Анализ системы регионального развития в Республике Беларусь
advertisement
Проект МТП «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» ENPI/2013/304-759 Анализ системы регионального развития в Республике Беларусь в сравнении с передовой практикой ЕС и рекомендации Отчет по компонентам А.1/Б.1 и А.2 проекта (внутренний предварительный вариант) Минск 2014 Проект финансируется Проект реализуется консорциумом Европейским Союзом во главе с ЭКОРИС Стр. 1 из 93 Все мнения, изложенные в данном отчете или в любом другом документе проекта, являются мнением Исполнителя и не отражают мнения Европейской Комиссии. 2 Содержание Основные положения отчета .......................................................................................... 5 Введение .......................................................................................................................... 8 1 Международный опыт разработки и реализации политики устойчивого регионального развития ....................................................................................... 9 1.1 Послевоенная региональная политика в европейских странах......................... 9 1.2 Изменение подходов в рамках региональной политики ................................... 10 1.3 Региональная политика Европейского Союза ................................................... 11 1.4 Подход «Good Governace» – «надлежащее управление» ............................... 12 1.5 Подход LEADER к развитию сельских территорий ........................................... 14 1.6 Анализ регулирующего воздействия (АРВ) ....................................................... 19 1.7 «Старая» и «новая» парадигмы региональной политики ................................ 20 1.8 Современная региональная политика в европейских странах ........................ 23 1.9 Заключение.......................................................................................................... 25 2 Описание и анализ правовых и институциональных аспектов существующей системы управления региональным развитием ..................... 27 2.1 Введение.............................................................................................................. 27 2.2 Анализ законодательства Республики Беларусь ............................................. 27 2.2.1 Сущность и особенности социально-экономической модели, определяющей региональное развитие в Беларуси ........................................ 27 2.2.2 Терминологический анализ законодательства Республики Беларусь ........... 28 2.2.3 Анализ юридической силы нормативных актов Республики Беларусь в сфере устойчивого развития .............................................................................. 31 2.2.4 Отражение вопросов местного самоуправления в законодательстве Республики Беларусь ......................................................................................... 32 2.2.5 Прогнозы и программы в сфере устойчивого регионального развития .......... 33 2.2.6 Программные документы, связанные с региональным развитием ................. 35 2.3 Институциональный анализ сферы регионального развития .......................... 39 2.3.1 Специфика государственного устройства Республики Беларусь ................... 39 2.3.2 Законодательная власть .................................................................................... 40 2.3.3 Исполнительная власть (республиканский уровень) ....................................... 41 2.3.4 Исполнительная власть (местный уровень) ..................................................... 42 2.3.5 Использование международного опыта по проблематике регионального развития в Беларуси ........................................................................................... 43 2.4 Анализ финансирования и управления финансами в сфере регионального развития ..................................................................................... 44 2.4.1 Введение ............................................................................................................. 44 2.4.2 Лучшая международная практика управления государственными финансами применительно к сфере регионального развития ........................ 45 2.4.3 Разработка политики и стратеги регионального развития в Беларуси: финансовый аспект ............................................................................................. 48 2.4.4 Разработка и реализация программ регионального развития в Беларуси: финансовый аспект ............................................................................................. 50 2.4.5 Заключение: обзор «узких мест» и потенциальных проблем, связанных с финансированием регионального развития ..................................................... 57 3 Предварительный перечень рекомендаций ...................................................... 59 3.1 Роль центральных государственных органов ................................................... 59 3.2 Координация политики устойчивого регионального развития и координирующий орган ....................................................................................... 61 3.3 Рекомендации по повышению эффективности управления на областном и местном уровнях ........................................................................... 62 3 3.4 3.5 Повышение эффективности центральных и местных систем правового регулирования в Беларуси ................................................................................. 67 Предварительный перечень рекомендаций по повышению эффективности системы управления финансами в сфере регионального развития в Беларуси.................................................................. 78 Приложение 1. Основные рекомендации по совершенствованию политики регионального развития в Республике Беларусь ............................. 82 Приложение 2. Разработка Стратегий устойчивого развития некоторыми европейскими странами ..................................................................... 89 Приложение 3. Ссылки на Стратегии устойчивого развития некоторых европейских стран в сети Интернет .................................................. 90 Приложение 4. Бюджет региональной политики ЕС на 2014-20 гг............................ 92 4 Основные положения отчета Настоящий отчет подготовлен в рамках проекта международной технической помощи «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» (далее – проект), финансируемого ЕС. В отчете представлены первые результаты работ в рамках мероприятий: ▲ А.1 «Оценка правовых и институциональных основ регионального развития»; ▲ A.2 «Рекомендации по планированию и управлению региональным развитием»; ▲ Б.1 «Анализ и выработка рекомендаций для устранения проблем в институциональной базе на уровне регионов». Отчет состоит из 3 разделов. В разделе 1 рассмотрен опыт европейских стран в сфере разработки и реализации политики устойчивого регионального развития. В разделе 2 представлен предварительный анализ правовых, институциональных и финансовых аспектов системы управления региональным развитием в Республике Беларусь. В разделе 3 приведены предварительные рекомендации по итогам проведенного анализа и с учетом передового международного опыта сфере разработки и реализации политики устойчивого регионального развития. В отчете рассмотрена эволюция политики регионального развития в развитых европейских странах и в Европейском Союзе в целом в период после Второй мировой войны и особое внимание уделено таким современным организационным, институциональным и методическим аспектам содействия региональному развитию, как: ▲ надлежащее управление (good governance), в том числе: вовлеченность, т.е. широкое участие общественности, стремление к консенсусу, подотчетность, прозрачность, оперативность, результативность и эффективность, справедливость и всеобщий охват. верховенство закона; ▲ метод LEADER для развития сельских территорий, и его ключевые элементы: стратегии местного развития, основанные на зональном подходе; подход «снизу вверх»; государственно-частное партнерство в форме местных групп действий; содействие инновациям; комплексная и многоотраслевая деятельность; создание сетевых структур; сотрудничество между местными группами действий; ▲ применение анализа регулирующего воздействия для оценки мер региональной политики и т.д. В отчете отмечены существенные сдвиги в парадигме политики регионального развития в странах ОЭСР в последние годы, которые состоят в следующем: ▲ сильная ориентация на участие общественности, которое повышает устойчивую конкурентоспособность регионов и дает свободу процессам роста за счет лучшего использования местных конкурентных преимуществ; 5 ▲ ▲ отход от модели краткосрочных грантов, распределяемых по решению того центрального государственного органа, который отвечает за «подтягивание» отсталых регионов, и переход к политической модели долгосрочного децентрализованного развития, направленной на продвижение всех регионов; переход от «распыленных» мер к более тщательно отобранным (сфокусированным) инвестициям. Отмечается, что важно учесть накопленный мировой опыт, чтобы сформировать в Беларуси политику регионального развития, которая даст регионам (областям и районам) стабильную основу для дальнейшего развития своих сильных сторон и приоритетов Действующая система законодательства Республики Беларусь в области регионального развития включает по степени убывания юридической силы следующие правовые акты: Конституцию Республики Беларусь, законы, указы и декреты Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь. В отчете представлен анализ указанной нормативной правовой базы и в ней отмечен ряд недостатков: ▲ Серьезным пробелом законодательства является отсутствие однозначно понимаемых исполнительными органами власти и соответствующих международной практике определений значений терминов «регион», «региональное развитие», «местное развитие», «устойчивое развитие». ▲ Нормативно-правовая база деятельности органов местного самоуправления в Беларуси не дает им возможности проводить самостоятельную политику по региональному развитию. ▲ Пятилетние государственные программы в Беларуси называются программами «социально-экономического», а не «устойчивого» развития. При этом, они имеют более высокий правовой статус, чем Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития, что не соответствует принятой мировой практике. ▲ Программы регионального развития в Беларуси разработаны на базе устаревшей методологии. Она не ориентирует регионы на системное планирование деятельности с учетом приоритета устойчивости развития, а сконцентрирована на достижении целей, в первую очередь, социальноэкономического развития регионов. ▲ Ни на республиканском, ни на местном уровнях в Республике Беларусь не сформирована соответствующая современной мировой практике система законодательной поддержки и прогнозирования развития регионов. Анализ институциональных вопросов регионального развития показал, что: ▲ В деятельности органов законодательной власти не выделяется специфических функций, связанных с выработкой региональной политики. Их роль в формировании и изменении указанного направления государственной политики невелика по сравнению с ролью органов исполнительной власти. ▲ Республиканские исполнительные органы власти и местные органы формируют систему жесткого вертикального контроля, который не способствует развитию нужного диалога между региональными властями, общественностью и центральными властями в целях введения как более эффективных мер в сфере регионального развития. 6 ▲ Попытки внешних институций по созданию в Беларуси структур по устойчивому региональному развитию пока не привели к значимым результатам и не сделали подходы, используемые в мире, востребованными. В отчете рассмотрены подходы, нормы и процедуры, применяемые в рамках бюджетной системы Беларуси в целях финансового обеспечения мероприятий, направленных на региональное развитие, в сравнении с международной практикой в данной сфере деятельности, и отмечено, что: ▲ Среднесрочное социально-экономическое и бюджетное планирование в Беларуси являются фактически независимыми и несвязанными процессами; ▲ Отсутствие долгосрочного и среднесрочного финансового планирования в секторе государственного управления не позволяет достоверно и обоснованно определять сроки реализации региональной политики или элементов стратегии регионального развития; ▲ Объем межбюджетных трансфертов фактически определяется ежегодно в отсутствие однозначных формальных критериев, что снижает предсказуемость как доходов, так и расходов местных бюджетов, и, следовательно, ставить под вопрос их бюджетную самостоятельность и размывает ответственность местных руководителей за результаты деятельности; ▲ При разработке программ не учитывается величина доступных бюджетных средств на несколько лет вперед и при финансовом планировании программных расходов на начальном этапе доминирует подход «снизу вверх», что создает риски для исполнения бюджета в будущем и заведомо снижает предсказуемость финансирования (и, следовательно, исполнения) программ; ▲ Пересмотр бюджетных параметров на высоком уровне государственного управления на завершающей стадии подготовки ежегодного бюджета является фактически отражением подхода «сверху вниз», использование которого на столь поздней стадии не соответствует передовой современной практике бюджетного планирования; ▲ Стоимость региональной политики не определяется, что ставит под вопрос возможность ее практической реализации как в целом, так и применительно к отдельным её компонентам. По итогам проведенного анализа и с учетом передового международного опыта сфере региональной политики разработаны рекомендации по модернизации системы управления региональным развитием в Республике Беларусь. Рекомендации затрагивают следующие вопросы: ▲ внедрение системного подхода к анализу потребностей развития регионов; ▲ совершенствование нормативной правовой и институциональной базы; ▲ адаптация современной методологии управления с целью более эффективной реализации региональной политики; ▲ модернизация системы управления государственными финансами. Краткий перечень рекомендаций приведен в Приложении 1. Работа над рекомендациями будет продолжена на следующих стадиях реализации проекта. 7 Введение Настоящий отчет подготовлен в рамках реализации проекта международной технической помощи «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» (далее – проект). Основная цель проекта – содействие устойчивому региональному развитию в Беларуси. Для достижения этой цели проект будет способствовать повышению уровня компетенции белорусских органов власти в сфере управления региональным развитием. Национальным Партнером проекта является Министерство экономики Республики Беларусь. Проект оказывает экспертное содействие в сфере регионального развития в четырех областях Беларуси – Могилевской, Гомельской, Брестской и Витебской – как на областном, так и на местном уровне. Также в 2014 году планируется расширить проект на Гродненскую и Минскую области с тем, чтобы охватить всю территорию страны, за исключением столицы (г. Минск). Этот проект реализуется с сентября 2013 года и ожидаемой датой его завершения является август 2016 года. В связи с продолжительной процедурой регистрации проекта и назначения Национального координатора активная реализация основных мероприятий проекта началась в апреле 2014 года. В данном предварительном отчете представлены первые результаты работ в рамках мероприятий: ▲ А.1 «Оценка правовых и институциональных основ регионального развития»; ▲ A.2 «Рекомендации по планированию и управлению региональным развитием»; ▲ Б.1 «Анализ и выработка рекомендаций для устранения проблем в институциональной базе на уровне регионов». Сбор информации для подготовки данного отчета осуществлялся в период осени 2013 – весны 2014 года в условиях ограничений, накладываемых продолжительным процессом установления рабочих отношений с ключевыми государственными органами, на которые возложены основные функции по управлению региональным развитием. С учетом того, что процесс сбора и уточнения информационной базы отчета будет продолжен далее по ходу выполнения проекта, а также с учетом планируемого обсуждения сделанных к настоящему времени предварительных выводов с белорусскими партнерами проекта, представление ниже оценки не являются окончательными и могут быть скорректированы и/или пересмотрены. Данный предварительный вариант отчета представляется основным белорусским партнерам проекта с целью получения от них замечаний, комментариев и предложений по вопросам, требующим дальнейшего изучения. В соответствии с рабочим планом реализации проекта, обсуждение результатов проделанных работ с заинтересованными партнерами проекта и внесение изменений и дополнений в отчет запланированы на сентябрь – ноябрь 2014 года. 8 1 Международный опыт разработки и реализации политики устойчивого регионального развития 1.1 Послевоенная региональная политика в европейских странах После 1945 года некоторые страны взяли на вооружение экономическую политику так называемого «дирижизма» и индикативного планирования, направленную на решение срочной задачи быстрого восстановления социально-экономической инфраструктуры после военного опустошения. В таких странах, как Великобритания, Франция или ФРГ, после периода быстрого восстановления промышленного потенциала в политическую повестку дня постепенно вошли региональные вопросы. Для этого был ряд причин, и одна из них заключалась в повышении интереса по всей Европе к вопросам справедливости и распределения ресурсов. В то же самое время во многих странах нарастала сложность региональных проблем, вызванная оттоком рабочей силы из сельского хозяйства и упадком традиционной тяжелой промышленности, что привело как к росту безработицы в проблемных регионах, так и к существенной миграции в крупные городские центры, особенно в те, которые расположены в процветающих регионах. Также в то время, на пике «дирижизма», сильна была общая уверенность в полезности действий государственных органов, уверенность, которая доминировала во многих частях Европы, что государственный органы смогут решить стоящие перед ними проблемы только за счет правильно планирования и реализации соответствующей политики. Основной целью государственной политики становились справедливость, устранение различий в уровне жизни, состоянии инфраструктуры или занятости на территории всей страны. На основе собранных управленческих и других данных были определены проблемные регионы, которые страдали от медленного экономического роста, низких доходов населения и высокой безработицы. Политические инструменты для этих регионов включали в себя четыре основных типа: ▲ финансовые стимулы в форме грантов, займов, налоговых льгот, скидок на амортизацию, транспортных субсидий, пособий на переподготовку кадров и дотаций на аренду; ▲ инвестиции в инфраструктуру, особенно в сельских и малонаселенных регионах; ▲ целевые инвестиции или выполнение других социальных обязательств со стороны государственных или подконтрольных государству промышленных предприятий; а также ▲ перемещение развития из густонаселенных районов посредством контролируемого развития обрабатывающей промышленности или переноса оттуда офисов государственных и частных компаний. В некоторых странах особое внимание уделялось так называемым центрам роста, которые служили точками географической концентрации государственных инвестиций и стимулов роста, которые затем распространяются на окружающие районы и местности. Несмотря на широкий спектр инструментов политики, она часто концентрировалась в узкой области – активизации экономической деятельности через размещение промышленных объектов. Помощь обычно оказывалась в форме помощи бизнесу и 9 создании крупной инфраструктуры. Принцип организации был, как правило, «сверху вниз»: разработка политики, определение регионов, которым нужна помощь, и реализация конкретных проектов – все это было делом центральных государственных органов (за исключением некоторых федеративных стран, таких как Германия, где в 1969 году был создан объединенный комитет федеральных земель, призванный реализовать оперативное управление региональной политикой). В частности, в случае региональных финансовых стимулов, политика, в основном, следовала за возникающими потребностями и реагировала на конкретные проблемы, что выражалось в форме осуществления отдельных проектов в интересах определенных компаний из проблемных регионов. В результате применения этих теорий в то время главной заботой политиков, занятых формированием региональной политики, была региональная конвергенция – сокращение экономического неравенства между регионами, особенно в направлении «центр-периферия». Концептуально региональная политика базировалась на традиционных теориях регионального развития – моделях цен на землю, размещения промышленности и населенных пунктов. Общая характеристика таких теорий состояла в том, что они пытались объяснить различия в размещении экономической деятельности ссылкой на свойства самих регионов или городских территорий, таких как стоимость земли, транспортные тарифы, размер рынка и наличие рабочей силы. Поэтому меры по снижению неравенства были направлены, в основном, на воздействие на эти факторы, например, на снижение стоимости инвестиций или затрат на занятость, субсидирование транспортных издержек и предоставление дешевой земли и сооружений в проблемных регионах. 1.2 Изменение подходов в рамках региональной политики Начиная в середины 1970-х годов, региональная политика начала меняться в результате замедления экономического роста и новой экономической ортодоксии. Перераспределение экономической деятельности уступило место акценту на внутреннее (эндогенное) развитие. Экономическое развитие становится многоуровневым, во-первых, с появлением агентств регионального развития, а затем – с расширением спектра специализированных региональных и местных органов. Перемены также коснулись разработки такой региональной политики, в рамках которой все больше ресурсов выделялось на экономическое и социальное единство. Коренная переоценка ведущей роли центральных органов власти в проведении активной региональной и промышленной политики сопровождалось ростом нового регионального и местного фактора в составе экономического развития. Это частично объяснялось наращиванием регионального институционального потенциала, которое сопровождало растущее делегирование власти в отношении определенных видов экономического развития на места, что преследовало цель расширения местной самостоятельности и повышения местной ответственности за экономическое развитие. Тенденция также поддерживалась ростом инициатив «снизу вверх» по мере того, как местные власти и другие группы на местах приступали к разработке и реализации своих собственных мер по преодолению растущих экономических и социальных проблем. В то же самое время региональная политика стала смещаться в направлении эндогенного (внутреннего) развития – по определению регионального или местного – с возвращением акцента на важность предпринимательства и малых и средних предприятий. Технология 10 также стала рассматриваться как все более важный фактор роста и процветания, что привело к созданию в регионах центров высоких технологий и научных парков. По причине такого смещения, начиная с середины 1980-х годов и далее, стали возникать новые концепции регионального развития. Конкурентоспособность экономик стала все в большей степени определяться способностью к инновациям, в частности, в контексте создания условий для обучения и взаимодействия предприятий, а также формирование сетевых структур на их основе. Технологические и организационные перемены приводили к тому, что компании вынуждены были менять модели организации своей деятельности, как внутри, так и во взаимодействии с поставщиками и заказчиками. Постепенное и все нарастающее устранение торговых барьеров и других ограничений на свободное перемещение рабочей силы и капитала привело к интернационализации экономической деятельности за счет иностранных инвестиций, торговых и межфирменных связей, таких как слияния и поглощения. Системе регионального развития предстояло дать ответ на это постоянно усложнявшееся переплетение региональных и местных проблем. Возникла необходимость в применении более изощренных подходов как к наращиванию регионального потенциала, так и к проведению мероприятий не только экономического, но и социально-культурного характера. В результате появился новый тип региональной политики, нацеленной на стратегическое управление устойчивой моделью регионального развития. 1.3 Региональная политика Европейского Союза В некоторых аспектах эта политика – не нова. Региональное экономическое планирование активно использовалось некоторыми странами и в 1950-х, и в 1960-х годах (включая Великобританию), при этом региональное физическое планирование продвигалось в различных формах – например, Raumordnung в Германии или aménagement du territoire во Франции. Выйдя в качестве нового «игрока» на поле регионального развития, до 1980-х годов Европейский Союз (Евросоюз) сконцентрировал свою политику единства на развитии инфраструктуры. Теоретическая посылка, которая легла в обоснование такой региональной политики, состояла в том, что конвергенция не всегда обеспечивается только за счет рыночных механизмов. Однако, несмотря на долговременные усилия государственных органов, региональное неравенство существенно не сократилось, а устойчивость такой политики никогда не принималась во внимание. Однако реформа структурных фондов 1988 года открыла новую эпоху в региональном стратегическом планировании. Взяв на вооружение французский опыт contracts du plan (государственно-региональные контракты на планирование), Европейская комиссия (Еврокомиссия) разработала новый подход к освоению растущих ресурсов, выделяемых на реализацию политики устойчивого развития регионов Евросоюза. От всех регионов, претендующих на финансирование, требовалось подготовить планы регионального развития по реализации фондов Евросоюза, стержнем которых была разработка таких стратегий, которые реализовывались через партнерство региональных и местных заинтересованных сторон. Хотя значительная часть фондов, выделенных на ранних этапах, попрежнему расходовалось на традиционное укрепление инфраструктуры, программы 11 1990-х годов стали уже более разнообразными с точки зрения процедур их разработки, управления, реализации и оценки. Кроме того, опыт использования механизмов общеевропейских структурных фондов был перенесен во внутреннюю региональную политику стран ЕС, что выразилось в нарастающем использовании планов, программ и соглашений комплексного стратегического развития, в которых фактор устойчивости развития выходил на уровень местного и государственного приоритета. 1.4 Подход «Good Governace» – «надлежащее управление» Концепция, определяемая английским термином «governance» (правление, управление, власть) – не новая, но в настоящее время она становится все более важным фактором в современном процессе принятия решений на государственными органами. Решения, основанные на достоверных информации и данных, включая мнения заинтересованных сторон, и принятые в результате откровенного обсуждения, дают возможность властям использовать самое эффективное сочетание ресурсов. Такой подход не подразумевает, что все поддержат решение как правильное. Но граждане, положительно оценивающие процесс выработки решения, скорее всего воспримут это решение, даже если изначально они были с ним не согласны. Таким образом, даже самые сложные и противоречивые решения имеют больше шансов завоевать необходимую поддержку со стороны общественности. В сложной системе современных органов государственного управления в Беларуси процесс принятия решений нужно принимать во внимание для того, чтобы создать более эффективную программу реформ, включая реформы в сфере региональной политики. Чтобы политика регионального развития в Беларуси была априори успешной, необходимы нормально функционирующие учреждения, прозрачные и эффективные процедуры, а также ответственные и компетентные общественный и частный сектора. Внедряя элементы «надлежащего управления», Беларусь начнет процесс создания инструментов функциональной, экономически эффективной и ориентированной на результаты политики регионального развития, с наличием на месте оптимальной системы принятия решений. Термин «управление» означает процесс принятия решений и процесс, которым эти решения реализуются (или не реализуются). Поскольку управление – это процесс принятия решений и процесс, по которому эти решения реализуются, то анализ управления в Беларуси должен фокусироваться на формальных и неформальных участниках, вовлеченных в процесс разработки и принятия решений и их реализацию, а также формальных и неформальных структурах, которые принимают и реализуют решения. Правительство – только один из участников процесса управления. Другие зависят от конкретного уровня управления. В сельской местности, например, эти другие могут включать в себя влиятельные предприятия, ассоциации крестьян-фермеров, кооперативы, НПО и т.