехии, в управлении по связям с общественностью, выделено небольшое подразделение, которое занимается оптимизацией работы по профилактике. Однако в большей степени это отделение внутри управления по связям с общественностью направлено на кооперацию полиции и населения. Во всех краях менеджерами профилактики стали бывшие служащие местной полиции – такое решение было обусловлено стремлением максимально приблизить работу отделов к специфике социальной ситуации в каждом из краев. Только половина сотрудников имела высшее образование, соответственно, одной из задач стала переподготовка менеджмеров, которая осуществляется при Институте криминологии и профилактики криминальной деятельности Министерства юстиции Чешской Республики. Основной целью развития профилактической работы является решение вопросов о приоритетах в деятельности полиции Чехии в краях, установление специфических, регионально обусловленных задач труда полиции. Одни края более пристально занимаются профилактикой распространения наркотиков, другие – контролем за незаконным производством и т.д. В этих целях с 2009 года в каждом краевом отделении полиции Чехии была выделена позиция менеджера по программам профилактики преступности. Но на практике обычно данные функции включаются в деятельность уже работающего администратора в качестве дополнительной нагрузки. Это приводит к различным пробелам в решении задачи профилактики. В 2008 году была принята стратегия профилактики преступности на 2008-2011 годы, которая основана на изучении групп риска в совершении противозаконных действий и согласовании действий различных силовых ведомств на разных уровнях. Разработка стратегии основывалась на комплексном анализе группы показателей, собранной разными ведомствами и общественными движениями: анализ динамики преступности – осуществляется краевыми подразделениями полиции Чехии, которые собирают информацию о противоправных деяниях и преступлениях в процессе своей деятельности; социодемографический портрет региона (уровень образования, безработицы, в том числе, в соотношении с уровнем образования безработных, старения населения, внутренней миграции) – разрабатывается по договоренности с администрацией края одним из региональных научных центров; институциональный анализ осуществляемой профилактической работы и ее пробелов – разрабатывается по договоренности с администрацией края одним из региональных научных 7 центров (анализ действующих программ для подростков, программ медиации и сопровождения условно осужденных и вышедших на свободу и т.д.); изучение общественного мнения относительно проблем преступности и стратегий профилактики – осуществляется при кооперации краевого отделения полиции и центров изучения общественного мнения (данное направление приобрело особое значение после нескольких громких случаев чрезмерно агрессивного поведения полиции во время массовых акций); оценка существующих финансовых возможностей (фандрайзинг) для улучшения профилактической работы – осуществляется общественными организациями при кооперации с краевым отделением полиции Чехии; экспертная оценка дизайна служб в соответствие с оценкой региона (социальноэкономическая ситуация, индекс безработицы, уровня миграции и т.д.); аналитическое описание опыта региона в решении задачи профилактики преступности; оценка возможности использования зарубежного опыта Стратегия включала достаточно детализированные формы проведения подобной аналитической работы. В первый раз аналитика была сделана для оптимального планирования стратегии. Затем вопросы, которые касаются качества собранных данных, способов их получения, способов и форм их обработки, были обсуждены среди сотрудников Центрального аппарата полиции Чехии, представителей краевых подразделений полиции и экспертов ЕС. По результатам обсуждения эти формы были утверждены как отчетные для краевых подразделений полиции. Краевые подразделения собирают информацию, анализирует ее и предоставляют отчеты в Президиум полиции. Прозрачность обеспечивается доступностью всех документов для общественности – отчеты вывешиваются на сайтах краевых полиций, как и на сайте полиции Чехии. Ведение новой истемы отчетности не только связывает различные направления деятельности полиции, такие как раследования преступлений и профилактика криминальной активности, но задает и новые стандарты оценки качества деятельности полиции, ориентированные на комплексные показатели: взаимодейстие полиции и других организаций; индивидуализация деятельности полиции; гибкость в подходе к планированию своей деятельности. Так, анализ динамики преступности составляет с 2009 года отдельную задачу деятельности краевых подразделений полиции Чехии. Руководители краевых подразделений подготавливают аналитические справки разной степени развернутости за неделю, месяц, квартал и год. Например, ежемесячно на основании отчетов краевых отделений полиции Чехии пополняется база данных о количестве совершенных преступлений правонарушений. Информация предоставляется краевыми подразделениями полиции в Центральный аппарат. Аналитический отдел Президиума Полиции Чехии при участии Методического подразделения МВД ввел стандартные для стран ЕС критерии и индикаторы оценки динамики преступности и ресурсов профилактики: «плотность» преступности на территории - количество правонарушений в отношении к количеству населения и динамика этих показателей; распределение преступлений по типу и сценарию совершения (в первую очередь, это касается преступлений против собственности); структура правонарушителей – возраст, пол, опыт совершения преступлений; количество полицейских на количество населения (количество автовладельцев – для автоинспекции) и площадь края (протяженности дорог – для автоинспекции); ареалы с высоким риском совершения преступлений (риск оценивается при анализе динамики безработицы среди населения с более низким образовательным уровнем, доли мигрантов с низким образовательным уровнем, наличия ареалов проживания сегрегированного населения – в первую очередь цыган) и динамика преступлений в этих ареалах края (города). Эти данные должны становиться основой для разработки планов деятельности как Центрального аппарата полиции, так и краевых подразделений. Сопоставление этих данных во времени с 2009 года становится основой ежегодного отчета полиции Чехии перед властью и гражданами. Отчет полиции Чехии представляется президентом Президиума полиции и министром внутренних дел перед Парламентом Чехии. Структура отчета соответствует структуре подразделений Центрального аппарата полиции Чехии (предоставляется информация о преступлениях против собственности, личности, коррупции, обороту наркотиков и т.д.). Присутствует сравнительая оценка как во времени, так и относительно краев. Отдельный раздел составляет описание ресурсов полиции, как человеческих, так и технических. Этот раздел направлен на оценку изменения уровня образования среди служащих, 8 стабильности кадров и сравнительной оценки краев по данным показателям. Оценка ресурсов сопровождается описанием опыта междисциплинарного взаимодействия подразделений полиции Чехии с местной полицией и другими службами и организациями. На данный момент сотрудники краевых подразделений полиции Чехии проходят обучение по сбору и обработке данных при специальном подразделении МВД. Сбор, анализ и интерпретация данных по краю осуществляется силами краевых подразделений, тогда как сводные данные обрабатываются в подразделениях Президиума полиции Чехии. Предполагается, что совершенствование как сбора информации, так и компетенций сотрудников краевых подразделений будет содействовать лучшему планированию деятельности краевых подразделений. Междисциплинарный подход к проектированию профилактической работы уже на этапе анализа вынуждает краевые отделения полиции Чехии обращаться за информацией к самым разным источникам. Практически во всех краях созданы специальные межведомственные комиссии по предупреждению криминальной деятельности – такие комиссии включают представителей органов местного самоуправления и общественных организаций, а также экспертов. Комиссии являются коллегиальным органом, который разрабатывает рекомендации для различных подразделений и разрешает проблему распределения функций между ведомствами. В половине краев в комиссии входят представители разных политических партий, что соединяет задачу профилактики с задачей активизации политического участия. Методическое руководство МВД, нацеленное на обучение сотрудников полиции составлению аналитических справок, прямо указывает на необходимость применения междисциплинарного подхода. С 2009 года краевые подразделения полиции Чехии отчитываются и о том, какие действия были ими предприняты для установления сотрудничества с другими организациями, осуществляющими профилактическую помощь. РАЗДЕЛ 3 ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ЧЕХИИ Современная методика анализа существующей системы оценки полиции в Чехии основывается на определении того, насколько действующие процедуры и подходы к оценке деятельности полиции и отдельных полицейских соотносятся со структурой криминальной активности, имеющимися ресурсами полиции и спецификой организации труда сотрудников полиции. Основными показателями эффективности труда полицейских остается раскрываемость – доказанность проступка судом, по