Методические рекомендации по работе Управляющих советов в

Методические рекомендации по работе Управляющих советов в школах по
проведению общественной экспертизы хода реформ в образовании и
независимой оценке качества общего образования
Права граждан на участие в общественной экспертизе хода реформ в
образовании и независимой оценке качества общего образования в
российском законодательстве
Состояние
и
дальнейшие
возможные
направления
развития
государственно-общественного управления образованием в настоящее время
определяются существенными изменениями законодательства.
Это связано,
прежде всего, со вступлением в силу нового Федерального закона «Об
образовании в Российской Федерации» №273-фз от 29.12.2012 г.
В действующем законе в сравнении с предыдущим законом РФ «Об
образовании» от 1992 года принцип государственно-общественного управления
образованием перенесен из принципов государственной политики в сфере
образования в перечень принципов организации управления системой
образования в целом и во всех ее структурных элементах. Действительно, в главе
12, в статье 89, посвященной вопросам управления, говорится: «1. Управление
системой образования осуществляется на принципах законности, демократии,
автономии образовательных организаций, информационной открытости системы
образования и учета общественного мнения и носит государственнообщественный характер». Иначе говоря, все субъекты управления системой
образования в целом и ее структурных и территориальных подструктур должны в
той или иной мере включать принцип государственно-общественного управления
в свои структуры организации управления.
Детализация обязательных и возможных подходов к реализации принципа
государственно-общественного
управления
в
структуре
управления
образовательными
организациями,
в
частности,
государственными
и
муниципальными образовательными организациями, дана законодателем в
статье 26 закона. Здесь предложены принципы и формы организации управления,
прямо или опосредованно реализующие принцип государственно-общественного
управления.
В пункте 2 статьи 26 сказано: «Управление образовательной организацией
осуществляется
на
основе
сочетания
принципов
единоначалия
и
коллегиальности». Далее законодателем в пункте 4 статьи 26 предложены
обязательные и возможные формы организации коллегиальных органов
управления образовательными организациями: «В образовательной организации
формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее
собрание (конференция) работников образовательной организации (в
профессиональной образовательной организации и образовательной организации
высшего образования - общее собрание (конференция) работников и
обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в
образовательной организации высшего образования - ученый совет), а также
могут
формироваться
попечительский
совет,
управляющий
совет,
наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления,
предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации».
Необходимо отметить, что здесь орган под названием «наблюдательный
совет», будучи также коллегиальным органом управления, имеет отношение
только к образовательным организациям в организационно-правовой форме
1
автономных учреждений. Для них федеральным законом «Об автономных
учреждениях» №174-ФЗ такой орган управления установлен как обязательный. Но
к
реализации
принципа
государственно-общественного
управления
в
образовательной организации он не имеет прямого отношения и не включен в
наше рассмотрение.
К обязательным коллегиальным органам, которые необходимо создать в
образовательной организации, законодателем отнесены:
общее собрание (конференция) работников образовательной
организации;
педагогический совет.
Это известные и давно существующие в образовательных организациях
организационные
формы
привлечения
педагогической
общественности,
общественности работников образовательных организаций к управлению
образовательными организациями. Но ранее, по смыслу закона РФ «Об
образовании» 1992 года, они именовались формами или органами
самоуправления и, по сути, были организационными формами опосредованного
привлечения работников к управлению образовательными организациями. Тот
факт, что эти органы теперь отнесены к коллегиальным органам управления,
свидетельствует о необходимости придать им соответствующие функции и
полномочия именно органов управления.
К другим коллегиальным органам управления, которые могут быть созданы
в образовательной организации, законодатель отнес также уже известные ранее и
апробированные в широкой практике:
попечительский совет;
управляющий совет;
другие коллегиальные органы управления.
То есть законодатель оставил открытым перечень возможных по названию,
по способу формирования, по составу функций и полномочий коллегиальных
органов управления образовательной организацией. Это может быть известный и
апробированный с 1989 года совет образовательной организации или иной орган.
Важно и в отношении перечисленных органов отметить, что в силу их
законодательного наименования «органами управления» им, также как и
обязательным коллегиальным органам, необходимо придать соответствующие
функции и полномочия именно по управлению образовательной организацией.
Решение о наделении управленческими функциями и полномочиями
обязательных и возможных коллегиальных органов управления (в случае
создания в организации последних) законодатель отнес к совместному ведению
образовательной организации и ее учредителя через внесение соответствующих
изменений и дополнений в устав организации или через принятие новой редакции
устава. Действительно, устав разрабатывается и внутри образовательной
организации в порядке, предусмотренном действующим уставом, а затем, перед
государственной регистрацией, представляется на утверждение учредителю. А
наименование, «структура, порядок формирования, срок полномочий и
компетенция органов управления образовательной организацией, порядок
принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации
устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с
законодательством Российской Федерации» (п. 5 ст.26 №273-ФЗ).
При этом законодатель не детализировал и не определил перечень
функций и полномочий, передаваемых коллегиальным органам управления, но
задал ориентир и общий принцип учредителю и образовательным организациям к
возможным подходам к формированию функционального состава и компетенции
коллегиальных органов управления: «Единоличным исполнительным органом
2
образовательной
организации
является
руководитель
образовательной
организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель),
который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной
организации (п.3 ст. 26 №273-ФЗ). Иначе говоря, здесь законом установлена
исключительная, неотъемлемая компетенция единоличного исполнительного
органа управления – руководителя образовательной организации. Это, по
определению закона – «текущее руководство деятельностью образовательной
организацией», исполнительный менеджмент. Другие области компетенции
сферы управления, например, стратегическое управление, законодатель оставил
областями возможного перераспределения между единоличным исполнительным
органом управления и коллегиальными органами управления.
В действующем законе также предусмотрены формы и органы
опосредованного участия педагогической и родительской общественности в
управлении образовательными организациями, которые вполне реализуют право
работников, обучающихся старшего возраста и родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении
образовательной организацией:
«В
целях
учета
мнения
обучающихся,
родителей
(законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников
по вопросам управления образовательной организацией и при принятии
образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их
права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников
в образовательной организации:
1) создаются советы обучающихся …, советы родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы (далее советы обучающихся, советы родителей);
2) действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников
образовательной организации (далее - представительные органы обучающихся,
представительные органы работников)» (п. 6 ст. 26 №273-ФЗ).
Известные и традиционные родительские комитеты поименованы теперь
советами родителей, хотя наименование законодатель изменять не требует,
оставив список возможных наименований открытым – «или иные органы».
