Статья 3. Процедура оценки воздействия на окружающую среду
advertisement
Лекция 4. Экологическое право Европейского Союза Abstract Purpose: to introduce students to the basics of the EU legislation in the field of environmental protection. It covers the three aspects of the emergence of environmental legislation - scientific, economic and social - from Malthus law to the concept of sustainable development. The legislation of the European Union addresses the four main types of documents: Treaty on the functioning of the Union, which is its constitutional basis, the Declaration, which is a political document and determine the direction of development, programs such as the Environmental Action Programme, which as is a political document and not binding, but define the principles and directions of development, Regulations, and Directives and Decisions that are the main EU regulations. Аннотация Цель: познакомить студентов с законодательными основами Евросоюза в области охраны окружающей среды. В разделе рассматриваются три аспекта возникновения экологического законодательства – научные, экономические и социальные – от Мальтуса до концепции устойчивого развития. В законодательстве Европейского Союза рассматриваются четыре основных вида документов: Соглашение о функционировании Союза, которое является его конституционной основой, Декларации, которые представляет собой политические документы и определяют направления развития, Программы, такие как Экологические программы действий (Environmental Action Program (EAP)), которые также являются политическими документами и не носят обязательного характера, но определяют принципы и направления развития, Правила, Директивы и Решения являются основными нормативными актами ЕС. 1 Введение. С начала 1970-х годов Европа уже твердо привержена окружающей среде: защита качества воздуха и воды, сохранение ресурсов и охрана биоразнообразия, обращение с отходами и контроль деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду - это лишь некоторые из областей, в которых ЕС занимает активную позицию, как на уровне государств-членов, так и на международном уровне. На основе корректирующих мер, касающихся конкретных экологических проблем, или сквозных мер, интегрированные в другие области политики, европейская экологическая политика, основанная на статье 174 Договора об учреждении Европейского сообщества, направлена на обеспечение устойчивого развития европейской модели общества. Прежде чем рассматривать экологическое законодательство, следует определить его истоки. Будем рассматривать три аспекта возникновения экологического законодательства – научные, экономические и социальные. Научные аспекты. Возможно, первым экологическим законом был закон Т. Мальтуса, который связал рост народонаселениям рост продуктивности. В 1798 году Мальтус опубликовал свою книгу Essay on the Principle of Population («Очерк о законе народонаселения»). Три основных тезиса «Очерка»: Из-за биологической способности человека к продолжению рода, его физические способности используются для увеличения своих продовольственных ресурсов. Народонаселение строго ограничено средствами существования. 2 Рост народонаселения может быть остановлен лишь встречными причинами, которые сводятся к нравственному воздержанию или несчастьям (войны, эпидемии, голод). Также Мальтус приходит к выводу, что народонаселение растёт в геометрической прогрессии, а средства существования — в арифметической. Минусы теории с современной точки зрения: Мальтус использовал некорректную миграционную статистику (не учитывает эмигрантов). Мальтус не принимает во внимание механизмы саморегуляции численности человечества, приводящие к демографическому переходу. Однако во времена Мальтуса это явление наблюдалось только в крупных городах, в которых проживало меньшинство населения, тогда как в настоящее время оно охватило целые континенты (в том числе все без исключения развитые страны). Закон убывающего плодородия почвы. Мальтус считал, что ни накопление капитала, ни научно-технический прогресс не компенсируют ограниченность природных ресурсов. У этого закона всегда было много оппонентов и защитников. Развитие человечества позволило сдвинуть временную точку кризиса, но в настоящее время все больше и больше ученых и политиков говорят о кризисе продовольствия. Этот кризис не присутствует в развитых странах, но присутствует в развивающихся странах. На рис.4.1 показан прогноз развития народонаселения в различных регионах мира и в мире в целом. Этот закон впервые определил ограниченность ресурсов нашей планеты. 3 Рис.4.1. Прогноз развития народонаселения Вторым примером влияния научных знаний на законодательство в области окружающей среды являются экологические нормативы. Эти экологические нормативы связаны с экологической емкостью системы, т.е. с ее способностью к самовосстановлению. Использование новых научных методов исследования, особенно в медицине и биологии, может привести к новым знаниям механизмов действия различных веществ на объекты окружающей среды и изменить эти экологические нормативы. Третий пример – REACH - Registration, Evaluation, Authorization and restriction of Chemicals (Регистрация, оценка, разрешение на применение и ограничение 4 использования химических веществ).