д. 12 Подход «Надлежащее управление» имеет 8 основных характеристик, а именно: ▲ вовлеченность, т.е. широкое участие общественности, ▲ стремление к консенсусу, ▲ подотчетность, ▲ прозрачность, ▲ оперативность, ▲ результативность и эффективность, ▲ справедливость и всеобщий охват. ▲ верховенство закона. Он обеспечивает то, что коррупция будет сведена к минимуму, что местные интересы и мнения будут приняты во внимание и что голоса наиболее уязвимых групп общества будут услышаны при принятия решений. Такое управление отвечает насущным и будущим нуждам общества. Вовлеченность Участие гражданского общества – главный краеугольный камень надлежащего управления. Такое участие может быть либо прямым, либо через законные учреждения-посредники или через представителей. Чтобы быть продуктивным, участие должно быть информированным и организованным. Это означает свободу объединений и выражения, с одной стороны, и наличие организованного гражданского общества – с другой. Верховенство закона Надлежащее управление требует справедливой правовой структуры, которая действует непредвзято. Непредвзятое правоприменение требует независимой судебной системы и неангажированной полиции. Прозрачность Прозрачность означает, что решения принимаются и реализуются по понятным всем правилам и процедурам. Это также означает, что информация свободно и прямо доступна для тех, на кого эти решения распространяются, а также то, что достаточное количество информации предоставляется в легко доступной и понятной форме и на соответствующих носителях. Оперативность Надлежащее управление требует, чтобы учреждения и процессы обслуживали всех заинтересованных сторон в разумные сроки. Ориентация на консенсус В любом обществе есть множество групп интересов и столько же мнений. Надлежащее управление требует совмещения различных интересов, чтобы добиться в обществе консенсуса в отношении того, что лучше всего для общества в целом, и того, как этого добиться. Также требуется широкая и долгосрочная перспектива устойчивого развития и понимание того, как достичь целей этого развития. Такое возможно только при понимании исторического, культурного и социального контекстов конкретного общества или конкретного местного сообщества (общины). 13 Справедливость и всеобщий охват Благосостояние общества зависит от обеспечения того, что все его члены чувствуют себя участниками процесса развития общества, и того, что они не исключены из этого процесса. Требуется, чтобы все группы, в частности, самые уязвимые, имели возможность улучшить или сохранить свое благосостояние. Результативность и эффективность Надлежащее управление означает, что процессы и структуры производят такие результаты, которые удовлетворяют потребности общества, наилучшим образом распоряжаясь имеющимися ресурсами. Концепция эффективности в контексте надлежащего управления также охватывает устойчивое использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Подотчетность Подотчетность – ключевое требование надлежащего управления. Не только правительственные учреждения, но и частный сектор и гражданское общество должны быть подотчетны перед обществом и всеми его заинтересованными сторонами. Кто перед кем подотчетен – зависит от того, принимаются ли решения или меры внутренним или внешним образом для организации или учреждения. В общем и целом, организация или учреждение подотчетны тем, на кого распространяются эти решения или меры. Подотчетность не может быть реализована без прозрачности и верховенства закона. 1.5 Подход LEADER к развитию сельских территорий С момента своего запуска в 1991 году инициатива LEADER используется как метод в распоряжении сельских сообществ в Евросоюзе для вовлечения местных партнеров в управление будущим развитием своих регионов. Метод LEADER вызвал высокий уровень интереса не только в Евросоюзе, но и за его пределами. Его применяют далеко за пределами прямого (первого) круга бенефициаров. Метод LEADER часто влиял на политику национальной, региональной и местной администрации, благодаря свой способности решать проблемы развития через новые формы партнерства и связи между видами деятельности1. Метод LEADER направлен на повышение интеграции между различными видами мероприятий, которые позволяют обеспечить плавное и сбалансированное развитие все сельских районов. Основные черты такого развития можно определить следующим образом: 1. Стратегии местного развития, основанные на зональном подходе Зональный (территориальный) подход рассматривает небольшую, однородную, социально единую территорию, которая зачастую характеризуется общими традициями, местной идентичностью, общим чувством собственности, а также общими нуждами и ожиданиями, в качестве целевой зоны для реализации политики. Взяв такую зону за точку отсчета, проще увидеть местные сильные и 1 Методика Евросоюза LEADER: Сокращение из первых букв выражения Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale, означающего «Связь между сельской экономикой и деятельностью по развитию»: http://enrd.ec.europa.eu/leader/en/leader_en.cfm 14 слабые стороны, угрозы и возможности, местный потенциал и узкие места, мешающие устойчивому развитию. Зональный подход – по сути и означает местный подход. Представляется, что такой подход работает лучше других, так как позволяет подогнать действия более точно под реальные потребности и местные конкурентные преимущества. Выбранная зона должна иметь достаточное единообразие и критическую массу с точки зрения людских, финансовых и экономических ресурсов для поддержания жизнеспособной стратегии местного развития. Она не должна упираться в установленные ранее административные границы. 2. Подход по принципу «снизу вверх» Этот подход означает, что местные действующие лица участвуют в принятия решений по стратегии и выборе тех приоритетов, которых следует придерживаться в конкретной местности. Опыт показал, что подход «снизу вверх» не следует рассматривать как альтернативу или противопоставлять подходу «сверху вниз» – от национальных и/или региональных органов власти, а скорее как комбинацию и сочетание подходов, для того, чтобы в их взаимодействии достигать общих целей. Из семи свойств метода LEADER наиболее отчетливый – именно подход «снизу вверх». Разработка и реализация политики по этому подходу должны максимально учитывать потребности и нужды того сообщества, для которого эта политика предназначена. Один из способов гарантировать это – привлечь местные заинтересованные стороны к лидерству и участию. Это важно и подтверждается и в развитых странах, но это столь же важно и для таких стран, как Беларусь, где есть структурные проблемы в сельском хозяйстве и множество возможностей повысить качество сельской жизни. Вовлечение местных действующих лиц подразумевает и все население в целом, и группы со своим экономическим и социальным интересом, а также представителей общественности и частные компании и учреждения. Наращивание потенциала – важный компонент подхода «снизу вверх», который подразумевает следующее: ▲ повышение осведомленности, обучение, и участие местного населения в распознавание сильных и слабых сторон своего региона (анализ); ▲ участие различных групп по интересам в разработке стратегии местного развития; ▲ установление на местном уровне четких критериев выбора действий (проектов) для реализации стратегии. Участие не должно ограничиваться начальной стадией, а охватывать весь процесс реализации, внося свой вклад в стратегию, выполнение отобранных проектов, изучение результатов и извлечение уроков на будущее. Есть также важный вопрос прозрачности, который требует выполнения процедур консультаций для того, чтобы достичь консенсуса через диалог и переговоры участников процесса. 15 3. Государственно-частное партнерство: местные группы действия (ГМД) Задача ГМД – сформулировать и реализовать стратегию местного развития, принимая решения о размещении финансовых ресурсов и об управлении ими. ГМД должны оказаться эффективными в стимулировании устойчивого развития, по той причине, что они: ▲ консолидируют и объединяют имеющиеся людские ресурсы и финансовые ресурсы, поступающие от государства, частного сектора, общества и добровольцев; ▲ объединяют местных участников вокруг общих проектов и многоотраслевых действий для того, чтобы добиться синергии, общего владения и той критической массы, которые необходимы для повышения экономической конкурентоспособности региона; ▲ укрепляют диалог и сотрудничество между различными сельскими сторонами, у которых часто мало опыта совместной работы, снижая вероятность конфликтов и ускоряя достижение решения за счет консультаций и обсуждения; ▲ облегчают – через взаимодействие между различными партнерами – процессы адаптации и проведения перемен в сельскохозяйственном секторе (например, повышая качество продукции и совершенствуя последовательность ее переработки и использования), комплексный подход к анализу состояния окружающей среды, диверсификацию сельской экономики и повышение качества жизни. ГМД должны соединить государственных и частных партнеров, соблюдать баланс интересов и представлять интересы всех имеющихся местных групп, действующих в самых разных социально-экономических секторах. На уровне принятия решений, чтобы они были эффективными, доля частных партнеров и ассоциаций должна составлять не менее 50% от местных представителей. ГМД могут образовываться специально для получения поддержки из системы LEADER или базироваться на ранее созданных партнерствах. Состоящие из команд практиков и обладающие полномочиями по принятию решений, ГМД представляют собой такую модель организации, которая способна положительно влиять на реализацию политики. Опыт показывает, что в результате различных форм взаимодействия организаций на национальном и региональном уровнях на свет появились несколько типов ГМД с общими характеристиками, но обладающие различной степенью автономности в отношении утверждения проектов и управления финансами. С течением времени роль и ответственность ГМД также изменились в тех странах, которые знакомы с применением метода LEADER, как раз в результате его применения. ГМД принимают решения о направлении и содержании стратегии местного сельского развития и о выборе проектов для финансирования. Реальные выплаты часто производятся уполномоченным органом из государственных средств, а не из фондов самой ГМД, но на основе выбора проектов, который выполнила ГМД. 16 Сельские участники, которые чаще всего включаются в местные инициативы, таковы: ▲ профессиональные организации и союзы (представляющие фермеров, других профессионалов и микро-предприятия), ▲ торговые ассоциации, ▲ граждане, жители и их местные организации, ▲ представители местных органов управления, ▲ экологические ассоциации, ▲ поставщики культурных и общинных услуг, включая: СМИ, женские ассоциации, молодежь. Ожидается, что ГМД: ▲ объединят соответствующие группы по интересам в регионе вокруг совместных проектов; ▲ будут иметь автономию в принятии решений и возможность бросить свежий взгляд на местные ресурсы; ▲ соединят различные мероприятия; ▲ смогут ухватиться за возможности, предлагаемые местным набором ресурсов; ▲ будут открыты для инновационных идей; ▲ смогут связать и объединить отдельные отраслевые подходы. ГМД делегирована существенная часть управленческой ответственности (например, выбор проектов, платежи, мониторинг и задачи контроля и оценки) в отношении отдельных операций. Однако степень автономности ГМД может значительно варьироваться в зависимости от конкретного способа организации дела в стране и контекста конкретных учреждений. Для финансирования проектов и мероприятий в системе LEADER из бюджета ЕС выделяются гранты, которые покрывают значительную часть запросов, в зависимости от вида проекта и типа региона. 4. Содействие инновациям Метод LEADER может сыграть важную роль в стимулировании новых и инновационных подходов к региональному развитию, и в, особенности, к оживлению сельских регионов. Такие инновации будут поощряться тем, что ГМД получат большую свободу и гибкость в принятии решений относительно тех действий, которые они хотят поддержать. Инновации здесь нужно понимать в широком смысле этого слова: они могут означать начало выпуска нового продукта, внедрение новой технологии, создание новой организация или нового рынка сбыта. Такое более широкое определение инноваций подходит и для сельских, и для городских районов. Однако сельские области, ввиду их малой заселенности и относительно низкого качества человеческого капитала и имеющейся инфраструктуры, имеют более слабые связи с центрами исследований и развития и могут испытывать сложности с внедрением радикальных инноваций, хотя это, безусловно, возможно. Инновации в сельской местности могут подразумевать перенос и адаптацию инноваций, разработанных в других местах, модернизацию традиционных форм 17 «ноу-хау» или отыскание новых решений постоянных сельских проблем, которые не получается решить – удовлетворительно и устойчиво – за счет других мероприятий и действий. Это может дать новые решения конкретных проблем сельских регионов. Внедрение подхода LEADER, со всеми его семью свойствами, может само по себе стать инновацией в осуществлении политики, которая способна обновить всю методологию принятия решений, которая затем будет принята на вооружение. Например, подход «снизу вверх», который был описан выше, может стимулировать в Беларуси рождение идей новых проектов, которые затем могут быть поддержаны со стороны ГМД, потому что они не привязаны к фиксированному перечню мер. Внедрение новых информационных и коммуникационных технологий в сельской местности может стать важным каналом для более широкого доступа к инновациям для сельского населения областей. 5. Комплексная и многоотраслевая деятельность LEADER – это не программа отраслевого развития; стратегия местного развития, подготовленная в каждой и для каждой области, должна иметь многоотраслевую основу и объединять несколько направлений деятельности. Действия и проекты, заключенные в областной стратегии, должны быть взаимоувязаны и скоординированы в единой целое. Такая интеграция может касаться действий, осуществляемых в одной отрасли (в одном секторе), всех действий в рамках программы или конкретных групп действий, но – что самое важное – это обеспечение связей между участниками из экономического, социального, культурного и экологического секторов. 6. Создание сетевых структур Создание сетевых структур касается обмена достижениями, опытом и «ноу-хау» между ГМД системы LEADER, сельскими районами, администрациями и организациями, вовлеченными в региональное развитие внутри страны, вне зависимости от того, являются ли они прямыми бенефициарами системы LEADER или нет. В Беларуси создание сети между областными заинтересованными сторонами может стать прекрасным средством распространения передовой практики, распространения инноваций и извлечения уроков из реализации проектов местного регионального развития. Создание сетей в Беларуси может сформировать связи между людьми, проектами и сельскими регионами, а также может стимулировать проекты сотрудничества, которые сведут различные областные группы LEADER друг с другом. 7. Сотрудничество Сотрудничество – это следующий шаг после «образования сетевых структур»; оно подразумевает, что ГМД предпримут местные проекты с другой группой LEADER или с группой, применяющей аналогичный подход, но в другой территориальной области или районе, или даже в другой стране. Сотрудничество может помочь группам LEADER активизировать свои местные виды деятельности. Оно может помочь им решить конкретные проблемы или добавить ценность местным ресурсам. Например, в Беларуси оно может стать способом достижения той самой критической массы, необходимой для жизнеспособности конкретного местного проекта или для поощрения дополнительных действий. Примеры включают маркетинг со стороны групп LEADER в различных областях, в которых такая же 18 специализация в производстве конкретной продукции (молочная, фрукты и т.д.), или разработка совместных инициатив в области туризма не основе общего культурного наследия. Проекты сотрудничества – это не просто обмен опытом. Это, например, конкретный совместный проект, в идеале управляемый в рамках общей структуры. В рамках системы LEADER возможны два следующих вида сотрудничества: ▲ межтерриториальное сотрудничество означает сотрудничество между различными сельскими регионами в пределах одной страны (может осуществляться между группами LEADER, но также открыто и для других местных групп, использующих аналогичный подход активного участия); ▲ транснациональное сотрудничество означает сотрудничество между группами LEADER по крайней мере из двух соседних стран или с группами в третьих странах, придерживающимися аналогичного подхода. 1.6 Анализ регулирующего воздействия (АРВ) Анализ регулирующего воздействия (АРВ) позволяет применить системный подход и критически оценить положительные и отрицательные последствия предлагаемых и существующих инструментов регулирования, а также такой ситуации, когда регулирование не применяется вовсе. В ходе использования в разных странах этот вид анализа «оброс» целым рядом методик и стал важным элемент подхода к разработке политики на основе фактов2. Выполненный ОЭСР анализ, например, показал, что проведение АРВ в рамках соответствующей систематической структуры способно выявить потенциал систем управления и обеспечить, в нашем изменчивом и сложном мире, что система управления действенна и эффективна3. Система АРВ используется во многих соседних с Беларусью странах. Комиссия Евросоюза требует этого еще с 2002 года. В 2005 и 2006 годах Комиссия обновила свой подход, включив в него экономическое и экологическое измерения, продвигаясь, таким образом, в направлении АРВ4. Корректировка была также проведена в 2009 году. С момента своего введения АРВ стал полезным инструментом регулирования, предоставляя лицам, принимающим решения, важные эмпирические данные и комплексный механизм, с помощью которой они могут оценить разные варианты и те последствия, которые могут иметь их решения. Слабое понимание решаемых проблем или косвенных последствий управляющих действий может подорвать смысл усилий и привести к провалам управления. АРВ используется для выявления проблем и обеспечения того, что управляющие действия обоснованы и уместны. Метод АРВ признает необходимость оценки эффекта регулирования в каждом отдельном случае, чтобы определить, есть ли здесь продвижение к общим целям 2 АРВ – ВВОДНОЕ РУКОВОДСТВО ПО ПРОВЕДЕНИЮ АНАЛИЗА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ (АРВ): http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50240574.pdf 3 Устойчивость в оценке воздействий, Обзор систем оценки воздействий в некоторых странах ОЭСР и Европейской Комиссии: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SGSD(2011)6-FINAL.pdf 4 См. Программу Евросоюза REFIT: http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm См. также: Рекомендации по развитию законодательной политики до 2018 г. Эстония. http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/best_practices_examples/docs/et/guidlines_for_development_of_legislative_policy_until_2018.p df 19 стратегической политики. В любом управляющем решении проблема должны быть четко очерчена, а управляющее действие – обоснованно. АРВ помогает убедиться в том, что авторы политики хорошо информированы. Для того чтобы АРВ привел к конкретным результатам, он должен основываться на долгосрочной перспективе. Также очень важно, чтобы и в частном, и в государственном секторе, а также среди широкой общественности была выработана культура восприятия (одобрения) принятого решения, а также приверженность к его выполнению. Было также показано, что сообщение о результатах АРВ – важная часть процесса совершенствования механизма выработки решений в области регулирования. В результате, использование АРВ значительно выросло в мире в последние годы. Накопленный опыт может служить путеводителем и помочь выделить ключевые принципы. Анализируя опыт других стран, управленцы Беларуси могут выявить те сферы, в которых наиболее вероятны проблемы или препятствия на пути реформ, предложить стратегии по их преодолению и продолжать процесс реформ, делая проводимую политику более эффективной и сокращая вероятность и количество нежелательных негативных последствий. Многие страны уже извлекли пользу из этого опыта, выявив свои ключевые проблемы, которые необходимо рассматривать при разработке и внедрении новой политики в области регулирования, признав, в то же время, что традиционные ценности и разнообразие экономической, социальной и политической среды в регионе требуют гибкости при выборе методов проведения реформ. 1.7 «Старая» и «новая» парадигмы региональной политики Таким образом, политика регионального развития эволюционировала, во-первых, от перераспределительной модели, в рамках которой краткосрочные гранты предоставляются по воле того центрального государственного органа, который отвечает за «подтягивание» отстающих регионов, к модели, основанной на политике долгосрочного децентрализованного развития, направленной на продвижение всех регионов (вне зависимости от степени процветания), и вовторых, от распыления финансов к избирательным инвестициям на основе принципа устойчивости. Стратегии развития стали принимать во внимание широкий спектр прямых и косвенных факторов эффективности, основанных на внутренних (эндогенных) территориальных особенностях (вместо внешних (экзогенных) инвестиций и трансфертов). Акцент сместился с барьеров на возможности и на организацию управления на основе подхода «good governance» (надлежащего управления), предусматривавшего возрастающую роль региональных и местных органов власти, которые разрабатывали политику и планировали инвестиции в тесном взаимодействии с гражданском обществом и группами, представлявшими местные интересы. Примеры применения такого подхода к региональному развитию в так называемых регионах устойчивого роста можно найти в ряде стран (например, в Швеции и Нидерландах). В этой связи многочисленные публикации полагают, что политика развития должна поддерживать рост всех регионов, при этом сами регионы должны инвестировать в свое развитие за счет мобилизации местных ресурсов и фондов, эксплуатируя свои конкретные конкурентные преимущества без чрезмерного расчета на государственные трансферты и дотации предприятиям. Таблица 1, приведенная ниже, обобщает различия между «старой» и «новой» парадигмами политики регионального развития, основанной на недавних обширных 20 исследованиях, предпринятых Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Из этих работ можно заключить, что фундаментальные перемены и сдвиги в парадигме политики регионального развития в странах ОЭСР состоят в следующем: 1. Сильная ориентация на участие общественности, которое повышает устойчивую конкурентоспособность регионов и дает свободу процессам роста за счет лучшего использования местных конкурентных преимуществ; 2. Отход от модели краткосрочных грантов, распределяемых по решению того центрального государственного органа, который отвечает за «подтягивание» отсталых регионов, и переход к политической модели долгосрочного децентрализованного развития, направленной на продвижение всех регионов; 3. Переход от «распыленных» мер к более тщательно отобранным (сфокусированным) инвестициям. Таблица 1: Изменение парадигмы региональной политики Критерии Концептуальная основа «Старая парадигма» Теории размещения промышленности ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИКИ Цель (цели) Справедливость или эффективность Задачи Создание рабочих мест Рост инвестиций Сфера действия «Новая парадигма» Региональные теории обучения Справедливость и эффективность Рост конкурентоспособности (например, предпринимательство, инновации, умения) Узкая (экономическая /промышленная) Реактивный, на основе проектов Широкая (многоотраслевая) Проблемные области Все регионы Региональный SWOT-анализ Ключевой инструмент Достижение показателей Региональный экспорт Схема стимулирования Помощь Помощь бизнесу Бизнес-среда Жесткая инфраструктура Мягкая (гибкая) инфраструктура Коллективная/переговорная Ведущая организация Партнеры Сверху вниз/централизованная Центральные гос. органы Нет Администрация Простая/рациональная Выбор проектов Интернализированный (внутренний) Режим работы СТРУКТУРА ПОЛИТИКИ Пространственный охват Аналитическая основа ОРГАНИЗАЦИЯ Политика развития Проактивный, плановый, стратегический Программа развития Региональные/местные власти Местное органы власти (и/или самоуправления), гражданское общество Третий сектор, социальные партнеры Сложная/бюрократическая С участием заинтересованных сторон 21 Критерии Временной масштаб «Старая парадигма» С открытой датой «Новая парадигма» Многолетние периоды планирования ОЦЕНКА Тип(ы) Последующая Результаты Измеримые Предварительная, промежуточная и последующая Трудноизмеримые Источник: ОЭСР, Региональные вопросы, 2009 г. В рамках описанного выше изменения парадигмы многие страны-члены Евросоюза изменили баланс между отраслевой и более комплексной политикой. В то же самое время, произошли перемены в отношении вовлечения органов регионального и местного управления в разработку и реализацию политики. В то время как в некоторых сферах политика остается явно отраслевой и сильно централизованной, в других, областях наблюдается более глубокая интеграция и координация экономической, экологической и социальной составляющих развития. При этом также отмечается более активное участие органов регионального и местного управления в разработке и реализации данной политики. В новом децентрализованном подходе инструменты территориального развития стали многообразнее по своему составу, даже в областях – традиционных получателей помощи от центра, и были адаптированы под требования конкретных регионов. Такой подход отражает растущую тенденцию к децентрализации и переходу на региональные уровни. Региональные стратегические программы стали одним из важных инструментов государственной политики отражая смещение акцентов в направлении эндогенного развития и создание такой бизнес-среды, которая основана на региональном потенциале и региональных возможностях, и которая направлена на поддержку инновационных инициатив, базирующихся на стратегическом подходе и принципах устойчивого развития. Подходы, основанные на многоуровневом государственном управлении, в которых задействованы национальные, региональные и местные органы управления, а также заинтересованные третьи стороны (такие как частный сектор и некоммерческие организации – НКО), значительно прибавили в своей важности в сравнении с предшествюущими подходами, основанными на доминировании центральных органов власти. Такой многоуровневый подход также повысил результативность программ с учетом освоения выделенных средств. В то же время повышенное признание взаимной зависимости отраслевой политики и воздействия на регионы способствовали расширению сотрудничества в рамках межотраслевой политики. Вслед за длительным периодом, на протяжении которого региональная политика считалась периферийной сферой, сейчас она становится во многих странах одним из центральных элементов государственной политики. Всесторонняя (комплексная) региональная политика все чаще рассматривается как важный элемент национальной экономической и структурной политики, направленный на генерирование устойчивого роста в регионах. 