Правила бюджетной политики в условиях высокой

Солянникова Светлана Петровна, зав. кафедрой
«Государственные и муниципальные финансы»
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации», к.э.н., доц.
ДОКЛАД
на тему:
«Правила бюджетной политики в условиях высокой неопределенности»
Значительные
колебания
цен
на
биржевые
товары,
в
т.ч.
энергоресурсы, на мировых рынках, геополитическая неопределенность,
нестабильность национальной валюты, выражающаяся в росте разрыва
между динамикой реального и номинального эффективных валютных
курсов, в последние годы приводят к нестабильности объемов и структуры
государственных расходов как в странах с развитыми, так и в странах с
развивающимися рынками, что, в свою очередь, усугубляет экономическую
волатильность
и
приводит
к
возникновению
ловушки
медленного
экономического роста.
В этой связи актуальной становится проблема разработки и проведения
бюджетной политики, учитывающей появление новых макроэкономических
рисков и обеспечивающей «запас прочности», что позволит системе
государственных финансов стать стабилизирующим фактором экономики, а
не дополнительным источником рисков для нее. Такой подход позволяет
выделить в качестве главного приоритета в бюджетной политике
соотнесение
целей
справедливости
и
эффективности
при
условии
обеспечения соответствия темпов роста параметров бюджетов темпам
роста экономики, т.к. в странах, устойчивость которых зависит от
внешнеэкономической конъюнктуры, циклические проблемы возникают,
когда динамика расходов бюджетов близко следует за ценами на природные
ресурсы, тем самым усиливая экономические циклы. Это подтверждает и
опыт России, где в 2013-2014 гг. существенная часть дополнительных
нефтегазовых доходов была направлена не в суверенные фонды, а на
замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета и
финансирование дополнительно принятых в 2008-2009 гг. расходных
обязательств.
Для реализации этих приоритетов предлагаем использовать следующие
правила разработки и реализации бюджетной политики в условиях высокой
неопределенности:
1. Установление системы долгосрочных целевых бюджетных
показателей с целью обеспечения преемственности и антицикличности
бюджетной политики
Реализация этого правила предполагает разработку долгосрочного
бюджетного прогноза для оценки и выбора благоприятного варианта
развития (изменения) бюджетов бюджетной системы в зависимости от
социально-экономической ситуации в стране и задач государственной
политики с целью определения возможных решений и действий по его
реализации.
В этой связи при разработке долгосрочного бюджетного прогноза
необходимо учитывать: (1) цели и задачи государственной политики, четко
(однозначно и количественно) определенные и реально достижимые, (2)
макроэкономические параметры, влияющие на формирование бюджетов
бюджетной системы, (3) бюджетные риски. При этом должен обеспечиваться
антициклический
необходимость
характер
реализации
бюджетной
данного
политики.
правила
Объективная
подтверждается
и
международным опытом.
В частности, в 2004-2014 гг. изменение ВВП Норвегии на 87%
определялось ценой на нефть, но изменения цены на нефть и объема
нефтегазового ВВП не влияли на величину государственных расходов, что
обеспечивает
макроэкономическую
национальной валюты этой страны.
2
устойчивость
и
стабильность
Динамика ВВП в Российской Федерации в 2004-2014 гг.
на 83%
определялась ценой на нефть, а расходы федерального бюджета росли
быстрее темпов роста ВВП. При росте цены на нефть и нефтегазовой
составляющей ВВП возрастал объем расходов федерального бюджета, а при
снижении, соответственно, сокращался. В 2013-2014 гг. существенная часть
дополнительных нефтегазовых доходов была направлена не в Резервный
фонд, а на замещение источников финансирования дефицита федерального
бюджета (приватизации и заимствований), при этом Резервный фонд
пополнился недостаточно
Отсюда
следует,
что
бюджетная
политика
в
России
имеет
проциклический характер, а это, в свою очередь, препятствует реализации
стратегии переориентации экономики на несырьевой вектор и усиливает
зависимость бюджетной системы от цен на нефть.