Применение REACH определено Правилами и Директивами Европарламента и Совета. REACH использует различные научные подходы: Оценку опасности химических веществю, Тестирование Оценку воздействия и Оценку риска. Политические аспекты Эволюция норм экологического права прослеживается в следующих международных документах: Декларация прав человека 1948 года, принятая Генеральной Ассамблеей ООН; Документы конференций по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975; Париж, 1990); Всемирная хартия природы, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г.; Доклад Брундтланд «Наше общее будущее», опубликованный Всемирной комиссией по окружающей среде и развитию в 1987 г.; Документы конференций ООН по проблемам окружающей среды и развитию (Стокгольм, 1972; Рио-де Жанейро, 1992 г.; Йоханессбург, 2002 г.; Рио-де Жанейро 2012 г.); Документы пан-Европейских конференций министров в рамках процесса «Окружающая среда для Европы. Это только некоторые из официальных документов по окружающей среде и развитию. Кроме того, именно неправительственные организации обозначили проблемы, связанные с окружающей средой. 5 Наиболее известной организацией является Римский клуб, основанный в 1968 году. Эта организация ставила своей целью обратить внимание на возникающие глобальные проблемы. Это проблемы были подняты в таких работах, изданных Римским клубом, как «Мировая динамика» Дж. Форрестера. «Пределы роста», Д. Медоуза и др. В этих работах представлены модели развития человечества. Одна из таких моделей представлена на рис.4.2. Рис.4.2. Мировая модель № 3 («Пределы роста» Д. Медоуз и др.) Экономические аспекты. Экономический механизм охраны окружающей среды является системой мер, направленных на увеличение ответственности предприятий за выполнение экологических требований и создание и распределение средств решения экологических проблем. В настоящее время экономический механизм включает следующие подходы: Обязательная плата за загрязнение; Плата за природные ресурсы; Государственные экологические фонды; Экологическое страхование; Стимулирование охраны окружающей среды 6 В Правилах REACH определена стоимость регистрации одного химического вещества, которая может меняться от € 19000 до € 500000. Если же предприятияю требуется провести оценку безопасности вещества, риска, провести исследования, то плата может меняться от € 1200 до € 24000. Законодательство Европейского Союза включает четыре основных вида документов. Соглашение о функционировании Союза является его конституционной основой. Все остальные нормативные документы должны соответствовать этому соглашению. Декларации являются политическими документами, которые определяют направления развития, но их положения не носят обязательного характера. Программы, такие как Экологические программы действий (Environmental Action Program (EAP)), также являются политическими документами и не носят обязательного характера. Они, однако, оказывают значительное влияние на развитие законодательства, так как определяют принципы и направления развития, в рамках этих программ разрабатываются нормативные акты. Правила, Директивы и Решения Правила. Наиболее значительная (веская) форма законодательства ЕС. Они имеют непосредственное, прямое и равное действие на все государства ЕС. Директивы. Наиболее важный нормативный инструмент ЕС. Директивы основаны на принципе аппроксимации законов. Они обязательны для государств-членов в отношении достижения целей и сроков внедрения, но они вначале должны быть введены в национальное законодательство. Европейское экологическое законодательство в основном имеет форму директив 7 Решения. Они также обязательны, но только для определенных групп (фирм, секторов и т.д.). Они не требуют мер по введению в национальное законодательство. Кроме этих типов законодательно обязательных актов Комиссия Евросоюза разработала ряд других документов, чтобы облегчить законодательную работу и управлять ею: Зеленые и белые документы Руководства Стратегии и стратегические документы Коммуникации Заключения Рекомендации и мнения Резолюции Концептуальные основы экологического права Евросоюза Вначале рассмотрим, как изменялись договорные условия между европейскими странами, которые в конечном итоге привели к созданию Европейского Союза. В Таблице 4.1 приведены основные договора, годы подписания, введения в действие и окончание действия. Первым шагом к созданию Евросоюза можно считать заключение в 1948 году пятью западноевропейскими государствами – Бельгией, Великобританией, Люксембургом, Нидерландами и Францией Брюссельского пакта. Первые три статьи Пакта были посвящены соответственно экономическому, социальному и культурному сотрудничеству, но основной сущностью этого документа было создание «коллективной самообороны» против возможного агрессора. Согласно Пакту страны-участницы обязались оказывать военную поддержку атакованной стороне в случае вооруженного нападения или агрессии. 8 Таблица 4.1 – Договора Европейского Союза (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%94%D0%BE%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D 0%BE%D1%80%D1%8B_%D0%95%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0% B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D1%81%D0%BE %D1%8E%D0%B7%D0%B0) Подписан 1948 1951 1954 1957 1965 1975 1986 1992 1997 2001 2007 Вступил в 1948 1952 1955 1958 1967 непримен 1987 1993 1999 2003 2009 силу Брюссель Парижс Парижс Римск Догов имо Документ ский пакт кий кие ие ор Единый договор соглаш догов слиян Европейс ий акт ения оры ия Маастрихт Амстерда Ницц Лиссабон Решение европейск ский договор мский кий договор догов договор кого ский ор совета Три опоры Европейского союз а: Европейские сообщества: Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) Европейское объединение Срок действия истёк в угля и стали (ЕОУС) 2002-м Европейское экономическое Европейское сообщество (ЕЭС) сообщество (ЕС) Правосуди еи внутренни TREVI е дела (ПВД) Полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам (ПССУ) Европейс кий союз (ЕС) Европейск ое политичес кое сотруднич Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) ество (ЕПС) Неконсолидирован ные органы Западноевропейский союз (ЗЕС) Прекращение деятельности к 2011-му В 1951 году был подписан Пари́жский догово́р, между Францией, Западной Германией, Италией и странами Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды и 9 Люксембург о создании Европейского объединениея угля и стали (ЕОУС).