Последнее означает, что возможны также и иные не только по названию, но и по
структурной организации разнообразные органы родительской общественности:
родительские собрания, конференции, «советы отцов» и др.
В действующем законе «Об образовании в Российской Федерации» более
детально регламентированы процедуры и механизмы защиты прав обучающихся,
родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (статья
45), которые вправе обратиться в органы управления образовательной
организации (либо к руководителю, либо в коллегиальный орган управления
образовательной организации) или в специальную комиссию по урегулированию
споров между участниками образовательных отношений. Такая комиссия теперь в
обязательном порядке должна быть сформирована во всех государственных и
муниципальных образовательных организациях «в целях урегулирования
разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам
реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения
конфликта интересов педагогического работника, применения локальных
нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся
дисциплинарного взыскания».
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющие государственное управление в сфере образования и
органы
3
местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования,
как элементы системы образования, также привлечены законодателем к
реализации в управлении принципа государственно-общественного управления
образованием. Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 256-ФЗ статьей 6 внес
изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об
образовании в Российской Федерации":
«5) дополнить статьей 95.2 следующего содержания: Статья 95.2.
Независимая оценка качества образовательной деятельности организаций,
осуществляющих образовательную деятельность».
В пункте 2 вновь внесенной статьи 95.2 говорится:
«В целях создания условий для проведения независимой оценки качества
образовательной деятельности организаций:
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющие государственное управление в сфере образования, с участием
общественных организаций формируют общественные советы по проведению
независимой оценки качества образовательной деятельности организаций,
расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, и утверждают
положение о них;
3) органы местного самоуправления с участием общественных организаций
вправе формировать общественные советы по проведению независимой оценки
качества образовательной деятельности организаций, расположенных на
территориях муниципальных образований, и утверждать положение о них».
На региональном уровне управления образованием появляется новый
обязательный, а на муниципальном уровне управления образованием может
появиться коллегиальный орган привлечения общественности к организации и
проведению независимой оценки качества образовательной деятельности
образовательных организаций.
На региональном уровне обязательно, а также и на муниципальном уровне
в случае создания, общественный совет получает установленные законодательно
функции и полномочия:
«Общественные советы по проведению независимой оценки качества
образовательной деятельности организаций:
1) определяют перечни организаций, подлежащих оценке
2) формируют предложения для разработки технического задания
3) устанавливают … критерии оценки качества (дополнительно к
установленным настоящей статьей общим критериям)
4) проводят независимую оценку качества
5) представляют соответственно в … органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации…, органы местного самоуправления
результаты независимой оценки качества образовательной деятельности
организаций, а также предложения об улучшении их деятельности» (п.7 ст.95.2).
Таким образом, коллегиальные органы общественности на муниципальном
и региональном уровнях управления образованием получили законодательно
закрепленные функции и полномочия организовывать и проводить независимую
оценку качества работы образовательных организаций по следующим общим
критериям:
открытость
и
доступность
информации
об
организациях,
осуществляющих образовательную деятельность;
комфортность условий, в которых осуществляется образовательная
деятельность;
доброжелательность, вежливость, компетентность работников;
4
удовлетворенность
качеством
образовательной
деятельности
организаций» (п. 4 ст. 95.2).
Кроме этого общественные советы вправе устанавливать дополнительные
критерии независимой оценки качества работы образовательных организаций.
Закон устанавливает следующие составляющие понятия «качества
образования» (п.п. 29 ст.2 №273-ФЗ):
степень
соответствия
федеральным
государственным
образовательным стандартам;
степень достижения планируемых результатов образовательной
программы;
степень соответствия требованиям и (или) потребностям физического
или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная
деятельность.
Кроме такой внешней оценки качества деятельности образовательных
организаций «сверху», общественным советом соответствующего уровня
управления образованием, законодателем предусмотрена еще и возможность
проведения «снизу», в том числе по инициативе родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся, независимой оценки еще
одной составляющей комплексного понятия «качество образования» - качества
подготовки обучающегося.
Этому посвящена новая статья 95.1 в №273-ФЗ (в редакции Федерального
закона №256-ФЗ от 21.07.2014г.): «Независимая оценка качества подготовки
обучающихся проводится по инициативе участников отношений в сфере
образования в целях подготовки информации об уровне освоения обучающимися
образовательной программы или ее частей, предоставления участникам
отношений в сфере образования информации о качестве подготовки
обучающихся».
Здесь необходимо и важно отметить, что инициаторами независимой
оценки качества подготовки обучающихся в любой образовательной организации
могут выступать не только их родители (законные представители), но и все
участники отношений в сфере образования, к которым п.п. 32 статьи 2 №273-ФЗ
относит:
участников образовательных отношений, включая родителей и
педагогических работников;
федеральные государственные органы;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления.
Последние могут выступить инициаторами проведения независимой оценки
качества подготовки обучающихся в той или иной образовательной организации
также по ходатайству своих общественных советов.
В федеральном законодательном поле появились также нововведения и за
пределами законодательства об образовании, расширяющие права и
возможности активных граждан, включая родительскую общественность, получать
необходимую информацию, оценивать качество деятельности органов
управления образованием и подведомственных им образовательных организаций,
влиять на решения органов управления образованием и образовательных
организаций. Президентом РФ подписан и вступил в силу Федеральный закон от
21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации». Согласно его статье 9 к субъектам общественного контроля кроме
общественных палат РФ и общественных палат субъектов РФ отнесены:
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
5
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти,
общественные
советы
при
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органах государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Статья 10 этого закона определяет следующие права субъектов
общественного контроля:
«Субъекты общественного контроля вправе:
1) осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
4) посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными
законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными
нормативными правовыми актами, соответствующие органы государственной
власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные
организации…».
Статьей 18 определены формы общественного контроля:
«Формы общественного контроля
1. Общественный контроль осуществляется в формах общественного
мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах,
не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах
взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами
и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения,
общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия.
2. Общественный контроль может осуществляться одновременно в
нескольких формах».
В частности, одна из форм общественного контроля – общественная
проверка регламентируется следующим образом (статья 20):
«1. Под общественной проверкой в настоящем Федеральном законе
понимается совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и
анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся
общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности,
затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные
интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций. Общественные проверки проводятся в случаях и порядке, которые
предусмотрены федеральными законами.
2. Инициаторами общественной проверки могут быть … уполномоченные по
правам человека, по правам ребенка, … по правам коренных малочисленных
народов в субъектах Российской Федерации, … общественные палаты субъектов
Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных
образований и иные субъекты общественного контроля…
6. При подготовке общественной проверки ее организатор вправе
направить в проверяемые орган или организацию запрос о предоставлении
необходимых для проведения общественной проверки документов и других
материалов…
8. Итоговый документ (акт), подготовленный по результатам общественной
проверки, направляется руководителю проверяемых органа или организации, а
также иным заинтересованным лицам, размещается субъектами общественного
контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"».