Для снижения зависимости федерального бюджета и российской
экономики в целом от цен на нефть и газ необходимо проведение
антициклической бюджетной политики. Расходы бюджета, обусловленные
действием фундаментальных экономических факторов, не должны быть
подвержены конъюнктурным влияниям.
2. Формирование долгосрочных стабилизационных бюджетных
резервов как сберегательных суверенных фондов
для преодоления
серьезных длительных шоков
Действующее бюджетное правило эффективно только в условиях
растущих цен на энергоресурсы, не ведет к образованию достаточных
сбережений в суверенных фондах, обеспечивающих буферный резерв для
защиты от изменчивости цен на нефть, а также не создает достаточных
сбережений для обеспечения справедливости в распределении ресурсов
между поколениями: так, на конец 2014 г. объем суверенных фондов в
России составил около 13% ВВП, а в ОАЭ – 235%, Норвегии – 175%.
При
формировании
системы
российских
суверенных
фондов,
разработке и реализации их долгосрочной инвестиционной стратегии
3
необходимо учитывать следующие критерии: 1) согласованность целей и
задач
формирования
и
инвестирования
средств
фондов
с
макроэкономическими целями, а также с текущим и будущим состоянием
финансового рынка, 2) внутренняя сбалансированность целей стратегии
между собой и сроками их реализации, 3) возможность реализации стратегии
с учетом ресурсного потенциала и вероятного исчерпания средств фонда;
4) приемлемость уровня риска, его масштаба и возможность его принятия и
избегания; 5) реальность достижения запланированных целей фонда.
3. Расширение доходной базы бюджетов бюджетной системы,
снижение зависимости государственных доходов от сырьевого сектора
экономики
Целью бюджетной политики в области доходов бюджетов на средне- и
долгосрочную
стратегического
перспективу
должно
управления
доходами
обеспечения
достижения
финансовых
ресурсов,
уровня
стать
повышение
бюджетов
государственных
обеспечивающего
как
и
качества
предпосылки
муниципальных
долгосрочную
устойчивость
бюджетной системы и стимулирование роста национальной экономики.
В качестве задач бюджетной политики в области доходов бюджетов на
средне- и долгосрочную перспективу, направленных на достижение
указанной цели, можно определить следующие:
- оптимизация структуры доходов бюджетов бюджетной системы;
- модернизация механизма управления неналоговыми доходами
бюджетов;
- совершенствование инструментов налогообложения, направленных на
создание условий для инновационного развития экономики;
- повышение роли собственных налоговых и неналоговых доходов
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в
структуре источников финансирования их расходов и, как следствие,
повышение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской
Федерации;
4
модернизация
-
механизма
предоставления
межбюджетных
трансфертов. Целью распределения межбюджетных трансфертов должно
стать
повышение
муниципальных
возможности
образований
с
субъектов
низкой
Российской
бюджетной
Федерации
и
обеспеченностью
финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить
равный доступ
граждан вне зависимости от места их проживания к
основным государственным (муниципальным) услугам и социальным
гарантиям.
Повышение
4.
эффективности
государственных
расходов,
изменение бюджетной политики в области бюджетных инвестиций
Устойчивый экономический рост на уровне 7% от ВВП в год в течение
20-25 лет и высокие темпы развития по данным международных экспертов
Всемирного банка возможны только при совокупном уровне инвестиций не
ниже 25% ВВП (чаще 30% и выше), тогда как в России уровень инвестиций
– 20,3% ВВП в 2014 г. и 19,5% - в 2015 г., при этом объем бюджетных
инвестиций не превышает 4,2% от ВВП, а с 2016 г. снижается до 3,7%.