Это объединение стало впоследствии частью Европейского союза. Срок действия договора истёк в 2002 году, спустя пятьдесят лет после его вступления в силу. Этот договор объединил некоторых из бывших врагов в годы Второй мировой войны, создав совместное производство угля и стали. Пари́жские соглаше́ния были подписаны в 1954 г. и вступили в силу в 1955 г. Основными из Парижских соглашений являются: протокол и соглашения по отмене оккупационного режима в ФРГ; протоколы о создании в рамках НАТО Великобританией, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и ФРГ военнополитического Западноевропейского союза на основе изменённого и дополненного Брюссельского пакта 1948 года; резолюция государств — членов НАТО о присоединении ФРГ к Североатлантическому пакту. Римский договор (1957 г.) заложил основу Европейского экономического сообщества. Второй Римский договор заложил основу функционирования Европейского сообщества по атомной энергии. В настоящее время Римский договор состоит из 6 частей (314 статей). В первой части установлены принципы функционирования Европейского сообщества; вторая часть регулирует вопросы гражданства; третья — определяет основные направления политики сообщества (напр. Европейский парламент, Совет министров Европейского союза, Европейская комиссия, Европейская счётная палата, Европейский социально-экономический комитет, Комитет регионов, Европейский инвестиционный банк); четвертая часть регулирует вопросы ассоциации с другими странами и территориями; пятая часть определяет институты сообщества; шестая часть включает общие и заключительные положения. 10 Единый европейский акт (ЕЕА) был первым серьёзным пересмотром Римского договора 1957 года. Акт нацеливал Европейское сообщество на создание общего рынка к 31 декабря 1992 года и формулировал принципы Европейского политического сотрудничества, предшественника Общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза. Акт был подписан в Люксембурге 17 февраля 1986 года, и в Гааге 28 февраля 1986 года. Вступил в силу 1 июля 1987 года. Маастрихтский договор («Договор о Европейском союзе») — договор, подписанный 7 февраля 1992 года в городе Маастрихт (Нидерланды), положивший начало Европейскому союзу. Договор вступил в силу 1 ноября 1993. Согласно статьи А договора сторонами учреждался Европейский союз. Союз создавался на базе Европейского экономического сообщества, которое по условиям договора переименовывалось в Европейское сообщество, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с вновь заключаемым договором. Последствием договора было введение евро как европейской валюты и установление трёх опор союза — экономики и социальной политики, международных отношений и безопасности, правосудия и внутренних дел. Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с этим акты, широко известен как Амстердамский договор. Был подписан 2 октября 1997 года и вступил в силу 1 мая 1999 года. Внёс существенные изменения в договоре о Европейском союзе, который был подписан в Маастрихте в 1992 году. Чётко прописаны условия вступления в ЕС, включены Шенгенские соглашения, изменена нумерация статей и параграфов учредительных договоров. Ниццкий договор был подписан европейскими лидерами 26 февраля 2001 года и вступил в силу 1 февраля 2003 года. Он внес изменения в Маастрихтский 11 договор (или Договор о Европейском союзе), а также Римский договор (или Договор о реформировал создании Европейского институциональную сообщества). структуру Ниццкий Европейского договор союза для расширения на восток, т.е. способствовал задаче, которая была изначально поставлена Амстердамским договором, но не была решена на текущий момент. Лиссабонский договор (официальное название — «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества», англ. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) — международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 года в Жеронимуше в Лиссабоне. Лиссабонский договор призван заменить собой не вступившую в силу Конституцию ЕС и внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления ЕС. В основе экологического права лежит договор о создании Европейского Союза (ЕС), подписанный в г. Маастрихт в 1992 г. [1]. В статье 3 этого договора говорится о том, что ЕС «старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды» Эта формулировка повторяется и в статье 3 Консолидированной версии Договора о создании Европейского Союза [2]. В соответствии со статьей 4 Консолидированной версии Договора к общим компетенциям ЕС и входящих в него стран относятся сельское хозяйство и рыбоводство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов, и окружающая среда. Статья 6 этого договора определяет, что к компетенции ЕС относится поддержка, координация или дополнительные акции государствучастников в области сохранения и улучшения здоровья человека на 12 Европейском уровне. Статья 11 определяет, что требования по сохранению окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и активности ЕС, особенно в целях содействия устойчивому развитию. Раздел ХХ этого соглашения посвящен окружающей среде. Статья 191 определяет, что политика ЕС в области окружающей среды будет способствовать выполнению следующих задач [2]: - Сохранение, защита и улучшение качества окружающей среды, - Охрана здоровья человека, - Разумное и рациональное использование природных ресурсов, - Содействие принятию мер на международном уровне для решения региональных или глобальных экологических проблем и, в частности, борьба с изменением климата. Во втором параграфе статьи 