Обращаясь за помощью и поддержкой к субъектам общественного контроля
– в общественные палаты и в общественные советы, а также взаимодействуя с
6
ними, активные представители родительской общественности получают больше
прав, возможностей и инструментов получения знаний и информации о действиях
органов управления образованием различных уровней, о происходящих в системе
образования изменениях и реформах, оценки для себя последствий и эффектов
происходящих изменений и реформ, а также влияния на решения органов
управления через внесение итогов и результатов общественного контроля,
независимой оценки качества деятельности, в том числе в форме общественных
рекомендаций и заключений, которые органы управления обязаны изучать и
учитывать.
Активные
граждане,
родители
(законные
представители)
несовершеннолетних обучающихся также могут участвовать в работе
общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций,
которые вправе быть субъектами общественного контроля в форме
общественного мониторинга, под которым «понимается осуществляемое
субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное
наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций» (статья 19).
Субъектом общественного контроля по результатам проведения общественного
мониторинга может быть подготовлен итоговый документ, который подлежит
обязательному рассмотрению органами государственной власти, органами
местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями.
Итоговый документ, подготовленный по результатам общественного мониторинга,
размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В
зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе
инициировать
проведение
общественного
обсуждения,
общественных
(публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных
общественных мероприятий.
Активные граждане могут быть привлечены к общественному контролю в
роли общественного инспектора для проведения общественной проверки
деятельности
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, в том числе –
образовательных организаций. Для многих активных граждан открывается
возможность участия в общественном контроле в роли общественных экспертов,
а объектом общественной экспертизы могут быть как органы государственного
управления и местного самоуправления, так и государственные и муниципальные
организации, включая образовательные организации.
Актуальность и возможности формирования условий участия граждан
в общественном контроле хода реформ в образовании и в независимой
оценке качества образования на уровне образовательной организации
Все рассмотренные выше нововведения в российском законодательстве в
сфере образования и за ее пределами свидетельствуют о существенном
расширении прав, полномочий и возможностей общественности, органов
общественного участия в управлении влияния на органы управления
образованием муниципального и регионального уровней, на руководителей
образовательных организаций в целях учета своих прав и законных интересов,
потребностей и требований.
7
Стратегия игнорирования требований и потребностей получателей
образования к его качеству со стороны руководителей образовательных
организаций и органов управления образованием содержит сегодня в себе новые
потенциальные риски, которые совершенно отсутствовали до настоящего
времени.
Аналогичные риски содержит в себе и политика игнорирования,
недостаточного учета законных прав, интересов, требований и потребностей
получателей образования в ходе реализации различных изменений, реформ и
модернизаций в системе образования.
Кроме улучшающих изменений в организации образовательной
деятельности, планируемой и осуществляемой руководителем образовательной
организации, последний также обязан транслировать в своей образовательной
организации инструкции, приказы и указания по реализации изменений в
государственной политике в сфере образования, по внедрению инноваций и
изменений в образовательной, финансово-хозяйственной и других областях
деятельности образовательной организации. Многие такого рода изменения не
могут не затрагивать права, законные интересы, потребности и требования
получателей образования, что содержит в себе риски конфликта интересов
руководителя образовательной организации и получателей образования.
Причины этого могут быть различными.
Возможен вариант, когда требования и указания к введению изменений
сформулированы
изначально
соответствующим
органом
управления
образованием федерального или регионального уровня без должного учета прав
и законных интересов получателей образования. В этом случае единственным
необходимым вариантом реагирования активных заинтересованных граждан
является обращение к субъектам общественного контроля соответствующего
уровня (общественные палаты, общественные советы).
Также возможен вариант, когда исполнительские решения органа,
осуществляющего функции и полномочия учредителя образовательной
организации
или
самого
руководителя
образовательной
организации,
принимаемые ими в рамках своих полномочий, частично искажают замысел и
содержание предложенных с вышестоящих уровней управления образованием
нововведений именно в части учета прав и законных интересов получателей
образования. В этом случае можно говорить о том, что причинами рисков
возникновения конфликта интересов руководства образовательной организации и
получателей образования являются ошибочные или неквалифицированные
управленческие действия на нижестоящих уровнях управления образованием. И
разрешение потенциальных конфликтов на этой почве разумнее было бы решить
уже на уровне образовательной организации и (или) ее учредителя.
Независимо от рассмотренных причин возникновения неудовлетворенности
гражданина от реализуемых реформ у активного гражданина теперь есть права,
возможности и инструменты реагирования и влияния на ситуации, вызвавшие его
обоснованное
неудовлетворение
состоянием
дел
и
изменениями
в
образовательной организации. Сегодня гражданин может обратиться к субъектам
общественного контроля и, если ситуация с не учетом прав, законных интересов,
требований и потребностей получателей образования окажется общественно
значимой, субъект общественного контроля может инициировать и реализовать те
или иные процедуры общественного контроля в отношении как образовательной
организации, так и в отношении органа, осуществляющего функции и полномочия
учредителя этой образовательной организации. Может быть организован и
проведен общественный мониторинг деятельности образовательной организации
и ее учредителя, по результатам которого и в зависимости от них могут быть
8
назначены: общественная экспертиза, общественная проверка деятельности
образовательной организации и ее учредителя, а также общественные
(публичные) обсуждения итогов и результатов проведенных процедур
общественного контроля. Итоги всех процедур общественного контроля появятся
не только в широком доступе в сети «Интернет», но и будут направлены в
соответствующие органы управления образованием или в вышестоящие органы
государственного управления для рассмотрения и принятия мер по исправлению
ситуации с реализацией прав и законных интересов получателей образования.
При этом сами активные граждане могут быть привлечены субъектами
общественного контроля к реализации процедур общественного контроля, в том
числе в роли общественного эксперта, общественного инспектора и т.п.
