Агенты имеют значение: провалы реформ региональной

Агенты имеют значение: провалы реформ региональной политики в России
Доклад посвящен анализу политических причин провала целого ряда реформ, направленных
на формирование непротиворечивой политики регионального социально-экономического
развития в России в 2000-е годы.
Значительное количество существующей литературы по региональной политике и
региональному развитию в России не объясняет того, почему в течение 1990 – 2000-х годов в
стране не сформировалась политика, которая последовательно и эффективно решала бы
проблему обеспечения сбалансированного и устойчивого социально-экономического
развития регионов страны. В ходе первого срока своего правления Владимир Путин начал
реализацию целого ряда важных – и при этом часто непопулярных – реформ в области
государственного управления, социального обеспечения и экономического развития, однако
реформ региональной политики среди них не оказалось. В то же время в течение первой
половины 2000-х годов в Правительстве России разрабатывались проекты реформ в данной
области, каждый из которых был либо свернут на этапе принятия соответствующих
нормативных актов, либо прерван на этапе реализации.
Центральной теоретической работой, посвященной причинам удачи и неуспеха принятия
политических решений, является книга Джона Кингдона Agendas, Alternatives, and Public
Policices1. В своей работе Кингдон критикует подход, часто используемый политическими
исследователями, сводящими все условия успешного проведения реформ к действиям
отдельных акторов (агентов), их интересам и разрабатываемым ими стратегиям. Модель
Кингдона, напротив, фокусируется на структурных условиях возможности проведения
реформ, отводя акторам (в терминологии Кингдона – участникам) скорее второстепенную
роль.
В ходе исследования я протестировал модель Кингдона на эмпирическом материале,
посвященном процессам разработки и реализации разнообразных мер государственного
управления в рамках региональной политики в 2000-е годы. Среди анализируемых случаев –
подготовка Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской
Федерации и проект создания сети городских агломераций на территории Российской
Федерации. Согласно Кингдону, политические изменения (policy changes) являются
1
John W. Kingdon (2003). Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: Longman.
результатом того, что можно было бы назвать «счастливым стечением обстоятельств»: при
наиболее приятных политических условиях административно сильные акторы предлагают
такое политическое решение (policy alternative), которое рассматривается всеми участниками
политического процесса как приемлемое для всех решение реально существующих проблем.
Пример
реформ
региональной
политики
в
России
демонстрирует,
насколько
труднодостижимо такое сочетание условий. При этом главным ограничением для реализации
хотя бы каких-то реформ в региональной политике становится именно позиция участников.
Реформы в региональной политике сталкиваются с классической проблемой J-curve2: они
значительным образом изменяют институты в краткосрочной перспективе и подрывают
сложившийся статус-кво для всех влиятельнейших участников политического процесса,
обещая при этом позитивные результаты в экономической (но не политической!) сфере лишь
в долгосрочной перспективе.
Таким образом, предлагаемое для обсуждения на конференции исследование не только
описывает и объясняет динамику принятия политических решений в сфере регионального
развития, но также актуализирует дискуссию, посвященную факторам успеха и неудач
реформ в современных государствах.
2
Joel S. Hellman (1998). Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunistic Transitions, in: World
Politics 50, 2: 203 – 234.