закону полицейские обязаны найти виновного в течение трех лет после обнаружения деяния и взыскание выписанных штрафов. В отчетах полиции эти показатели становятся основой для оценки динамики деятельности полиции и сопоставления деятельности полиции в различных регионах Чехии. Деление противоправных действий на уголовно наказуемые и проступки обусловлено сложившейся структурой деятельности полиции: уголовно наказуемые преступления расследуются командой следователей из краевого отделения полиции Чехии и федерального центра, тогда как проступки решаются исключительно силами местной полиции 2. За последние несколько лет (с 2006 года, момента вступления Чехии в зону Шенгена) Чехия несколько раз изменяла статус деяния с правонарушения на преступление и наоборот – с целью достигнуть большего соответствия правовых норм уголовного права общеевропейским тенденциям. Эти изменения существенно повлияли на динамику показателей преступности и раскрываемости. Так, в 2007 году управление мотоциклом без водительского удостоверения было переквалифицировано с проступка на преступление, что существенно повысило показатели совершения преступлений. Средний показатель общей раскрываемости колеблется от 35% до 36% за последние 5 лет. От 75% до 77% всех преступлений в краях Чехии составляют преступления против собственности. Можно отметить и такую тенденцию, как возрастание процента раскрываемости при росте преступлений данного типа, и наоборот, снижения процента раскрываемости при снижении количества преступлений. Данная тенденция объясняется тем, что возрастание определенного типа преступлений фиксируется как вызов, который должен быть решен – именно так решается задача карманных краж и распространения «тяжелых» наркотиков. Относительно того вида криминальной активности, которая имеет тенденцию расти, полиция предпринимает особые усилия. Рост преступности определяется как увеличение количества преступлений на 10 тысяч населения. Рассчитывается индекс динамики преступности относительно каждого края, а в краях с 2 При подготовке отчетов отделения местной полиции в первую очередь описывают свою деятельность по тем противоправным действиям, которые не подлежат уголовному преследованию. Это соответствует основным целям деятельности местной полиции, которые существенно отличаются от задач краевой полиции Чехии. 9 крупными промышленными центрами (Прага, Оломоуц, Брно, Острава, Хеб) и относительно городов, и в соответствие с данным индексом ранжируются края республики. Структура преступлений анализируется по той же методике, что и криминальная активность в целом – количество преступлений данного типа на 10 тысяч населения. Правонарушения подразделяются на несколько типов: преступления против личности; преступления против нравственности; преступления против собственности; хулиганство, включая граффити, нарушение общественного порядка и т.д.; производство и распространение наркотиков; преступления водителей; преступления против государственной экономики. Преступления против личности также подразделяются на несколько категорий, как и преступления против собственности (например, фиксируются кражи с проникновением в собственность и без проникновения, анализируется структура краж по месту совершения деяния – в квартирах, частных домах, местах общественного питания, транспорте и т.д.; по тому, что становится предметом кражи и т.д.). Относительно всех типов правонарушений рассчитывается коэффициент плотности деяний на количество населения. Методика определения нагрузки на полицейских включает два показателя: количество полицейских на тысячу жителей в крае; площадь территории края, которая приходится на одного полицейского (служба правопорядка) и длина автотрасс на одного полицейского (служба правопорядка на автотрассах). В 2004 году средний показатель количества полицейских на 1000 жителей составил 1,85 (служба правопорядка) и 0,34 (служба правопорядка на автотрассах). Наибольшее количество полицейских приходилось на 1000 жителей в Праге – более 3, наименьшее - 1, в Злинском крае. В среднем на 4,2 квадратных километра площади приходится один полицейский. Наименьший показатель был представлен на Высочине 3 (горная часть Юго-Моравского края) – один полицейский на 12 километров площади, наивысший показатель приходился на Прагу – на 100 квадратных метров приходился один полицейский. В Праге на 6 км автотрассы приходится один полицейский, тогда как на Высочине – на 46 км. Данные показатели сохраняются, и общее число служащих полиции в 2009 году достигло 50 тысяч. Показатели в Чехии относятся к одним из самых высоких в Европе. При этом структура противоправных деяний в Чехии соответствует общей европейской тенденции, как с точки зрения соотношения преступлений разного типа, так и с точки зрения показателя раскрываемости. Коротко эту тенденцию можно описать так: чем «серьезней» преступление – тем выше раскрываемость. Так, в среднем раскрываемость преступлений против личности составляла в 2009 году 57,08%, а раскрываемость уличных краж - 15,16%. Следует отметить, что преступления против личности расследуются при участии криминалистов из центрального аппарата полиции Чехии, тогда как кражи – в большинстве случаев усилиями отделов уголовного расследования местной полиции, которые хронически нуждаются в персонале. Исследователи Отдела криминологии МВД, организованного при полицейской Академии в Праге и действующего как исследовательская лаборатория при кафедре уголовного права, которые проводят, в том числе, исследования, связанные с поведением жертв, указывают и на то, что при расследовании преступления против личности наблюдается высокая активность граждан – пострадавших и свидетелей, что, например, не характерно для преступлений против собственности. Существует тенденция к лучшей раскрываемости преступлений в регионах с меньшим количеством населения и плотностью населения. Так, наихудшая ситуация с раскрываемостью преступлений (по критерию доли раскрытых деяний по отношению к общему количеству преступлений данной категории) отличает Прагу. Хотя этот показатель растет с 2006 года. Поскольку основным типом противоправных действий, не караемых уголовным кодексом, становится нарушение правил дорожного движения и общественного правопорядка (это карается штрафом), то в качестве основных показателей эффективности труда служащих местной полиции используется и такой комплекс индикаторов как: количество выписанных штрафов, общая сумма полученных штрафов, доля штрафов, которые не были погашены. Доля непогашенных штрафов остается примерно неизменной на протяжении последних 10 лет – около 12% от всего количества выписанных штрафов. Общая сумма штрафов, как и их количество, в среднем по Чехии растет. При рассмотрении дел такого рода – нарушение правил дорожного движения, общественного правопорядка, - полиция оперирует и таким показателем как решение ситуации на месте – когда полицейский оказывается способен квалифицировать ситуацию и выписать штраф. Однако более чем в 10% случаев полицейские передают дело для дальнейшего рассмотрения 3 Высочина самый малочисленный регион Чехии со стабильно самым низким уровнем преступности. 10 в краевое подразделение полиции Чехии или суд – даже когда возможно немедленное определение состава деяния и меры наказания. Снижение показателя «решение ситуации на месте» связывается со снижением образовательного уровня сотрудников полиции. В частности, с тем, что сотрудник полиции не вполне уверен в своей компетенции оценивать ситуацию. Истребование штрафов, назначенных полицией, входит в обязанность полиции (местная полиция официально уведомляет правонарушителя и т.д.). Однако выполнение этой функции происходит по остаточному принципу, когда у полиции есть возможность послать сотрудника на место жительство должника. РАЗДЕЛ 4 РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ПОЛИЦИИ КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ РЕФОРМЫ ГОССЛУЖБЫ И ПОЛИЦИИ Оптимизация качества служб полиции и оценка ее работы встроены в общую реформу государственных служб и улучшения государственного менеджмента, а также реформу Полиции Чехии. Реформа государственных служб началась в 2000 году. Была принята Национальная программа поддержки качества управления. Реформа полиции активно реализуется с 2008 года, после принятия Закона о полиции Чешский Республики. Основными причинами, которые привели к реформе полиции, стали следующие проблемы: экономическая неэффективность труда полицейских, занимающихся раскрытием преступлений; нестабильность персонала, постоянный уход сотрудников; практика непринятия жалоб и отказа заводить дело при обращении пострадавшего; отсутствие мониторинга нераскрытых дел; пробелы в планировании деятельности на основе оценки «сложных» зон труда полиции. Реформа полиции в рамках реформы государственных служб по преимуществу ориентирована на изменение менеджмента и усиление уже существующих внутриведомственных механизмов контроля качества, а также на общую либерализацию управления. Реформа самой полиции проходит при активном участии общественных организаций, которые лоббируют формирование системы внешнего контроля и достаточно критично оценивают проводимую реформу менеджмента качества. Общественные организации отмечают ее формальность, недостаток учета динамики преступности при планировании деятельности, ухудшение человеческого потенциала полиции. 