Организационные
аспекты
участия
органов
государственнообщественного управления образовательной организации в общественной
экспертизе хода реформ и независимой оценке качества образования
С точки зрения науки управления наделение органов государственнообщественного управления дополнительными функциями и полномочиями в части
функции управления под названием «контроль» не может вызывать обоснованных
возражений. Контроль, как одна из функций управления, реализуется в различных
формах и процедурах, включая процедуры периодической оценки достижения
контрольных запланированных показателей деятельности организации, включая
показатели качества этой деятельности. Постоянный или в определенный период
непрерывный контроль исполнения управленческих решений, хода реализации
реформ и внедрения инноваций может осуществляться по процедуре
мониторинга. Поскольку органы государственно-общественного управления, как
совместные по своей структурной организации, так и раздельные по составу
участников образовательных отношений, призваны привлекать заинтересованных
граждан, активную родительскую общественность к реализации тех или иных
функций управления, включая функцию контроля, постольку расширение
функционального состава органов государственно-общественного управления в
части контрольных функций означает дальнейшее развитие и совершенствование
системы
государственно-общественного
управления
образовательной
организации.
Нормативное правовое регулирование структурного и функционального
состава
органов
государственно-общественного
управления
отнесено
законодательством на уровень локального нормативного регулирования
образовательной организации. Последнее означает, что регламентация
расширения структурно-функционального состава органов государственнообщественного управления образовательной организации в сторону расширения
их контрольных функций и полномочий находится в компетенции
образовательной организации и ее учредителя. Последний наделен правом
утверждения предлагаемых образовательной организацией необходимых
дополнений и изменений в уставе образовательной организации в части
закрепления тех или иных функций и полномочий по участию в управлении
образовательной организацией. Ориентирами при формировании новых функций
и полномочий органов государственно-общественного управления могут стать в
порядке реализации нормы аналогии закона и аналогии права (ст. 6 Гражданского
кодекса РФ) некоторые законодательные предписания Федерального закона «Об
9
основах общественного контроля» и Федерального закона «Об образовании в
Российской Федерации».
Модель дополненной новыми контрольными и оценочными функциями
системы
государственно-общественного
управления
образовательной
организации может быть представлена следующим образом.
Основными объектами предлагаемых дополнений и изменений в целях
привлечения
заинтересованных
граждан
и
активной
родительской
общественности к участию в общественном контроле хода реформ и в
независимой оценке качества образования на уровне образовательной
организации являются:
коллегиальный орган управления образовательной организации –
управляющий совет;
представительный орган родителей (законных представителей)
несовершеннолетних обучающихся – совет родителей, который может также
иметь наименование родительский комитет.
Для реализации отдельных новых контрольных и оценочных функций в
системе
государственно-общественного
управления
необходимо
также
использовать такие организационные формы, как общее собрание (конференция)
родителей (законных представителей несовершеннолетних обучающихся,
собрания (конференции) родителей (законных представителей по ступеням
обучения, по параллелям классов, а также собрания родителей в классах
общеобразовательной организации. Также могут быть использованы формы
совместных
общих
собраний
(конференций)
родителей
(законных
представителей)
несовершеннолетних
обучающихся
с
педагогическими
работниками образовательной организации и раздельных – по ступеням и
параллелям классов обучения (при необходимости).
Структурная организация совета родителей (законных представителей)
несовершеннолетних обучающихся должна быть максимально развернутой: кроме
совета родителей образовательной организации полезно иметь советы родителей
по ступеням обучения и советы родителей в классах.
Исходная структурная организация управляющего совета в целях
реализации предлагаемой модели не требует существенных изменений и
дополнений. Состав и численное соотношение членов управляющего совета и
порядок создания и деятельности его функциональных структурных
подразделений – рабочих групп, комиссий и комитетов остается прежний. Для
реализации новых контрольных и оценочных функций и полномочий может быть
полезным создание новых специальных рабочих групп и комиссий управляющего
совета.
Поскольку управляющий совет является коллегиальным органом
управления образовательной организации, то он может быть наделен
полномочиями на принятие решений об инициировании тех или иных форм
контроля и оценочных процедур, а также правом локальной нормативной
регламентации порядков реализации этих форм и процедур, что должно быть в
обязательном порядке отражено в уставе образовательной организации.
Совет родителей законом не отнесен к коллегиальным органам управления
и поэтому может быть наделен только некоторыми дополнительными функциями
участия в формах контроля и оценочных процедурах и правом вносить
рекомендации, заключения и ходатайства, как в коллегиальный орган управления,
так и в адрес единоличного исполнительного органа управления образовательной
организации.
10
Основными объектами дополнений и изменений в традиционной модели
системы государственно-общественного управления образованием, как мы
указали выше, являются:
функциональный состав и полномочия коллегиального органа
управления образовательной организации;
функции
совета
родителей
(законных
представителей)
несовершеннолетних обучающихся.
В целях расширения общественного участия в независимой оценке
качества работы образовательной организации на уровне образовательной
организации функциональный состав управляющего совета и совета родителей
(законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, а также
полномочия на реализацию новых функций управления управляющего совета
могут быть дополнены следующим.
К функциям управляющего совета образовательной организации в части
оценки степени соответствия образовательной деятельности требованиям и (или)
потребностям физического лица, в интересах которого осуществляется
образовательная деятельность, можно отнести:
инициация и организация проведения независимой оценки качества
образовательной деятельности образовательной организации;
выбор критериев оценки качества образовательной деятельности
организаций (дополнительно к установленным законодательством общим
критериям);
формирование предложений для разработки технического задания на
проведение независимой оценки качества образовательной деятельности
образовательной организации;
проведение независимой оценки качества образовательной
деятельности организаций с учетом информации, представленной оператором
(при наличии оператора);
представление руководителю образовательной организации, органу,
осуществляющему функции и полномочия учредителя образовательной
организации, общественному совету при органе, осуществляющим функции и
полномочия
учредителя
образовательной
организации,
участникам
образовательных
отношений
образовательной
организации
и
иным
заинтересованным гражданам
результаты независимой оценки качества
образовательной деятельности организации, а также предложения об улучшении
ее деятельности.
С вопросом наличия или отсутствия оператора проведения независимой
оценки качества образовательной деятельности образовательной организации
возможны следующие варианты.
Если учредитель соглашается с решением управляющего совета о
необходимости проведения независимой оценки качества образовательной
деятельности, тогда по аналогии с реализацией подобных решений
общественного совета учредитель производит конкурсную закупку услуг
специализированной организации по оценке качества образовательной
деятельности. В случае, если учредитель устраняется от решения этого вопроса,
управляющему совету и руководителю образовательной организации необходимо
найти безвозмездную для образовательной организации услугу со стороны
некоммерческой организации, получившей грантовую поддержку на данный вид
деятельности или иную государственную поддержку, например, в порядке
реализации Федерального закона №40-ФЗ «О государственной поддержке
социально ориентированных некоммерческих организаций», либо искать
11
финансовые ресурсы на основах благотворительности или из иных внебюджетных
источников.