22 1.8 Современная региональная политика в европейских странах Большинство стран реализуют свою региональную политику с учетом как справедливости (региональный баланс), так и эффективности (рост и конкурентоспособность). Во многих странах справедливость в отношении регионов лежит в основе региональной политики. В некоторых странах (Германия, Испания и Италия) обязательство поддерживать территориальный баланс закреплено в конституции. Примеры компонентов справедливости в региональной политике включают территориальное единство во Франции, акцент на региональном балансе в Финляндии и равные условия жизни в Норвегии. Сегодня повышенное внимание уделяется росту и конкурентоспособности, хотя все растущее количество стран также подчеркивают связь между региональным ростом и территориальным балансом, рассматривая эти две цели политики как тесно взаимосвязанные и усиливающие друг друга. Относительно недавними примерами политики с ориентацией на рост являются политика децентрализации и повышения конкурентоспособности во Франции и видоизмененная политика регионального роста в Швеции. Многие другие страны, такие как Австрия, Финляндия, Корея и Польша также идут по этому пути. Измерение справедливости часто обсуждается с точки зрения социальных целей, предоставления гражданам равных возможностей и обеспечения прав человека. Права человека определяются не с точки зрения уровней дохода, а с точки зрения создания условий, необходимых для нормальной жизни каждого индивида. Эти условия выражаются через доступ к коллективным общественным услугам, таким, как базовое образование и базовая транспортная инфраструктура. В дополнение к компонентам справедливости и роста, устойчивое развитие постепенно находит свое место среди целей региональной политики (Франция, Бельгия, Испания и Венгрия). Лучшее качество управления, в особенности децентрализация и смещение акцента на регионы, также становятся в некоторых странах (Корея и Венгрия) целями региональной политики. Большинство стран, добившихся положительных показателей в реализации своей политики регионального развития, создали специализированные органы, ответственные за устойчивое развитие и выполняющие объединяющие и исполнительные функции (см. Таблицу 2 ниже). Также важна роль органов, на которых лежит ответственность за надзор над механизмами координации и деятельностью других участвующих в реализации политики регионального развития органов. 23 Таблица 2. Учреждения, отвечающие за устойчивое региональное развитие в некоторых странах-членах Евросоюза5 Страна Ответственный орган Австрия Федеральное министерство сельского и лесного хозяйства, управления окружающей средой и водными ресурсами и Ведомство Федерального Канцлера Министр или госсекретарь по устойчивому развитию Министерство экологии и охраны природы Правительственный совет по устойчивому развитию Министерство экологии Правительственный офис Секретариат FNCSD (Генеральный секретарь, его заместитель и помощник) при Министерстве экологии Бельгия Хорватия Чехия Дания Эстония Финляндия Франция Германия Министерство экологии, устойчивого развития и энергетики Ведомство Федерального Канцлера Национальный совет по устойчивому развитию и Министерство сельского развития Италия Министерство окружающей среды, земли и моря Латвия Межотраслевой координационный центр (прямо подчиненный премьерминистру) Литва Министерство экологии Люксембург Министерство устойчивого развития и инфраструктур Норвегия Министерство финансов Министерство экологии и Польша Министерство регионального развития и Канцелярия премьер-министра Министерство сельского хозяйства, моря, окружающей среды и Португалия пространственного планирования Румыния Министерство экологии и изменений климата Министерство экономического развития и технологии Словения и Институт макроэкономического анализа и развития Министерство сельского хозяйства, продовольствия и окружающей Испания среды Швеция Министерство экологии Нидерланды Зависит от уровня управления: на национальном уровне – Министр экологии На правительственном уровне Великобритании: Великобритания Министерство окружающей среды, продовольствия и сельских вопросов (Defra) Венгрия 5 Источник: EC. 2010 г. ЕВРОПА-2020: Стратегия умного, устойчивого и инклюзивного роста. COM (2010) 2020. Брюссель: EC. 24 Опыт ЕС показал, что для того, чтобы органы регионального развития добились необходимого успеха, следует учитывать страновую специфику и отказаться от попыток создавать их по одной модели. В некоторых странах, например, общая ответственность за реализацию политики возложена на Министерство экологии либо напрямую, либо косвенным образом – через соответствующий координационный комитет. Такая система применяется, в частности, в таких странах как Австрия, Дания, Греция, Ирландия, Люксембург, Нидерланды и Великобритания. Некоторые другие страны, как показано в приведенной выше таблице, создают целевые министерства регионального развития, на которые возлагается различная ответственность по концентрации необходимых навыков и применение более комплексного подхода. Такие министерства регионального развития созданы в Чешской и Словацкой Республиках, Словении и Польше. Хорошо зарекомендовала себя практика назначения высшего чиновника исполнительной власти ответственным за общую координацию, например, премьер-министра и его офис или эквивалентный орган, который имеет больше полномочий требовать результат и разрешать споры, чем рядовое министерство. Франция, Финляндия, Португалия и Германия возложили ответственность за политику своего национального устойчивого развития прямо на офис премьерминистра, чтобы добиться максимального единства, в то время как в бельгийском федеральном правительстве ответственность за реализацию стратегии лежит на Госсекретаре по устойчивому развитию, который возглавляет Межотраслевой комитет по устойчивому развитию (ICDO), охватывающий все федеральные департаменты (министерства). 1.9 Заключение Опыт европейских и ряда других стран мира, находящихся в процессе формулирования своих подходов к формированию механизмов устойчивого регионального развития, показывает, что эффективная устойчивая региональная политика для Беларуси жизненно необходима как для максимального использования внутреннего потенциала регионов, так и для ответа на вызовы современной экономики, основанной на знаниях. Нет сомнений в том, что центральным государственным органам принадлежит важная роль в усилиях по ускорению устойчивого роста всех регионов. Однако опыт показывает, что чрезмерная централизация «тяжеловесной» политики в современной стадии социально-экономического развития – не самое эффектное и эффективное средство устранения региональный диспропорций; чрезмерное вмешательство центра в дела регионов является таким же источником проблем для страны в целом, как и полное отсутствие интереса к региональным потребностям. Поэтому представляется особенно важным предоставить регионам возможность самостоятельно формулировать приоритеты развития, чтобы задействовать их собственный потенциал для перехода к устойчивому развитию. Для реализации указанного подхода сбалансированным и управляемым образом региональные и местные учреждения при широкой поддержке гражданского общества и других неправительственных структур, должны быть обеспечены поддержкой и методическим руководством в совместной работе по достижению этой важной цели. 25 Международный опыт однозначно показывает, что ключевая задача национального правительства – обеспечить, что бы все регионы как вносили свой вклад в национальное благосостояние и процветание, так и получали от этого соответствующие выгоды. Данный подход обоснован как верой в социальную справедливость, так и пониманием того, что устойчивый успех страны зависит от всех ее частей и от всего населения, которому дана возможность полностью раскрыть свой потенциал. Общий рост благосостояния не обязательно автоматически равномерно распределяется между всеми регионами, городами или сообществами. Даже если уровень бедности снижается, могут оставаться «острова лишений», где людям недоступны блага экономического роста. Это несправедливо и чревато расколом общества, но это также – колоссальная трата экономического и людского потенциала. Поэтому очень важно на этом этапе развития Беларуси построить правильную политику регионального развития, чтобы дать регионам (областям и районам) стабильную основу для дальнейшего развития своих сильных сторон и приоритетов. 26 2 Описание и анализ правовых и институциональных аспектов существующей системы управления региональным развитием 2.1 Введение В данном разделе представлен предварительный анализ правовых, институциональных и финансовых аспектов системы управления региональным развитием в Республике Беларусь. Сбор информации для анализа осуществлялся авторами настоящего отчета в период осени 2013 – весны 2014 года в условиях ограничений, накладываемых длительной процедурой регистрации проектов международной технической помощи в Беларуси, и продолжительным процессом установления рабочих отношений с ключевыми государственными органами, на которые возложены основные функции по управлению региональным развитием. С учетом того, что процесс сбора и уточнения информационной базы анализа будет продолжен далее по ходу выполнения проекта, а также с учетом планируемого обсуждения сделанных к настоящему времени предварительных выводов в партнерами проекта с белорусской стороны, представление ниже оценки не являются окончательными и могут быть скорректированы и/или пересмотрены. 2.2 Анализ законодательства Республики Беларусь 2.2.1 Сущность и особенности социально-экономической модели, определяющей региональное развитие в Беларуси В основе организации деятельности любого государства лежит определенный комплекс представлений о целях и путях их достижения – модель социальноэкономического развития. Законодательство фактически является следствием практического воплощения в жизнь принципов избранной модели. В Республике Беларусь официально продекларирована социально ориентированная модель, при которой создаются условия для развития рыночной экономики со значительной долей государственного сектора. Государство активно регулирует бизнес-процессы, используя их результаты для субсидирования социальной поддержки населения. Эта политика была направлена на решение множества проблем, связанных с диспропорциями развития отдельных регионов. Существующая модель государственного устройства в течение продолжительного времени основывалась на преодолении экономической рецессии за счет работы власти в режиме «пожарной команды». В Беларуси ставка делается скорее не на реформирование экономики путем развития коммерческой инициативы и раскрытия потенциала регионов, а на ужесточение ответственности за достижение плановых показателей, а также на получение доступа к российским сырью и энергоносителям по внутрироссийским ценам. В основном, цели, связанные с ростом показателя ВВП, достигаются. Вместе с тем, из-за низкой эффективности и низкой конкурентоспособности многих белорусских предприятий, значительная часть товаров экспортируется только по заниженным демпинговым ценам. Высокие темпы научно-технологического прогресса в постиндустриальных странах, результаты проведения эффективной региональной политики позволяют предположить, что уже имеющийся серьезный разрыв по этим направлениям с 27 Беларусью будет увеличиваться. Соответственно, наступит время, когда очевидным для многих станет ограниченность адаптивных возможностей существующей в Беларуси модели институционального устройства. А это означает, что многие успешные институциональные решения, апробованные в Европе и остальном мире, могут быть востребованы властями Беларуси, работающими преимущественно в режиме «догоняющего развития». В такой ситуации отдельные понятия и модели, характеризующие устойчивое региональное развитие могут появиться в законодательстве Республики Беларусь. Но эффективная политика в этой сфере предполагает глубокое понимание сущности явления, желание власти реализовать комплекс действий по реформированию существующих структур, непротиворечивость правовой системы, а также широкое участие населения в трансформационных процессах. 2.2.2 Терминологический анализ законодательства Республики Беларусь Использование терминов по региональному развитию Законодательство Республики Беларусь, вопреки международной практике, не содержит определения ключевых понятий проекта: развитие, региональное развитие, местное развитие, устойчивое развитие. Термин «регион» не закреплен на уровне нормативных правовых актов Республики Беларусь. В различных актах республики термин «регион» употребляется как синоним термина «область». Например, региональная программа демографического развития Брестской области или Государственная комплексная программа развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007 – 2010 годы. В местных программах регионального развития можно встретить употребление термина «регион» в отношении района. При этом определение региона встречается в Решении Совета глав правительств Содружества Независимых Государств «О Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств»6: регион – административно-территориальная единица государства-участника СНГ, осуществляющая свою деятельность, в том числе и хозяйственную в соответствии с национальным законодательством. Законодательство Республики Беларусь не разделяет понятия «региональное развитие» и «местное развитие». И то, и другое понимается как развитие административно-территориальных единиц, к которым отнесены области, районы, города, села и поселки городского типа. В законодательстве Беларуси часто встречается термин «экономическое развитие», под которым понимается процесс экономических преобразований, включающий структурные изменения экономики через индустриализацию и рост валового национального продукта и дохода на душу населения. Использование терминов по устойчивому развитию Как показала международная практика, цели и приоритеты экономического развития не всегда совпадают с приоритетами устойчивого развития. Это, как правило, предопределяет наличие противоречий в нормативно-правовой базе. Законодательство Республики Беларусь, исходя из практики советской 6 Принято в г. Астане 15.09.2004 г. 28 юриспруденции, долгое время формировалось с ориентацией на приоритетность социально-экономического развития, в основе которого лежит директивный характер экономического роста. Развитое законодательство Европейского Союза, базируясь в значительной мере на международном опыте своих союзных государств, в значительной степени гармонизировано для реализации приоритетов именно устойчивого развития – концепции, разработанной для всего мирового сообщества и имеющей продолжительную политическую историю. Оно создавалось при использовании механизмов учета мнений различных слоев населения, общественных организаций, бизнес кругов и местных властей, которые в итоге разработки общих концепций и моделей находили единую платформу, создавали систему целей, которая стала основой приемлемого для всех законодательства. Это законодательство опирается на общее понимание сути явления всеми членами ЕС, выработанного в процессе широкомасштабного консенсуса между странами ЕС, в то же время имеющего всестороннюю гражданскую поддержку7. Термин «устойчивое развитие» упоминается в названиях, а также в тексте отдельных нормативных правовых актов Республики Беларусь, однако его точного определения законодательство не содержит. Так, например, Национальная стратегия устойчивого социально – экономического развития на период до 2020 года (НСУР-2020) в самом названии совмещает разные понятия. Парадигма устойчивого развития, принятая в ЕС и многих других передовых странах, предполагает достижение на неопределенно долгое будущее гармонии социальноэкономической жизни с возможностями биосферы.8 Напротив, социальноэкономическое развитие достигается, как правило, за счет истощения ресурсов и загрязнения окружающей среды. В тексте документа НСУР-2020 содержится несколько расплывчатых формулировок, выражающих понимание термина авторами. Среди них следующие: 1. С общецивилизационной точки зрения под устойчивым развитием следует понимать глобально управляемое развитие всего мирового сообщества с целью сохранения биосферы и существования человечества, его непрерывного развития9. 7 См.: Повестка-21, http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52, Европа-2020: Европейская стратегия роста, июнь 2012 г. http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe_2020_explained.pdf 8 Эстонская национальная стратегия устойчивого развития: Устойчивая Эстония-21: http://www.envir.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=166311/SE21_eng_web.pdf Развитие региональной политики в Эстонии: Jussi S. Jauhiainen, Priidu Ristkok: http://www.geo.ut.ee/nbc/paper/jauhiainen.htm Европейская сеть устойчивого развития: http://www.esdn.eu/ Национальная инвестиционная стратегия Эстонии: http://www.finpro.fi/c/document_library/get_file?uuid=45a272be-bcb7-487f-a824fefb41df49e7&groupId=10304 Стратегия устойчивого развития Латвии до 2030 г.: http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/B7A5865F Стратегия Евросоюза для балтийского региона: http://www.am.gov.lv/en/eu/BalticSeaRegion/Евросоюзstrategy/ Llywodraeth Cymru, Анализ схемы устойчивого развития на предмет эффективности: http://wales.gov.uk/docs/desh/publications/120131susdevreviewfullen.pdf Llywodraeth Cymru, Уэльс, Белая книга, Устойчивый Уэльс: лучший выбор для лучшего выбора. Консультации по проекту закона об устойчивом развитии: http://wales.gov.uk/docs/desh/consultation/121203asusdevwhitepaperen.pdf Стратегия прогресса Литвы: “LITHUANIA 2030”: http://www.lrv.lt/bylos/veikla/lithuania2030.pdf Фламандская стратегия устойчивого развития на 2010-2014 гг.: http://www.flanders.be/en/publications/detail/vision-2050-flemish-sustainable-development-strategy2010-2014 9 (НСУР ст. 11) 29 2. В теоретическом плане модель устойчивого развития Республики Беларусь основывается на научной парадигме социальной эволюции в экосовместимой форме и включает совокупность принципов и требований (императивов) к системе, структуре экономики, режиму функционирования и взаимодействия его подсистем, обеспечивающих гармонизацию отношений в триаде «человек–окружающая среда–экономика» с целью сбалансированного социально ориентированного, экономически эффективного и экозащитного развития страны, удовлетворения необходимых потребностей нынешних и будущих поколений10. 3. В прикладном плане модель устойчивого развития – это способ организации и функционирования общества, государства, экономики на принципах устойчивости, обеспечивающих предупреждение и нейтрализацию внешних и внутренних угроз11. В белорусском праве в наиболее корректном виде сущность явления выражена в Законе «О животном мире», где содержится определение «устойчивое использование объектов животного мира». Оно понимается как пользование объектами животного мира таким образом и такими темпами, применение которых не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия объектов животного мира, тем самым позволяя сохранить его способность удовлетворять экономические, эстетические и иные потребности нынешнего и будущих поколений12. В связи с изложенным выше следует признать, что серьезным пробелом законодательства является отсутствие однозначно понимаемого исполнительными органами власти и соответствующего международной практике определения значения термина «устойчивое развитие». Эта ситуация порождает слабое понимание сути проблемы перехода регионов к устойчивому развитию и отсутствие системного подхода к ее решению. Данное словосочетание употребляется как в названиях, так и в тексте отдельных нормативных правовых документов, но не имеет четких границ и единообразного применения. По результатам анализа можно сделать вывод, что законодательство Беларуси отличается недостаточным пониманием разработанной мировым сообществом терминологии в сфере регионального развития13. В результате этого в законодательстве неизбежно содержится ряд противоречий14. 10 (НСУР ст. 11) (НСУР ст. 12) 12 О животном мире: Закон Республики Беларусь от 10.07.2007 N 257-З (ред. от 22.01.2013). 13 Европейский Союз – Стратегия Евросоюза по устойчивому развитию устанавливает, что все основные законодательные предложения должны пройти оценку на устойчивость, что означает «оценку потенциальных экономических, экологических им социальных преимуществ и затрат на деятельность или бездействие, как в пределах, так и вне Евросоюза». Швейцария – Оценка стратегической устойчивости используется в швейцарской стратегии для оценки эффективности законопроектов и проектов с точки зрения экономического, экологического и социального измерений устойчивого развития и выявляют потенциальные недостатки на раннем этапе, чтобы суметь повлиять на принятое направление. Великобритания – При реализации своей Стратегии устойчивого развития Великобритания интегрирует свои подходы по оценке политики в процесс оценки, выполняемой Секретариатом кабинета министров в отношении министерских законопроектов, согласуя этот процесс с публичными консультациями. 14 См.: Германия: Закон о возобновляемой энергии, Федеральная стратегия устойчивости 2013 г., Франция: Национальная стратегия устойчивого развития на 2003 г., Granelle II Art 225. CNDD, Национальный совет устойчивого развития; Стратегия по устойчивому развитию Чешской Республики на 2004-2014 гг. 11 30 2.2.3 Анализ юридической силы нормативных актов Республики Беларусь в сфере устойчивого развития Действующая система законодательства Республики Беларусь в области регионального развития включает по степени убывания юридической силы следующие правовые акты: Конституцию Республики Беларусь, законы, указы и декреты Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь. Национальные и региональные программы и планы могут утверждаться указами, декретами и постановлениями, а также решениями местных органов управления и самоуправления. Юридической силой нормативного правового акта называется характеристика, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам. В Республике Беларусь высшую юридическую силу имеет Конституция. Далее по степени убывания следуют Декрет Президента, Указ Президента, Закон Республики Беларусь, Постановление Совета Министров. Отнесение того или иного вида правовых актов к имеющим юридическую силу регламентируется Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 г. №361-З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Можно сказать, что Декрет, Указ и Закон имеют практически одинаковую юридическую силу. Постановления Совета Министров подчиняются по силе этим трем видам актов. Они, как правило, принимаются в развитие Декретов, Указов, Законов. Если определенные положения нормативно-правового акта противоречат акту с большей юридической силой, то действовать будут нормы акта с большей юридической силой. В Законе Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» 5 мая 1998 г. № 157-З говорится о необходимости разработки НСУР. Соответственно, это положение имеет юридическую силу. Во исполнение положения Закона осуществляется организация социально-экономического прогнозирования в Республике Беларусь, что реализуется после издания Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 20 августа 1998 г. № 1321 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Республики Беларусь», которое имеет меньшую, чем закон юридическую силу. Аналогично, разработка НСУР также начинается после издания соответствующего постановления, которое обладает юридической силой. В случае с НСУР-2030 это Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11 декабря 2013 года №1066 "О проекте Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь". В случае НСУР-2020 это Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 27 июня 2003 года №863, В них поручается создать рабочую группу по разработке документа стратегии. Это выполняется НИЭИ Министерства экономики. Но по самому документу НСУР Постановление Совета Министров не принимается, практически лишая его юридической силы. Документ просто одобряется Президиумом Пятилетние планы развития, к примеру, утверждаются Постановлением Совета Министров Республики Беларусь. Государственные программы также имеют юридическую силу, поскольку утверждаются Постановлением, Декретом, Указом. В качестве примера можно назвать Указ Президента Республики Беларусь от 25 марта 2005 г. №150 "О Государственной программе возрождения и развития села 31 на 2005 - 2010 годы". Но созданный документ НСУР является не планом, а всего лишь прогнозом - необязательным видением ситуации, которая возможна (желательна) в будущем. Документ просто одобряется Президиумом Совета Министров Республики Беларусь. Так, проект НСУР-2020 был рассмотрен и одобрен Президиумом Совета Министров Республики Беларусь (протокол №25 от 22 июня 2004 г.), а также одобрен Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь 6 мая 2004 г. (протокол №11/15ПР). Из сказанного можно заключить, что прогнозы и, в частности НСУР, не относятся к нормативноправовым актам, имеющим в Республике Беларусь юридическую силу. Для эффективности перехода к устойчивому развитию НСУР должна быть по силе вторым документом после Конституции. На нее должны ориентироваться Декреты, Указы, Законы и принимаемые в их развитие Постановления Совета Министров. Конституцию Республики Беларусь можно рассматривать только как общеправовую основу системы законодательства. Анализ показал, что Конституция Республики Беларусь не содержит отдельных норм, касающихся необходимости или принципов развития регионов страны, а также отдельных принципов политики в отношении регионов. Аналогичным образом в ней отсутствует упоминание целевой установки, связанной с переходом к устойчивому развитию. В различных статьях содержится констатация социальной направленности экономического роста и декларирование права на благоприятную среду. Так, в статье 13 Конституции сказано: «Государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях». Статья 46 провозглашает: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду». 2.2.4 Отражение вопросов местного самоуправления в законодательстве Республики Беларусь В Конституции Республики Беларусь есть Раздел V «Местное управление и самоуправление», в котором в принципе названы основные рамочные законодательные основы деятельности органов местного управления и самоуправления как субъектов реализации установок на развитие регионов. Но надо подчеркнуть, что и основной законодательный документ страны, несуществующая нормативно-правовая база деятельности органов местного самоуправления в Беларуси не дает им возможности реализовать цели самоуправления, признаваемые в мире, это рамочная формулировка не позволяет местным органам в полной мере соответствовать дефиниции «самоуправление». Следует отметить, что, несмотря на декларируемые Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» полномочия, эти органы практически лишены возможности проводить самостоятельную политику по региональному развитию15. Местное управление или самоуправление рассматривается как форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории для решения общегосударственных интересов и интересов граждан с учетом особенностей развития административно-территориальных единиц, что в 15 О местном управлении и самоуправлении Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 4 янв. 2010 г. №108-З (в редакции от 25.11.2013 N 72-З) // Консультант плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. Центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2014 г. 32 недостаточной мере, но функционально совпадает с проблематикой регионального развития16. Как можно заметить, во всех странах Европы юридически закреплены понятия «местное сообщество» и «община»17. В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть прав избираемому Совету18. В белорусской юридической практике эти термины не используются. Фактически, в Беларуси нет общины, как субъекта, на который направлено местное самоуправление. Беларусь оказалась единственной страной Европы, не ратифицировавшей Европейскую хартию местного самоуправления 19. При этом, в белорусском праве встречается термин «собственность территории», хотя международная юриспруденция признает этот термин абсурдным, считая, что территория не может быть собственником. Наблюдается устойчивая тенденция чрезмерной централизации, взаимного наложения административных функций местного самоуправления на разных уровнях, постоянной нехватки средств на решение местных проблем; что усугубляется низким уровнем компетенции, владения «ноу-хау» и инертностью многих местных администраций при решении насущных проблем местных сообществ. Существующие слабые органы территориального самоуправления не в состоянии решать ключевые проблемы регионального развития, как и их неадекватные или вообще несуществующие учреждения, неспособные должным образом выполнять свои часто дублирующиеся функции, несмотря на множество законов и декретов, принимаемых центральной властью ради повышения эффективности20. 2.2.5 Прогнозы и программы в сфере устойчивого регионального развития Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь и программ социально-экономического развития Республики Беларусь, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ установлены Законом Республики Беларусь от 05.05.1998 N 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»21. 