11 4.1. Реформа полиции как составляющая реформы государственной службы Основу реформы госслужбы составляет введение стандартов менеджмента качества, рекомендованных ЕС, основанные на модели EFQM4. Новые стандарты менеджмента подчинены задаче оптимизировать деятельность государственных служб на местном уровне и формировать ответственность подразделений данного уровня за планирование деятельности и определение приоритетов. В 2002 году принимается программа «Чешское качество» ( Česká kvalita), миссией которой определяется вовлечение граждан в производство качественных товаров и услуг как сознательных потребителей, «способных участвовать в производстве качественных услуг». Активизация граждан рассматривалась как оптимизация гражданского участия и обеспечение независимой оценки работы государственных служб. В рамках реформы госслужбы были выделены восемь основных критериев для оценки менеджмента качества в соответствие с моделью EFQM, и эти критерии были конкретизированы для оценки работы полиции. Эта работа была проделана Отделом развития качества труда в Канцелярии Президиума полиции Чехии по поручению МВД – которое осуществляло непосредственное руководство проектом на первых стадиях. Ниже представлены критерии, которые используются для оценки работы полиции: 1. Ориентация на результаты труда (раскрываемость преступлений, качество профилактики противоправных действий, обеспечение безопасности) 2. Клиент-центрированная деятельность (согласование приоритетов деятельности полиции с приоритетами граждан, выявление приоритетов граждан и формирование их гражданской позиции в отношении проблем безопасности) 3. Целецентрированная деятельность, удержание задач деятельности (оптимизация работы с пострадавшими, оптимизация взаимодействия с другими службами в достижении лучших целей безопасности и правопорядка) 4. Менеджмент на основе мониторинга процесса и фактов (планирование деятельности на основе динамики криминальной активности и изменения ее структуры) 5. Вовлечение сотрудников (обеспечение профессионального роста и системы ротации, обеспечивающей карьерный рост) 6. Обучение и повышение профессиональной компетенции (развитие программ внутреннего обучения, повышения требований к качеству образования персонала) 7. Развитие сотрудничества (самооценка и формирование запроса на сотрудничество как источник компенсации недостающих ресурсов, ориентация на потребности клиента, а не на потребности службы) 8. Социально ответственный менеджмент (программы развития персонала, поддержка мотивации персонала и т.д.) Модель EFQM предполагает операционализацию критериев относительно специфики той или иной сферы деятельности. На основе такой операционализации разрабатывается ряд методик: интервью с персоналом полиции, программы самооценки, кейс-стади. Например, такой критерий как «ориентация на результаты труда» включал показатели, которые относились: к способности оценивать риски ситуации на разных стадиях работы полицейского и выстраивать приоритеты своей деятельности с учетом рисков как для себя, так и для окружающих (коллег, граждан); опыт разрешения ситуаций с высоким уровнем риска и оценка этого опыта самими сотрудниками; возможности и ограничения в разрешении ситуаций с высоким риском. В рамках данного критерия также оценивалась способность полицейских определить меру своей ответственности в нестандартной ситуации и выстроить свою деятельность в соответствие с Европейский Фонд менеджмента качества (EFQM) - некоммерческая организация, созданная в 1987 году четырнадцатью ведущими европейскими компаниями (Bosh, BT, Bull, Ciba-Geigy, Dassault, Electrolux, Fiat, KLM, Nestle, Olivetti, Philips, Renault, Sulzer, Volkswagen) при поддержке Комиссии ЕС. Целью его образования было содействие повышению конкурентоспособности европейской экономики путем распространения новых подходов к менеджменту, создание стимулов к обучению его основам и возможностей признавать успехи в этой области. Полиция нескольких стран активно использует данную систему для преобразования системы оценки своей деятельности (Шотландия- с 2008 года, Польша, Венгрия, страны Балтии – с 2009). Сайт организации http://www.efqm.org/en/Default.aspx; сайт российского партнера - http://www.efqm-rus.ru/ 4 12 этой мерой ответственности. Соответственно, и методики оценки включали глубинные интервью и кейс-стади для выявления представлений служащих полиции. Апробация методик проводилась сотрудниками подразделения управления персоналом МВД, которые прошли специальное обучение в Нидерландах. Оценка проводилась во всех краевых подразделениях полиции Чехии. Каждый из выше перечисленных восьми критериев для оценки полиции был операционализирован аналогичным образом. Там, где было возможно, оценка работы подразделения полиции дополнялась сбором оценок со стороны людей, обращающихся в полицию. С 2004 года в подразделениях краевой полиции начинают открываться специальные службы сбора обратной связи – сотрудниками таких служб становятся гражданские лица, независимые от полиции, которые собирают анкеты и обрабатывают их содержание, после чего регулярно представляют результаты исследования руководителю краевой службы и другим сотрудникам. Проведение дальнейших исследований и доработки методик осуществляется в двух научных центрах, Институте криминологии и профилактики преступной деятельности Минюста и отделе криминологии МВД. Пока не определн порядок применения разработанных средств, применение которых требует того профессионального уровня, который пока не представлен среди специалистов в области работы с персоналом полиции. Предложенная модель встраивала задачу оценки деятельности полиции в комплекс таких задач как внедрение необходимых инноваций (в сфере профилактики противоправных действий, усиления прозрачности деятельности полиции и т.д.) и обеспечение гибкого подхода к планированию развития полиции. Отдельные службы осуществляют внедрение моделей EFQM, а также моделей CAF5, с начала нулевых годов. В 2001 году в Индржиховом Градце проводился первый пилотный проект по внедрению этих моделей оценки. Проект осуществлялся при непосредственном участии Еврокомиссии, эксперты которой оценивали качество преобразования деятельности полиции после изменения системы оценки качества. Позитивный отзыв на проект запустил дальнейшее распространение данной методики. Нидерланды, полиция которых ввела данную систему еще в 1996 году, стала «наставником» полиции Чехии на этапе массового внедрения элементов новой системы управления качеством. В 2004 году Центральный аппарат полиции Чехии начал осуществлять оценку качества по новой схеме. Проект был представлен публике, в качестве главного довода руководство МВД и Полицейский Президент ссылались на недостаточный уровень доверия народа полиции – по оценке независимого социологического центра STEM в 2003 году только 47% граждан Чехии утверждали, что доверяют полиции. Руководителем проекта со стороны Нидерландов был Руди ван Лойсен (Rudy van Leussen), бывший глава одного из подразделений полиции Нидерландов, который к моменту старта проекта в Чехии уже имел опыт работы в структурах Еврокомиссии. С того же года система была введена во всех 14 краях Чехии – в отделах краевых подразделений полиции Чехии и местной полиции. В 2007 году принята Национальная программа поддержки качества управления, учреждена государственная программа повышения стандартов работы государственных служб, методологическую основу которой и оставляют рекомендации Европейского фонда менеджмента качества (EFQM). Данный подход зафиксирован в Законе о полиции Чехии, принятом в 2008 году, через год после окончания партнерского проекта с Нидерландами. Использование системы EFQM нацелено на выработку единых критериев оценки труда Центрального аппарата полиции Чехии, краевых подразделений полиции Чехии и местной полиции. Чехия не предполагает отказываться от гибкого подхода к организации деятельности подразделений местной полиции, однако, необходима стандартизация труда специалистов разных подразделений. Основная нагрузка на проведение программы оптимизации качества приходится на Подразделение стратегического планирования (Oddělení strategického plánování), которое подчинено Президиуму полиции Чехии и выполняет следующие функции: сбор данных для разработки и реализации стратегии развития полиции Чехии; организация обучения руководящего состава на основе получаемых данных, разработка образовательных программ для руководителей на основе проблем, выявляемых в ходе мониторинга; организация и координация программ самооценки персонала местной полиции; подготовка и реализация опросов, направленных на оценку деятельности полиции гражданами и представителями партнерских организаций подготовка программ ежегодных аудитов и методик осуществления сравнительного анализа деятельности полиции в регионах 5 CAF (Common assessment framework) методика самооценки организаций, которая активно применяется для государственных служб ЕС, разработана Innovative Public Services Group (IPSG). 