Для
повышения
эффективности
бюджетных
инвестиций
как
инструмента влияния на темпы роста экономики в Российской Федерации
можно сформулировать следующие рекомендации в области проведения
бюджетной политики по финансированию капитальных вложений из
федерального бюджета:
√ Объем бюджетных инвестиций зависит от оптимального уровня
государственного капитала. Это означает, что бюджетные инвестиции
способствуют экономическому росту до определенного уровня, затем они
либо подавляют экономическую активность, либо не влияют на экономику.
Это касается как динамики общего объема ВВП, так и роста производства
отдельных отраслей, регионов, а также отдельных направлений инвестиций.
Поскольку взаимосвязь между бюджетными инвестициями и темпом
ростом
экономики
бюджетных
носит
инвестиций
нелинейный
из
характер,
федерального
5
при
бюджета
планировании
целесообразно
предусматривать выделение бюджетных ассигнований по тем направлениям,
где уровень государственного капитала находится на недостаточном уровне.
Необходимо исключить такую причину неэффективности капитальных
расходов
федерального
продуктивность
бюджета,
бюджетных
как
незначительная
инвестиций.
Это
маржинальная
позволит
обеспечить
максимальную эффективность данной формы государственной финансовой
поддержки экономики, поскольку в этом случае темпы роста ВВП
Российской
Федерации
будут
характеризоваться
максимальной
эластичностью по отношению к изменению уровня государственного
капитала.
√
В условиях жестких бюджетных ограничений целесообразно
разграничивать бюджетные инвестиции, направленные на увеличение темпов
экономического роста, и капитальные вложения, преследующие другие цели.
Такой
подход
государственных
позволит
определять
заимствований,
допустимый
привлекаемых
размер
для
объемов
осуществления
расходов, направленных на рост экономики, поскольку в этом случае
заимствования обусловлены исключительно продуктивными капитальными
расходами бюджета.
В этой связи следует ввести в Бюджетный кодекс Российской
Федерации бюджетное правило, ограничивающее пределы государственных
заимствований Российской Федерации объемом бюджетных инвестиций,
утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год.
5.
Реализация
принципов
социальной
справедливости
при
разработке и реализации бюджетной политики, т.к. проведенное МВФ в
2006-2012 гг. исследование1 показывает, что меньшее неравенство связано с
большей
макроэкономической
стабильностью
и
более
устойчивым
экономическим ростом в стране.
Лагард К. Предстоящий путь — меняющаяся мировая экономика, меняющийся МВФ [Электронный
ресурс] / Официальный сайт Международного Валютного Фонда. – Режим доступа:
http://www.imf.org/external/russian/np/speeches/2012/101212ar.pdf (дата обращения: 04.11.2015)
1
6
Государственные пенсии и социальные пособия, выплачиваемые
гражданам Российской Федерации в соответствии со ст. 39 Конституции
Российской
Федерации, ориентируются не столько на компенсацию
утраченного заработка, сколько на прожиточный минимум, который
дифференцируется в разрезе субъектов Федерации. Различия в возможностях
финансового обеспечения территориальных программ государственных
гарантий в субъектах Российской Федерации не позволяют достичь единства
качества и доступности медицинской помощи на всей территории Российской
Федерации.
Фактически
экстенсивная
модель
сложилась
развития
и
сферы
продолжает
реализовываться
образовательных
услуг,
а
конституционные гарантии получения бесплатного образования реализуются
формально, одинаковые по качеству и объему услуги, предоставляемые в
соответствии
с
государственными
образовательными
стандартами,
дифференцируются по стоимости как в территориальном разрезе, так и в
разрезе отдельных учреждений образования. Это свидетельствует не только
о значительном расслоении населения России по доходам (индекс Джини в
России составил в 2014 г. 0,416 2 ), но и об их дифференциации по
возможности получения (доступности) качественных государственных и
муниципальных услуг.
При этом рост социального неравенства
сопровождается отсутствием экономического роста и признаков реального
экономического развития.
6. Идентификация бюджетных рисков и их источников
Для России, по нашему мнению, основными источниками бюджетных
рисков являются:
(а) замедление темпов роста экономики (измеряется через снижение
объема ВВП (ВРП) на душу населения публично-правового образования),
изменение
структуры
ВВП
из-за
изменения
производства товаров (работ, услуг);
2
Для сравнения: в 1991 г. – 0,26.