16 См. «Закон об управлении и самоуправлении», сравни с Европейской хартией о местном самоуправлении 1985 г.: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm 17 См.: Jörby, Sofie (2002). «Местная Повестка-21 в четырех шведских муниципалитетах: инструмент продвижения к устойчивости». Журнал экологического планирования и управления. 18 См. Закон Швеции о местном самоуправлении. Компетенция местных властей в Европе, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639 19 Европейская хартия местного самоуправления, 1985. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm 20 Указ № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях». 20 Указ 220 13 сентября 2005 «О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нормативных действий» 12 мая 2005, директива 2, «О мерах по дальнейшей дебюракратизации государственного аппарата 27 декабря 2007 г. 21 О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 05.05.1998 N 157-З 33 Система государственных прогнозов Республики Беларусь включает: социально-экономического развития на долгосрочную перспективу – Национальную стратегию устойчивого социальноэкономического развития Республики Беларусь на 15 лет и основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 10 лет; на среднесрочную перспективу – программу социально-экономического развития Республики Беларусь на пять лет; на краткосрочный период – годовой прогноз социально-экономического развития Республики Беларусь. Разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы обеспечивается Советом Министров Республики Беларусь. Следует отметить, что само название «Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития» является некорректным, поскольку в международной практике термин «устойчивое» автоматически предполагает экологическое, социальное и экономическое развитие одновременно. Соответственно, нет никакой необходимости добавлять к «устойчивому» «социально-экономическое». Также не соответствует передовой международной практике название «Программа социально-экономического развития», т.к. приоритет устойчивости развития не отражается в этом названии. В международной практике разработки прогнозных документов совершенно очевидно, что название должно строго соответствовать содержанию. Цели стратегии, как и любого другого прогноза развития, должны быть количественно определены и не носить характер деклараций. Проводя сравнение подходов к разработке стратегии устойчивого развития Европейского Союза и НСУР-2020 (а также пятилетней программы социально-экономического развития), можно заметить, что европейский документ в явном виде формулирует цель – переход к устойчивому развитию, фиксирует ключевые проблемы на этом пути и определяет механизмы их разрешения на общеевропейском и региональном уровне22. В основном документе Рио-92 – глобальной стратегии Повестка-21 (Повестка дня на XXI век), поддержанной Республикой Беларусь, содержится рекомендация разработки системы индикаторов устойчивого развития23. К сожалению, следует отметить, что система статистического учета в Республике Беларусь не позволяет в полной мере оценить прогресс в достижении устойчивого развития. Кроме этого, используемая в Беларуси система статистического учета не использует ряд международно признанных комплексных индикаторов устойчивого развития. В качестве таких могут рассматриваться, например, ISEW24, баланс между 22 Устойчивая Европа ради лучшего мира: Стратегия Евросоюза по устойчивому развитию (предложение Комиссии к Гетеборгскому европейскому совету) 23 Повестка-21, Рио-де-Жанейро, Бразилия, 3-14 июня 1992 г. http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf 24 Daly, H. & Cobb, J., 1989 г. Ради общего блага. Beacon Press, Boston. H. Diefenbacher «Показатель устойчивого экономического благосостояния в Германии», в C. Cobb & J. Cobb (ред.), Зеленый национальный продукт, 34 экологическим следом страны и ее биоемкостью, GPI- Genuine progress indicator и др.25 Все это делает невозможным корректные международные сравнения и осложняет международный диалог и возможности более эффективного использования в региональном развитии программ технической помощи. Закон Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» определяет место такого документа как Национальная стратегия устойчивого социальноэкономического развития в системе нормативных документов. Согласно Закону, НСУР – это прогноз социально-экономического развития республики на долгосрочную перспективу (15 лет), разрабатываемый Советом Министров Республики Беларусь. НСУР утверждается постановлением Совета Министров, нормативным правовым актом не является, в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» он не упоминается и не обладает соответствующей юридической силой. 2.2.6 Программные документы, связанные с региональным развитием Прогноз – это основание для формирования программы развития региона или республики в целом. Программа – это комплекс мероприятий, обеспечивающий достижение определенной цели, с указанием заказчиков, исполнителей, сроков реализации и ресурсного обеспечения (материального, финансового, трудового и иного). Данное определение содержится в Положении о порядке формирования, финансирования и контроля над выполнением государственных, региональных и отраслевых программ, которое утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.03.2009 N 404. Положение предусмотрело четкую дифференциацию программ в зависимости от их источников финансирования и уровня принятия (государственные, региональные и отраслевые). Под государственной программой понимается программа, утверждаемая Президентом Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь, финансирование которой будет осуществляться с участием средств республиканского бюджета в соответствии с законодательными актами. Региональная программа – это программа, утверждаемая местными исполнительными и распорядительными органами, финансирование которой предполагается осуществлять за счет средств местных бюджетов. Отраслевая программа – программа, направленная на реализацию задач и функций, закрепленных за республиканскими органами государственного управления, разрабатываемая и утверждаемая ими. Надо заметить, что в Республике Беларусь пятилетние государственные программы в своем названии имеют словосочетание «социально-экономического», а не устойчивого развития. При этом, они имеют более высокий правовой статус, чем Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития, что не соответствует принятой мировой практике. University of Americas Press, 1994 г. 25 Директива Совета Евросоюза 91/414/EEC 35 Программы могут быть ориентированы и на решение специфических региональных проблем. Разработка региональных программ в развитие государственных программ может осуществляться при условии включения в них мероприятий, сроков реализации данных мероприятий, объемов и источников их финансирования, показателей, задач (задачи), цели, указанных в государственных программах по соответствующему региону. По поручению Совета Министров Республики Беларусь проект региональной программы проходит согласование в экспертном совете по проектам государственных программ, после чего вносится в Реестр госпрограмм РБ. Если региональная программа инициирована руководством области, то ее принятие происходит в соответствии с более сложной процедурой. На первом этапе местным исполнительным и распорядительным органом необходимо разработать и согласовать с местным Советом депутатов концепцию программы. После этого готовится проект, который должен пройти согласование в экспертном совете по проектам государственных программ. На основании нормативных актов о планировании развития разработано и принято несколько программ республиканского уровня, более 100 программ областного уровня и более 700 программ районного уровня, направленных на планомерное развитие различных отраслей экономики республики, социальной сферы региона. Выборочный анализ таких программ показывает, что в них не используются достижения международной практики планирования, описанные выше в разделе 1, и в целом не используется системный подход к региональному развитию. В качестве примера современной международной практики программного планирования можно сослаться на программы сельского развития Англии или программу развития Восточной Польши26. Примером разработки государственных программ в Беларуси могут служить две крупные программы развития регионов: Государственная программа возрождения и развития села на 2005-2010 годы и Государственная комплексная программа развития регионов, малых и средних поселений на 2007-2010 годы. Основная цель данных программ – создание условий для приоритетного социальноэкономического развития села, повышения эффективности работы агропромышленного комплекса и создание условий для приоритетного социальноэкономического развития регионов, малых и средних городских поселений. В 2011 году был издан Указ Президента Республики Беларусь № 342 «О государственной программе устойчивого развития села на 2011-2015 годы». Цель, которая обозначена в данной программе – обеспечение устойчивости социальноэкономического развития села и улучшение его демографической ситуации на основе повышения экономической эффективности агропромышленного комплекса (далее – АПК), развития предпринимательской инициативы, обеспечения сбалансированности внутреннего продовольственного рынка, наращивания экспортного потенциала, повышения доходов сельского населения, уровня социально-бытового и инженерного обустройства сельских населенных пунктов, сохранения и оздоровления экологии в них, привлечения и рационального использования инвестиций. Таким образом, несмотря на название программы, речь 26 Программа сельского развития для Англии: https://www.gov.uk/rural-development-programme-for-england; Развитие Восточной Польши; Программа на 2014-2020 гг. http://www.polskawschodnia.gov.pl/English/Programme_2014_2020/Strony/Programme_2014_2020.aspx 36 идет, прежде всего, об эффективности развития экономики села, но не устойчивого развития села. Программы развития на уровне регионов и городов также имеют социальноэкономическую направленность. Например, «Программа развития молочной отрасли Витебской области на 2012-2015 годы», утвержденная Решением Витебского областного совета депутатов № 163 от 19.01.2012 года; Решение Могилевского городского Совета депутатов от 15 марта 2013 г. N 25-«Об утверждении программы государственной поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в городе Могилеве на 2013-2015 годы» и многие другие. Большинство программ не содержат указаний на то, что это программы, ориентированные на устойчивое развитие. И на данном уровне планирования доминирует экономическая составляющая развития. Примером приоритета экономического развития над развитием устойчивым является Решение Минского городского Совета депутатов от 23 июня 2010 года № 31 «Об утверждении программы основных направлений и приоритетов устойчивого развития Минска в 2010-2014 годах». Программа логично развивала идеи первой в стране региональной стратегии устойчивого развития, которая была разработана именно для столицы Беларуси27. Но это решение было признано утратившим силу всего через полтора года, после принятия нового решения Минского городского Совета депутатов от 23 декабря 2011 года № 187 «Об утверждении программы социально-экономического развития города Минска на 2011-2015 годы». Стоит также отметить, что принятие программы на 2011 г. за 1 неделю до окончания этого года может рассматриваться как признак несовершенства организационных процедур и/или методологии разработки, рассмотрения и утверждения программ. Как показывает анализ, программы, связанные с региональным развитием в Беларуси разработаны на базе устаревшей методологии. Она не ориентирует регионы на системное планирование деятельности с учетом приоритета устойчивости развития, а сконцентрирована на достижении целей, в первую очередь, социально-экономического развития регионов. Фактически программы являются лишь инструментом жесткой вертикали исполнения управленческих решений. Особенности, связанные с жесткой вертикальностью системы планирования в Беларуси и ее направленностью «сверху вниз» легко проследить, анализируя процесс, который определяет ориентиры развития отдельных регионов и всей страны на один год. Перед началом нового прогнозного периода издается специальный Указ Президента Республики Беларусь. Для условий 2014 года – это Указ Президента Республики Беларусь N 585 от 31 декабря 2013 г. «О важнейших параметрах прогноза социальноэкономического развития Республики Беларусь на 2014 год». В документе, утверждаемом Главой государства, установлены конкретные параметры роста, среди которых: Показатель Значение Валовой внутренний продукт, в процентах к предыдущему году (в 103,3 сопоставимых ценах) Производительность труда по валовому внутреннему продукту, в процентах к 106,9 предыдущему году Экспорт товаров и услуг, в процентах к предыдущему году 108,6 27 http://minsk.gov.by/ru/org/8733/attach/a0b0420.pdf 37 Сальдо внешней торговли товарами и услугами, в процентах к валовому внутреннему продукту Прямые иностранные инвестиции на чистой основе (без учета задолженности прямому инвестору за товары, работы, услуги), млрд. долларов США Снижение энергоемкости валового внутреннего продукта, в процентах к предыдущему году Реальные располагаемые денежные доходы населения, в процентах к предыдущему году Ввод в эксплуатацию жилья с государственной поддержкой, млн. кв. метров 0,1 4,5 3,0 103,0 2,5 Этим же Указом Национальному банку и Совету Министров Республики Беларусь поручено принять необходимые меры по ограничению в 2014 году прироста потребительских цен на уровне не более 11 процентов (декабрь к декабрю предыдущего года). Совет Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом должен обеспечить в 2014 году по коммерческим организациям размер выручки от реализации продукции, товаров, работ, услуг в расчете на одного среднесписочного работника в сумме не менее 738 млн. рублей. Под эти планы разрабатывается перечень показателей прогноза социальноэкономического развития Республики Беларусь на 2014 год, которые доводятся организациям, имущество которых находится в собственности государства, и организациям, в уставных фондах которых 50 и более процентов акций (долей) принадлежит государству. В целях выполнения данного Указа Совет Министров Республики Беларусь принял Постановление N 17 от 13 января 2014 г. В нем были утверждены: ▲ поквартальные значения важнейших параметров прогноза социальноэкономического развития Республики Беларусь на 2014 год; ▲ целевые показатели прогноза социально-экономического развития республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, на 2014 год; ▲ целевые показатели прогноза социально-экономического развития административно-территориальных единиц Республики Беларусь на 2014 год; ▲ индикативные показатели прогноза социально-экономического развития на 2014 год по видам экономической деятельности; ▲ индикативные показатели прогноза социально-экономического развития административно-территориальных единиц Республики Беларусь на 2014 год; ▲ индикативные показатели развития малого и среднего предпринимательства на 2014 год; ▲ индикативные показатели по энергосбережению на 2014 год; ▲ перечень организаций (холдингов), определяющих развитие отдельных видов экономической деятельности и регионов Республики Беларусь в 2014 году. Постановлением утверждается, что руководители республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома, а также руководители подчиненных (входящих в их состав) организаций несут персональную ответственность за выполнение доведенных в установленном 38 порядке показателей прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь. Выполнение доведенных показателей является основным критерием при оценке работы перечисленных выше руководителей. Они же должны ежеквартально рассматривать вопросы продления (расторжения) контрактов с руководителями подчиненных (входящих в их состав) организаций с учетом выполнения доведенных показателей прогноза социально-экономического развития на 2014 год. Как видно, при планировании развития регионов происходит лишь детализация поставленных центральным органом планирования задач и практически не используется подход «снизу- вверх»». Также не учитывается возможность конструктивного участия населения регионов, как субъектов, очень хорошо знающих ситуацию на местах. Нижестоящие руководители вертикали власти в таких условиях могут только лишь брать на себя повышенные обязательства по исполнению Указа, подписанного Президентом, а также имеют некоторую степень свободы в тактических решениях, направленных на достижение параметров прогноза. В ходе изучения законодательства можно сделать вывод о том, что ни на республиканском, ни на местном уровнях в Республике Беларусь не сформирована соответствующая современной мировой практике система законодательной поддержки и прогнозирования развития регионов. Примеры такой системы можно увидеть в Германии и Швеции28. Самый успешный мировой опыт предусматривает закрепленное законом широкое вовлечение представителей бизнеса и общественных организаций в разработку и реализацию стратегических планов регионального развития. Создается ситуация постоянного партнерства бизнеса, общественности и региональных властей для эффективного решения основных региональных проблем. Национальное законодательство, в свою очередь, предусматривает создание общесистемных условий для этого диалога, а также системности подхода к региону с сохранением (улучшением) качеств природной среды. 2.3 Институциональный анализ сферы регионального развития 2.3.1 Специфика государственного устройства Республики Беларусь Структура органов государственного управления Беларуси формировалась в условиях, когда после распада Советского Союза были разрушены многие институты, поддерживавшие стабильность общества. Потеря существовавших в рамках СССР хозяйственных связей, в свою очередь, предопределила деградацию экономики и социальной жизни. В таких условиях Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко были предприняты чрезвычайные меры по восстановлению управляемости экономики, обеспечению социальной поддержки нуждающимся в ней, созданию системы управления, которая в быстрые сроки способна принимать меры по развитию всех сфер жизни страны. 28 См.: Национальное и региональное планирование в Германии: http://www.kas.de/upload/dokumente/megacities/sustainabilityregionalplanning.pdf Национальная стратегия региональной конкурентоспособности, предпринимательства и занятости на 20072013 гг., Стокгольм, Швеция: http://www.government.se/content/1/c6/07/74/17/1fdb10a6.pdf 39 Отличительной особенностью структур, работающих в условиях чрезвычайной ситуации, является их преимущественно вертикальная организация, сильная подчиненность единому центру, ориентация на командный стиль управления при решении задач, поставленных центральным звеном управления. Планирование развития регионов в такой ситуации, в свою очередь, отличается наличием жесткой установки на экономический рост, доведением плановых заданий сверху – вниз, а также повышением роли контрольных органов, отслеживающих эффективность вложения финансовых средств. Роль региональных органов государственной власти и управления в существующей системе сводится, как правило, к непосредственной реализации государственной социально-экономической политики, выработанной центром. При этом они решают отдельные собственные социально-экономические задачи, связанные с организацией жизнеобеспечения населения территорий. 2.3.2 Законодательная власть Парламент Республики Беларусь – Национальное собрание – является представительным и законодательным органом и состоит из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики. Совет Республики – палата территориального представительства. Совет Республики наделен правом законодательной инициативы. Как указывалось выше в данном отчете, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении в нее изменений и дополнений, о ее толковании, а также проекты иных законов. Как палате территориального представительства Совету Республики предоставлено право отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, принимать решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. В деятельности Совета Республики не выделяется специфических функций, связанных с выработкой региональной политики. Его роль в формировании и изменении указанного направления государственной политики невелика по сравнению с ролью органов исполнительной власти. При Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь действует Совет по взаимодействию органов местного самоуправления. Он образован для обеспечения единства действий республиканских органов государственного управления и органов местного самоуправления. Деятельность этой структуры носит совещательный, консультативный характер. Основными задачами Совета являются: разъяснение и пропаганда государственной политики в области местного самоуправления, выработка рекомендаций и предложений по ее реализации; координация взаимодействия между Советом Республики, органами местного самоуправления и органами государственного управления. Можно сделать вывод, что эта структура не является выразителем интересов регионов. Она только лишь помогает в продвижении решений, поставленных центральными органами планирования, то есть фактически 40 является еще одним органом, способствующим продвижению принятых решений «сверху вниз». 2.3.3 Исполнительная власть (республиканский уровень) Президент Республики Беларусь обладает очень широким кругом полномочий по регулированию развития регионов. Президент имеет право решать вопросы административно – территориального деления, а значит, и изменения системы органов местной власти, формирования органов местного управления. Так, в частности, он назначает Председателей облисполкомов и райисполкомов. Соответствующие (избираемые гражданами) Советы депутатов только лишь утверждают эти назначения. В свою очередь, Председатель райисполкома контролирует деятельность избираемого гражданами Председателя сельского или поселкового Совета. Это происходит потому, что последний одновременно представляет исполнительную ветвь власти. Он является также и Председателем сельского или поселкового исполкома. Администрация Президента Республики Беларусь обеспечивает проведение кадровой политики, как на республиканском, так и на местном уровнях. В этой структуре ведутся соответствующие кадровые реестры, на основании которых Президент производит назначения региональных властей. Также необходимо обратить внимание, что Администрация Президента имеет в своей структуре группу помощников Президента – главных инспекторов по областям и городу Минску, через которых также обеспечивается проведение политики главы государства и контроль над ее реализацией. Нормативные акты, регулирующие местное управление и самоуправление, вправе принимать Президент, парламент, а также сами органы местного управления и самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции. Анализ показал, что по существующему законодательству полномочия органов местного управления и самоуправления не являются существенными и не позволяют им эффективно реализовать потенциал развития региона. Также в соответствии с Конституцией Республики Беларусь Президент имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству. Согласно статье 122 Основного закона, этим правом обладают вышестоящие исполнительные и распорядительные органы. Советы депутатов соответствующего уровня могут отменить решения местных исполнительных органов. В Республике Беларусь Парламент, Администрация Президента Республики Беларусь, Совет Министров, Комитет государственного контроля (далее – КГК), прокуратура, Конституционный суд в рамках своих полномочий могут осуществлять контроль над деятельностью органов местного управления и самоуправления. Между тем, мировой опыт региональной политики предполагает отсутствие такого жесткого вертикального контроля, который не способствует развитию нужного диалога между региональными властями, общественностью и центральными 41 властями в целях введения как более эффективных мер в сфере регионального развития29. Совет Министров Республики Беларусь Структура Совета Министров в Республике Беларусь построена по отраслевому принципу. Совет Министров непосредственно или через подчиненные ему республиканские органы управления обеспечивает общее руководство деятельностью местных исполнительных органов практически по всем направлениям, организует контроль над исполнением ими Конституции, законов, актов Президента, постановлений правительства и так далее. Таким образом, структурные подразделения исполкомов областного уровня подчиняются республиканским органам государственного управления, структурные подразделения исполкомов базового уровня – структурным подразделениям областных исполкомов, структурные подразделения местных администраций – структурным подразделениям городских исполкомов (городов областного подчинения), Минского городского исполкома. Подобное соподчинение органов власти создает сильную вертикаль, ориентированную на выполнение задач, доведенных до региона из структур более высокого уровня в управленческой иерархии. Более глубокий анализ деятельности отдельных структур системы Совета Министров, а также уровень координации при решении проблем регионального развития будет продолжен далее в ходе проекта «Содействие региональному и местному развитию в Республике Беларусь». 2.3.4 Исполнительная власть (местный уровень) Система органов управления в регионах имеет три уровня: ▲ областной, ▲ базовый, ▲ первичный. К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской исполкомы. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня. Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня. К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, местные администрации. 29 См. Укрепление поддержки Евросоюзом гражданского общества в странах-соседях: процедуры переосмысления, обеспечение применения практик. http://www.iris-france.org/docs/kfm_docs/docs/observatoirevoisinage-europeen/decembre-2012-est79413.pdf 42 Исполком является исполнительным и распорядительным органом на территории области, города, района, поселка, сельсовета, а местная администрация – на территории района в городе. При этом, исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполкомам. По ряду вопросов, отнесенным к компетенции Советов, в регионах исполкомы подотчетны соответствующим Советам. Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную. Следует признать, что система органов местного самоуправления создана, но ее роль в принятии значимых управленческих решений крайне невелика. Так, в частности, с 1991 года в Беларуси не было проведено ни одного местного референдума. 2.3.5 Использование международного опыта по проблематике регионального развития в Беларуси Существенную роль в трансфере прогрессивных решений по устойчивому развитию регионов могут играть такие структуры, как международные общественные организации и их объединения в сфере устойчивого развития, к примеру, Европейское Объединение по Устойчивому развитию (European Sustainable Development Network (ESDN)30, которое является платформой по обмену опыта ее членов в сфере устойчивого регионального развития. В рамках привлечения международного опыта в Беларусь большую роль играют международные организации и различные проекты технологической помощи. Но надо подчеркнуть, что во многих случаях деятельность проектов расценивается местными властями не как возможность эффективного внедрения инновационного мышления в разработку передовых моделей развития, а как намерение ослабить их авторитет и посягательство на принципы устройства управленческой вертикали, существующей в стране. В последние годы при поддержке международных организаций в Беларуси неоднократно предпринимались попытки внедрить опробованные за рубежом подходы к взаимодействию местных органов власти и представителей общественных организаций и общественности. В частности, такая работа в течение более 10 лет проводилась в рамках программы поддержи Беларуси Федерального правительства Германии. Однако долгосрочных позитивных институциональных последствий такие попытки не имели. 30 www.sd-network.eu: Неформальная сеть государственных администраторов и других экспертов, имеющих дело с политикой и стратегиями устойчивого развития. Сеть охватывает все 27 стран-членов Евросоюза и другие европейские страны. Сеть ESDN активно продвигает устойчивое развитие и помогает обмену добротной практикой в Европе, давая рекомендации политикам на европейском и национальном уровнях. 