13 представление полиции на внешних мероприятиях, которые касаются проблем менеджмента качества. В 2005 году МВД впервые проводит программу самооценки сотрудников всех подразделений полиции в соответствие с указанными выше критериями EFQM, доработанными с учетом методик модели CAF. Программа самооценки включала опросные листы, направленные на выяснение того, какие усилия предпринимает служащий для достижения лучших компетенций, какими ресурсами пользуется, как оценивает возможности со стороны работодателя. Отдельный пилотный проект был направлен на внедрение методов самооценки 6, который проводился под руководством Президиума полиции Чехии и длился с 2004 по 2008 годы. Отделы внутреннего контроля при краевых подразделениях полиции Чехии собирают данные по самооценке, подготавливают отчеты, которые ежегодно вывешиваются на интернет-страницах соответствующих подразделений полиции. В течение двух лет вырабатывались методы сбора и обратной связи для руководителей подразделений на основе сбора информации по самооценке от персонала отделений. С 2008 года программа самооценки стала составной частью системы менеджмента качества полиции. Эта тенденция соответствует общеевропейскому тренду интегрировать разные методики оценки качества в единый комплекс программ оценки деятельности службы, в первую очередь упомянутые EFQM и CAF. С 2008 года введена практика оценки временных затрат на различные типы деятельности – посредством заполнения форм с фиксацией времени, потраченного на те или иные виды работ. Распределение рабочего времени соотносится с представлением граждан об основных направлениях деятельности полиции. Представления граждан получают за счет мониторинга, который осуществляется методом регулярного опроса граждан. Анкеты разрабатываются сотрудниками Подразделения психологической службы МВД и отделом стратегического планирования полиции Чехии, Эти анкеты включают как оценку длительности ожидания, условий ожидания помощи со стороны полиции, так и удовлетворенности коммуникацией, действиями полиции и т.д. Например, осуществление контроля за правопорядком на улицах в 2008 году занимала порядка 41% рабочего времени служащих полиции в Карловарском крае, что соотносится с приоритетами жителей края. Также распределение времени должно соотноситься со структурой криминальной активности региона. Соответственно, в ежегодных отчетах краевая полиция предоставляет информацию о динамике преступлений и их раскрываемости. Местные подразделения полиции (краев и городов) с 2008 года проводят ежегодные централизированные опросы мнения жителей о функционировании полиции. В одних краях анкеты разрабатываются центрами изучения общественного мнения, в других отделения пользуются заготовками, предлагаемыми Аналитическим отделом Президиума полиции Чехии. Опросы направлены на выяснение мнения населения как о полиции, так и ситуации с обеспечением безопасности в целом. При публикации результатов опросов жителей полицейские аналитики регулярно соотносят мнения жителей с официальными данными. Например, представление граждан о безопасных и опасных районах города с уровнем преступности в данных районах. Сайты местных подразделений полиции предлагают постоянные мини-опросы относительно основных проблем безопасности на улицах. Введена система отчетов местных подразделений полиции, которые предоставляются в МВД, Президиум полиции, мэру (губернатору) и гражданам. Структура отчета соотносится с критериями EFQM. На сайтах местных отделений полиции представлены отчеты. Правительством Чехии учрежден Совет по улучшению качества, и Министерство внутренних дел принимает самое активное участие в реализации данной программы. МВД принимает участие в оценке кандидатов на получение премии, тогда как в конкурсе участвуют представители различных краевых подразделений полиции Чехии. 4.2.Внедрение моделей управления качеством через разрешение актуальных проблем деятельности полиции Проведенный пилотный проект по внедрению системы EFQM определил пять проблемных «зон» менеджмента чешской полиции: 6 Программа самооценки включала ряд методик, специфицированных для полицейских с разным стажем работы и должностью. По преимуществу использовался метод глубинного интервью. 14 1. Деструктивные типы организационной культуры – практики неформальной дискриминации младшего персонала более опытными сотрудниками; пробелы навыков командной работы, не только в отношении внешних организаций, но и между подразделениями полиции. 2. Пробелы компетенций сотрудников разного уровня и пробелы оценки их труда 3. Управлениями процессами, неэффективная система документооборота – чрезмерный объем форм отчетности и вместе с тем значительное число ошибок в ведении документации 4. Взаимодействие с потерпевшими – практика непринятия дел к рассмотрению посредством давления на пострадавших, невнимание, неуважение и дискриминационные проявления 5. Мотивация труда, отток специалистов и приход новых сотрудников с худшим стартовым образовательным уровнем Одним из принципов решения данных проблем было определено социальное партнерство, так как выявленные проблемы не могут быть решены только усилиями полиции. Данный подход согласуется с запущенным в 2009 году проектом Полиция 2000 – который был разработан при участии министра внутренних дел Ивана Лангера (ушедшего в отставку после выборов в мае 2010 года). Проект направлен на преобразование статуса полиции Чехии в общественной жизни и оптимизацию взаимодействия полиции с другими ведомствами и институтами. 1. Деструктивные типы организационной культуры На протяжении последних пяти лет полиция Чехии находится под пристальным вниманием общества. Истории преследования на рабочем месте, возрастание количества самоубийств среди полицейских, массовый уход служащих в 2009 году в силу уменьшения выплат по выслуге лет и появлению более привлекательных вакансий для опытных сотрудников в других сферах рынка занятости, - стали одними из самых обсуждаемых тем в 2009 -2010 годах. Организационная «природа» полиции обуславливает значительный разрыв между центральным аппаратом и полицией на местах. Так происходит в силу нескольких причин: во-первых, разницы в уровне образования сотрудников федеральных центров и рядовых полицейских, во-вторых, ограниченных каналов взаимодействия между полицейскими чиновниками и работающими «на земле» сотрудниками. Например, предлагаемые реформы воспринимаются рядовыми сотрудниками краевых подразделений как «блажь» начальства, поскольку внутренних пиар-кампаний реформ практически не проводится. Из-за этого понятие «реформа» по преимуществу воспринимается как попытка сократить расходы и повысить требования к сотрудникам. Пока предпринимаемые попытки не привели к оптимизации организационной культуры. В 2008 году Центральный аппарат полиции попробовал преодолеть отчуждение между ним и местными полициями. Была предложена концепция Полиции в микросообществе (Policie v kommunitě), которая определяла функции местной полиции как одного из гарантов развития местных сообществ. Идея коммьюнити была определена как философская основа деятельности местной полиции, включающая междисциплинарное понимание преступности 7, разделение ответственности между полицией и микросообществом. Однако, как показали независимые исследования, данная программа оказалась мало понятна большинству сотрудников полиции. В ответ на вопрос о стремлении участвовать в такой программе никто из них не мог определиться со своим участием в подобной программе. Хотя ставка делалась именно на это – придание большей значимости полиции на местах, что в свою очередь должно было изменить осознание полицейскими своей самостоятельной роли. Исследование представлений самих полицейских, проведенное общественной организацией «Вместе к безопасности» о том, в каком направлении следует оптимизировать организационную культуру, выявило несколько возможных опций. Так, опыт подразделений, которые появились позднее других, такие как антинаркотическая служба или отдел особых операций, оценивается полицейскими как положительный. В числе причин такой оценки называются существование специальной символики, особых наград внутри подразделения, практик касс взаимопомощи и т.д. Отдельно полицейские в рамках неформальных форумов обсуждают проблему вручения наград. На данный момент награды вручаются в соответствие со стажем работы в полиции, тогда как сотрудники указывают на необходимость отмечать наградой собственно труд полицейских. Как элемент организационной культуры сотрудники рассматривают возможность развития программ помощи семьям полицейских. Например, программы по поддержке образования, охраны 7 Преступность понимается как неотъемлемая часть жизни социума, а ответственность за преступность приписывается не только правонарушителям, но и изъянам общественного устройства. Соответственно, и минимизация преступности предполагает кооперацию силовых ведомств и общества. Данный подход соотносится с общей тенденцией декриминализации общественной жизни. 