191 определено, что политика Союза в области окружающей среды должна быть направлена на высокий уровень защиты, принимая во внимание разнообразие ситуаций в различных регионах Союза. Она должна быть основана на принципе предосторожности, на превентивных мерах, на устранении экологического ущерба в источнике его возникновения, и платности загрязнения. Меры по гармонизации, отвечающие требованиям охраны окружающей среды, должны включать, государствам-членам когда это принимать уместно, оговорку, временные меры которая по позволяет неэкономическим экологическим причинам, которые подлежат процедуре инспекции Союза. При разработке экологической политики должны быть приняты во внимание: - доступные научные и технические данные; - состояние окружающей среды в различных регионах ЕС; - потенциальные преимущества и стоимость действий или их отсутствия; 13 - экономическое и социальное развитие УС в целом и сбалансированное развитие его регионов. В то же время в рамках своих сфер компетенции ЕС и входящие в него государства должны взаимодействовать с третьими странами и компетентными международными организациями. Статья 192 устанавливает, что общие программы действий, устанавливающие приоритетные цели, должны быть достигнуты, должны быть приняты Европейским парламентом и Советом, действующими в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом и Комитетом по регионам. Статья 193 не запрещает государствам-членам вводить более строгие меры по охране окружающей среды. В то же время эти меры не должны противоречить Договору и должны быть доведены до Еврокомиссии. 4.2. Программы действий ЕС в области окружающей среды Практическая деятельность Евросоюза в области окружающей среды основывается на среднесрочных программах действий. Начиная с 1973 года, Программы действий ЕС в области окружающей среды определяют политику Евросоюза по окружающей среде. До середины 2012 года было выполнено шесть таких программ. Первая Программа действий по окружающей среде была принята в 1973 году, Вторая программа – в 1977 году. В ходе выполнения этих программ были заложены основные принципы Европейской экологической политики и сформулированы основные принципы экологического законодательства: Принцип профилактики: o лучшая политика в области окружающей среды состоит в предотвращении возникновения загрязнения, а не в попытках устранения последствий этого загрязнения; 14 o экологическая политика должна идти рука об руку с экономическим и социальным развитием, а также с техническим прогрессом. Принцип предварительного рассмотрения возможных экологических последствий: o Влияние на окружающую среду всех процессов технического планирования и принятия решений должно быть принято во внимание на возможно более ранней стадии. Окружающая среда не может рассматриваться в рассматриваться как качестве агрессивной существенный среды, фактор в а должна организации и продвижении человеческого развития; o Необходимо оценивать влияние на качество жизни и на окружающую природную среду любых принятых или планируемых действий на национальном или муниципальном уровнях o Этот принцип позже превратился в Директиву по оценке воздействия на окружающую среду. Установить достаточный экологический баланс и гарантировать сохранение биосферы; Гарантировать рациональное управление и предотвратить любое использование природных ресурсов, которое вызывает значительные нарушения экологического баланса; Осуществлять развитие в соответствии с требованиями качества, особенно в области условий работы и жизни; Гарантировать большее внимание экологическим аспектам в городском планировании и использовании земельных ресурсов; Стремиться к общим решениям экологических проблем с государствами, не входящими в ЕС, особенно с международными организациями. Рассматривались три категории действий: Уменьшение и предотвращение загрязнений и связанных с ними неудобств; 15 Улучшение окружающей среды и условий жизни; Акции и совместные действия государств-членов Евросоюза в международных организациях, связанных с окружающей средой. Эти принципы затем были реализованы в различных директивах Евросоюза, относящихся к качеству воды и воздушной среды, менеджменту отходов, маркировке и упаковке опасных веществ и др. Третья программа действий по окружающей среде выполнялась в 1982 -1986 годах. Цель третьей программы – интеграция вопросов, связанных с окружающей средой, в другие политики. Основные направления деятельности [5]: Оценка воздействия на окружающую среду. Процедура предполагала уменьшение загрязнений и их последствий непосредственно в источнике возникновения для предотвращения передачи загрязнений из одной части окружающей среды в другую. Борьба с загрязнениями атмосферы. Уменьшение концентрации NOx, тяжелых металлов и SO2 в частности путем применения Директивы Совета 80/779/EEC от 15 июля 1980 г. о предельных уровнях качества воздуха и ориентировочных значениях для диоксида серы и взвешенных частиц. Борьба с загрязнениями поверхностных и морских вод. Внедрение Директивы Совета 76/464/EEC от 4 мая 1976 г. о загрязнениях, вызываемых некоторыми опасными веществами, сброшенными в водную среду сообщества и Директивы Совета 78/176/EEC от 20 февраля 1978 г. об отходах промышленности двуокиси титана. Выполнение Программы действий европейского сообщества от 26 июня 1978 г. по контролю и уменьшению загрязнений, вызванных гидрокарбонатами, сброшенными в море. 16 Борьба с загрязнениями почвы. средиземноморском регионе, Охрана окружающей среды в обращая особое внимание на специфические аспекты данного региона. Борьба с шумовыми загрязнениями. Уменьшение шумовых загрязнений, вызванных транспортом. Борьба с трансграничными загрязнениями. Внедрение и применение Директивы Совета 79/831/EEC от 18 сентября 1979 г. по