43 Можно сделать вывод, что попытки внешних институций по созданию в Беларуси структур по устойчивому региональному развитию пока не привели к значимым результатам и не сделали подходы, используемые в мире, востребованными. Из сказанного можно заключить, что существующая в Беларуси система органов государственного управления как на центральном, так и на областном уровне имеет ограниченные возможности адаптации к ведущим мировым тенденциям в сфере устойчивого регионального развития. Необходимы меры по ее реформированию с учетом системности подхода к региону и важности реального вовлечения органов областной власти, местных научных кругов, бизнеса и населения в процессы стратегического планирования. 2.4 Анализ финансирования и управления финансами в сфере регионального развития 2.4.1 Введение В этом подразделе будут рассмотрены вопросы финансирования регионального развития в Республике Беларусь. Как указывалось выше в данном отчете, термин «региональное развитие» не закреплен в законодательстве Беларуси, следовательно, невозможно говорить об однозначном понимании того, какие именно расходы можно относить к финансированию регионального развития. В то же время и масштабные исследования, проведенные ОЭСР31, показали, что «провести сопоставимое сравнение бюджетов стран-участниц ОЭСР на региональную политику невозможно по причине отсутствия согласованного определения региональной политики и информационных ограничений, связанных с компонентами региональной политики. Ни одна из стран не предоставила оценки общей величины бюджета региональной политики.» В то же время, на основании экспертных мнений относительно несложно выделить ряд направлений расходов, однозначно направленных на поддержку регионального развития. В первую очередь речь идет о бюджетных расходах, так как их осуществление является очевидным подтверждением того, что мероприятия государственной политики регионального развития осуществляются на практике. Также не вызывает сомнения тот факт, что общие подходы, нормы и процедуры, применяемые в сфере управления государственными расходами, в полной мере применяются и по отношению к расходам на региональное развитие. В связи с изложенным выше, в данном подразделе будут рассмотрены подходы, нормы и процедуры, применяемые в рамках бюджетной системы Беларуси в целях финансового обеспечения мероприятий, направленных на региональное развитие, в сравнении с международной практикой в данной сфере деятельности. 31 Политика регионального развития в странах ОЭСР, 2010, ОЭСР Паблишинг (OECD 2010, Regional Development Policies in OECD Countries, OECD Publishing, Paris) 44 2.4.2 Лучшая международная практика управления государственными финансами применительно к сфере регионального развития Введение Современная прикладная теория управления государственными расходами (далее – УГР) признает, что основными приоритетами системы УГР в целом и ее составных частей32 является обеспечение: ▲ общей финансовой дисциплины, ▲ эффективного распределения ресурсов между целями государственной политики, ▲ результативного и эффективного использования ресурсов для достижения каждой цели. Каждый из указанных приоритетов охватывает широкий круг вопросов, многие из которых выходят далеко за рамки настоящего исследования, но в то же время ряд вопросов сохраняет актуальность применительно к любой сфере государственной политики, и в том числе, к системе регионального развития. Так, обеспечение общей финансовой дисциплины предполагает, что определение общего объема расходов на осуществление государственной политики должно происходить до принятия решений о расходах по ее частным направлениям, и указанный объем должен определяться и обосновываться на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В свою очередь, эффективное распределение ресурсов предполагает, что должна учитываться как важность отдельных направлений расходов относительно других, так и их результативность. Наконец, результативное и эффективное использование ресурсов должно постоянно поддерживаться системой стимулов для всех организаций, вовлеченных в реализацию конкретного направления государственной политики и осуществление соответствующих практических мероприятий (по показанию государственных услуг, выполнению работ и т.д.) Финансовое обеспечение региональной политики в Европейском Союзе опирается на почти полувековой опыт разработки и использования различных механизмов ресурсной поддержки регионального развития и может служить хорошим примером современной практики в этой сфере. Принципы региональной политики ЕС: финансовый аспект Региональная политика ЕС рассматривается как часть инвестиционной политики и опирается на 4 основных принципа: ▲ программный подход, ▲ дополнительность, ▲ концентрация, ▲ партнерство. 32 Ален Шик, Современный подход к управлению государственными расходами, 1998 (A.Sсhick, A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, 1998); Всемирный банк, Руководство по управлению государственными расходами, 1998 (The World Bank, Public expenditure management handbook, 1998) и др. 45 Принцип программного подхода означает, что региональная политика основана на таком подходе, т.е. осуществляется путем реализации долгосрочных и среднесрочных программ, направленных на достижение целей и приоритетов ЕС. Срок реализации программы (так называемый Программный период) составляет до 7 лет. Программы охватывают конкретные географические области на страновом или суб-страновом уровне, в зависимости от механизмов управления на месте. Разработка программы включает определение стратегических приоритетов и индикативного набора мероприятий, финансовых затрат на их осуществление, и общей системы управления ею (вкл. контроль за ее реализацией). . Принцип дополнительности означает, что финансирование из бюджета ЕС не должно замещать национальные расходы каждой страны-участницы. Национальные правительства согласовывают с Европейской комиссией объемы соответствующих расходов, которые будут поддерживаться в течение всего периода программирования, и Комиссия контролирует соблюдение этих соглашений. Соглашения устанавливают реалистичные, но в то же время амбициозные цели для государственных расходов с тем, чтобы бюджет ЕС на себя часть расходов национальных правительств, а обеспечивал дополнительную поддержку целей региональной политики. Как правило, в среднем ежегодные расходы в реальном выражении не должны быть меньше, чем в предыдущем программном периоде. Принцип концентрации охватывает три аспекта: ▲ Концентрация ресурсов; ▲ Концентрация усилий; ▲ Концентрация расходов. Концентрация ресурсов позволяет сосредоточиться большую часть средств на структурно слабых регионах и/или странах. В программный период 2014-2020 гг. до 70% расходов на региональную политику будет выделено именно на эти регионы. Концентрация усилий означает сосредоточение внимания региональных программ на ключевых приоритетах роста. В текущий программный период такими приоритетами являются: исследования и инновации, ИКТ, повышение конкурентоспособности малых и средних предприятий и переход к «экономике низких выбросов углекислого газа» (low-carbon economy). Концентрация расходов направлена на предотвращение задержек и запаздываний в реализации программ. Она поддерживается так называемым финансовым правилом N+2: средства, выделенные на конкретную программу в начале программного период должны быть использованы к концу второго года после их распределения. Если финансирование не было освоено к этому моменту, Комиссия может вернуть в бюджет оставшиеся ассигнования по соответствующей программе. Принцип партнерства помогает гарантировать, что программы адаптированы к местным и региональным потребностям и приоритетам. Разработка каждой программы – это коллективный процесс с участием органов власти на европейском, региональном и местном уровнях, других местных заинтересованных сторон и организаций гражданского общества. Более того, принцип партнерства распространяется на все этапы программного цикла, в том числе разработку, управление, реализацию, мониторинг и оценку. 46 Разработка долгосрочной политики регионального развития ЕС: финансовый аспект Финансовое планирование реализации региональной политики ЕС – политики единства – тесно увязано с разработкой этой политики и по сроками, и по процедурам. На начальном этапе планирования как разработка политики, так и (долгосрочное) бюджетирование следуют подходу «сверху вниз»: согласовываются цели и направления политики, и определяется общий объем расходов под реализацию конкретных направлений. К настоящему моменту и региональная политика, и объем соответствующих бюджетных фондов утверждены на срок до 7 лет. Принятый в настоящее время бюджет региональной политики рассчитан на период с 2014 по 2020 годы. В бюджете ЕС на соответствующие цели за это время запланировано выделить более 325 млрд. евро. С учетом принципа дополнительности и принципа концентрации ресурсов также производится распределение соответствующих фондов между странами. Основные характеристики бюджета региональной политики ЕС на 2014-2020 г. приведены в Приложении 4. В дальнейшем выделенными средствами распоряжаются национальные и/иди субнациональные органы и при среднесрочном и оперативном планирования, а также в процессе реализации конкретных программ используется подход «снизу вверх»: используются стандартные процедуры отбора проектов под заданные цели (задачи) и условия и задействуется механизм конкуренции между подрядчиками (поставщиками), обеспечивающий результативное и эффективное использование выделенных ресурсов. Таким образом, можно отметить, что финансовое планирование регионального развития в ЕС использует комбинацию подходов «сверху вниз» и «снизу вверх», а также является долгосрочным. Отдельно следует особо указать на то, что долгосрочное планирование и прогнозирование получают все большее распространение в сфере УГР развитых стран. Так, отвечая на вопросы периодического исследования бюджетных процедур ОЭСР, 19 из 30 ответивших стран – членов организации (при этом все из них одновременно являются членами ЕС) указали, что горизонт финансовых прогнозов/проектировок составляет от 40 до 50 лет, и лишь 5 стран не используют долгосрочные расчеты33. Разработка и реализация целевых программ регионального развития Как было отмечено выше, использование программного подхода является одним из основных принципов региональной политики ЕС. Следует также отметить, что программный подход не ограничивается лишь сферой региональной политики или лишь рамками Евросоюза, а является основным подходом, применяемым странами ОЭСР с тем, чтобы обеспечить результативное и эффективное использование ресурсов для достижения каждой из целей государственной политики в соответствии с указанными выше приоритетами УГР. Причем применительно к УГР программный подход является не изолированной концепцией, а частью более общего подхода – бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). 33 Обзор бюджетной практики и процедур, http://webnet.oecd.org/budgeting/Budgeting.aspx 47 Основные особенности программного бюджета с точки зрения УГР состоят в следующем34: ▲ программы являются основным элементом планирования и исполнения бюджета; ▲ расходы по программам определяются исходя из целей и ожидаемых результатов (а не экономических или функциональных категорий); ▲ расходы по программам составляют большую часть бюджетных расходов (в идеале полностью охватывают весь бюджет); ▲ цели (задачи) программ формулируются таким образом, чтобы обеспечивать достижение целей (определенного направления) государственной политики; ▲ программы могут объединять различные по характеру мероприятия, способствующие достижению поставленной цели (целей); ▲ программы, как правило, охватывают среднесрочный временной период; ▲ программы обеспечивают достижение конкретных (как правило, количественно измеримых) результатов, выраженных в показателях, для которых установлены целевые значения до конца периода реализации программы; ▲ применение хорошо отработанных процедур мониторинга и оцени реализации программы планируется в ходе разработки программ и является неотъемлемой частью контроля за программой; ▲ бюджетные средства выделяются на реализацию программы в целом, с минимальным дальнейшим дроблением по детальным экономическим и др. статьям классификации (при этом, однако, должен сохранятся контроль за целевым использованием средств и поддерживаться общая финансовая дисциплина) ▲ бюджетные средства выделяются с учетом многолетнего характера программы, что обеспечивает предсказуемость финансирования; ▲ объем средств на реализацию программы обосновывается на этапе разработки и периодически проводится анализ эффективности их использования в рамках стандартных процедур мониторинга и оценки; ▲ управление программой возлагается на профессиональную команду (как правило, государственных) управленцев, и руководитель программы несет ответственность за ее реализацию; ▲ руководитель программы может самостоятельно, без согласования с вышестоящими органами, распоряжаться бюджетом программы и выбирать тот набор ресурсов и мероприятий для ее реализации, который позволит достигнуть наилучших результатов с наименьшими затратами. 2.4.3 Разработка политики и стратеги регионального развития в Беларуси: финансовый аспект Бюджетный процесс в Республике Беларусь ограничивается пределами одного финансового года, хотя и существует отдельные элементы процесса среднесрочного и долгосрочного экономического планирования. Несмотря на наличие системы государственных прогнозов социальноэкономического развития (Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»), являющихся базовыми элементами управления государственными финансами, процесс подготовки бюджета в Беларуси пока еще в 34 Marc Robinson and Duncan Last, A Basic Model of Performance-Based Budgeting, 2009 48 недостаточной степени ориентирован на среднесрочную перспективу и характеризуется недостаточно тесной увязкой с приоритетами государственной политики. Как следует из разделов 2.2 и 2.3 выше, действующее законодательство Республики Беларусь не требует определения долгосрочных финансовых рамок политики регионального развития, а институциональные процедуры разработки указанной политики и формулирования долгосрочной национальной стратегии в сфере регионального развития также не предусматривают оценки затрат на ее реализацию. Указанный частный факт является отражением более общей проблемы: в секторе государственного управления в Беларуси фактически нет долгосрочного и даже среднесрочного финансового планирования. Стоимость обязательств государства на среднесрочный и долгосрочный период не определяется на систематической и единообразной основе, и основные бюджетные решения принимаются на перспективу в 1 (один) год. Такая практика, разумеется, негативно влияет на предсказуемость и обоснованность планирования любой деятельности государственных органов, в том числе и по региональному развитию, так как не позволяет при составлении долгосрочных и среднесрочных планов достоверно оценить возможности их финансового обеспечения в предлагаемые сроки. Кроме того, отсутствие общих финансовых рамок размывает основу для последующих решений распределению ресурсов на реализацию конкретных программ регионального развития и затрудняет принятие решений об приоритетах расходов. Разработанный в 2011 году проект закона «О государственном индикативном планировании социально-экономического развития Республики Беларусь» содержал важный с точки зрения бюджета аспект о замене пятилетних и ежегодных планов скользящими трехлетними планами, который до настоящего времени не удалось реализовать. А ведь внедрение скользящих трехлетних планов и переход к скользящим трехлетним бюджетам должны представлять собой взаимодополняющие реформы, поскольку среднесрочный бюджет основывается на среднесрочных макроэкономических прогнозах, содержащихся в этих планах. Подготовка в республике среднесрочных макроэкономических прогнозов не рассматривается как непрерывный процесс, методология его не совершенствуется и не актуализируется с течением времени. Отсутствие скользящих среднесрочных макроэкономических прогнозов, а также синхронности в изменении всех законодательных актов, влияющих на бюджетный процесс, не позволили до настоящего времени внедрить среднесрочную систему планирования бюджета на практике. Отдельные элементы среднесрочного бюджетного планирования определены принятым в 2008 году Бюджетным кодексом Республики Беларусь. Так, в соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса Республики Беларусь среднесрочная финансовая программа представляет собой документ, содержащий данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и стратегии приоритетных направлений расходов бюджета в пределах имеющихся ресурсов на 49 среднесрочную перспективу. Среднесрочная финансовая программа должна разрабатываться на три года, из которых: ▲ первый год – год, на который составляется бюджет; ▲ следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной финансовой политики. Несмотря на установленное законодательством право формировать среднесрочную финансовую программу, она все же не формируется, так как отсутствуют обоснованные макроэкономические прогнозы, четкие фискальные цели (правила), индикаторы результативности бюджетных расходов. Планирование бюджетных средств осуществляется на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и четкой увязки с целями и критериями, определенными в программных документах распорядителей бюджетных средств, сформированных в соответствии с приоритетами государственной политики. Вместе с тем, в настоящее время предприняты некоторые шаги для изменения сложившейся ситуации. Постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 14 апреля 2014 года № 12 «О внесении изменений и дополнений в постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 172» предусмотрена новая форма реестра расходных обязательств, согласно которой распорядители бюджетных средств будут представлять заявки на объем бюджетных расходов на очередной год и плановый период (следующие два года). При составлении реестра расходных обязательств на три года ожидается, что Министерство финансов сможет создать информационную базу для оценки базовых расходов распорядителей бюджетных средств на среднесрочную перспективу. Составляя реестр распорядители бюджетных средств должны будут обосновывать соответствующими правовыми актами направления расходования средств для выполнения возложенных на них задач и функций, осуществления бюджетных программ и мероприятий. Однако практическое применение реестра видится в большей степени для целей планирования денежных потоков на более длинную перспективу, чем это имеет место в настоящее время. 2.4.4 Разработка и реализация программ регионального развития в Беларуси: финансовый аспект Введение Финансирование регионального развития может проводиться в рамках: ▲ государственных программ; ▲ региональных программ; ▲ инвестиционных программ (в части объектов, не включенных в бюджетные программы). Под бюджетными программами в Республике Беларусь понимаются государственные, отраслевые, региональные программы, финансируемые из республиканского или местных бюджетов. Следует отметить, что удельный вес бюджетных программ в расходах консолидированного бюджета Беларуси весьма невелик (17% в 2014 г.) и имеет тенденцию к снижению в последние годы. 50 Правовая основа Механизм финансового управления программами в Республике Беларусь включает следующие документы: 1. Положение о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь Совета Министров Республики Беларусь от 31 марта 2009 г. N 404 (в редакции от 07.03.2013); 2. Положение о паспорте бюджетной программы, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь Совета Министров Республики Беларусь от 24 мая 2007 г. N 668 (в редакции от 15.06.2009); 3. Инструкцию о порядке заполнения формы паспорта бюджетной программы, утвержденную постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 17 октября 2007 г. N 148 (в редакции от 15.09.2009). 4. Правовые акты об утверждении программ. 5. Акты местных органов Процедура разработки программ На начальном этапе процесса разработки программы определяется ее концепция. Ведомство – инициатор программы проводит согласование концепции с (а) Министерством экономики, (б) Министерством финансов, (в) Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды (если реализация программы связана с использованием природных ресурсов и/или может оказать воздействие на окружающую среду), (г) Государственным комитетом по науке и технологиям и (д) Национальной академии наук Беларуси (в части научного обеспечения или научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ). Решение о разработке проекта государственной, отраслевой программы принимается при условии получения положительных заключений и одобрения концепции: ▲ президиумом Совета Министров Республики Беларусь - в отношении государственных программ; ▲ коллегией республиканского органа государственного управления - в отношении отраслевых программ. Разработка местным исполнительным и распорядительным органом проекта региональной программы осуществляется после утверждения концепции региональной программы местным Советом депутатов. Подготовка концепции программы, как правило, начинается с того, что Совет Министров Республики Беларусь дает поручение о её подготовке. После этого, государственный орган (министерство), которому поручена разработка концепции, проводит анализ ситуации в соответствующей сфере и разрабатывает основные параметры будущей программы (в том числе цель, задачи, индикаторы), предлагает заказчиков для будущей программы и оценивает потребность в финансировании программы в разрезе источников. Концепция утверждается президиумом Совета Министров Республики Беларусь, который назначает заказчика-координатора (ответственный орган государственного управления). 51 Затем, заказчик-координатор разрабатывает проект программы и направляет его на согласование. На заказчике-координаторе лежит обязанность составления раздела проекта программы по финансированию её мероприятий в разрезе источников (бюджетных и внебюджетных). Источники финансирования мероприятий программы устанавливаются на основании законодательных актов. Средства республиканского бюджета могут являться источником финансирования региональных программ при условии разработки региональной программы в развитие государственной программы (в объеме, предусмотренном государственной программой). Эта норма сочетается с положениями Бюджетного кодекса Республики Беларусь (п.7 ст.101 и п.1 ст. 77) о передаче местным бюджетам средств в случае делегирования полномочий центральными местным органам власти. Основанием для разработки государственной программы является реализация целей, задач и приоритетов программы социально-экономического развития Республики Беларусь на пять лет (действующая в настоящее время Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011-2015 годы утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 11 апреля 2011 г. N 136). Главное управления бюджетной политики Минфина Беларуси (ГУБП) рассматривает структуру концепции/программы, оценивает соответствие цели программы её задачам и индикаторам, согласовывает финансирование из местных бюджетов. Другие подразделения Минфина рассматривают отраслевые вопросы финансирования бюджетных программ. В части региональных программ отмечено, что все предложения регионов по программам относятся к «новой политике» (новые расходы / new policies). В то же время обоснование и анализ необходимости принятия программы, как правило, заменяет отсылка к положениям программы социально-экономического развития Республики Беларусь («пятилетка»), которая содержит цели «высокого уровня». Следует отметить, что, хотя разработка программ в соответствии с законодательством о программах и происходит в сроки, позволяющие предполагать увязку с бюджетным циклом, но в тоже время в связи с слабо развитым в Беларуси среднесрочным финансовым планированием, при разработке программ не учитывается величина доступных бюджетных средств на несколько лет вперед. Таким образом, можно утверждать, что при финансовом планировании программных расходов на начальном этапе доминирует подход «снизу вверх», что потенциально может создать избыточную нагрузку на бюджеты будущих лет. Опасность неконтролируемого роста расходных потребностей достаточно очевидна, но единственной контрмерой в распоряжении Минфина Беларуси и финансовых органов является пристальный анализ запросов заказчиковкоординаторов. По оценкам сотрудников министерства, сокращение бюджета программы на стадии согласования ее проекта может составлять до 75% от первоначального запроса заказчика (т.е. в 3-4 раза). Разумеется, такое сокращение влечет значительный пересмотр масштабов программы. Прошедшие все согласования проекты программ утверждаются в порядке, установленным Постановлением №404. 52 Годовое бюджетное планирование Несмотря на детальное рассмотрение и утверждение бюджетных программ, предусмотренные в них объемы финансирования не являются гарантией того, что программы будут профинансированы в период их реализации. Каждый раз при подготовке годового бюджета процесс рассмотрения заявок (паспортов бюджетных программ) начинается заново. При этом возможны (и происходят) изменения в величине выделяемых на программу средств в очередном году. Таким образом, финансирование программ на практике нельзя считать предсказуемым. Основные сроки и мероприятия по подготовке бюджета (бюджетный календарь) содержатся в Бюджетном кодексе Республики Беларусь. В то же время, большие полномочия по конкретизации бюджетного календаря бюджетным законодательством предоставляются Правительству и Минфину. Главное управления бюджетной политики Минфина (ГУБП) отвечает за организацию бюджетного процесса в республике. ГУБП непосредственно участвует в подготовке проекта постановления Правительства об утверждении бюджетного календаря и состава рабочей группы, ответственной за ежегодный прогноз, налоговую политику, бюджет и монетарную политику. Составление проекта бюджета начинается в Беларуси не позднее 1 марта года, предшествующего году, на который составляется бюджет. Государственная инвестиционная программа (ГИП, капитальный бюджет) рассматривается группой только в части верхней границы или общего объема средств для финансирования капитальных вложений из республиканского бюджета. Формированием ГИП занимается Министерство экономики. Министерство финансов участвует в подготовке ГИП и согласовывает проект Указа о ее утверждении. В ГИП входят как республиканские, так и коммунальные объекты, имеющие общереспубликанское значение. Последние финансируются из республиканского и из местных бюджетов на паритетной основе. Капитальные вложения рассматриваются и утверждаются в республиканском бюджете только в общем объеме (одной позицией в бюджете как «общегосударственные расходы»). Их детализация по объектам и распорядителям происходит в капитальном бюджете, который утверждается отдельно (Указ о ГИП). В местных бюджетах рассмотрение и утверждение капитальных бюджетов более синхронизировано: как правило, утверждение расходов областных и районных (городских) бюджетов происходит с учетом капитальных вложений (например, см. решение Брсесткского обласного исполнительного комитета «О областном бюджете на 2014 год»). Для определения порядка составления республиканского и местных бюджетов Минфин направляет письма с инструкциями по составлению бюджетов (указания). Указания составляются отдельно как для республиканского уровня (республиканских органов), так и для местных бюджетов (исполкомов). Указания устанавливают параметры, на которых основывается бюджет. Управление местных бюджетов Главного управления бюджетной политик Минфина (УМБ) отвечает за координацию составления бюджетов регионов, предложения по объему средств в республиканском бюджете для межбюджетных трансфертов, разработку механизмов для выравнивания бюджетной обеспеченности по территории республики. 53 Объем межбюджетных трансфертов, включая целевые трансферты (субвенции) и выравнивающую часть (дотации), рассчитывается УМБ на основании подробного анализа исполнения бюджета в предыдущем году, оценке текущего года и прогнозных показателей на планируемый год. Этот объем – сочетает в себе расчеты УМБ, предложения финансовых управлений региональных исполкомов и элементы согласования между Минфином и исполнительными органами. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности (формульный подход) пока не внедрен. Основными издержками существующего подхода к распределению межбюджетных трансфертов являются большие трудозатраты на согласование параметров местных бюджетов с регионами (расчетных показателей местных бюджетов). В то же время, как Минфин Беларуси, так и международные организации отмечают высокую степень бюджетного выравнивания в Республике Беларусь: отклонение в расходах консолидированных бюджетов областей на душу населения варьируется между регионами в пределах 5%. Субвенции связаны с передачей функций местным органам власти. Субвенции являются составной частью финансирования программ по развитию села, ликвидации последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции (ЧАЭС) и некоторых других программ. В УМБ рассматриваются и анализируются все расходы местных бюджетов, включая капитальный бюджет. В части капитального бюджета (местных инвестиционных программ) можно отметить, что жесткий и детальный контроль существует за средствами, которые направляются на жилищное строительство для населения (44% местных инвестиционных программ). С другой стороны, капитальный бюджет стоит первым в очереди, если поставлена задача о сокращении расходов местных бюджетов. Текущие расходы рассматриваются в разрезе статей (по экономической классификации). Нормативы по индексации текущих расходов доводятся местным бюджетам в указаниях по подготовке проектов местных бюджетов. Расчетные показатели местных бюджетов, представляемые исполкомами, включают широкий перечень денежных и натуральных показателей, в том числе показатели по штату, сети учреждений, пользователям бюджетных услуг. Для эффективного финансирования регионального развития важным является внедрение прозрачной системы распределения трансфертов выравнивания, что находит понимание в ГУБП. В настоящее время объем трансфертов фактически определяется ежегодно в отсутствие однозначных формальных критериев, что снижает предсказуемость как доходов, так и расходов местных бюджетов, и, следовательно, размывает ответственность местных руководителей за результаты их деятельности, т.к. дает возможность ссылаться на недостаточное финансирование из центра как на причину низкой результативности. Например, объем дотаций рассчитывается на основе корректировки на определенный коэффициент фактических доходов и расходов за предшествующий год. В настоящее время вышестоящие финансовые органы готовят свои прогнозные расчеты по доходам и расходам нижестоящих бюджетов. 54 В национальном бюджетном законодательстве есть отдельные положения для более прозрачного механизма выравнивания, однако на практике эти положения не применяются. Отсутствие прозрачного механизма для расчета дотаций выравнивания на кратко- и среднесрочную перспективу несет в себе определенный риск для устойчивого регионального и местного развития. Прежде всего, угроза проявляется в несоблюдении бюджетной автономии местных органов власти и их бюджетов, и, следовательно, в ограничении их самостоятельности (а значит, и ответственности) в сфере принятия бюджетных решений. Особенности политического цикла также накладывают серьезный отпечаток на бюджетный календарь. Фактически, заключительные 3 месяца подготовки бюджета на очередной год регламентируются Президентом Республики Беларусь, так как зависят от рассмотрения Администрацией Президента Республики Беларусь параметров республиканского и местных бюджетов, что завершается совещанием или совещаниями, по результатам которых могут вноситься значительные коррективы в проекты бюджетных документов. Пересмотр бюджетных параметров на высоком уровне государственного управления в конце бюджетного цикла является фактически отражением подхода «сверху вниз», использование которого на столь поздней стадии не соответствует передовой современной практике бюджетного планирования. Финансирование реализации программ регионального развития Все бюджеты Республики Беларусь исполняются через систему Государственного казначейства. На республиканском уровне после утверждения закона о бюджете в срок до 30 дней, но не позднее начала финансового года (1 января), Главное управление бюджетной политики Минфина доводит до Главного государственного казначейства Минфина (ГГК) бюджетную роспись республиканского бюджета в разрезе всех классификаций (ведомственная, функциональная, экономическая, программная, пр.) и с поквартальным распределением доходов, расходов, источников финансирования дефицита. На субнациональном уровне соответствующее финансовое управление исполнительного комитета доводит роспись до территориального казначейства в те же сроки и также в разрезе всех классификаций и с поквартальным распределением средств. Поквартальное распределение доходов является еще одним ограничением управленческой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных средств в ходе реализации программ. Следует отметить, что исполнение бюджета идет «нарастающим итогом», т.е. неиспользованные за 1-й квартал средства могут быть использованы во 2-м и последующих кварталах. Роспись предварительно согласуется с распорядителями бюджетных средств (РБС), так что, по информации Главного Государственного Казначейства, в начале года конфликтов с получателями бюджетных средств (ПБС) из-за их несбывшихся ожиданий, не происходит. В то же время, местные финансовые органы отмечают, что роспись по трансфертам из республиканского в местные бюджеты с ними не согласовывается, решение принимается Минфином «исходя из возможностей», что значительно подрывает бюджетную автономию местных бюджетов базового уровня, которые порой финансируют за счет дотаций выравнивания более 55 половины своих расходов. Разрыв финансирования местные органы власти покрывают заимствуя в Минфине или на открытом рынке. Например, в 2014 году доля первого квартала по дотациям составила лишь 17% от годового объема. Роспись по инвестпрограмме формируется на основании утвержденной ГИП (в форме Указа). Роспись готовится и утверждается Министерством финансов на основании предложений распорядителей средств республиканского бюджета. Казначейство составляет (для республиканского бюджета) кассовый план расходов на месяц на основе информации, предоставленной распорядителями бюджетных средств. Для осуществления платежей получатели бюджетных средств представляют в Казначейство заявки с подтверждающими документами. Сотрудники Казначейства проверяют обоснованность заявок, соответствие квартальным ограничениям и кассовому плану и одобряют или отклоняют платеж. Платежи оплачиваются в зависимости от их важности (в порядке убывания приоритетности): налоговые платежи, зарплата, жизненно необходимые товары/лекарства, перевязочные средства, энергия, ЖКУ и т.д. Капитальные расходы и покупка оборудования – завершают очередь и оплачиваются последними. Казначейство не отслеживает соблюдение процедур государственных закупок бюджетными организациями, ответственность за соблюдение законности этих процедур несет получатель бюджетных средств. В контрактах с госорганами, как правило, устанавливается достаточно большой срок оплаты поставок, что позволяет откладывать оплату до момента, когда на ЕКС накопятся средства для их оплаты. Оплата капитальных расходов всегда планируется на конец года/квартала. Экономическая классификация расходов излишне детализирована, например, выделяются отдельные виды коммунальных услуг (вода, электричество и т.д.). Имеется также избыточная детализация функциональной классификации. Эти особенности классификаций сильно сковывают действие распорядителей и получателей, в том числе по местным бюджетам, а также увеличивают нагрузку на сотрудников их финансовых подразделений, с одной стороны, и сотрудников Казначейства – с другой. Эффект от столь детализированного предварительного контроля далеко не очевиден, так как для гарантированного исключения риска перерасхода средств достаточно контролировать один общий лимит расходов каждого учреждения. В то же время уровень управления денежными потоками в ГГК нельзя признать высоким. Многие обязательства единиц сектора государственного управления и бюджетов не отслеживаются (гарантии, платежи по долгам, прочее). Так, финансовые органы взяли на себя планирование финансовых потоков, хотя это стандартная работа казначейской системы, на которую в ГГК не хватает времени из-за «загруженности текущими вопросами контроля платежных документов» (этот вид активности является особенностью белорусской модели казначейства). Задержки в платежах через систему ГГК приводят к потерям у представителей других секторов экономики, сказываются на работе местных бюджетов. 56 Перераспределение средств по смете бюджетной организации между статьями классификации в течение года возможно по согласованию с финансовым органом и происходит по мере необходимости. Соответствующая процедура требует определенное время для осуществления и снижает оперативность управления ими. Бюджетные организации обращается к распорядителям бюджетных средств, которые в свою очередь - в финансовый орган, а финансовый орган доводит изменение в Казначейство. Таких изменений бывает достаточно много из-за описанного выше высокого уровня детализации классификации и соответственно смет. Для исполнения бюджета используется казначейская информационная система, к которой имеют доступ главное государственное казначейство, территориальные казначейства, многие распорядители и получатели бюджетных средств. Получатели, которые проводят небольшое число операций со средствами бюджетов, как правило, не имеют автоматизированных рабочих мест для работы с казначейской системой, а действуют через территориальные казначейства. Казначейская информационная система позволяет заинтересованным сторонам, в том числе профильным управления Минфина, оперативно (на ежедневной основе) иметь информацию о расходах по каждой программе (или любой другой статье расходов). Отчет об исполнении бюджета следует структуре утвержденного бюджета и содержит приложение по программам (на всех уровнях бюджетов). Тем не менее, отчет об исполнении бюджета в разрезе программ не утверждается и не публикуется. 2.4.5 Заключение: обзор «узких мест» и потенциальных проблем, связанных с финансированием регионального развития На основании проведенного выше в подразделе 2.4 анализа можно выделить следующие узкие места и потенциальные проблемы, связанные с финансированием регионального развития: ▲ Стоимость реализации региональной политики не определяется, что ставит под вопрос возможность ее практической реализации как в целом, так и применительно к отдельным её компонентам; ▲ Среднесрочное социально-экономическое и бюджетное планирование в Беларуси являются фактически независимыми и несвязанными процессами; ▲ Программный подход в планировании и реализации государственной политики применяется неполно и в ограниченной сфере, доля программных расходов в бюджете снижается в последние годы; ▲ Отсутствие долгосрочного и среднесрочного финансового планирования в секторе государственного управления не позволяет достоверно и обоснованно определять сроки реализации региональной политики или элементов стратегии регионального развития; ▲ Отсутствие общих финансовых рамок в определение приоритетов финансирования развития; ▲ Обоснование и анализ необходимости принятия программы в сфере регионального развития, как правило, заменяет формальная отсылка к дальнейшем затрудняет программ регионального 57 положениям программы социально-экономического развития Республики Беларусь; ▲ При разработке программ не учитывается величина доступных бюджетных средств на несколько лет вперед и при финансовом планировании программных расходов на начальном этапе доминирует подход «снизу вверх», что создает риски для исполнения бюджета в будущем и заведомо снижает предсказуемость финансирования (и, следовательно, исполнения) программ; ▲ Объемы финансирования программ нельзя считать предсказуемым, т.к. при подготовке годового бюджета возможны (и происходят) изменения в величине выделяемых на программу средств в очередном году; ▲ Объем межбюджетных трансфертов фактически определяется ежегодно в отсутствие однозначных формальных критериев, что снижает предсказуемость как доходов, так и расходов местных бюджетов, и, следовательно, ставить под вопрос их бюджетную самостоятельность и размывает ответственность местных руководителей за результаты деятельности; ▲ Пересмотр бюджетных параметров на высоком уровне государственного управления в конце бюджетного цикла является фактически отражением подхода «сверху вниз», использование которого на столь поздней стадии не соответствует передовой современной практике бюджетного планирования; ▲ Поквартальное распределение доходов является еще одним ограничением управленческой самостоятельности бюджетных организаций в ходе реализации программ; ▲ Уровень управления денежными потоками в системе Казначейства отстает от стандартов развитых стран; ▲ Бюджетная роспись и бюджетные сметы организаций сильно детализированы по статьям экономической классификации, что увеличивает нагрузку на сотрудников финансовых служб; ▲ Процедура перераспределения средств по смете бюджетной организации между статьями классификации в течение года требует определенное время для осуществления и снижает оперативность управления ими; ▲ Отчет об исполнении бюджета в разрезе программ не утверждается и не публикуется. 58 3 Предварительный перечень рекомендаций В данном разделе представлены предварительные рекомендации по итогам анализа правовых, институциональных и финансовых аспектов системы управления региональным развитием в Республике Беларусь. С учетом того, что процесс сбора и уточнения информационной базы анализа будет продолжен далее по ходу выполнения проекта, а также с учетом планируемого обсуждения сделанных к настоящему времени предварительных выводов в партнерами проекта с белорусской стороны, представление ниже оценки не являются окончательными и могут быть скорректированы и/или пересмотрены. 3.1 Роль центральных государственных органов При старых моделях «надлежащего управления» традиционная региональная политика была направлена на конкретные сектора в конкретных областях (территориях). Это означало, что уровни управления могли работать в относительно разделенном режиме. Однако территориальное расширение региональной политики на все регионы приводит к внедрению новых координационных подходов, охватывающих широкий диапазон социально-экономических контекстов. Процесс смещения акцентов в регионы также стимулировал появление множества новых партнеров на региональном уровне, у которых – свои ресурсы, повестки дня и своя правовая и политическая позиция. Общая тенденция децентрализации в большинстве стран повысила значимость субнациональных (региональных и местных) органов управления. В результате, координация политики вызвала череду недавних перемен. Функции центральных государственных органов меняются, но не уменьшаются. Хотя в большинстве случаев, как и в Беларуси, центральные органы остаются существенным источником финансирования и власти для регионального развития, их роль в разработке и реализации основных мер регионального развития снижается, поскольку региональная политика открыта теперь для более широкого круга участников. Государственные учреждения современного государства должны быть открыты для потребностей граждан и предприятий, что не означает патерналистской заботы о том, чтобы были удовлетворены все потребности в услугах, оказываемых государством, но скорее – правильную реализацию принципа субсидиарности (принцип, согласно которому решение хозяйственных проблем должно осуществляться в первую очередь на местном уровне). В соответствии с этим принципом, учреждения поддерживают граждан и удовлетворяют их потребности и чаяния не только через предоставление прямых услуг, но и через стимулирование развития социального капитала (например, через государственно-социальное партнерство). Способность государственных учреждений это делать будет формировать общественное мнение об эффективности государства, что будет оказывать влияние на признание проводимых реформ. В то же время, это будет готовить почву для активного вовлечения новых участников в процессы развития. 59 Эффективность государства требует надежного законодательства, нормативной базы, способствующей развитию предпринимательства, а также макроэкономической стабильности и условий, которые способствуют росту доходов государства при участии его социально-экономических партнеров. Также и в Беларуси роль центральных государственных органов все более важна в создании общей структуры для формирования и реализации политики регионального развития. Другими словами, центр отвечает сейчас за формирование структуры или рекомендаций и надзор над механизмами координации, при помощи которых региональная политика может быть сформулирована и реализована. Также и в Евросоюзе возросла роль центральных государственных органов, как стратегических участников, поскольку они должны разрабатывать базовые национальные стратегические документы (National Strategic Reference Frameworks – NSRF), которые служат основой для использования структурных фондов Евросоюза, и которым должны следовать все регионы. Развитие областей с акцентом на выравнивание уровня и повышение конкурентоспособности должно стать в ряд основных целей региональной политики, проводимой правительством Беларуси, где каждая область должна получить возможность своего собственного сбалансированного развития, которое опирается на ее потенциал и ее характерные особенности. Основной приоритет при разработке политики регионального развития в настоящем и будущем в Беларуси должен принадлежать созданию взаимно усиливающих приоритетов устойчивого и инклюзивного роста в стране35. Для того, чтобы оценить готовность структур госуправления в Беларуси приступить к решению задачи повышения эффективности при реализации политики регионального развития страны, предлагается подготовить всесторонний анализ существующих и возможных перспективных структур, задача которых – разработать и реализовать национальную стратегию Беларуси на центральном и областном уровне. Предметы такого анализа включают в себя следующее: ▲ имеющийся в каждой области потенциал органов/учреждений, ответственных за региональное развитие; ▲ что нужно добавить в каждый орган/учреждение, что бы оно функционировало эффективно; ▲ возможность повышения эффективности тех областных органов/учреждений, которые способны сформировать институциональный каркас, обеспечивающий переход региона к устойчивому развитию: предприятия, рабочие места, инновационные навыки, высшее образование, передовые научные разработки и повышение качества жизни; ▲ механизмы вовлечения общественности в процесс перехода региона к устойчивому развитию за счет максимально полной реализации местного потенциала; ▲ возможность переход от малоэффективных разрозненных мероприятий к более обоснованным и целевым инвестициям в развитие партнерства между 35 Умный рост: развитие экономики, основанной на знаниях и инновациях; Устойчивый рост: продвижение более эффективной, более зеленой и более конкурентной экономики; Инклюзивный рост: продвижение экономики с высокой занятостью, обеспечивающей социальное и территориальное объединение, Стратегия Европа-2020, 2010 г. 60 органами местного самоуправления, имеющими общие и взаимозависимые интересы. В целях дальнейшего повышения эффективности региональной политики в Беларуси, эта политика должна эволюционировать из модели краткосрочных субсидий, которые направляются центральным органом «в наименее развитые районы», к модели долгосрочной децентрализованной политики развития всех регионов/областей (вне зависимости от степени процветания), от разнородных мероприятий к более избирательным инвестициям. Национальная стратегия регионального развития должна принимать во внимание с большей точностью широкий спектр прямых и косвенных факторов, влияющих на достижение поставленных целей, с акцентом на эндогенные территориальные характеристики вместо экзогенных инвестиций и трансфертов. Подводя итог сказанному, нужно отметить, что новую, более эффективную региональную политику для Беларуси нужно сформулировать и нормативно закрепить на центральном уровне государственного управления. Важным элементом такой политики должно стать активное вовлечение регионов в определение стратегических целей их развития и последовательности шагов по их достижению с опорой на местный потенциал. Центр должен выступить инициатором смены подхода – от подчиненности регионов к превращению их в равноправных партнеров в региональном развитии. 3.2 Координация политики устойчивого регионального развития и координирующий орган Анализ показал, что ввиду отсутствия в Беларуси органа по координации регионального развития, который отвечал бы за эффективную разработку и целевую гармонизацию инструментов региональной политики и сведение вместе различных заинтересованных сторон, очень трудно добиться желаемых результатов политики. Такой орган необходимо создать. Достижение устойчивого развития в Беларуси зависит в значительной степени от политической воли на высшем уровне, хорошо работающих государственных учреждений и преодоления проблем в координации при проведении государственной политики. Хорошо развитая централизованная инфраструктура управления Беларуси может быть использована как основа для создания органа, координирующего региональное развитие. Такой орган в Беларуси мог бы разрабатывать и реализовывать концептуальные документы и стратегии региональной политики, оказывать помощь в сфере регионально политики за счет соответствующих программ, а также – в случае природных и прочих катастроф особенно большого масштаба – разрабатывать стратегии восстановления пострадавших территорий. Такой орган будет действовать в качестве «координатора и партнера» в региональном развитии, беря на себя руководящую роль в новой парадигме политики регионального развития и отвечая за: ▲ Ускорение достижения консенсуса и единства между регионами и отраслями, включая постановку целей и определение временных горизонтов и пространственных рамок; 61 ▲ ▲ ▲ ▲ ▲ Сбор и анализ соответствующих данных и информации, а также координация дискуссий и поддержание баз данных, касающихся потребностей и возможностей стимулирование диалога между участниками процесса регионального развития; Разработку правовой, фискальной и административной структур: рамочных или «главных правил» координации; Действия в качестве «апелляционной инстанции» при рассмотрении споров между секторами и регионами, включая взятие на себя части ответственности за окончательное решение, в особенности, в случае сбоев управления; Поиск баланса власти между секторами, регионами и уровнями управления: ради правильной работы всей системы управления национальное правительство может и должно помогать более слабым единицам в выработке стратегий роста (включая повышение квалификации, которое проводят центральные органы власти); Мониторинг реализации и оценку результатов политики: с тем, чтобы снимать вопросы недостатка информации о ней и повышать качество принятия решений на всех уровнях управления. По мере роста регионального потенциала потребуются корректировки: по мере того, как региональные участники смогут играть все более важные роли, координирующий орган регионального развития сможет вести мониторинг и отчитываться о прогрессе, выдавая рекомендации о корректировках по каждой области в правительство. Чтобы политическая воля дала желаемый эффект, необходимо будет тесное сотрудничество и координация всех министерств с новым органом для того, чтобы стратегии подробно рассматривались с учетом широкого разнообразия интересов и выработкой необходимых компромиссов по всем сферам применения политики. 3.3 Рекомендации по повышению эффективности управления на областном и местном уровнях Региональные центры развития Разработка, реализация и оценка эффективности политики устойчивого развития и реализуемых проектов должны вовлекать местные органы власти и местные заинтересованные стороны, делая эти процессы разнонаправленными и интерактивными между национальным и децентрализованными уровнями. Как показала практика разных стран, наиболее эффективным методом регионального развития является делегирование основных стратегических принципов и направлений на центральный уровень, а более детальное планирование, реализацию и мониторинг – на децентрализованный уровень, с передачей туда соответствующих ресурсов и полномочий. Эффективное продвижение устойчивого развития добавляет сложности, в особенности, когда органы управления с различными географическими юрисдикциями могут иметь различные повестки дня. Безусловно, чтобы предлагаемая система была эффективна, центральные государственные органы должны иметь в областях надежных и способных 62 партнеров. Поэтому первый шаг – нарастить потенциал в областях, где можно было бы ожидать все более существенный вклад в процессы принятия решений и появление собственных суждений о собственных потребностях и приоритетах – в рамках общенациональной структуры. Для того чтобы интегрировать, выровнять и нарастить горизонтальное сотрудничество между центральными и местными/областными органами развития в Беларуси, центральным и областным органам власти необходимо ускорить создание нормативно-правовой базы для создания сети Независимых региональных центров развития (РЦР). Проект Концепции Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Беларуси до 2030 года уже указывает на необходимость создания таких центров. К сожалению, ни Стратегия, ни существующая правовая база Беларуси не предусматривают необходимых правовых/регулирующих механизмов, позволяющих создавать такие центры. Так что имеющаяся правовая и регулирующая структура переводит намерение Стратегии создавать такие центры в исключительно теоретическую сферу. Начав свою работу, такие центры будут отвечать за помощь и координацию в разработке и реализации комплексной местной политики и за поддержку местных инициатив, ориентированных на результаты, что будет идти на пользу всем заинтересованным сторонам, в частности, органам центрального и местного управления (самоуправления), бизнес-ассоциациям, организациям гражданского общества, научным учреждениям и прочим местным социально-экономическим учреждениям, через которые РЦР будут наращивать свой потенциал и навыки сетевой деятельности, воплощая их в действия, что также будет направлено на поддержку инициатив регионального развития (таких как правовое консультирование, распространения самой передовой практики, облегчения сбора средств (фандрейзинга) и т.д.). Услуги таких РЦР также будут включать, при необходимости, координацию региональной деятельности, направленной на улучшение инвестиционного климата посредством совместных целевых действий и продвижения своих областей как привлекательных объектов для инвестиций. Центры будут также действовать как местные координаторы, что послужит тесному, открытому, активному, конструктивному и постоянному сотрудничеству между центральными и местными органами власти и местными заинтересованными сторонами. У них будет мандат на оказание помощи при определении приоритетов в развитии своих регионов, проведении исследований и заказе их проведения по контрактам, оценки и целенаправленного изучения вопросов, связанных с устойчивым региональным развитием, и на помощь заинтересованным сторонам в стратегическом планировании и программировании. Длительная практика показала, что такая тесная координация усилий различных уровней управления – важное средство стимулирования ключевых перемен, что гораздо труднее реализовать в странах с федеральным устройством, где полномочия по реализации политики устойчивого развития распределены по разным уровням управления. Структура органов власти в федеративных государствах, как Австралия, Бельгия, Канада, Швейцария, отлична от той, которая 63 свойственна унитарным государствам, где для реализации стратегии устойчивого развития могут потребоваться специальные процедуры36. Беларусь, как унитарное государство с хорошо действующими структурами иерархического управления может использовать опыт таких стран как Франция, где повышенное внимание уделяется «территориям» в плане их стратегии устойчивого развития, которая охватывает как региональные, так и субрегиональные уровни управления. Другие страны-члены Евросоюза, такие как Великобритания, разработали свои особые, но равные подходы к своим автономным регионам. Великобритания разработала свою собственную – британскую – рамочную структуру устойчивого развития, но с акцентом на реализацию посредством комплекса национальных стратегий на региональном уровне, которая охватывает британское правительство и администрации в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.37 Кроме того, такие страны, как Франция и Португалия, полностью включили местные и региональные органы власти в подготовку национальных стратегий устойчивого развития. У Великобритании есть сильный местный компонент в стратегии, включая Планы местного стратегического партнерства и устойчивых сообществ. Некоторые страны, такие как Дания и Ирландия, координируют свои национальные и местные стратегии устойчивого развития через местные процессы Повестки-21. Глава 28 Повестки-21 содержит рекомендации для местных инициатив в поддержку своей общей цели; при этом от местных органов власти требуется разработать свои собственные субстратегии под свои уникальные условия развития и конкретные обстоятельства. Сельское развитие С учетом глобализации мировой торговли и повышения требований потребительского качества, перед экономикой Беларуси, имеющей выраженную аграрную направленность, встают новые задачи. Перемены коснутся не только сельскохозяйственных рынков, но также всей местной экономики сельских районов, которые в национальной экономике Беларуси играют существенную роль. Будущее сельскохозяйственного сектора тесно увязано со сбалансированным развитием сельских районов. В настоящее время признается растущая необходимость поднять сельское развитие Беларуси на новый и более эффективный уровень. Эта новая политика сельского развития должна базировать на следующих четырех основных принципах: Многофункциональность сельского хозяйства, то есть – его многообразная роль сверх и кроме производства продуктов питания. Здесь подразумевается признание и поощрение целого спектра услуг, предоставляемых предприятиями на сельских территориях. 