15 здоровья членов семьи. Высказывались и такие радикальные пожелания как вручение наград супругам полицейских, отслуживших в полиции более 10 лет – за терпение и мужество. Несомненно, рядовые сотрудники полиции, рассуждая об организационной культуре, оперируют непрофессиональными управленческими категориями оптимизации своего труда. Однако если не будут предприняты специальные шаги в направлении изменения организационной культуры полиции, то данная задача будет, скорее всего, решена в направлении усиления противодействия низового звена, по мнению независимых экспертов из общественных организаций. Отношение полиции к проводимой реформе Сейчас, в рамках реформы полиции, можно говорить о нарастании противостояния между Центральным аппаратом полиции, с одной стороны, и подразделениями краевых полиций Чехии и объединением служащих полиции, с другой. Протест против проводимой реформы, в первую очередь связан с уменьшением оплаты труда полицейских, проработавших более 10 лет. Прежняя система труда зависела от стажа труда в полиции, а после реформы эта зависимость существенно снизилась – зато увеличилась зависимость от уровня образования служащего. Одним из главных акторов этого противостояния и стало объединение полицейских Чехии. С 1990 года в Чехии действует Независимый союз Полиции Чехии (Nezávislý odborový svaz Policie České republiky) – это профессиональная ассоциация, которая имеет статус союза профессионалов, и входит в Европейскую Конфедерацию полиции (European Confederation of Police). Каждый сотрудник полиции имеет право вступить в организацию, заполнив определенную форму и предоставив информацию о себе и своей карьере. Основная задача союза – защищать интересы полиции. Союз представляет свою точку зрения на осуществляемую реформу полиции, отстаивает интересы в сфере охраны труда (заработной платы, объема рабочих часов, требований к полицейским, неуставных отношений между руководителями и рядовыми служащими и т.д.). Последние несколько лет Союз занимает критическую позицию относительно проводимой реформы полиции Чехии – как по причине изменения финансовых условий труда, так и «размывания традиционных устоев организации, призванной защищать». Председатель Союза и активные участники являются авторами самых обсуждаемых публикаций о реформе, которые публикуются в наиболее читаемых периодических изданиях и на Интернет-ресурсах. Оппозиция Союза и Центрального аппарата усилилась в предвыборный период в конце 2009 года. Тогда Президент Президиума полиции Чехии прямо указал председателю Союза на нежелательность политической агитации членов Союза и предоставление им права самим решать, за кого голосовать. Тем не менее, Союз публично выразил свое отношение к партиям и определился с тем, предложения какой из партий в сфере реформы системы безопасности в целом кажутся им наилучшими. Давление на власть продолжилось и после выборов. Союз сумел добиться замораживания той части предложений к реформе, которые были направлены на снижение заработной платы полицейских и изменения тарифной сетки в сторону больших условий для получения более высокой квалификации. Однако этот успех был временным. С 2011 года бюджет полиции Чехии существенно снижен, примерно на треть, и основную статью экономии составляет заработная плата персонала. Союз предоставляет правовую помощь служащим полиции в самых различных ситуациях (в том числе, и представление законных интересов в суде). На сайте Союза публикуется подробная информация о закрытых и актуальных делах против полицейских и ходе их рассмотрения. Можно говорить о том, что Союз формирует позицию как служащих полиции, так и общественности в отношении реформы, деятельности Центрального аппарата полиции и отношения власти к развитию системы безопасности в целом. 2. Пробелы профессиональных компетенций сотрудников и оценки их труда Система оценки персонала находится на стадии становления, тем не менее, процесс происходит достаточно быстро и оценивается как в среде полицейских, так и внешних экспертов как не вполне продуманный. Предварительные исследования качества труда зафиксировали изъяны, которые объяснялись недостатком управленческих компетенций руководителей краевых подразделений полиции Чехии. Однако представление о проблеме требовало конкретизации и реализации положений об оценке персонала полиции, утвержденных законом еще в 1991 году. Закон определил следующие цели оценки профессиональных качеств полицейских: 16 объективное суждение о профессиональных качествах сотрудника для обоснования организационных решений разного типа, включая карьерный рост и смену чина; обеспечение объективных и достоверных сведений для принятия решения в неожиданных ситуациях; мотивация и развитие специалистов в направлении наилучшего выполнения задач и целей полиции; определение критериев оценки труда полицейских в соответствие с принятым этическим кодексом полиции. Процесс оценки представлен, по закону, двумя направлениями: служебной оценкой и текущей оценкой. Служебная оценка состоит из двух компонентов: комплексной оценки компетенций в соответствие с требованиями исполняемой работы и оценкой потенциала для карьерного роста. Текущая оценка включает процедуры самооценки, неформальной обратной связи со стороны руководителя, оценки поведения служащего в контексте определенной ситуации – при взаимодействии с пострадавшим, при проведении расследования и т.д.. Введение служебной оценки в 2007 году обнаружило недостаток профессионализма тех, кто оценивает. Поэтому была введена дополнительная специальность «Оценка труда служащих местной полиции» в Академии полиции, Брно, которая реализуется для команд специалистов, занимающихся аттестацией персонала. Обучение длится около 5 недель и включает как дисциплины, касающиеся труда полицейских, так и специальности, направленные на повышение компетенции в области психологии оценки персонала. В период рассмотрения плана реформы полиции Парламентом в 2008 году общественное движение «Вместе к безопасности» провело качественное исследование сложившихся подходов к оценке профессиональной деятельности и поведения сотрудников полиции. Это исследование указало на существенный разрыв между планируемыми изменениями и сложившимися практиками оценки персонала и деятельности полиции в целом. Оценка деятельности полиции посредством обращения к населению, которое получило распространение в период с 2000 по 2006 год, привела к тому, что мнение о работе полиции складывалось на основе личного опыта взаимодействия с полицейскими, но не представлениями о работе полиции в целом. Было определено, что СМИ существенно искажают медийный образ полиции, по преимуществу показывая негативные сюжеты. Многие направления работы полиции стали предметом последовательного и вдумчивого освещения в прессе только во второй половине 2000-х годов. Разработанные анкеты по преимуществу основывались на рекомендациях МВД, и ряда подразделений полиции Чехии, не обсуждались с социологами, что привело к формированию «колеи» восприятия проблем среди отвечающих: например, использовались такие вопросы как: «Получили ли вы исчерпывающую информацию от сотрудника по процедуре расследования, включая указание на сроки рассмотрения и порядок информирования?». Поскольку критерий «исчерпывающая информация» не был операционализирован (и навряд ли подлежал такой операционализации), у отвечающего оставалось либо согласиться, не вполне понимая, что значит исчерпывающая информация, либо отказаться – что означало бы, что он не вполне представляет, а какой информации ему хотелось. Использование закрытых вопросов со столь провокативными определениями как «исчерпывающая информация» было подвергнуто критике, и с 2009 года инструментарий разрабатывается при участии специалистов-психологов МВД. В ряде краев сами сотрудники полиции, не имея подготовки, попытались разработать анкеты, и это привело к курьезам в восприятии ответов общественности. Например, в одном из краев, в котором нет высших учебных заведений, не представлена деятельность центров изучения общественного мнения, анкета, составленная сотрудниками полиции, включала такие вопросы как: «Легко ли купить наркотики?», «Легко ли уйти безнаказанным при краже?», «Легко ли подделать справку о несудимости?» и т.д. Предполагалось, что ответы на эти вопросы выявят масштабы проблем, однако, респонденты в большинстве отказывались отвечать на эти вопросы, ссылаясь на отсутствие опыта. Это было проинтерпретировано самими сотрудниками полиции как высокий уровень фрустрации опрашиваемых, подтверждающих наличие опыта криминальной активности. В процессе внедрения новых методов изучалась сложившаяся практика того, как руководство оценивало персонал. Исследование, проведенное организацией «Вместе к безопасности», показало, что администраторы оперируют такими критериями как удобство подчиненного руководителю. О подчиненных как неудобных говорили в контексте того, что это неизбежно в случае начинающих специалистов, а также в рамках описания непригодного сотрудника. Непригодный сотрудник - это тот, который не может приспособиться к правилам. Попытки уточнить, что приводит к дезадаптации, не 17 позволили выявить уровень проработки темы управленческим персоналом. В исследовании приняло участие более 170 сотрудников двух подразделений местной полиции. Цель исследования состояла в типизации пробелов компетенции сотрудников на основе деформации целей и задач деятельности полиции. Были выявлены различные варианты подмены цели средством. Так, отдельные функции, закрепленные за рядовыми полицейскими, понимались ими как их цель: контроль за людьми без определенного места жительства, проверка удостоверений личности, оформление штрафов за нарушение правопорядка. Те сотрудники, кто отличался таким подходом, проявляли более высокий уровень некомпетентности в принятии решений и формализация деятельности. Отдельную проблему составили подходы