опасным химическим веществам и препаратам, вносящей изменения в Директиву 67/548/EEC по сближению законодательств, норм и административных процедур, касающихся классификации, упаковки и маркировки опасных веществ. Менеджмент отходов. Обработка, переработка и повторное использование отходов, в частности, токсических и опасных отходов, включая трансграничную перевозку таких отходов и пересмотр списка токсических или опасных материалов из Приложения к Директиве Совета 78/319/EEC от 20 марта 1978 г. по токсическим и опасным отходам. Чистые технологии. Развитие чистых технологий посредством улучшения обмена информацией между государствами-членами. Другое. Охрана важных для общества областей, особенно экологически чувствительных. Кооперация с развивающимися странами по экологическим вопросам. Специфические действия в некоторых промышленных и энергетических секторах. Четвертая программа действий по окружающей среде выполнялась в 1987 1992 годах. В ходе выполнения этой программы значительно изменилась экологическая политика. Это связано с принятием Единого европейского акта (ЕЕА), который, как уже отмечалось, был первым серьёзным пересмотром Римского договора 1957 года. Единый европейский акт устанавливает, что: 17 действия должны Сообщества, быть основаны касающиеся на принципах окружающей среды, превентивных действий, устранении экологического ущерба в источнике, и что загрязнитель должен платить, требования по защите окружающей среды должны быть включены во все другие виды политик Сообщества, в рамках их соответствующих сфер компетенции Сообщество и государства-члены сотрудничают с третьими странами и с соответствующими международными организациями; В то же время необходимо, в соответствии с Договором с изменениями, внесенными Единым европейским актом, избегать принятия государствами-членами расходящихся мер, которые, скорее всего, приведут к экономическим и конкурентным искажениям в общем рынке. Пятая программа действий Евросоюза в области окружающей среды, была принята в 1993 г. и получила название «В направлении устойчивости». Эта программа взяла на вооружение ЕС Концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО–92). Действовала программа до 2000 г. Фактически это была первая программа, выполненная в рамках Евросоюза. Целями пятой программы был поиск путей решения или предотвращение экологических проблем в следующих областях: изменение климата, природа и биоразнообразие, окисление и качество воздуха, городская окружающая среда, прибрежные зоны, 18 менеджмент отходов, менеджмент водных ресурсов. В программе было выделено 5 наиболее важных отраслей, в которых необходимо было предпринять действия, связанные с экологическими проблемами: промышленность, энергетика, транспорт, сельское хозяйство, туризм. Для выполнения программы предлагалось использовать 7 инструментов: улучшение экологических данных, научные исследования и технологическое развитие, отраслевое и региональное планирование экономический подход. Установление приоритета цены. информирование общества и обучение, механизм финансовой поддержки. профессиональное обучение и переподготовка. Программа определила, решения могут быть достигнуты только в рамках холистического подхода с использованием различных инструментов, комбинацией традиционных механизмов регулирования и инструментов рыночной экономики. Шестая программа, «Наше будущее. Наш выбор», реализовывалась с 2002 по 2012 годы и включала четыре ключевых направления http://www.euractiv.com/climate-environment/6th-environment-actionprogramme/article-117438: 19 изменения климата - достижение цели ЕС по сокращению выбросов парниковых газов на 8% до 2012 года и более радикальные глобальных сокращений выбросов от 20 до 40% к 2020 году; природа и биоразнообразие – предотвращение угроз для выживания многих видов и мест их обитания в Европе: завершение сети Natura 2000, новые отраслевые планы действий по сохранению биоразнообразия, защита ландшафтов, новые инициативы по защите морской среды, меры по предотвращению промышленных аварий и аварий на шахтах, стратегия по защите почв; окружающая среда и здоровье - кардинальный пересмотр системы рискменеджмента ЕС в отношении химических веществ, стратегия снижения рисков, связанных с пестицидами, охрана качества воды в Союзе, снижение шума и стратегия по качеству воздуха; природные ресурсы и отходы – улучшенная переработка и предотвращение образования отходов на основе интегрированной производственной политики и мер, направленных на конкретные потоки отходов, например, шлам и биоразлагаемые отходы. В рамках 6-ой программы было разработано 7 тематических стратегий: Загрязнение воздуха. Стратегия направлена на сокращение выбросов из пяти основных загрязнителей http://www.euractiv.com/climate- environment/clean-air-strategy-seeks-balance-health-business-concerns/article144604: o твердые частицы, o аммиак (NH3), o оксиды азота (NOx), o диоксид серы (SO2), o летучие органические соединения (ЛОС), 20 Стратегия включала также сокращение выбросов приземного озона к 2020 году. Морская окружающая среда. Стратегия направлена на достижение «хорошего экологического статуса» морей и океанов в Европе к 2021 году. Морские регионы включают http://www.euractiv.com/climate- environment/eu-sea-protection-strategy-fails-impress/article-146434: Балтийское море: Дания, Швеция, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша и Германия; Северо-Атлантический океан: Бельгия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, Ирландия, Португалия, Испания; Исландия и Норвегия; Средиземное море: Испания, Франция, Италия, Словения, Греция, Кипр, Мальта и страны Юго-Восточного Средиземноморья. Предотвращение образования и переработка отходов. Стратегия смещает акценты существующих стратегий