36 В Бельгии, например, федеральное правительство приняло официальную Стратегию устойчивого развития, а местные сообщества и регионы интегрировали принципы устойчивого развития в свои стратегические планы. 37 Совместная стратегия Великобритании по устойчивому развитию, Одно будущее – различные пути, устанавливает единые цели для Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, не посягая при этом на сильные стороны регионов и разнообразие подходов. Нидерланды – Национальная стратегия устойчивого развития дает общее руководство по процессам устойчивости на субнациональном уровне, которые подгоняются под конкретные ситуации. 64 Многоотраслевой и комплексный подход к сельской экономике для того, чтобы разнообразить виды деятельности, создать новые источники дохода и развить и сохранить сельское наследие. Гибкие средства помощи развитию села, основанные на субсидиарности (принципе переноса решения хозяйственных проблем на местный уровень) и продвижении децентрализация, а также консультировании на региональном, местном уровне и на уровне партнерств. Прозрачность в составлении и реализации программ на основе упрощения и повышения доступности законодательства. Как отмечалось выше, применение подхода LEADER в Беларуси и создание сети между областными заинтересованными сторонами может стать прекрасным средством распространения передовой практики, распространения инноваций и извлечения уроков из реализации проектов местного регионального развития. Создание сетей в Беларуси может сформировать связи между людьми, проектами и сельскими регионами, а также может стимулировать проекты сотрудничества, которые сведут различные областные группы, занимающиеся сельским развитием, друг с другом. Сотрудничество между белорусскими и зарубежными органами регионального развития Органы государственного управления на центральном и областном уровнях должны стремиться постоянно совершенствовать деятельность по укреплению профессионального потенциала, что повысит компетенцию специалистов, занятых в сфере устойчивого регионального развития. Многие страны-члены Евросоюза уже подготовили свои государственные администрации и местные органы к тому, чтобы поделиться с соседями своей передовой практикой; так что они могут помочь своим белорусским коллегам в разработке и реализации современной и эффективной политики в сфере устойчивого регионального развития. Проект готов оказать помощь в налаживании связей долгосрочного сотрудничества между центральными и областными учреждениями регионального развития, с одной стороны, и аналогичными учреждениями в соседних странах, с другой стороны, там, у таких учреждений есть проверенный опыт в мобилизации ресурсов, знаниях и «ноу-хау» в структурировании целевой политики регионального развития, которая способна принести желаемый эффект при строгих бюджетных ограничениях. Опыт показал, что такие схемы сотрудничества по наращиванию кадрового потенциала повышают уровень знаний сотрудников государственных органов и приводят к образованию тесных сетевых связей между органами власти разных государств, что помогает в формировании и применении общих подходов к решению общих проблем в области регионального развития. Предлагаемая модель долгосрочного сотрудничества также выгодна для учреждений-получателей, так как помогает надолго улучшить свои собственные способности и функции. Проясняется, в чем сильна та или иная структура, а многие проекты приводят к рождению идей о том, как улучшить свои собственные функции. Участие в экспертных группах побуждает опытных администраторов применить свои знания в другой обстановке, а успех в этом деле будет повышать их мотивацию к использованию полученного опыта в своей стране. Кроме того, такая 65 многосторонняя помощь – прекрасная база для повышения эффективности, внедрения инноваций и новых административных методов, ускоряющих реализацию современной профессионально подготовленной политики. Другое достаточно эффективное средство регионального развития – приграничное сотрудничество. Международный опыт показал, что регионы, примыкающие к границе, часто отстают по своим показателям развития. Поэтому открытие этих приграничных районов – это еще одна возможность. Граница – не только препятствие для контактов: при определенных условиях граница также создает «трение», которое может создать возможности для бизнеса. Трансграничное сотрудничество Различающиеся условия районов по обе стороны границы также можно выгодно использовать на пользу регионального развития. Использование границы в качестве шлюза означает, граница становится ресурсом для тех, кто работает через нее. Она создает преимущества, которых без границы бы не было. При полном использовании трансграничных возможностей Беларуси могла бы использовать свои сравнительные преимущества во многих областях для развития своих приграничных регионов. Опыт открытия границ в Евросоюзе показал следующие положительные аспекты трансграничного сотрудничества: ▲ Группы, разделяющие общие интересы из соседних районов, могут получить выигрыш от трансграничной деятельности, поскольку сотрудничество ведет к коллективной реакции на общие проблемы. Можно найти новые возможности и пути преодоления этих общих проблем; ▲ Посредством участия в трансграничных связях и партнерствах группы сообществ могут учиться друг у друга и заимствовать опыт. Делясь знаниями и опытом проделанного, эти группы могут поддерживать и вдохновлять друг друга. Свежие идеи о том, как преодолевать похожие трудности могут появляться на свет при контактах и обмене информацией; ▲ Трансграничное сотрудничество способствует примирению и культурному осознанию. И действительно, трансграничное сотрудничество важно для продвижения контактов, обсуждения и уважения вопросов разнообразия и традиций, существующих по обе стороны границы; ▲ Общинные группы способны оказывать поддержку друг другу через трансграничное сотрудничество, взаимно обогащать друг друга и придавать новую энергию своей работе. Понимание и видение расширяются через трансграничное сотрудничество; они приносят взаимную выгоду или способны укрепить инфраструктуры местных сообществ, придать группам энергию и позволить реализовать более качественные и устойчивые проекты; ▲ Улучшить совместное управление природными ресурсами; ▲ Улучшить доступ к транспорту и связи, в особенности для приграничных сельских сообществ; ▲ И, возможно, самая мощная мотивация для всех в том, что трансграничная деятельность способна привлечь финансы и поддержать социальное и экономического развитие, вовлекая людей по обе стороны границы в партнерство. Для того чтобы максимально повысить эффективность трансграничных программ, центральные власти Беларуси должны обеспечить, при поддержке местных заинтересованных сторон, более свободный поток людей, товаров, услуг и 66 капитала для того, чтобы повысить конкурентоспособность своих приграничных регионов. Перечисленные ниже шаги, как показывает международная практика, дают желаемые результаты в продвижении приграничного сотрудничества: Создание, при необходимости, в одностороннем порядке новой правовой основы для максимального упрощения пересечения границы путем внедрения упрощенного визового режима (e-visa) для жителей соседних стран и граждан других «малого риска для безопасности»38. Казахстан, партнер Беларуси по планируемому Евразийскому Экономическому Союзу, уже объявил о введении безвизового режима для 15 стран «низкого риска» с 15 июля 2014 г.; Введение безвизового режима для жителей приграничной 30-километровой полосы. Упрощение правил ведения приграничного бизнеса и режимов инспекции для бизнеса; Гармонизация правил открытия бизнеса и налоговых преференций с соседними странами, используя самые передовые практики; Поощрять местные сообщества к разработке долгосрочных инфраструктурных проектов и продвигать трансграничные образовательные и культурные мероприятия; Обеспечение со стороны областных и центральных властей руководство и помощь в получении финансирования на создание трансграничных туристических зон, которые способны – в долгосрочной перспективе – принести экономические выгоды сообществам (общинам) по обе стороны границы. 3.4 Повышение эффективности центральных и местных систем правового регулирования в Беларуси Введение В дополнение к сильному, хорошо работающему государственному аппарату с эффективной горизонтальной и вертикальной интеграцией и способностью реагировать на новые вызовы в сфере регионального развития, многие страны разработали и успешно реализовали национальные стратегии устойчивого развития, а также политические мероприятия, направленные на достижение целей развития в соответствии с мандатом Повестки-21 (1992 г.). Разработка современной политики устойчивого развития – это стратегический процесс, в котором есть возможность объединить в систему и взаимно дополнить программы в экономической, экологической и социальной сферах с целью повышения долгосрочной эффективности реализации государственной политики. Однако проведенный выше в данном отчете анализ процессов разработки стратегий и политики развития Беларуси показывает, что в них отсутствуют многие базовые элементы как разработки, так и реализации, рекомендованные как ОЭСР, так и ООН. 38 См.: Требования к турецкой E визе: https://www.evisa.gov.tr/en/ 67 Больше внимания необходимо уделить содержанию стратегии национального устойчивого развития (направления государственной политики, временные рамки, аналитический инструментарий), аспектам управления (органы и учреждения, заинтересованные стороны, местные связи), а также процессам по их улучшению (показатели, цели, мониторинг). При формировании основных положений стратегии представляется целесообразным использование подхода, основанного на анализе устойчивости междисциплинарных сфер, в которых максимально сочетаются экономические, экологически и социальные аспекты развития. Кроме того, имеется ряд дополнительных, хорошо зарекомендовавших себя правовых и регуляторных практик по реализации целевой политики национального устойчивого развития из разных стран, у которых наблюдаются следующие общие тенденции: Анализ регулирующего воздействия (АРВ) Настоятельно необходимо ввести и широко использовать какую-либо форму анализа регулирующего воздействия (АРВ) на всех уровнях управления, когда имеет место разработка и подбор наиболее подходящего для Беларуси набора инструментов регулирования, который будет регулировать целевые области регионального развития в стране. Анализ показал, что по причине отсутствия систематического предварительного (ex-ante) изучения многие законодательные и нормативные инструменты в Беларуси часто вступают в конфликт друг с другом или пересматриваются практически немедленно после того, как вступили в силу. Отсутствие необходимого независимого анализа того эффекта, который произведет введение нового правового инструмента, сказывается на правовой сфере и сфере бизнеса, привнося в них ненужную неопределенность и накладывая тем самым на них дополнительную нагрузку. Интегрированная политика Правильно выстроенный механизм политики устойчивого регионального развития в Беларуси должен учитывать баланс всех трех измерений: экономического, экологического и социального. Разработчики политики в Беларуси в выработке решений исходили из подхода, постулирующего приоритет экономической сферы как основного источника доходов для удовлетворения потребностей общества и донора для социальной и экологической сфер общественной жизни. При этом экологический компонент был в наибольшей степени обделен вниманием. В результате, процесс разработки политики в Беларуси не давал возможности учесть и выработать компромисс среди трех указанных компонентов комплексной политики. Можно найти множество определений того, что такое устойчивое развитие, но на практике его суть – такое развитие, которое добивается баланса между экономическими, экологическими и социальными целями во благо нынешних и будущих поколений. Интеграция трех измерений устойчивого развития должна быть достигнута для того, чтобы новая политика регионального развития в Беларуси была сбалансированной. Проект настоятельно рекомендует применить системный подход к процессу выработки политики, который подразумевает отыскание баланса всех трех 68 измерений устойчивого развития. Такой подход должен включать в себя следующие аспекты: 1. Совершенствование законодательства Республики Беларусь регионального развития следует осуществлять с учетом мирового опыта, предполагающего необходимость перехода устойчивому развитию на основе системного подхода управления. в области успешного регионов к к объекту 2. Используя накопленный опыт, определение термина «устойчивое развитие» следует закрепить законодательно39 с целью дальнейшего единообразного использования, а также для более четкого понимания того, что устойчивое развитие – это не только рост отдельных показателей в социально-демографической, экономической и природоохранной сфере деятельности государства, но, прежде всего, наличие баланса социально-экономического и природного блоков региона, а также возможность поддерживать хорошее качество жизни неопределенно долго40. 3. Требуется законодательное определение и единообразное использование терминов «регион» и «устойчивое развитие». Вопросы устойчивого развития должны быть определены в качестве стратегических направлений развития республики и заслуживают более определенной юридической регламентации. Это может быть реализовано двумя путями. Во-первых, через принятие самостоятельного закона об устойчивом развитии. Во-вторых, возможно принятие предусмотренного ст.104 Конституции программного закона. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь Палата представителей рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь (ст. 97). Данные законы относятся к программным и принимаются квалифицированным большинством парламентариев. Закон должен: ▲ содержать раздел, посвященный национальным целям и задачам в области устойчивого развития; ▲ определять компетенцию государственных органов и должностных лиц, ответственных за осуществление государственной политики в сфере устойчивого развития, ▲ закреплять показатели (индикаторы) устойчивости развития; 39 См., например: Германия: Закон о возобновляемой энергии, Федеральная стратегия устойчивости 2013 г., Франция: Национальная стратегия устойчивого развития на 2003 г., Granelle II Art 225. CNDD, Национальный совет устойчивого развития; Стратегия по устойчивому развитию Чешской Республики на 2004-2014 гг. 40 Европейский Союз – Стратегия Евросоюза по устойчивому развитию устанавливает, что все основные законодательные предложения должны пройти оценку на устойчивость, что означает «оценку потенциальных экономических, экологических им социальных преимуществ и затрат на деятельность или бездействие, как в пределах, так и вне Евросоюза». Швейцария – Оценка стратегической устойчивости используется в швейцарской стратегии для оценки эффективности законопроектов и проектов с точки зрения экономического, экологического и социального измерений устойчивого развития и выявляют потенциальные недостатки на раннем этапе, чтобы суметь повлиять на принятое направление. Великобритания – При реализации своей Стратегии устойчивого развития Великобритания интегрирует свои подходы по оценке политики в процесс оценки, выполняемой Секретариатом кабинета министров в отношении министерских законопроектов, согласуя этот процесс с публичными консультациями. 69 ▲ содержать требования обязательности показателей устойчивого развития. выполнения прогнозных 4. Практику разработки и принятия Национальной стратегии устойчивого развития в качестве прогноза развития республики на долгосрочную перспективу (15-20 лет), который утверждается постановлением Совета Министров Республики Беларусь, можно сохранить при условии обеспечения соответствия данной стратегии и всех остальных нормативных документов, разрабатываемых и принимаемых Правительством. Кроме того, название документа «Национальная стратегия устойчивого развития не должно включать в название термины «социально-экономическое», так как это составная часть устойчивого развития в целом. Также, на основании изучения успешного мирового опыта следует отметить, что структура НСУР должна формироваться по проблемному, а не отраслевому принципу, включая направления развития, которые будут направлены на решение обозначенных проблем. Задача оценки комплексности управления потоками ресурсов, обеспечивающих высокое качество жизни людей и развитие экономики страны должна реализовываться через анализ ряда межсекторальных проблемных сфер, в которых в наибольшей степени создается неустойчивость. Межсекторальность означает, что изменение в конкретной сфере оказывает комплексное влияние на экономическую, социальную и экологическую составляющие процесса развития. В наибольшей степени этим требованиям соответствуют следующие сферы: ▲ энергообеспечение ▲ сельское хозяйство ▲ лесное хозяйство ▲ промышленное производство ▲ транспортировка людей и грузов ▲ инфраструктура и эффективность управления населенными пунктами ▲ система оказания туристических и рекреационных услуг. Вместе с тем, необходимо оценить деятельность по ряду направлений, способных создать благоприятные общесистемные условия для перехода к устойчивому развитию. ▲ образование в интересах устойчивого развития ▲ информирование населения о путях перехода к устойчивому развитию ▲ поддержка малого бизнеса ▲ сельское развитие ▲ переход к информационному обществу ▲ конфессиональная деятельность в интересах устойчивого развития ▲ усиление участия основных групп населения в процессе принятия решений ▲ международное сотрудничество в интересах устойчивого развития. Главным условием устойчивости социально-экономической системы на сегодняшний день является ее сбалансированность с природой. Достигать этого состояния необходимо без снижения качества жизни людей и с постепенной ликвидацией диспропорций в качестве жизни между отдельными социальными группами. При переходе к устойчивому развитию должно быть запланировано и реализовано достижение трех балансов: 70 1. Максимально возможного (а в перспективе полного) равновесия между способностью природы выполнять экологические функции и социальноэкономической активностью. Экосистемы на страны должны быть способны нивелировать действие, создаваемое потоком ресурсов и отходов. 2. Внутри общества (исходя из того, что каждый человек имеет право на благоприятную для здоровья и благополучия окружающую среду). 3. Между современным населением и будущими жителями страны. Необходимо прекратить практику «жизни взаймы у будущих поколений». Важно подчеркнуть, что Беларусь может опираться на различные подходы, которые были успешно применены во многих странах, где вопросам регионального развития была придана стратегическая важность. Два примера, приведенные ниже, показывают, что в некоторых случаях страны подчеркивают экологические компоненты в своей политике устойчивого развития. Например, в фокусе датской стратегии – интеграция экологических соображений в целый ряд конкретных секторов, в то время как Канада разработала свои отраслевые стратегии в соответствии с «Указателем к зеленому правительству», чтобы сохранить экологическое здоровье своей страны. Социальный элемент – это такое измерение, которое меньше всего интегрировано в национальную политику. Хотя в нее часто включаются социальные цели, иногда даже с конкретными показателями, социальные цели обычно перечисляются просто среди других целей, но редко «вплавлены» в комплексную стратегию. Есть также большая разница в том, как разные страны интерпретируют это понятие – от акцента на последствиях для здоровья экологической политики до беспокойства по поводу этнических меньшинств и гендерного баланса и более широких соображений по поводу качества жизни, устойчивого потребления и социальных отношений (бедность, преступность, занятость, образование). Некоторые страны, такие как Бельгия, Германия и Швеция, преуспели в интеграции социальных элементов в свои стратегии. Например, в 2005 году Германия отметила свой прогресс в продвижении по дорожной карте устойчивости, которая предназначена для решения проблем занятости, старения, пенсий и семьи, а также корпоративной социальной ответственности. Некоторые страны расширили социальные соображения, перенеся их из национальной в международную сферу. Норвегия включает в свои цели социальной устойчивости необходимость поощрять импорт из развивающихся стран и помогать таким странам41. Аспекты справедливости в отношениях между поколениями Для того чтобы усилить необходимое воздействие и продолжительность новой политики регионального развития в Беларуси, наряду с должным балансом экономических, экологических и социальных целей, также главное в устойчивом развитии – отыскать баланс между потребностями нынешнего и будущих поколений42. Для того чтобы благосостояние внезапно не кончилось, те активы, 41 Национальная стратегия Португалии включает руководство по укреплению сотрудничества, особенно со странами, а которых говорят по-португальски, и продвижению к цели – выделение 0,7% ВВП на официальную помощь в развитии. 42 Это отражено в определении устойчивого развития из доклада Бркндтландта (Brundtlandt) 1987 года как «удовлетворение потребностей нынешнего поколения без ущерба для возможностей будущих поколений удовлетворять их собственные потребности»: http://conspect.nl/pdf/Our_Common_FutureBrundtland_Report_1987.pdf 71 которые лежат в его основе (например, созданные людьми и природные богатства, а также социальный капитал) должны сохраняться в течение длительного времени. Таким образом, для того, чтобы политика стала для Беларуси максимально полезной, указанные инструменты политики должны предусматривать долгосрочную справедливость в отношении будущих поколений, что стало уже международно признанным принципом устойчивого развития. Финляндия и ряд других стран прямо включили показатели, связанные с проблемами поколений в свою политику. В экономическом плане это может подразумевать анализ государственного долга, в экологическом – заботу о сохранении ресурсов, а в социальном – обеспечение достойных пенсий. В экологическом измерении, например, шведская стратегия говорит, что «общая задача экологической политики – передать следующему поколению такое общество, в котором основные экологические проблемы решены» 43. Французская политика развития сконцентрирована на солидарности поколений, подразумевающей заботу о пожилых и активизацию передачи знаний и опыта от поколения к поколению. Анализ и аналитические инструменты Глубокий, прозрачный и систематический анализ должен стать в Беларуси важным инструментом, позволяющим выстроить компромисс между экономическими, экологическими и социальными целями в плане расстановки приоритетов и выработки политики устойчивого развития. Он должен базироваться на информации об изменении экономических, экологических и социальных условий, о воздействиях и реакциях на них, а также о их связи со стратегическими целями и показателями. Эти процессы могут строиться на имеющихся инструментах, включая экологические оценки, анализ «издержки-выгоды», системы учета и т.д. По мере того, как эти вопросы становятся все более важными, страны начинают все чаще систематически оценивать издержки и выгоды от альтернативных вариантов действий, а также осознанно выбирать компромиссы в отношении всего спектра вопросов устойчивого развития. Наиболее часто используемые инструменты приходят из области экологической политики. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) делает попытку измерить потенциал экологических последствий политики до того, как она реализована. Некоторые страны, как Дания, и Италия используют стратегическую экологическую оценку (SEA) для оценки потенциальных результатов. Стратегия Европейского Союза по устойчивому развитию определяет, что все крупные законодательные предложения должны проходить оценку на устойчивость, что означает «оценку потенциальных экономических, экологических и социальных выгод и затрат на действия или отсутствие действий, как внутри, так и за пределами Евросоюза»44. Инструменты швейцарской политики подразумевают оценку эффекта от законопроектов и проектов с точки зрения экономического, экологического и социального измерений устойчивого развития и показывают 43 Стратегия Швеции по устойчивому развитию: http://www.government.se/content/1/c6/02/52/75/98358436.pdf 44 См.: Европейская Комиссия: Отчет Правления об оценке воздействий за 2013 г.: http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/key_docs/docs/iab_report_2013_en.pdf 72 возможные недостатки на достаточно раннем этапе процесса, когда еще можно внести в него коррективы. Участие заинтересованных сторон Было повсеместно признано, что эффективность политики регионального развития сильно зависит от вовлеченности местных участников, прямо заинтересованных в успехе предлагаемых политикой инициатив. Такое участие – также составная часть хорошо действующей схемы горизонтальной и вертикальной интеграции. К настоящее время в Беларуси система участия заинтересованных сторон в управлении существует. В частности, Беларусь подписала Орхусскую конвенцию Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Однако на практике граждане практически не используют имеющиеся возможности. Участие общественности в принятии решений существенно ниже по сравнению с другими европейскими странами. В правовой системе также нет необходимых инструментов регулирования, чтобы исправить такое положение и сделать участие граждан важным аспектом процесса формирования, реализации и оценки результатов политики. Отсутствие развитых инструментов взаимодействия между гражданами и государственными органами в Беларуси существенно снижает возможность эффективного и рационального распределения ограниченных ресурсов и исключает любой интерес местных действующих лиц к предлагаемой политике. Для того, чтобы в Беларуси получить максимальный эффект от предпринимаемых действий по участию заинтересованных сторон (в частности, представителей бизнеса, профсоюзов НПО, сельских сообществ) в процессе разработки и реализации национальной стратегии устойчивого развития, необходимо рассматривать такое участие как неотъемлемое свойство в нормально работающей системе регионального развития. Устойчивое развитие часто подразумевает компромиссы между экономическими, социальными и экологическими целями, которые (компромиссы) не могут быть выработаны центральными или местными органами власти в одиночку. Полное внедрение вышеописанного метода LEADER может сильно помочь государственным структурам, как на центральном, так и на областном уровне, в разработке наиболее целенаправленных инструментов регионального развития, что позволит более точно удовлетворять потребности регионов. Поскольку такие ценностные суждения требуют подходов на основе участия, то вопросы устойчивого развития должны решаться посредством вовлечения общественности через эффективную коммуникацию. Нет сомнений, что в каждой стране степень вовлеченности заинтересованных сторон в процессы формирования политики отражает устройство национальной системы управления и страновые предпочтения, однако чисто формальный подход со стороны государственных органов, когда заинтересованные стороны приглашаются в процесс только для утверждения уже сделанного выбора, показал, что это приводит к неверной политике, растрате ресурсов и к общему ухудшению руководства развитием региона. Проект рекомендует основательно пересмотреть сферу правового регулирования в Беларуси для того, чтобы гармонизировать и обновить все необходимые положения 73 в отношении регионального развития с учетом лучших достижений международной практики для того, чтобы сделать региональное развитие краеугольным камнем в государственной политике Республики Беларусь. К формированию программ и стратегий развития регионов следует более активно привлекать население регионов, общественные объединения и юридических лиц. Определение порядка участия населения в формировании политики устойчивого регионального развития следует предусмотреть в Законе Республики Беларусь «Об устойчивом развитии Республики Беларусь» с учетом норм Закона Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях». В качестве иллюстрации рекомендуемой модели активного участия заинтересованных сторон можно указать на пример Франции, где была разработана методика «равный оценивает равного» для анализа национальной стратегии и политики, связанных с вопросами устойчивого развития, при которой вовлекается гражданское общество, международные организации и другие страны, которые выдают рекомендации по процессам, содержанию, показателям и подходам к реализации. Некоторые страны запустили процессы «спонтанного участия», при которых заинтересованные стороны получали консультации в области развития национальной стратегии, но меньше внимания уделялось вопросам реализации и последующего развития. Исследования общественного мнения различного масштаба используются для получения комментариев к проекту стратегии. Так, в Бельгии, предварительный проект плана устойчивого развития был помещен на общедоступном сайте, а ассоциация общественного интереса получила субсидии на поддержку информационных проектов, связанных с консультациями. В Финляндии группы заинтересованных сторон были приглашены подготовить свои собственные стратегии устойчивого развития параллельно правительственной стратегии как часть процесса партнерства в региональном устойчивом развитии. Италия реализовала два раунда консультаций с группами заинтересованных партнеров по разработке национальной стратеги и ведет сайт для проведения консультаций с общественностью. Некоторые страны включают представителей заинтересованных сторон в специальные комиссии и консультативные органы, которые дают советы, но отделены от правительственных органов, которые реализуют стратегии. К таким относятся Государственный совет по устойчивому развитию в Чешской Республике45, Национальная комиссия по устойчивому развитию в Финляндии, Национальный совет по устойчивому развитию в Ирландии, Совет устойчивого развития в Польше, Совет по экологии и устойчивому развитию (CNADS) в Португалии и Комиссия по устойчивому развитию в Словацкой Республике46. 