В целях независимой оценки качества образовательной деятельности
управляющий совет может использовать также и другой путь, предусмотренный
законодательством. Так, статья 96 Федерального закона «Об образовании в
Российской Федерации» предусматривает процедуру общественной аккредитации
образовательной организации. Тогда к функциям управляющего совета следует
отнести организацию и осуществление процедуры общественной аккредитации в
целях
признания
уровня
образовательной
деятельности
организации
соответствующим критериям и требованиям выбранной в качестве субъекта
общественной аккредитации российской или международной организации. Вопрос
финансового обеспечения в этом случае решается либо с учредителем, либо в
рамках рассмотренных выше вариантов финансового обеспечения деятельности
оператора независимой оценки качества образования.
К функциям совета родителей образовательной организации в целях
осуществления независимой оценки качества подготовки обучающихся в
образовательной организации можно отнести:
выявление
общественного
мнения
родителей
(законных
представителей) обучающихся о необходимости проведения независимой оценки
качества подготовки обучающихся в образовательной организации;
принятие
решение
о
внесении
ходатайства
учредителю
образовательной организации о проведении независимой оценки качества
подготовки обучающихся в образовательной организации;
представление общественному совету при органе, осуществляющим
функции и полномочия учредителя образовательной организации, участникам
образовательных
отношений
образовательной
организации
и
иным
заинтересованным гражданам
результатов независимой оценки качества
подготовки обучающихся в образовательной организации.
В целях реализации последней функции правомерно использовать общие
собрания
(конференции)
родителей
(законных
представителей)
несовершеннолетних обучающихся и совместные формы собраний (конференций)
участников образовательных отношений.
Статья 95.1 Федерального закона «Об образовании в Российской
Федерации» устанавливает, что независимая оценка качества подготовки
обучающихся проводится по инициативе участников отношений в сфере
образования в целях подготовки информации об уровне освоения обучающимися
образовательной программы или ее частей, предоставления участникам
отношений в сфере образования информации о качестве подготовки
обучающихся. Статья 2 закона относит к таким участникам также родителей
(законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, что обосновывает
правомерность придания совету родителей предложенных выше функций по
инициации такой независимой оценки качества подготовки обучающихся и
обязывает учредителя либо удовлетворить ходатайство совета родителей, либо
обоснованно отвергнуть его в силу предусмотренных действующим
законодательством причин.
В целях привлечения граждан к участию в общественном контроле хода
реформ на уровне образовательной организации функциональный состав
управляющего совета и совета родителей (законных представителей)
несовершеннолетних обучающихся, а также полномочия на реализацию новых
функций управления управляющего совета могут быть дополнены следующим.
12
К функциям управляющего совета образовательной организации можно
отнести:
инициация процедур общественного контроля деятельности
образовательной организации, общественной проверки, анализа и общественной
оценки издаваемых единоличным исполнительным органом управления
локальных нормативных актов и принимаемых решений;
организация и проведение общественного контроля в формах
общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы,
общественного осуждения на общих собраниях (конференциях) участников
образовательных отношений и заинтересованных граждан, а также с
использованием ИКТ в сети «Интернет»;
обеспечение публичности и открытости реализуемых процедур и
форм общественного контроля;
организация групп общественного контроля и привлечение в них
заинтересованных граждан в качестве общественных инспекторов, общественных
экспертов и иных лиц, в том числе из числа участников образовательных
отношений;
- привлечение к реализации процедур общественного контроля
представительных органов участников образовательных отношений (работников и
родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;
определение и обнародование результатов общественного контроля
и направление их в орган, осуществляющий функции и полномочия
образовательной организации, в общественный совет при таком органе,
руководителю образовательной организации.
К полномочиям управляющего совета образовательной организации в части
организации и проведения общественного контроля в образовательной
организации, можно отнести:
принятие решения о проведении общественного контроля
деятельности образовательной организации;
принятие решения о выборе формы или нескольких форм
проведения общественного контроля;
утверждение регламента проведения общественного мониторинга;
утверждение регламента общественной проверки;
утверждение регламента общественной экспертизы;
утверждение регламента общественного обсуждения;
формирование и утверждение персонального состава групп
общественного контроля (общественных инспекторов, общественных экспертов и
иных лиц);
регламентация обеспечения публичности и открытости реализуемых
процедур и форм общественного контроля;
утверждение результатов общественного контроля и направление их
в орган, осуществляющий функции и полномочия образовательной организации, в
общественный совет при таком органе, руководителю образовательной
организации.
Участие совета родителей (законных представителей) несовершеннолетних
обучающихся в процедурах общественного контроля может быт реализовано
следующими функциями:
внесение в управляющий совет обоснованных ходатайств о
проведении общественного контроля по тем или иным аспектам деятельности
образовательной
организации,
проводимых
изменений
и
реформ
в
образовательной организации;
13
внесение в управляющий совет рекомендаций (или требований) по
проведению обязательной общественной экспертизы принимаемых управляющим
советом или руководителем локальных нормативных актов и иных решений,
затрагивающих права и законные интересы обучающихся и родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся;
проведение общественной экспертизы принимаемых управляющим
советом или руководителем локальных нормативных актов и иных решений,
затрагивающих права и законные интересы обучающихся и родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся;
участие в организации и проведении общественных обсуждений в
форматах очных собраний (конференций) и в дистанционном режиме с
использованием ИКТ в сети «Интернет».
Содержательные аспекты участия управляющего совета
в
проведении независимой оценки качества образования
Управляющий совет имеет право стать заказчиком независимой оценки
собственной школы. Такая потребность у совета может возникнуть, например, в
случае некоторой внутренней неудовлетворенности ситуацией в школе или
имиджем школы в ближайшем социальном пространстве. Для поиска оснований
возникновения этой неудовлетворительной ситуации и нужна оценка. Результаты
качественно и грамотно проведенной оценки позволят не только объяснить
причины возникновения такой ситуации, но и выработать рекомендации по ее
преодолению.
Особого внимания заслуживает ситуация, когда, по мнению совета, их
хорошая школа почему-то не пользуется в микрорайоне (в округе, в городе)
заслуженным признанием; когда чужие внешние суждения о школе противоречат
мнению её представителей; когда ведомственные оценки не отражают важных
достоинств школы (например, все школы рейтингуют по результатам ЕГЭ и
всероссийских олимпиад, а такие важные аспекты как психологический климат,
комфортность пребывания детей в школе, разностороннее их развитие – не
учитываются).
В этом случае управляющий совет школы может стать инициатором и
заказчиком проведения независимой оценки не одной своей школы, а всех школ
муниципалитета или даже региона. Это позволит провести сопоставление
разных образовательных организаций и либо обоснованно опровергнет внешние
не очень лестные суждения о школе (за счет этого можно работать на улучшение
её имиджа), либо подтвердит правильность этих суждений (тогда можно будет
определить причины такого отставания и начать работать по их устранению).