управления отходами в ЕС от предотвращения загрязнения к новому подходу, который учитывает весь жизненный цикл продукции. Основные элементы новой стратегии http://www.euractiv.com/climate-environment/commission-opts-handsapproach-waste-policy/article-151198: o Учет полного жизненного цикла o Предотвращение образования отходов o Переработка отходов o Упрощение существующего законодательства o Более эффективное получение энергии при сжигании муниципальных отходов Устойчивое использование ресурсов. Стратегия предполагала создание центра обработки данных по использованию природных ресурсов, находящегося в ведении Комиссии в Брюсселе и координируемого статистическим бюро Eurostat. Целью стратегии является уменьшение 21 воздействия на окружающую среду, связанного с использованием ресурсов, и это должно быть сделано в растущей экономике. Цель стратегии: http://ec.europa.eu/environment/natres/index.htm: o Обеспечить условия для того, чтобы потребление ресурсов и связанных с ним последствий не превышало несущую емкость и не нарушало связей между экономическим ростом и использованием ресурсов". Городская окружающая среда. Цель стратегии заключается "в содействии более эффективному осуществлению экологической политики и законодательства ЕС на местном уровне путем обмена опытом и передовой практикой между местными органами власти в Европе" http://www.euractiv.com/climate-environment/low-level-ambition-eu-greencities-strategy/article-151572. o Главной новизной стратегии является то, что она позволяет использовать единые фонды для поддержки инвестиций, которые улучшают качество городской среды. Почва. Тематическая стратегия по защите почвы Защита состоит из Сообщения Комиссии другим европейским институтам, предложений по рамочной директиве (Европейское право) и оценки воздействия http://ec.europa.eu/environment/soil/three_en.htm. Пестициды. Пестициды считаются необходимыми для защиты сельскохозяйственных культур от насекомых, грызунов и грибков. Но они также могут накапливаться в окружающей среде и вызывают риски для здоровья человека при попадании в питьевую воду. Потенциальные риски для повреждения здоровья включают иммунной рак, системы генетические нарушения и http://www.euractiv.com/climate- environment/eu-braces-pesticides-clampdown/article-156725. 22 В процессе выполнения 6-ой программы в ЕС разработано множество нормативных актов. В результате значительно уменьшилось загрязнение воздуха, воды и почвы. Законодательство по химическим веществам было существенно изменено, в результате чего много токсических и опасных веществ было выведено из обращения. В настоящее время граждане ЕС потребляют одну из самых чистых вод в мире и более 18 % территории относится к природоохранным областям. Однако, существует еще много вызовов, которые должны быть решены членами Евросоюза совместно структурным образом. 7-ая программа действий ЕС по окружающей среде принята на 2014 – 2020 годы. В качестве более далекой перспективы она устанавливает долгосрочное видение того, что ЕС хочет достичь к 2050 году http://ec.europa.eu/environment/newprg/index.htm: «В 2050 году мы живем в хороших условиях, соблюдая экологические пределы планеты. Наше процветание и здоровая окружающая среда вытекают из инновационной, циклической экономики, в которой ничего не пропадает и где природные ресурсы управляются устойчиво, биоразнообразие охраняется, оценивается и восстановлено для повышения устойчивости нашего общества. Наше низко-углеродное развитие уже давно отделено от использования ресурсов и задает темп для безопасного и устойчивого глобального общества». В программе определено три ключевых цели: защита, сохранение и усиление природного капитала Союза; Эта цель предусматривает защиту совокупного природного капитала, такого как вода, качество воздуха, среда обитания, фауна и пр. В Евросоюзе разработана программа для предотвращения вымирания видов, находящихся под угрозой исчезновения. Программа Natura 2000 является сетью из 26000 охраняемых природных областей, покрывающих почти 20% суши Евросоюза. Это не природные резервации, а области, в 23 которых ведется устойчивая экономическая активность без угроз для редких и уязвимых видов и мест обитания. эффективное использование ресурсов, создание «зеленой» и конкурентоспособной низкоуглеродной экономики; Успешная экономика будущего должна наиболее эффективно использовать скудные природные ресурсы, такие как вода, минералы, металлы и дерево. Европейская политика в области окружающей среды пытается создать условия, которые позволят отдельным предпринимателям и промышленности использовать ресурсы с большей тщательностью, используя их жизненный цикл. Меры в области окружающей среды направлены на: понимание предпринимателями и бизнесменами реальной стоимости природных ресурсов; уменьшение экологического воздействия производства и потребления, особенно пищи, жилищных условий и транспорта; гарантию того, что отходы рассматриваются как ресурсы; предотвращение или уменьшение водного стресса в Евросоюз Чистая вода отражает фоновое состояние природной среды. защита граждан Союза от давления окружающей среды, и связанных с этим рисков для здоровья и благополучия. Для защиты людей от давления со стороны окружающей среды и рисков заболевания и благополучия Политика Евросоюза нацелена на: обеспечение безопасной питьевой и воды для купания; улучшение качества воздуха и снижение шума; уменьшение или ограничение воздействия опасных химических веществ. 24 Определено 4 так называемых «механизма реализации», которые должны помочь реализовать эти цели: лучшее применение законодательства; более полная информатизация для расширения базы знаний; использование инвестиций лучшего количества и качества для окружающей среды и политики в области климата; полная интеграция экологических требований и подходов в другие области. Две дополнительных приоритетные задачи программы: сделать города Евросоюза более устойчивыми; помочь Евросоюзу более эффективно реагировать на вызовы окружающей среды и климата. 