7
отраслевой
структуры
(б) ухудшение торгового и платежного баланса (особенно изменение
(динамика) индикаторов «импорт/экспорт товаров и услуг»; «иностранные
портфельные инвестиции в российские акции/ВВП», «накопленный запас
инвестиций из России за рубеж/ВВП);
(в) нестабильность валютного курса рубля (рост разрыва между
динамикой реального и номинального эффективных валютных курсов
рубля);
(г)
изменение
возрастной
структуры
населения
(как
рост
продолжительности жизни населения, так и структуры населения в возрасте
до 25 лет, обусловливающих необходимость учета резкого снижения/роста
числа воспитанников дошкольных образовательных учреждений, учащихся
учреждений общего, среднего профессионального и высшего образования,
учреждений социального обеспечения и т.п.);
(д) рост стоимости заимствований на внешнем и внутреннем
финансовом рынках, изменение условий заимствования.
Для управления бюджетными рисками необходимы их идентификация,
оценка, что позволит повысить обоснованность выбора и эффективность
применения инструментов управления (см. таблицу 1).
8
Таблица 1 – Виды бюджетных рисков и инструменты управления
№
п/п
1.
1.1
1.2
2.
2.1
2.2
Риск
Критерии оценки и пороговые значения
Риски снижения доходов бюджета
Изменение
Критерии оценки: отклонение уровня отдельных видов доходов 3 от уровня,
структуры доходов сложившегося за предыдущие годы (5-10 лет):
бюджета публично- - к общей сумме доходов бюджета публично-правового образования (ППО)
правового
- к объему ВВП (ВРП)
образования (ППО) Пороговые значения: допустимый уровень – до 10%; критический – 13-15%;
катастрофический – выше 20%
Риск
потери Критерии оценки:
доходов
1) колебания курса национальной валюты
2) снижение прибыли организаций
3) снижение объема ВВП (ВРП)
Пороговые значения: допустимый уровень снижения фактических доходов по
сравнению с запланированным объемом – до 5%; критический – 8-10%;
катастрофический – выше 15%
Риски неисполнения расходных обязательств публично-правовых образований
Риск
Критерий оценки: рост объема просроченной кредиторской задолженности по
несвоевременного
исполнению расходных обязательств субъектов Российской Федерации и
и
неполного муниципальных образований
финансирования
Пороговые значения: допустимый уровень – до 5% от объема расходов бюджета;
расходных
критический – 6-10%; катастрофический – выше 10%
обязательств ППО
Риск отказа
бюджетных
инвестиций
от Критерии оценки:
1) колебания курса национальной валюты
Пороговые значения:
Допустимый уровень – до 20% от заложенного в расчеты параметров бюджета;
Инструменты управления
риском
1)
использование
бюджетных резервов
2) секвестр расходов
3)
рост
объема
заимствований
1)
использование
бюджетных резервов
2) секвестр расходов
3)
рост
объема
заимствований
4) временная финансовая
администрация
1)
рост
объема
заимствований
Налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений (в соответствии с видами доходов, установленными п. 1 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской
Федерации).
3
критический – 25-30%; катастрофический – 35-40%
2.3
3.