Заказ на проведение независимой оценки управляющий совет школы может
адресовать разным субъектам, которые могут помочь в его реализации. Это могут
быть:
- Учредитель школы, орган управления образованием (муниципальный или
региональный), который при наличии у него возможностей и желания может
организовать реализацию независимой оценки по заказу управляющего
совета. Основная сложность этого пути заключается в том, что «уговорить»
орган управления провести оценку отдельно взятой школы, да ещё по
критериям и параметрам, заданным родительской общественностью –
довольно не просто. Здесь высока вероятность возникновения конфликта
интересов между руководством системы образования и представителями
14
общественности, потребителями образовательных услуг. Эту возможность
необходимо учитывать и заранее проектировать механизмы её минимизации,
вплоть до принятия компромиссных вариантов.
Финансовые и юридические отношения между общественным заказчиком
(например, школьным управляющим советом) и органом управления
образованием
должны
регулироваться
в
рамках
российского
законодательства. Механизмы регулирования этих отношений целесообразно
зафиксировать в соответствующих региональных и/или местных нормативных
правовых документах, включая «Положения о советах», «Регламенты
взаимодействия в целях проведения НОК» и т.п. Инициатива разработки таких
документов тоже может исходить от общественности.
- Внешние организации: коммерческие рейтинговые агентства, социально
ориентированные
некоммерческие
организации,
средства
массовой
информации, независимые экспертные группы и т.п. Сложности, возникающие
на этом пути, могут быть связаны с отсутствием достаточно
квалифицированных внешних организаций, способных провести качественную
оценку школы, а также с высокими ценами на подобную работу в
коммерческом секторе.
- Управляющий совет сам может провести оценку своими силами или привлечь
к конкретным видам работ отдельных представителей заинтересованной
общественности: родителей, представителей местного сообщества, партнеров
школы. Основной риск этого пути – недостаток у членов управляющего совета
и привлекаемых им людей важных компетенций в сфере проведения оценки
качества образования.
Следует отметить, что привлекать к проведению независимой оценки
школы её руководителей и педагогов – не целесообразно. В этом случае оценка
просто перестанет быть независимой.
При формировании заказа на проведение независимой оценки школы (или
группы школ) управляющему совету важно определить следующие параметры
своего заказа:
1. Для кого и для чего будет проводиться оценка? Каковы её цель и задачи? Кто
и для чего сможет воспользоваться её результатами?
Возможно, что для определения этих позиций управляющему совету придется
провести небольшое исследование потребительского запроса на результаты
такой оценки.
2. Кого будем оценивать? Кто станет объектом оценки: только одна школа или
даже только одно ее подразделение? Или необходимо провести
сопоставительную оценку, а для этого – оценить все школы муниципального
округа или региона, или некоторые из школ, которые работают в сходных
условиях и по сходным образовательным программам?
3. По
каким
критериям
будет
осуществляться
оценивание?
Какие
характеристики школы или ее деятельности будут подвергнуты оценке?
4. Как в итоге будут выглядеть результаты оценки (итоговый формат)? Это
будет набор оценок или аналитическое экспертное заключение по результатам
оценки? Это будет рейтинг школ или база данных, из которой каждый
желающий сможет построить свой рейтинг? Или как-то по-другому?
5. Будут ли публиковаться результаты оценки? Где, когда и в каком виде?
6. Кто будет проводить оценку? Как, по каким критериям будет выбран
технический исполнитель, организация-оператор, – то есть те специалисты,
которые разработают методику оценки и расчетов, соберут и обработают
данные и т.д.?
15
Кроме формирования заказа на проведение НОК общественность, в том
числе управляющий совет школы, может и должен (согласно требованиям
нормативных документов1) выполнять и другие важные функции:
- Экспертиза качества независимой оценки;
- Обеспечение оптимального использования результатов оценки;
- Продвижение результатов НОК;
- Формирование «культуры открытости».
Качество независимой оценки2 является базовым условием её
эффективности (рис. 5).
Рисунок 1. Условия эффективности независимой оценки качества образования
Качество независимой оценки складывается из качества методики и
инструментария (надежность, валидность) и качества работы оценщиков и
экспертов, их добросовестности и соблюдения всех требований методики.
Для обеспечения качества независимой оценки необходимо проведение
экспертизы. Причем, экспертизу целесообразно проводить на разных этапах
подготовки и проведения оценки, публикации и использования ее результатов.
Имеет смысл подвергнуть экспертизе:
- Техническое задание, сформированное для исполнителей (организацииоператора);
- Методику проведения оценки и оценочный инструментарий (например, анкеты,
опросники, если они используются);
- Результаты проведения оценки и подготовленные на их основе аналитические
и экспертные заключения;
- Рекомендации, сформулированные на основе полученных результатов, и
меры, принятые руководством школы, округа, города, региона…
Очевидно, что экспертизу, например, качества методики оценки должны
проводить профессионалы, которые имеют опыт подобной работы, разбираются
во всех её сложностях и аспектах. Профессиональная оценка призвана
обеспечить
учет
специфических
особенностей
функционирования
образовательной организации, использование новейших разработок и достижений
1
Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 №286 "О формировании независимой системы оценки
качества работы организаций, оказывающих социальные услуги" (вместе с "Правилами формирования…");
Письмо Минобрнауки России от 14.10.2013 №АП-1994/02 «О методических рекомендациях по внедрению
НСОКО» (вместе с «Методическими рекомендациями…»)
2
Мерцалова Т. А., Косарецкий С. Г. Культура общественного рейтингования: снизить риски и усилить
эффекты // Народное образование. – 2013, № 09 С. 33-42.
16
в области оценки качества, соответствие интересам развития школы,
муниципальной и региональной систем образования в целом.
Но это не значит, что общественность, управляющий совет, не могут быть
здесь полезными.
Более того, экспертизу качества НОК нельзя ограничить только
профессиональной оценкой. Это неизбежно приведет к преобладанию
ведомственного подхода. Существует целый ряд специфических вопросов,
которые оценить без участия общественности просто невозможно. Поэтому
управляющему совету следует не только самому стать экспертом в этом вопросе,
но и привлекать к оценке качества НОК общественные организации, независимых
общественных экспертов, представляющих интересы различных групп
потребителей образовательных услуг.
Общественная экспертиза, в первую очередь, ориентирована на оценку
соответствия проводимой НОК сформулированному ранее заказу, интересам и
потребностям общественности.