4.3. Правила, Директивы и Решения Как уже отмечалось, Европейскими соглашениями установлено несколько типов нормативных актов, одни из которых имеют больший «вес», чем другие: Правила, Директивы и Решения. Систематизация этих актов представлена на сайте http://www.env- net.org/environmental-acquis/eu-env-policy/# и приведена в Приложении А В настоящее время существует более 300 нормативных актов, которые разделены на 10 основных категорий: Горизонтальное (основное) законодательство Качество воздуха Менеджмент отходов Качество воды Охрана природы Промышленные загрязнения Химикаты и ГМО 25 Изменения климата Шум Защита граждан Рассмотрим некоторые из этих актов. Горизонтальное (основное) законодательство. В основное законодательство включены такие директивы, как: Директива 2003/4/EC Европарламента и Совета Европы от 28 января 2003 о доступе общественности к экологической информации, отменяющая действие Директивы Совета 90/313/EEC http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0032:EN:P DF Директива 2003/35/EC Европарламента и Совета Европы от 26 мая 2003 об обеспечении участия общественности в составлении определенных планов и программ, касающихся окружающей среды, о внесении изменений в связи с участием общественности и о доступе к Директивам Совета 85/337/EEC и 96/61/EC http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:156:0017:0024:EN:P DF EIA Директива по оценке воздействия на окружающую среду - Директива 2011 /92/EU по оценке воздействия на окружающую среду некоторых общественных и частных проектов http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:026:0001:0021:EN:P DF SEA Директива о Стратегической экологической оценке - Директива 2001/42/EC Европарламента и Совета Европы от 27 июня 2001 по оценке воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду http://eur- 26 lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:197:0030:0037:EN:P DF Несколько директив относятся к экологическим обязательствам Директива 2004/35/CE Европарламента и Совета от 21 апреля 2004 по экологическим обязательствам, относящимся к предотвращению и удалению последствий аварий http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:143:0056:0075:EN:P DF Директива 2006/21/EC Европарламента и Совета от 15 марта 2006 по менеджменту отходов добывающей промышленности и отменяющей Директиву 2004/35/E http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:102:0015:0033:EN:P DF Директива 2009/31/EC Европарламента и Совета от 23 апреля 2009 по геологическим запасам двуокиси углерода и отменяющая Директиву Совета 85/337/EEC, Директивы Европарламента и Совета 2000/60/EC, 2001/80/EC, 2004/35/EC, 2006/12/EC, 2008/1/EC и Правило (EC) No 1013/2006 http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0114:0135:EN:P DF В этот раздел также входит директива по отчетности: Директива Совета 91/692/EEC от 23 декабря 1991 по стандартизации докладов, относящихся к окружающей среде http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1991:377:0048:0054:EN:P DF И правила, относящиеся к Схеме эко-менеджмента и аудита (EMAS): Правило (EC) No 1221/2009 Европарламента и Совета от 25 ноября 2009 по добровольному участию организаций в Схеме эко-менеджмента и 27 аудита (EMAS), отменяющее Правило (EC) No 761/2001 Решения комиссии 2001/681/EC и 2006/193/EC http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:342:0001:0045:EN:P DF 2011/832/EU: Решение комиссии от 7 декабря 2011, касающееся руководства по ЕС корпоративной регистрации, регистрации третьей страны и глобальной регистрации в соответствии с Правилом (EC) No 1221/2009 Европарламента и Совета от 25 ноября 2009 по добровольному участию организаций в Схеме эко-менеджмента и аудита (EMAS) http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:330:0025:0038:EN:P DF Правило (EC) No 1893/2006 Европарламента и Совета от 20 декабря 2006, устанавливающее статистическую классификацию экономической активности NACE, версия 2, и отменяющее Правило Совета (EEC) No 3037/90, а также некоторые Правила ЕС в специфических статистических областях http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_393/l_39320061230en00010039.p df Рассмотрим вкратце Директиву о стратегической экологической оценке (2001/42/ЕС) и Директиву по оценке воздействия на окружающую среду (2011 /92/EU) Директива о Стратегической экологической оценке (SEA) (Директива 2001/42/EC Европарламента и Совета Европы от 27 июня 2001 по оценке воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду) была разработана в соответствии в 5-ой Программой действий по окружающей среде. В преамбуле Директивы отмечается, что экологическая оценка является важным инструментом для интеграции экологических вопросов в процесс подготовки и принятия решений по некоторым планам и программам, которые 28 могут иметь значительное воздействие на окружающую среду в государствах ЕС. Цель Директивы, указанная в статье 1, заключается в обеспечении высокого уровня охраны окружающей среды и интеграции экологических вопросов в процесс подготовки и принятия решений по планам и программам с точки зрения обеспечения устойчивого развития, а также гарантии того, что экологическая оценка проводится по планам и программам, которые, возможно, имеют значительное воздействие на окружающую среду. Статья 2 рассматривает термины и определения, относящиеся к директиве, в частности, определяется термин «экологическая оценка», который включает в себя подготовку доклада о состоянии окружающей