3.1
3.2
4
5
2) снижение объема доходов бюджета ППО
Пороговые значения: допустимый уровень – до 10% от объема доходов бюджета;
критический – 15-20%; катастрофический – выше 25%
Риск
принятия Критерий оценки: опережающие темпы роста расходов по сравнению с темпами
необеспеченных
роста доходов бюджетов публично-правовых образований
расходных
обязательств
Пороговые значения: допустимый уровень – до 5%; критический – 6-10%;
катастрофический – 15%
Риски межбюджетных отношений
Рост вертикальной Критерий оценки: соотношение налоговых (Днал) и неналоговых (Дненал )
несбалансированно доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и общей сумме расходов (Р)
сти
бюджетной этих бюджетов (без учета расходов, осуществляемых за счет безвозмездных
системы
поступлений из федерального бюджета /субвенций, субсидий)4
(несоответствия
Днал + Дненал
налоговых
и НСБверт =
Р
(1)
неналоговых
доходов бюджета Пороговые значения:
публичноДопустимый уровень – 90%5
правового
Критический – 81-85%
образования (ППО) Катастрофический – ниже 80%
расходным
обязательствам
этого ППО)
Рост
Критерии оценки:
горизонтальной
1) соотношение уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской
несбалансированно Федерации, имеющего самый высокий уровень бюджетной обеспеченности до
сти
бюджетной распределения дотаций (БОмакс) и уровня бюджетной обеспеченности субъекта
Должен быть равен 100%.
В 2008 г. было 89%, примерно на этом же уровне был в 2011-2013 гг. (не ниже 87%).
10
1) изменение нормативов
разграничения
доходов
между
бюджетами
бюджетной системы
2)
уточнение
состава
закрепленных
за
субъектами
РФ
и
муниципальными
образованиями расходных
обязательств
1) изменение
предоставления
межбюджетных
трансфертов
методики
системы
(дифференциация
бюджетного
потенциала
субъектов РФ)
РФ, имеющего самый низкий
распределения дотаций (БОмин)6
БОмакс
НСБгор =
БОмин
уровень
бюджетной
обеспеченности
до
(2)
Пороговые значения: допустимый уровень – 5-8 раз; критический – 10-15 раз;
катастрофический – более 20 раз
2) соотношение максимального и минимального значений показателей социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации (для характеристики
берем объем ВРП в разрезе субъектов федерации)
НСБгор =
4.
4.1
4.2
ВРПмакс
ВРПмин
(3)
Пороговые значения: допустимый уровень – 10-15 раз; критический – 20-25 раз;
катастрофический – более 30 раз
Риски несбалансированности бюджетов
Риск
роста Критерий оценки: несоблюдение нормативных требований к размеру дефицита 1) секвестр расходов
дефицита бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
2) бюджетные кредиты
Пороговые значения: допустимый уровень – установлен ст. 92.1 Бюджетного
кодекса Российской Федерации; критический – любое несоблюдение требований
кодекса
Риск неисполнения Критерий оценки: несоблюдение нормативных требований к размеру 1) секвестр расходов
долговых
государственного и муниципального долга субъектов Российской Федерации и 2) бюджетные кредиты
обязательств ППО
муниципальных образований
3) временная финансовая
администрация
Пороговые значения: допустимый уровень – установлен ст. 107 Бюджетного
кодекса Российской Федерации; критический – любое несоблюдение требований
кодекса
Уровень бюджетной обеспеченности рассчитывается в соответствии с п. 2-4 Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670.
6
11
7.
Формирование
институтов,
обеспечивающих
повышение
качества управления государственными финансами
Доверие общества к разработанной и проводимой бюджетной политике
можно обеспечить на основе разных форм ее обсуждения, т.е. во-первых,
дебаты по поводу целей, задач, мероприятий, инструментов реализации
бюджетной политики должны быть инклюзивными, обеспечивая широкое
участие граждан, институтов граждан общества, экономических субъектов, и
реалистичными; во-вторых, бюджетные документы и данные должны быть
открытыми, прозрачными и доступными.
При
этом
бюджетная
политика
должна
быть
нацелена
на
стимулирование роста национальной экономики, создание условий и
поддержание макроэкономической устойчивости, а не ориентироваться
только на обеспечение устойчивости бюджетной системы.
Результаты проведенного исследования позволили сформулировать
правила разработки и реализации бюджетной политики в условиях высокой
неопределенности с учетом требований эффективного и ответственного
управления общественными финансами, что не исследуется в современной
экономической литературе и не определено в кодексах лучших практик.