Другой важный аспект, который может отследить общественная экспертиза
– это добросовестность проведения расчетов, достоверность полученных
результатов, надежность и проверяемость использованных данных.
Значительное внимание следует уделить экспертизе того, насколько
проводимая НОК учитывает специфические особенности школы, её
образовательных программ, контингента обучающихся. Особенно важно это в
ситуации, когда оценивается несколько школ и проводится их сопоставление,
сравнение (например, строится рейтинг этих школ).
Обоснованность интерпретаций в аналитическом или экспертном
заключении также могут стать объектом общественной экспертизы.
Открытость процедур и результатов НОК в значительной мере влияют на
качество независимой оценки. Если все материалы оценки, включая методику,
информацию об исполнителе, список экспертов, источники данных и полученные
результаты, находятся в открытом доступе, то каждый желающий может
внимательно изучить их и дать им оценку. Такая открытость, с одной стороны,
является стимулом для исполнителей и экспертов сделать свою работу
качественно и добросовестно. С другой, – позволяют оперативно выявить
случайные ошибки или недоработки, от которых не застрахован даже самый
добросовестный исполнитель.
В связи с этим, обеспечение открытости НОК, контроль публикуемых
материалов и отслеживание обратной связи, – также становятся экспертными
задачами общественных управляющих.
Зоной особого внимания общественности должна стать практика
использования
результатов
оценки
всеми
ответственными
лицами:
администрацией и педагогами школы, руководителями и сотрудниками органов
управления образованием, органами местной и региональной власти.
Необходимо постоянно отслеживать эффективность и уместность принимаемых
мер и их последствий, возможности минимизации негативного влияния
результатов НОК на оцениваемые объекты.
Общественная экспертиза может осуществляться разными субъектами:
- самим управляющим советом школы или одной из его комиссий;
- привлеченными общественными организациями, в том числе, Общественной
палатой, Общественным советом при органе управления образованием и др.;
- специально сформированным общественным Экспертным советом.
В тех случаях, когда специально создается Экспертный совет, при его
формировании необходимо учитывать следующие основные требования к
экспертам и процедуре формирования экспертного совета
17
Эксперты должны:
- иметь достаточно высокий уровень образования, позволяющий качественно и
эффективно выполнять экспертные функции;
- иметь определенный вес (влияние) в обществе, обладать признанным
авторитетом;
- представлять различные социальные и профессиональные группы
общественности.
При этом Экспертный совет не должен включать слишком большого
количества представителей профессиональной педагогической общественности.
Их доля в составе Экспертного совета – не должна превышать ¼ от общего
состава.
Процедура формирования экспертного совета должна:
- быть максимально открытой и прозрачной;
- обеспечивать минимизацию возможности возникновения конфликта интересов.
Обеспечение
со стороны управляющего
совета эффективности
использования результатов оценки не ограничивается только контролем и
экспертизой. Организация процесса использования результатов должна включать:
- участие в анализе и интерпретации полученных результатов оценки;
- разработку предложений и рекомендаций об улучшении качества работы
школы;
- доведение их до сведения руководства школы, Органов управления
образованием, представителей органов государственно-общественного
управления в сфере образования;
- обеспечение минимизации риска негативного влияния результатов оценки на
школу;
- контроль за выполнением проектов и реализацией мер по совершенствованию
системы
образования,
сформированных
на
основе
предложенных
рекомендаций;
- внесение предложений по корректировке данных мер и проектов.
Силы, время и ресурсы, затраченные управляющим советом на проведение
независимой оценки, могут оказаться напрасными, если её результаты останутся
неизвестными невостребованными большинством потенциальных пользователей.
Востребованность результатов оценки складывается из их нужности,
полезности для целевой группы, и из знания потенциальными пользователями о
проведенной оценке. Первая часть обеспечивается общественным характером
заказа на оценку, процедура формирования которого была описана выше. Вторая
часть – информирование о результатах оценки требует специальной работы.
Для того чтобы заинтересованные лица знали о проведении оценки и могли
воспользоваться её результатами, управляющему совету необходимо заранее
продумать и организовать работу по их презентации и «продвижению». Эта
работа включает:
- распространение информации о проведении оценки, её задачах и методике
проведения, о полученных результатах, перспективах (планах) их
использования и результативности мер, приятых в целях улучшения качества
школьного образования;
- разъяснение этой информации различным представителям общественности
так, чтобы любой заинтересованный человек максимально точного понимал
смысл проведенной НОК и специфических нюансов, которые могут возникнуть
при интерпретации результатов и реализации мер по развитию образования.
Разъяснительная работа имеет особое значение, поскольку она не только
помогает любому пользователю адекватно использовать результаты оценки для
18
решения своих задач, но и снижает риски неправильного понимания и
необоснованных реакций.
Например, школа не попала в топ лучших в рейтинге, построенном по
заказу управляющего совета. Означает ли это, что школа плохая? Что нужно
срочно забирать своего ребенка и переводить в другую школу?
Очевидный ответ: «Нет!». Рейтинг может быть построен по ограниченному
набору критериев и быть ориентированным на решение довольно узкой задачи. В
этом случае, на его основании нельзя выносить комплексного всеобъемлющего
суждения о школе.
Но, не разобравшись в этих нюансах, некоторые родители могут,
действительно, принять кардинальное решение, тем самым спровоцировав отток
из школы хороших детей.
Задача совета – объяснить основные смыслы: Что показала оценка? Что
это означает для школы? Для её учеников? Как эти результаты будут
использованы для улучшения школы?
Умение правильно и эффективно использовать информацию – это часть так
называемой «культуры открытости», которая пока еще недостаточно
сформирована в нашем обществе. Люди уже привыкли, что информации много,
что можно найти самые разные сведения, практически, о чём угодно. Они знают,
что могут высказать публично и открыто свое мнение по любому вопросу. Но вот
пользуются они этими возможностями нерационально, неконструктивно. Тут всем
ещё нужно учиться и учиться.
Общественные управляющие могут стать лидерами этого движения по
освоению культуры открытости. Умение интерпретировать результаты оценок и
принимать по ним адекватные решения – это один из шагов к такой культуре.
В качестве интерактивных механизмов продвижения и обсуждения
процесса и результатов независимой оценки можно использовать тематические
образовательные форумы. Для этого управляющим советом могут быть созданы
коммуникативные площадки, на которых организуется:
- обсуждение критериев качества работы школы (мнения профессиональных
экспертов, потребителей образовательных услуг, иных заинтересованных лиц);
- сбор общественного мнения по различным вопросам деятельности школы и её
общественная оценка;
- обсуждение проблем школы и путей их решения (в том числе с
использованием технологии краудсорсинга);
- консультирование школ (если оценивается не одна, а несколько школ) и
возможность внесения изменений в оценки (при условии обоснования этих
изменений, например, ошибка в данных);
- и др.