среды, проведение консультаций, учет результатов доклада и консультации в процессе принятия решений и информирование о принятых решенияхРассмотрим директиву по оценке воздействия на окружающую среду. Статья 3 п.1 определяет объем экологической оценки, которая должна проводиться в отношении планов и программ, имеющих значительное воздействие на окружающую среду. В этой статье (п.8) также определено, что планы, направленные на обеспечение государственной безопасности или ликвидацию аварий, не подвергаются экологической оценке. Также не подвергаются экологической оценке финансовые или бюджетные планы и программы. Статья 4 определяет, что требования директивы должны быть или интегрированы с существующими планами и программами или введены в планы и программы, разработанные в соответствии с этой Директивой. Статья 5 определяет требования в докладу о состоянии окружающей среды. В частности, в п.1. отмечается, что доклад о состоянии окружающей среды должен содержать оценку значительных воздействий внедряемых планов и 29 программ и возможных альтернатив этим планам и программам, которые принимают во внимание цели и географические условия. Доклад о состоянии окружающей среды должен также включать уровень современных знаний и методы оценки, содержание и уровень детализации планов или программ, их место в процессе принятия решений. Статья 6 определяет требования к консультациям с представителями общественности по разрабатываемым планам и программам. Статья 7, в свою очередь, определяет требования к трансграничным консультациям в том случае, когда разрабатываемые планы или программы могут оказывать существенное влияние на окружающую среду других государств, или когда государство подвергается воздействию планов или программ, принимаемых в других государствах. При принятии решения по планам или программам (статья 8) необходимо принимать во внимание результаты, приведенные в докладах о состоянии окружающей среды, и результаты, полученные в рамках трансграничных консультаций. При одобрении планов или программ (статья 9) об этом должны быть уведомлены все участники оценки воздействия на окружающую среду, которым должен быть обеспечен доступ к следующим документам: Одобренные планы или программы; Заявление о том, каким образом результаты консультаций включены в планы или программы, причины выбора варианта плана или программы из альтернативных предложений. Статья 10 требует проведения мониторинга значительных воздействий на окружающую среду внедряемых планов или программ для возможно более раннего выявления отрицательных воздействий. Статья 11 описывает взаимосвязь Директивы с другими нормативными актами ЕС. 30 Статья 12 содержит требования к обмену информацией между государствамичленами ЕС и Еврокомиссией, требования к содержанию докладов и их периодичности. Статьи 13 – 15 относятся к процедурам внедрения Директивы, вступления ее в силу, и адресатов Директивы. Приложения к Директиве содержат дополнительные требования к отдельным статьям Директивы Директива 2011/92/ЕС по оценке воздействия некоторых общественных и частных проектов на окружающую среду (EIA Directive - Directive 2011 /92/EU on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment). Статья 1, п.1. Эта директива применяется к тем общественным и частным проектам, которые, возможно, будут оказывать значительное влияние на окружающую среду. Статья 2, п.2. Процедура оценки воздействия на окружающую среду может быть интегрирована в существующие процедуры согласования проектов в государствах ЕС или, при их отсутствии, в другие процедуры, которые должны быть разработаны для согласования с целями настоящей директивы. Статья 3. Процедура оценки воздействия на окружающую среду должна идентифицировать, описать и соответствующим образом оценить, для каждого отдельного случая и в соответствии со статьями 4 – 12, прямое и не прямое воздействие проекта на следующие факторы: a) человек, фауна и флора, b) почва, вода, воздух, климат и ландшафт, c) материальные активы и культурное наследие, d) взаимодействие между факторами, отмеченными в (a), (b) и (c). 31 Статья 4 содержит рекомендации по возможным процедурам оценки – последовательное рассмотрение от случая к случаю и оценка по пороговым критериям. В Статье 5, п. 3 директивы отмечается, что, в соответствии с ее требованиями, разработчики должны предоставить следующую информацию: a) описание проекта, включающее информацию о месте, дизайн и размер проекта, b) описание предполагаемых мер, чтобы избежать, уменьшить и, если возможно, исправить значительные отрицательные воздействия, c) данные, требуемые для идентификации и оценки основных воздействий, которые проект будет, возможно, оказывать на окружающую среду, d) основные альтернативные проекты, изученные разработчиком, с объяснением основных причин этого выбора, принимая во внимание воздействие на окружающую среду, e) не техническое резюме по информации, относящейся к перечисленным выше пунктам. Статья 6, п.1 содержит требование к государствам ЕС предоставить возможность властям, имеющим отношение к проекту по причине из специфической экологической ответственности, изложить их мнение о предоставленной разработчиком информации. В соответствии со статьей 7, когда проект может иметь значительное воздействие на другие государства, государство, на территории которого будет реализован проект, должно предоставить этим государствам необходимую информацию Статьи 8 – 16 описывают процедуры принятия решений по проектам. Приложение I – VI к директиве содержат дополнительные материалы, относящиеся к проектам, попадающим под действие Директивы, критериям отбора проектов, требованиям к описанию проектов и другую информацию. 32 Далее нормативные акты будут рассматриваться в соответствующих разделах курса. 33