руководителей к оценке своего персонала: сопоставление результатов наблюдения за аттестацией персонала и самоотчетами оценщиков показало, что они оперируют весьма далекими от Этического кодекса и Закона о полиции положениями для разработки своих критериев. Так, исследователи спрашивали тех, кто оценивает персонал, как бы они конкретизировали те качества работы полицейского, которые упоминаются в кодексе и законе как основы эффективной работы полиции (инициатива, доброжелательность, заинтересованность, ответственность), по преимуществу ответы касались способности к сверхурочной работе и умению влиться в коллектив. Ни один из оценщиков не упоминал тех дефиниций, которые даны данным качествам в законе и кодексе. Показателен ответ одного из руководителей, который указал на то, что надо заботиться о тех, кто находится в подчинении и заставлять их выполнять максимум возможного, что они могут. В ходе исследования был задан вопрос о том, как поступят полицейские, если будет введен уровень раскрываемости как требование к деятельности полиции (этот показатель планировался как новое требование в плане реформы). Все участники опроса ответили, что перестанут принимать новые запросы на расследования от граждан, а также будут переквалифицировать уже полученные в более сложные виды преступлений. В деятельности чешских полицейских данный тип поведения обозначен как «Systém brána» - система закрытых ворот, и описан исследовательницей сферы труда полицейских Марией Ваньковой (V. Vaňková). Эта система включает такие способы манипуляции обращающимся в полицию, которые располагают не подавать заявление о произошедшем правонарушении. Закон о полиции Чехии 2008 года ввел и новый вид экзамена для будущих полицейских и тех, кто проходит аттестацию – «тест ответственного поведения», изучающий комплекс компетенций, предотвращающих злоупотребление полномочиями, которыми полицейские наделены. Предполагается провести данную оценку среди всех сотрудников всех подразделений полиции. Содержание теста включает и типичные ситуации, которые трудны для разрешения полицейскими. Содержание теста разрабатывается сотрудниками Академии полиции и представителями общественных организаций. Аналитический отдел Президиума Полиции Чехии 3. Совершенствование работы с жертвами преступлений Стабильно высоким (в сравнении с другими типами жалоб) остается число жалоб от пострадавших от противоправных действий со стороны полицейских – выше 10% от общего количества, при этом по сравнению с концом 90-х годов количество подтвержденных жалоб возросло примерно вдвое и остается таким на протяжении почти 10 лет. Эксперты связывают эти тенденции со снижением образовательного уровня служащих полиции и несколькими «волнами» ухода сотрудников полиции. (Проблема рекрутмента остается одной из самых значимых для управления персоналом в полиции Чехии). Увеличилась также доля обращающихся в полицию с жалобами на домашнее насилие – именно эта категория обращений представляет источник нарушения прав пострадавшей стороны. В августе 2010 года Президиум полиции заключил договор о сотрудничестве с общественной организацией «Белый круг безопасности» ( Bílý kruh bezpečí), которая с 1991 года осуществляет систематическое программы комплексной помощи жертвам и свидетелям преступлений против личности, террористических актов, домашнего насилия. Также тренеры организации участвуют в обучении и аттестации сотрудников полиции. Организация была учреждена и развивалась под непосредственным влиянием Victim Support Europe8, общеевропейской общественной организации. Организация «Белый круг безопасности» открыла свои филиалы в большинстве городов Чехии, соответственно, местные отделения полиции будут заключать договоры с местными отделениями данной НКО для проведения совместной работы в сфере поддержке пострадавших. С 1995 года «Белый круг безопасности» систематически проводит тренинги для судей, представителей прокуратуры, служащих полиции, медиков. Сотрудники организации преподают в 8 Об организации см. официальную страницу в Интернете по адресу: http://www.victimsupporteurope.eu/ 18 Юридической академии и Полицейской академии. Исследования организации направлены на две проблемы – домашнее насилие и латентные преступления (когда жертвы по той или иной причине отказываются сообщать в полицию о произошедшем). Соответственно, и законотворческая деятельность организации состоит в: совершенствовании правовой базы по защите от домашнего насилия: изменения статей уголовного кодекса (расширение круга деяний, определяемых как насилие), введение Закона об охране от домашнего насилия (Закона 2006 года, который утвердил полномочия и обязанности полиции в предотвращении домашнего насилия); развитии инициатив по активизации пострадавших сообщать в полицию о преступлениях (закон о материальной помощи жертвам преступления против личности). Организация адаптировала методику «Оценка риска насильственных действий со стороны партнера» (SARA, Spousal Assault Risk Assessment), нацеленную на комплексную оценку партнера, применяющего насильственные действия и вероятности рецидива. Разработанная в Канаде методика была адаптирована для работы полицейских в Швеции, которые столкнулись с проблемой убеждения женщин предпринять более решительные действия против их партнеров. Адаптированная для Чехии методика была внедрена в деятельность местной полиции семи краев Чехии. По инициативе организации чешские полицейские стали проводить специальные акции для граждан, направленные на предупреждение домашнего насилия, в том числе, специальные акции в день жертв преступлений, который приходится на 22 февраля. Сотрудники «Белый круг безопасности» выполняют функцию по оптимизации взаимодействия между Центральным офисом полиции и местными полициями. Например, сотрудники подразделений центрального офиса приглашаются для проведения тренингов и разработки пособий для служащих отделений местной полиции. 4. Работа с персоналом и мотивационные программы Отчеты местных полиций за последние 5 лет указывают на рост текучести кадров. В среднем до 12% персонала работают в полиции менее года, а показатель недостатка кадров составляет около 10%. Наборные кампании в полицию проводятся при кооперации с органами самоуправления, но при тщательном контроле со стороны МВД (Закон о местной полиции, 1991). Изучение проблемы неустойчивости состава служащих местной полиции стала предметом как оценки аналитического отдела полиции, так и независимых исследователей из правозащитных организаций. Руководители по преимуществу увязывают проблему ухода сотрудников с тем, что подавляющее большинство служащих полиции в городах – не городские жители, которым трудно добираться до работы. Заработная плата рядового полицейского не позволяет ни снять жилье, ни вступить в ипотеку. Многие полицейские после короткого периода работы предпочитают найти работу ближе к месту жительства. Соответственно, рядовой (и самый многочисленный) состав местной полиции нестабилен. Представители Независимого союза полицейских провели свой анализ массового ухода полицейских в 2009 году. Главной причиной были определены изменения условий труда (прежние надбавки за более высокие степени аттестации снизились почти вдвое) и неэффективность действующей системы мотивации. Система подготовки сотрудников полиции характеризуется практически всеми публичными фигурами как находящаяся в кризисе. По преимуществу сотрудники имеют среднее общее образование, и в этом случае обучаются в течение 9 месяцев (три из которых - практика по месту будущей службы). Те, кто имеет университетское образование в сфере юриспруденции, обучаются 10 недель, иное образование – 12 недель, обучение сочетает теорию и практику. С 1993 года подготовка осуществляется и Полицейской академией, которая на данный момент предлагает бакалавриат, магистратуру и докторат. Однако Академия не обеспечивает постоянно существующего (и даже возрастающего) спроса на квалифицированный персонал. Доля вакансий в полиции Чехии уже в течение 5 лет составляет порядка 10%, а выпускники академии имеют возможность устраиваться на более высоко оплачиваемую работу, чем в полицию. В соответствие с новым законом о полиции Чехии от 2008 года сотрудником полиции может стать только тот, кто закончил среднюю школу, и сдал выпускной экзамен – матуриту. Однако до введения этого правила от трети до половины рядовых служащих полиции не соответствовали этому требованию. Условием сохранения ими рабочего места стало обязательство закончить школу и сдать экзамен. Соответственно, основным показателем уровня образованности становится количество сотрудников, соответствующих данному минимальному стандарту об образовании. 