Такие интерактивные площадки позволяют расширить количество
различных представителей общественности, включенных в процесс независимой
оценки школ за счет привлечения неорганизованной общественности.
Организованная общественность – управляющий совет школы, конечно
же, обладает большим количеством преимуществ перед неорганизованной
массой. Но имеет и ряд недостатков, в том числе:
- малочисленность;
- ангажированность
(зависимость
от
пригласившего,
например,
от
администрации школы);
- «узость» («ограниченность») взглядов, мнений, интересов, которые
ограничиваются социально-благополучным социальным слоем и активной
жизненной позицией.
19
Неорганизованная общественность с точки зрения участия в независимой
оценке образования также обладает недостатками, например:
- сильная дифференцированность: различие социокультурного капитала, что
приводит к различию интересов, представлений, требований, предъявляемых к
школе;
- пассивность;
- «эмоциональность» – склонность подавляющего большинства представителей
неорганизованной общественности к эмоциональному реагированию на любую
значимую для него ситуацию, что снижает возможность проведения более или
менее объективного оценивания школ;
- неартикулированность запросов, то есть неготовность не только озвучить для
других, но и сформулировать для самого себя свои интересы, потребности,
представления и требования, предъявляемые к школе.
Для уравновешивания, взаимной компенсации этих недостатков,
представляется полезным использовать различные способы массового
привлечения неорганизованной общественности к проводимой управляющим
советом независимой оценке школ. Это могут быть уже упоминаемые ранее
механизмы сбора и учета общественного мнения: социологические опросы (в том
числе, с использованием электронных информационных ресурсов), технология
краудсорсинга и др.
В контексте НОК краудсорсинг может быть эффективно использован для:
- формирования Общественного совета и/или Экспертного совета по
проведению независимой оценки;
- разработки НОК: от замысла до методики;
- проведения оценки школ (как альтернатива – дистантная электронная форма
социологического опроса общественного мнения);
- разработки рекомендаций по использованию результатов оценки для развития
системы образования («мозговой штурм»).
Независимая общественная оценка позволяет органам государственнообщественного
управления
выстроить
конструктивный
обоснованный,
опирающийся на данные, диалог с системой образования: с администраций и
педагогическим коллективом школы, с Учредителем, с работниками органов
управления образованием. Имея на руках результаты таких оценок, особенно,
если оценка проведена грамотно и качественно, можно не просто прийти к
руководству с просьбой или с претензией, а предъявить веские доказательства
своей правоты.
Но проведение независимой оценки – дело весьма трудное, кропотливое и
очень ответственное. Для его реализации мало одного желания и понимания того,
что оценка нужна. Тот, кто берется за организацию и проведение НОК должен
обладать довольно широким набором компетенций в сфере оценки качества
образования.
С другой стороны, мода на рейтинги и пропаганда государственного
приоритета независимо оценки социальных услуг, могут привести (и, в принципе,
уже приводят) к тому, что на широких информационных просторах появляются
самые разные рейтинги и оценки образовательных организаций: вузов, школ,
детских садов.
Среди
них
есть
рейтинги
и
ренкинги-навигаторы,
созданные
профессионалами, такими как «Социальный навигатор» (МИА «Россия сегодня»),
РИА-рейтинг, НИУ ВШЭ, «Эксперт-РА», «РосНоу», «Российский Союз ректоров»,
20
«МАМСО» и другие. Ещё больше, так называемых, пользовательских рейтингов,
построенных на мнениях пользователей таких, например, сайтов, как
http://www.edu-all.ru/,
http://ratings.7ya.ru/,
http://www.schoolup.ru/,
http://www.schoolotzyv.ru/, http://www.s-cool.ru/ и др.
Основной недостаток пользовательских рейтингов – низкий уровень
объективности. Оценки школам ставятся на эмоциональном уровне и носят чисто
субъективный характер. Здесь отсутствует какая бы то ни было методика.
Единственный критерий: «Нравится / Не нравится». Оценки складываются из
предвзятого мнения тех, кто по каким-то причинам (часто сугубо эмоциональным)
решил поставить школе «оценку». Поэтому говорить о её объективности нет
никаких оснований. Однако такие ресурсы существуют и оказывают достаточно
сильное влияние на потребительский выбор и мнение о школе.
Понимая, как сильно может навредить школе неадекватный рейтинг,
управляющий совет не может полностью проигнорировать его результаты.
По отношению к любому такому рейтингу управляющий совет школы, в
первую очередь, должен выстроить свое отношение, определить для себя, как
относиться к его результатам. Для этого необходимо:
- Изучить методику рейтинга;
- Оценить ее качество (возможно, для этого придется привлечь
профессиональных экспертов, например, используя всё то же краудсорсинг);
- Соотнести методику с реальностью своей школы: можно ли, корректно ли
оценивать данную конкретную школу по этой методике;
- Проанализировать результаты оценки и рейтингования;
- Оценить их качество и достоверность;
- Определить, что дают эти результаты для анализа ситуации в школе.
Фактически, по отношению к «чужому» рейтингу, к «чужой» оценке,
управляющий совет школы должен занять позицию эксперта. По результатам
проведенной экспертизы можно будет выстраивать дальнейшую работу с этим
рейтингом.
С одной стороны, как описывалось ранее, необходимо провести подробную
разъяснительную работу для работников школы и потребителей образовательных
услуг о достоинствах и/или недостатках каждого такого рейтинга. Можно
организовать его публичное обсуждение на информационной площадке школы и
совета, где привести аргументированное мнение о нём и его результатах.
Надо попытаться увидеть конструктивные возможности использования
любой внешней оценки, любого рейтинга, в интересах своей школы. Если
результаты оценки хотя бы частично соответствуют реальности, то необходимо
эту их достоверную часть использовать для анализа школьной ситуации и
подготовки рекомендаций органам управления школы по улучшению школьной
системы образования.
Если результаты оценки (рейтинга) вообще ни о чем не говорят, они не
объективны и полностью лишены смысла, то это тоже повод для
совершенствования работы школы. В этом случае надо разрабатывать
рекомендации и план усиления взаимодействия школы с общественностью,
использования публичных площадок в интересах школы.
В ходе работы с результатами «чужих» оценок важно не просто предложить
меры по их использованию. Нужно отслеживать и контролировать процесс
реализации этих мер, их эффективность и продуктивность.
Не менее важным является отслеживание и пресечение негативного
влияния любых рейтингов и оценок на школу, ее учеников, родителей и
педагогический коллектив.
21
22