19 РАЗДЕЛ 5 СИСТЕМА КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ Отдельное направление оценки полиции составляет система контроля за полицией и ее персоналом. Как и в других странах, в числе функций, которые выполняет система контроля, есть те, которые связаны с определением меры взыскания для полицейских в ситуациях неправомерных действий и предупреждением противоправной деятельности среди служащих полиции. По преимуществу контроль осуществляется внутренними подразделения МВД и полиции Чехии. Закон 1994 года (№23) обязывает МВД привлекать прокуратуру к расследованию тяжких деяний, совершенных служащими полиции. А с 2002 года все дела против полицейских, подозреваемых в совершении противоправного деяния, должны вестись при участии прокуратуры, однако, на практике это требование не соблюдается, и по преимуществу дела ведутся силами самой полиции. Закон определяет прокуратуру гарантом принимаемого решения относительно полицейского и главным актором в определении меры наказания. На практике в случае несерьезного преступления, совершенного полицейским (на сайте МВД в разделе Подача жалоб на служащего полиции представлено деление на серьезные преступления, например, против личности; менее серьезные преступления, например, не масштабная коррупция; и проступки) прокуратура просто соглашается с определением, которое дается службой внутреннего контроля Полиции или МВД. Прокуратура может изучать доказательства, предъявлять обвинение, кооперироваться со следственными органами и т.д 9. Прокуратура приняла активное участие по преимуществу в расследовании случаев превышения полномочий сотрудниками полиции при использовании огнестрельного оружия – в ходе обеспечения правопорядка массовых акций. Основным независимым механизмом взаимодействия полиции и граждан остается подача жалобы на действия полиции со стороны гражданина. Соответственно, общественные организации при оценке деятельности полиции оперируют критериями, которые относятся к проблеме подачи, рассмотрения и разрешения жалобы. 5.1. СИСТЕМА ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ Система контролирующих подразделений разрабатывает индикаторы и критерии оценки труда в части минимального набора норм, нарушение которых должно наказываться. Система внутреннего контроля осуществляет плановый контроль, вырабатывая инструкции внутреннего пользования, участвуя в аттестации персонала. Также система контроля работает по запросу граждан, проводя расследования противоправных действий, совершенных служащими полиции. По оценкам внешних экспертов примерно 40% рабочего времени сотрудники инспекций тратят на плановую работу. До последнего времени система контроля полиции Чехии состояла из Инспекции МВД – центрального органа контроля, который до 2008 года функционировал как подразделение полиции и находился в непосредственном подчинении Президента полиции Чехии. После принятия Закона о полиции в 2008 году, Инспекция приобрела независимый от полиции Чехии и МВД статус. Ее директор назначается Парламентом в соответствие с предложением министра МВД. Срок полномочий руководителя инспекции составляет четыре года, досрочно он может быть снят с поста по решению Парламента. Инспекция контролируется Парламентом посредством назначения контрольной комиссии, состоящей из пяти депутатов. Местные, городские и краевые подразделения полиции также имеют свои инспекции, которые принимают жалобы от населения и ведут расследования преступлений, совершенных полицейскими. Аналогичная система сложилась в системе исполнения наказания, в пожарной службе и в других подразделениях МВД. 9 Функции современной чешской прокуратуры после принятия Закона о прокуратуре в 1994 году существенно отличаются от прежней, чехословацкой, деятельность которой была выстроена в соответствие с советским образцом. Возможность как прямого и практически неограниченного обращения граждан в прокуратуру, так и возбуждение уголовных дел по инициативе прокурора оценивается современными правоведами Чехии как советский пережиток. Прокуратура ведет дела на стороне обвинения и сосредоточена на тяжких преступлениях против личности, экстремизме и делах по коррупции в высших эшелонах власти. Соответственно, только в нескольких случаях, когда преступление служащих полиции было связано с коррупцией, прокуратура осуществляла свои функции надзорного органа. 20 Был также учрежден Отдел внутреннего контроля Президента полиции Чехии (Odbor vnitřní kontroly Policejního prezidia České republiky). Данный отдел имеет неограниченные полномочия для осуществления контроля за подразделениями полиции, включая централизированные подразделения (такие как служба особых расследований). Именно этот Отдел осуществляет межведомственную кооперацию и взаимодействует с международными организациями. В основные функции Отдела внутреннего контроля входит разработка методик осуществления внутреннего контроля, сбор информации и ее обработка для последующей разработки стратегии развития служб полиции. Отдел входит в рабочую группу по развитию механизмов контроля качества при правительстве Чехии и участвует в разработке общей концепции улучшения государственной службы. Отдел в планировании своей деятельности указывает на трудности выявления комплекса причин, приводящих к системным нарушениям в деятельности полиции. Но будучи внутренним подразделением полиции, Отдел, по мнению внешних экспертов, не может в достаточной мере осуществить комплексный анализ проблем. Основным доводом становится сепарированность контроля, который осуществляются отделом внутреннего контроля, от работы с жалобами населения. Формально план деятельности подразделений внутреннего контроля краевых подразделений полиции Чехии должен разрабатываться на основе анализа деятельности служб полиции, с учетом выявленных проблем. Например, несколько лет назад были выявлены случаи применения чрезмерного насилия полицейскими при охране массовых мероприятий неонацистов и футбольных фанатов. План деятельности групп контроля включал изучение жалоб населения и проведение превентивных мероприятий по обучению сотрудников приемам ненасильственного управления ситуациями. Аналитика, которая ведется подразделениями внутреннего контроля полиции Чехии, оперирует семью типами ситуаций, когда чаще всего жалуются на поведение полицейских: проведение следствия и сопряженное с этим нарушение права на частную жизнь и неоправданного ограничения свободы (динамика количества жалоб неустойчива); поведение с пострадавшими, подающими заявление; грубость и нарушение элементарной этики в поведении полицейских при проведении операций; расследование аварий на дорогах (поведение полицейских, коррупция, качество расследования) поведение полицейских в ситуации нарушения прав вождения отношения полиции с иностранцами, дискриминационные формы поведения отношения полиции, контролирующей дороги, с пешеходами На протяжении 20 последних лет около 20% жалоб составляли жалобы граждан, которые сталкиваются с полицией при проведении операций, например, при полицейском сопровождении митингов и шествий. Существенно снизилось количество жалоб на изъяны при проведении следствия со стороны подозреваемых и задержанных (в 2002 году этот тип жалоб превышал треть от всех поданных, а в 2007 году составил менее 7%). От начала 2000 годов существенно возросло количество жалоб иностранцев, что объясняется увеличением количества эмигрантов с 2001 года. Динамика правонарушений, совершенных полицейскими, нестабильна: стабильно высоким остается доля преступлений, связанных с мошенничеством при рассмотрении страховых случаев; мошенничеством, связанным с оценкой кредитных сделок (по большей части полицейские не информируют банки о судимости обращающегося за кредитом). Вместе с тем коррупция в ситуации проведения расследований преступлений существенно снизилась, как и участие полицейских в преступлениях. Раскрываемость преступлений, совершенных служащими полиции, снижается. Это является основным доводом для введения органа контроля, независимого от МВД и полицейского Президиума. Увеличивается количество жалоб, подаваемых на органы как местной полиции, так и краевых подразделений полиции Чехии, хотя количество жалоб, признанных обоснованными, также снижается. Примерно 85% жалоб, поданных против сотрудников полиции, признано необоснованными в 2008 году. Однако эксперты утверждают, что качество труда полиции невозможно подвергнуть проверке, и внутренняя система контроля не справляется с потоком жалоб. Это стало одним из доводов в пользу развития внешней системы контроля за деятельностью полиции. 21 ПРОБЛЕМЫ НЕДОСТАТКА ВНЕШНЕГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ Если МВД и государственные службы сконцентрированы на менеджериальном подходе 10 к регуляции деятельности полиции, то независимые эксперты апеллируют к недовольству населения действиями полиции и прозрачность деятельности полиции. Жалобы против действий полиции регулируются общими правовыми нормами, регулирующими отношения граждан и государственных служб (Закон 2004 г. Об ответственности государственных служб перед гражданами). Этический кодекс Полиции Чехии, разработанный в 2005 г., основывается на этом законе. Полиция и МВД разработали несколько инструкций, которые конкретизируют процедуру подачи, рассмотрения жалобы и принятия решения по жалобе против служащего полиции или подразделения в целом. Срок рассмотрения жалобы против полиции совпадает со сроком рассмотрения жалобы против любого другого государственного органа и составляет 60 дней. По закону группы контроля краевых подразделений, которые подчиняются соответствующему подразделению Управления Президиума) обязаны уведомлять как Президиум полиции, так и центральную инспекцию МВД, которая осуществляет контроль в случае проступка или преступления, совершенного полицейским, о случае и информировать о ходе следствия, также привлекать к следственной работе сотрудников центральной инспекции. Если преступление или проступок совершается полицейским местной полиции, то глава местной полиции информирует подразделение местной полиции МВД. Однако на практике этого не происходит. Граждане имеют возможность подать жалобу на полицейского на любом уровне – в зависимости от деяния жалоба может рассматриваться как на уровне центральной инспекции, так и на местном уровне. Во многом, от того, в какую инспекцию пострадавший подаст жалобу, будет зависеть и то, будет ли центральная инспекция уведомлена о произошедшем. Так происходит, потому что система информирования центральной инспекции со стороны инспекций низового уровня не отрегулирована в должной мере. Так, при подаче жалобы в отдел контроля высшей инстанции обратившийся может ожидать ответа дольше, чем если он обратиться непосредственно к руководителю подразделения, в котором работает обидевший сотрудник полиции. Тем не менее, статистика показывает, что граждане, пострадавшие от действий полиции (или считающие себя пострадавшими), предпочитают напрямую обращаться к министру внутренних дел или президенту полиции (что в последние пять лет существенно упрощено посредством подачи жалобы в электронном виде через сайт полиции), хотя именно такой порядок обращения затягивает рассмотрение жалобы. Проблемы контроля в сфере жалоб граждан во многом связаны и с общими пробелами правовой регуляции взаимодействия граждан и государственных служб. Например, закон не устанавливает конкретных мер ответственности служащих и ведомств в случае подтверждения фактов, указанных в жалобе, кроме общих регуляций, существующих в отношении физических лиц, совершивших аналогичное правонарушение. Например, независимые эксперты указывают на то, что за одну и ту же провинность полицейские могут быть наказаны по-разному: так, в одном регионе за отказ составлять протокол о грабеже полицейский получил выговор, а в другом – снижение заработной платы. Также не определены процедуры ответственности руководителей провинившихся служащих. Полицейский, который участвовал в сети распространения наркотиков, был уволен, и лишен свободы на три года без возможности выйти досрочно. Руководство отделения полиции не понесло никакой ответственности за произошедшее. Если при рассмотрении жалобы выясняется факт нарушения закона, то группа контроля местного уровня обязана передать дальнейшее ведение дела в группу более высокого уровня – в отношении случаев коррупции и нанесения тяжких телесных повреждений, которые подтверждаются при первичном расследовании, действует правило немедленной передачи в отдел внутреннего контроля Президента полиции. В любом случае полиция информирует обратившегося о том, какой статус имеет его жалоба: «признанная безосновательной, обоснованной или частично обоснованной». Обратившийся в случае несогласия с решением полиции, например, признании жалобы необоснованной, имеет право обратиться в высший орган контроля. О том, куда может обратиться 10 Менеджериальный подходосновывается на противопоставлении менеджмента традиционной бюрократии, менеджмент рассматривается как более гибкая и приспособленная к целям реформы культура управления. Основные механизмы менеджмента малых и средних предприятий, такие как разделенная ответственность, центрация на клиенте, ориентация на успех и экономическую состоятельность, вводятся в систему управления ресурсами. Менеджериальная реформа полиции в Чехии – не дань давлению ЕС, но продолжение курса на умеренную либерализацию экономики, начатую Вацлавом Клаусом, теперешним президентом Чехии, еще в бытность его работы на посту министра финансов. 22 гражданин, полиция информирует в своем ответе. Если жалоба квалифицирована как обоснованная, непосредственный руководитель принимает решение о дисциплинарном взыскании. Но не существует устоявшийся практики оценки адекватности выбранного метода взыскания и деяния. Кроме того, начальник подразделения, служащий которого допустил противоправное действие, по собственному усмотрению определяет взыскание – недостаток прозрачности проявляется и в том, что примерно за один и тот же проступок полицейский может получить разное взыскание. Репертуар дисциплинарных взысканий включает: письменное предупреждение; снижение заработной платы на размер от 10 до 25% на период до трех месяцев; штраф; изъятие награды; ограничение деятельности; увольнение. В соответствие с правилами внутреннего распорядка полиции тип наказания зависит и от того, совершенно ли правонарушение из-за недосмотра или умышленно, когда полицейский представлял последствия своего деяния или имел намерение нанести ущерб. Критики сложившейся системы – представители таких общественных объединений как Amnesty International, Хельсинкский комитет, - подчеркивают, что и система оценки качества труда, и система контроля – сугубо внутренние структуры. Трудно не согласиться с тем, что система оценки и контроля непрозрачна – однако насколько она исключительно внутренняя? Критикуя деятельность местной полиции, общественные организации по преимуществу обращаются к Президиуму полиции. Представители неправительственных организаций предложили ряд вариантов организационного решения проблемы внешнего контроля за деятельностью полиции, которые были разработаны на основе опыта других стран: Дании, Северной Ирландии, Англии и Уэльса, Франции и Южной Африки. Давление внешних экспертов привело к тому, что был разработан законопроект о внешнем контроле за деятельностью полиции, и в августе 2010 года закон был принят Чешским Парламентом. Таким независимым органом стала Генеральная Инспекция всех ведомств по вопросам безопасности – единый орган осуществления контроля за службой исполнения наказания (которая находится в ведомстве Министерства юстиции), службой безопасности, полицией, таможней и т.д. Руководитель этой службы назначается Парламентом на пять лет, причем в таком качестве один и тот же человек может оставаться не более 10 лет. Служба подотчетна Президенту Чехии. Заключение Траектория изменений в деятельности полиции Чехии, произошедших за последние 20 лет, включает несколько направлений, о согласованности между которыми можно только спорить. Эти изменения обусловлены такими контекстами, как обретение независимости, интеграция в ЕС и либерализация экономики, включая маркетизацию (введение рыночных механизмов) государственных служб. Оценка работы полиции не могла развиваться вне рамок этих контекстов. Либерализация госсектора и неизбежное введение менеджериальных схем управления полицией приводит к усилению тенденции оценивать работу полиции через призму оценки работы отдельного служащего полиции. Методика оценки была разработана при сотрудничестве МВД как головной структуры полиции Чехии (президент которой подчиняется министру внутренних дел, а местная полиция может нанимать и аттестовывать служащих только при специальном подразделении МВД) и Президиума полиции на основе популярного в Европе подхода EFQM. Методика предполагает максимальную децентрализацию в оценке работы полиции при достижении максимальной прозрачности процедур оценки как за счет привлечения граждан к оценке работы полиции, так и за счет доступности и открытости информации о деятельности полиции. Руководители краевых подразделений отправляют собранную информацию в президиум полиции Чехии, а Президент полиции готовит ежегодный отчет для МВД. Введены в действие различные меры популяризации данного подхода – в том числе, полиция наравне с другими госструктурами и бизнесом участвует в конкурсе «Лучший менеджмент качества». Децентрализация управления полицией направлена на лучшее планирование профилактической работы и более качественный сбор данных о динамике криминальной деятельности в различных регионах Чехии. Программа развитии профилактики, которая осуществляется при достаточно тесной кооперации МВД, Министерства юстиции и местных органов самоуправления, включая местную полицию, составляет еще одно направление развития методов оценки деятельности полиции, которое имеет вполне самостоятельный ход развития. Оценка полиции оказывается встроена в оценку региона и специфики его развития. Этот подход соотносится с еще одной идеей реформы полиции Чехии как полиции, основанной на идеи микросообщества (communitybased policing). Общественные организации и правозащитные движения в большей степени ориентированы на формирование независимых институций контроля за деятельностью полиции, формирование которых зависит от оптимизации взаимодействия силовых ведомств: МВД и Минюста (которому подчиняются и прокуратура, и служба исполнения наказания). Результатом их усилий стало создание новой службы – 23 Генеральной инспекции всех силовых ведомств, основной задачей которой становится профилактика противоправной деятельности среди служащих силовых ведомств, в том числе, проведение профилактических мероприятий в рамках переподготовки и оценки деятельности полицейских. Пока указанные направления не вполне связаны между собой, и предпринимемые усилия не приводят к стабильному улучшению деятельности полиции. Также трудно представить актора, который бы мог объединить столь разнородные пока направления в единую программу преобразования деятельности полиции Чехии. Однако некоей гарантией оптимистического развития становится открытость обсуждения, достаточно высокая степень вовлечения экспертного сообщества и граждан. 24