45 В Чешской Республике Правительственный Совет по устойчивому развитию включает в свой состав представителей правительства, бизнеса, научных кругов, НПО и других заинтересованных сторон и представляет собой группу «зонтичного» типа по разработке, реализации и оценке результатов национальной стратегии устойчивого развития. Словацкая Республика проводит, при разработке своей национальной стратегии, обширные консультации со всеми заинтересованными сторонами и включает представителей крупного бизнеса и НПО в состав Словацкой комиссии по устойчивому развитию, которая отслеживает реализацию стратегии. 74 Таким образом, самый эффективный метод при разработке целенаправленной политики регионального развития, включая подготовку национальной стратегии, должен реализовываться такими органами, в которых есть широкое представительство всех заинтересованных сторон для проведения консультаций, диалога и выработки инновационных подходов. Индикаторы и цели Разработка и использование количественных показателей (индикаторов) может помочь устранить расхождения и противоречия между намерениями, провозглашенными в национальной политике, и тем, что реализовано или может быть реализовано в реальности. Международная практика показала, что статистические данные и показатели значительно упрощают выявление и достижение компромиссов между экономическим, экологическим и социальным измерениями устойчивого развития. Показатели также можно использовать для отслеживания прогресса на пути к устойчивому развитию и как основание для формулирования целей. Они также способствуют прозрачности и подотчетности стратегии и политики устойчивого развития. Не существует единых подходов к разработке показателей для национальной стратегии развития, которые могли бы единообразно оценить ситуацию во всех странах. Относительно единого набора таких показателей ведется все больше дебатов; и появление такого набора даст возможность более эффективно сравнивать страны между собой. В этих дебатах голос Беларуси также должен быть безусловно услышан. Страна должна стать активным и постоянным участником мировых и европейских форумов, на которых ведутся такие дебаты по гармонизации показателей. Такое участие не только даст Беларуси платформу для разработки самых современных стандартов, но и обеспечит такой необходимый обмен мнениями и идеями, позволит установить контакты в сфере регионального развития и разработать общую стратегию для Беларуси, ее партнеров и соседей. Как уже отмечалось, страны члены Евросоюза уже разработали набор показателей в связи со своими национальными стратегиями и политиками, влияющими на региональное развитие. Эти показатели меняются от страны к стране и обычно группируются по конкретным темам и под-темам. В некоторых странах установлено относительно небольшое количество показателей (в основном, экологических). Другие приняли более объемные системы показателей. Швейцария ведет мониторинг устойчивого развития в соответствии с системой показателей MONET, которая включает 115 показателей в 26 темах, которые позволяют отслеживать текущие ситуацию и тенденции, а также позицию страны относительно других стран. Некоторые страны сейчас уточняют свои структурные подходы и выбор показателей по мере того, как они пересматривают свою национальную политику в сфере регионального развития. В Норвегии, например, специальная комиссия предложила новый комплект индикаторов для включения в норвежский план действий по устойчивому развитию – национальную Повестку-21. В комплект входит 16 показателей, которые отражают величины, определенные как воздействия на благосостояние со стороны различных компонентов национального богатства: финансового каптала, реального капитала, человеческого капитала, природного капитала и экологического капитала. Финляндия разработала свой первый набор показателей в 2000 году, пересмотрела 75 и расширила его в 2004 году до 68 показателей, разделенных на восемь категорий в трех измерениях устойчивого развития. Чешская политика регионального развития определяет два комплекта показателей, каждый организован в шести категориях: экономической, экологической, социальной, исследовательской и образовательной, европейского и международного контекста, и надлежащего управления. Один комплект (116 показателей) используется для мониторинга прогресса в конкретных элементах, в то время как другой (24 показателя) используется для коммуникации (общения) с авторами политики и общественностью. Австрийская стратегия устойчивого развития определяет 52 показателя в четырех областях действия – качество жизни в Австрии, Австрия как место для динамического бизнеса, Австрия как жизненное пространство и глобальная ответственность Австрии – в составе 20 ключевых целей с количественно определенными индикаторами, для которых установлены конкретные сроки их достижения. Некоторые страны регулярно отслеживают свой прогресс на основе показателей устойчивости, а другие установили определенные цели, рассчитанные количественно и привязанные к срокам. Так, стратегия Германии использует показатели – в бюджетной области – в качестве целей. Новая стратегия Великобритании – «Обеспечивая свое будущее» – содержит 68 показателей, которые привязаны к конкретным количественным целям и по которым отчет по прогрессу представляется ежегодно; при этом использован подход по принципу «светофора», который указывает на сферы, где есть проблемы, и которые нуждаются в улучшениях. Исходя из описанной международной практики, система индикаторов устойчивого развития страны и ее регионов должна иметь следующие свойства: ▲ иметь ограниченное число параметров; ▲ позволять сформировать системное представление о развитии территории; ▲ возможность использовать данные в национальном масштабе; ▲ максимально сочетать социальные и экономические аспекты при характеристике отдельных сфер развития; ▲ иметь однозначную интерпретацию данных для лиц, принимающих решения; ▲ опираться на имеющуюся систему статистики и не требовать значительных затрат для сбора информации и расчетов; ▲ давать возможность оценок тенденций развития во времени; ▲ содержать репрезентативную информацию, пригодную для международных сопоставлений; ▲ обеспечивать, в случае необходимости, вычисление ряда параметров на основании имеющихся первичных данных. Мониторинг и оценка Самые успешные и наиболее эффективные политики и стратегии устойчивого развития не предназначались для того, чтобы стать статичными планами. Наоборот, они должны развиваться по мере того, как появляется все больше информации о приоритетах, технологических вариантах и экономической эффективности, и когда это необходимо для преодоления проблем в реализации. 76 Важность подбора правильного набора показателей становится очевидной в процессе мониторинга, который является анализом, обычно основанной на наборе количественных показателей. Чем выше и сильнее связи между показателями и целями политики регионального развития, тем более измеримы результаты такой политики. Для того чтобы политика регионального развития эффективно работала в Беларуси, крайне необходимо создать современную, концентрированную и обязательную систему оценки и мониторинга на основе системы показателей (индикаторов), что может уменьшить информационную асимметрию между уровнями управления, а также стать хорошим способом обмениваться практическим опытом, помогать центральному правительству распространять знания среди субнациональных органов власти и поощрять их к лучшей работе. Кроме того, использование во всей системе прозрачных методов оценки, применяемых ex-ante (до начала реализации политики или программы), on-going (в ходе реализации политики или программы) и ex-post (после завершения программы) является базовым средством для подтверждения правильности преследуемой политики. Если таких методов оценки нет, для центральных и областных органов власти в Беларуси будет очень сложно принимать информированные решения. Действенный механизм выполнения программы способны обеспечить мероприятия по ее выполнению, включаемые в качестве составной части программы. При этом если срок реализации программы составляет несколько лет, более эффективным может являться механизм определения ежегодных мероприятий по реализации. В отношении механизма контроля над ходом выполнения программ представляется наиболее эффективным такой механизм, при котором на один из государственных органов возлагается задача по периодическому изучению хода проводимой работы и соответствующему информированию органа, утвердившего Программу. Период изучения хода проводимых работ в рамках программы необходимо максимально взаимоувязывать со сроками выполнения предусмотренных мероприятий. Извлечение уроков, адаптация и постоянное совершенствование – вот общие характеристики политики регионального развития в Беларуси. Они требуют наличия мониторинга процесса реализации, отчетности в профильные государственные органы и для сведения заинтересованных сторон, а также обратной связи для подстройки и совершенствования. Такая система на центральном и местном уровне максимально повысит эффективность реализации политики и обеспечит ей долгосрочную поддержку населения. Например, Австрия внедрила у себя систему, в которой акцент делается на отчетности и коммуникации для того, чтобы расширить участие сторон в разработке и реализации политики регионального развития. Великобритания, с другой стороны, выбрала процесс независимого аудита в качестве учебного средства по устойчивому развитию. А в Канаде комиссар по экологии и устойчивому развитию (CESD) отвечает в офисе Генерального аудитора за представления отчетов в парламент о том, в какой степени министерства реализуют политику и достигают целей, заложенных в их стратегиях устойчивого развития. 77 Эти стратегии должны быть проанализированы, пересмотрены и заново приняты через каждые три года, что позволяет регулярно извлекать уроки и проводить их адаптацию под новые потребности. В Великобритании роль Комиссии по устойчивому развитию (SDC), созданной в 2000 году, была усилена в 2005 году и Комиссия из «друга-критика» прератилась в «сторожевого пса», который использует Бюро национального аудита и Комиссию по аудиту для надзора над реализацией национальной стратегии. Другие страны также учреждают органы надзора. Бельгия возложила эту задачу на Федеральное бюро планирования, в котором рабочая группа периодически отчитывается о качестве реализации стратегии и политики устойчивого развития. Бельгия утвердила правовую структуру в 1997 году, запустив процесс последовательных раундов отчетности, планирования, консультаций и мониторинга. В 2004 году Германия создала Парламентский комитет по устойчивому развитию, который созывает пленарные дебаты и дает рекомендации федеральному правительству по реализации стратегии. Франция ввела уникальный механизм анализа по принципу «равный у равного» для продвижения обмена опытом с другими странами по поддержке непрерывного совершенствования своей национальной стратегии. Страна разработала методологию и подвергла свою стратегию анализу по вышеуказанному принципу в феврале 2005 года группой в составе стран-партнеров – Бельгии и Великобритании. Группа выдала 13 общих и 42 конкретные рекомендации, включая продвижение партнерств в сфере устойчивого развития с развивающимися странами, запуск процессов с более эффективным участием общественности и обеспечение эффективного мониторинга политики национального устойчивого развития. 3.5 Предварительный перечень рекомендаций по повышению эффективности системы управления финансами в сфере регионального развития в Беларуси Выше в подразделе 2.4.5 было указано на следующие узкие места и потенциальные проблемы, связанные с финансированием регионального развития: ▲ Стоимость проведения региональной политики не определяется, что ставит под вопрос возможность ее практической реализации как в целом, так и применительно к отдельным её компонентам; ▲ Среднесрочная социально-экономическое и бюджетное планирование в Беларуси являются фактически независимыми и несвязанными процессами; ▲ Программный подход в планировании и реализации государственной политики применяется неполно и в ограниченной сфере, доля программных расходов в бюджете снижается в последние годы; ▲ Отсутствие долгосрочного и среднесрочного финансового планирования в секторе государственного управления не позволяет достоверно и обоснованно определять сроки реализации региональной политики или элементов стратегии регионального развития; 78 ▲ Отсутствие общих финансовых рамок в определение приоритетов финансирования развития; дальнейшем затрудняет программ регионального ▲ Обоснование и анализ необходимости принятия программы в сфере регионального развития, как правило, заменяет формальная отсылка к положениям программы социально-экономического развития Республики Беларусь; ▲ При разработке программ не учитывается величина доступных бюджетных средств на несколько лет вперед и при финансовом планировании программных расходов на начальном этапе доминирует подход «снизу вверх», что создает риски для исполнения бюджета в будущем и заведомо снижает предсказуемость финансирования (и, следовательно, исполнения) программ; ▲ Объемы финансирования программ нельзя считать предсказуемым, т.к. при подготовке годового бюджета возможны (и происходят) изменения в величине выделяемых на программу средств в очередном году; ▲ Объем межбюджетных трансфертов фактически определяется ежегодно в отсутствие однозначных формальных критериев, что снижает предсказуемость как доходов, так и расходов местных бюджетов, и, следовательно, ставить под вопрос их бюджетную самостоятельность и размывает ответственность местных руководителей за результаты деятельности; ▲ Пересмотр бюджетных параметров на высоком уровне государственного управления в конце бюджетного цикла является фактически отражением подхода «сверху вниз», использование которого на столь поздней стадии не соответствует передовой современной практике бюджетного планирования; ▲ Поквартальное распределение доходов является еще одним ограничением управленческой самостоятельности бюджетных организаций в ходе реализации программ; ▲ Уровень управления денежными потоками в системе Казначейства отстает от стандартов развитых стран; ▲ Бюджетная роспись и бюджетные сметы организаций сильно детализированы по статьям экономической классификации, что увеличивает нагрузку на сотрудников финансовых служб; ▲ Процедура перераспределения средств по смете бюджетной организации между статьями классификации в течение года требует определенное время для осуществления и снижает оперативность управления ими; ▲ Отчет об исполнении бюджета в разрезе программ не утверждается и не публикуется. В целях устранения указанных недостатков предлагаются следующие меры: ▲ Необходимо обеспечить увязку и взаимосвязь между социальноэкономическим и финансовым (бюджетным) планированием, для чего 79 необходимо развивать среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование в секторе государственного управления в целом и, в частности, применительно к региональной политике. Очевидным первым шагом должно стать использование имеющихся в действующем законодательстве положений о среднесрочном бюджетном планировании. Указанный шаг необходим также для полного использования потенциала (намеченного и подготавливаемого в настоящее время) перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), которое является наиболее распространенным в мировой практике методом увязки социальноэкономического и бюджетного планирования. Содействие в этом вопросе со стороны проекта «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» может быть предоставлено белорусской стороне в рамках Технического задания проекта. ▲ При разработке долгосрочной региональной политики необходимо оценивать стоимость реализации предлагаемых шагов. На начальном этапе указанная оценка может проводиться на основании экспертных мнений, с обязательным применением методов их обработки, позволяющих нивелировать субъективность суждений. В дальнейшем возможно внедрение формализованной методологии расчета соответствующих затрат. Информацию о стоимости реализации конкретного направления политики необходимо сопоставлять с ожидаемым эффектом от его реализации. ▲ Разработка долгосрочных стратегий должна опираться на долгосрочные прогнозы социально-экономического развития и долгосрочные расчеты бюджетных параметров. Указанные расчеты могут, в свою очередь, опираться на методологию базисного (базового) бюджета, которая адаптируется в Беларуси в форме реестра расходных обязательств. Содействие в этом вопросе со стороны проекта «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» может быть предоставлено белорусской стороне в рамках Технического задания проекта. ▲ Представляется целесообразным разработать набор формальных критериев экспертизы программ и методологию их применения, в том числе – в части финансовых показателей. Однако в силу очевидных причин охват экспертизы должен быть универсальным, а не ограниваться исключительно вопросами регионального развития, поэтому проект «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» сможет оказать лишь ограниченную поддержку в данном направлении. ▲ Возможно, наиболее существенным отличием практики бюджетного планирования в Беларуси от лучшей современной международной практики состоит в «обратном» порядке применения подходов «сверху вниз» и «снизу вверх». Изменение такой практики затрагивает сферу компетенции политического руководства страны, и поэтому любой прогресс в данном направлении упирается в вопрос одобрения принципиальных решений на высоком уровне системы государственного управления. Очевидной рекомендацией является переход к применению в Беларуси получившей широкое признание в большинстве развитых стран концепции Medium Term Expenditure Framework (MTEF, система среднесрочного планирования с жесткими бюджетными ограничениями по секторам), однако такой шаг требует основательной подготовки. Поэтому на начальном этапе предлагается сосредоточиться на повышение информированности ключевых 80 сотрудников Минфина и Минэкономики, а также других центральных министерств о преимуществах зарубежных подходов к среднесрочному финансовому планированию. ▲ Следует начать переход к среднесрочному бюджетному планированию, как минимум, в форме разработки прогнозных бюджетных расчетов, и использовать среднесрочные показатели как основу для годового бюджетного планирования. Переход к среднесрочному планированию также является естественным шагом, поддерживающим и обеспечивающим внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. ▲ Необходимо рассмотреть вопрос о более широком использовании казначейской информационной системы и наделении ее функционалом, присущим системам развитых стран. Речь, в частности, может идти об поддержке процедур государственных закупок, учете внебюджетных операций бюджетных организаций, сборе нефинансовой отчетности о ходе реализации программ и т.д. ▲ Предлагается рассмотреть вопрос либо об укрупнении бюджетной (экономической классификации) классификации с возможностью введения в нее позиций нижнего уровня для использования отраслевыми бюджетополучателями, либо об установлении поквартальных и годовых ограничений лишь по агрегированным статьям (экономической) классификации. Такие изменения позволят высвободить кадровые ресурсы в системе казначейства и в финансовых подразделениях бюджетных учреждений и затем использовать их в выполнении новых управленческих функций, которые позволят повысить качество управления финансами в государственном секторе. ▲ Необходимо расширить объем открыто публикуемой информации об исполнении бюджета, что позволит вовлечь экспертное экономическое сообщество в анализ эффективности деятельности государства и разработку предложений о ее повышении. 81 Приложение 1. Основные рекомендации по совершенствованию политики регионального развития в Республике Беларусь Необходимость признания системных проблем регионального развития, с которыми столкнулась Республика Беларусь o Роль правительства Беларуси (центрального органа власти) должна измениться – от финансирования по принципу «сверху вниз» отдельных групп мероприятий, предназначенных для уменьшения региональных различий, к более обширной политике, направленной на повышение региональной конкурентоспособности, в которой основное внимание будет уделено развитию регионов, а не перераспределению ресурсов. o Для того чтобы достичь желаемых результатов, основные цели политики развития должны быть четко определены в стратегических плановых документах, таких как Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь, которая должна стать общепризнанным документом, обязательным для исполнения всеми заинтересованными сторонами. Теперешний необязательный статус имеющейся Стратегии сильно сдерживает достижение такого необходимого сотрудничества органов власти всех уровней в решении задач развития. o Если заявленная цель новой белорусской парадигмы – устойчивость в достижении своих целей развития, то задача центрального правительства – добиться четкой и всеобщей гармонизации самой концептуальной основы устойчивого развития. Отсутствие единого определения понятий «устойчивое развитие» или «регион» в белорусской законодательной и нормативно-правовой базе мешает четко и ясно сформулировать цели регионального развития на общегосударственном уровне. Необходимость в совершенствовании законодательной, нормативноправовой и институциональной базы o Существует насущная необходимость создать такую институциональную систему, в которой, например, одно учреждение, которому предоставлены широкие полномочия, преодолевающие традиционные отраслевые барьеры, и на которое возложена большая ответственность, отвечало бы за разработку структуры и/или рекомендаций, а также контроль над такими механизмами координации, с помощью которых можно было бы сформулировать, а позднее и реализовать региональную политику в Беларуси. o Необходимо принять Закон Республики Беларусь «Об устойчивом развитии Республики Беларусь» в качестве программного закона, либо принять новый Закон «Об основных направлениях внутренней и внеш82 ней политики Республики Беларусь», включив в него раздел, посвященный национальным целям и задачам в области устойчивого развития. Закон должен определять компетенцию государственных органов и должностных лиц, ответственных за осуществление государственной политики в сфере устойчивого развития, закреплять показатели (индикаторы) устойчивости развития и содержать требования обязательности выполнения прогнозных показателей устойчивого развития. o Центральное правительство должно создать такой действенный межотраслевой механизм горизонтальной координации процессов разработки и реализации региональной политики, который помогал бы впоследствии проводить такую политику в жизнь на местах. Это может быть достигнуто посредством создания межотраслевого комитета или комиссии, в которой председательствовали бы по очереди главы участвующих министерств, что помогло бы обеспечить такие необходимые стимулы в активной работе. o В целях повышения уровня гармонизации в нормативно-правовой сфере, все разрабатываемые в Беларуси законодательные документы должны использовать метод предварительного (ex-ante) анализа регулирующего воздействия (АРВ = Regulatory Impact Analysis (RIA)). o Необходимо улучшить вертикальную координацию и управленческую связь между центральными и местными органами управления для того, чтобы ликвидировать или сократить следующие разрывы (или пробелы): административный разрыв: когда административные границы не совпадают с функциональными экономическими зонами на уровне областей и районов; разрыв в потенциале: образуется, когда у исполнителей не хватает знаний и умений и/или инфраструктурные ресурсы недостаточны для решения поставленных задач; разрыв в политике: образуется, когда центральные министерства применяют исключительно вертикальные подходы к формированию и реализации межотраслевой политики; информационный разрыв: возникает в результате информационной асимметрии между центральным и местным уровнями управления при разработке и реализации политики регионального развития; финансовый разрыв: наблюдается, когда возникают «ножницы» между местными доходами и требуемыми затратами, то есть, прямая зависимость от получения финансирования «сверху». o Необходимо создать систему так называемой «координированной регионализации», то есть такую институционально-концептуальную схему, в которой региональные планы подчинялись бы национальным целям или нормативно-правовым установкам. Однако такая субординация должна стать результатом тесной координации и сотрудничества 83 между центральным органом (учреждением) по региональному развитию и областными органами и организациями, которые должны вести мониторинг и влиять на повестку дня в области регионального развития центральных органов управления. o Необходимо создать хорошо финансируемые, профессионально укомплектованные и эффективные центры регионального развития (ЦРР), работающие в тесном контакте с центральными властями. Такое присутствие профессионалов высокого уровня на местах придаст импульс более тесному сотрудничеству и партнерству среди всех заинтересованных сторон. o Должен быть обеспечены гарантии того, что региональные приоритеты и проблемы рассматриваются центральным правительством самым прозрачным образом при формировании политики и в процессе принятия решений. o Новая нормативно-правовая база также должна обеспечить эффективные, прозрачные и юридически осуществимые варианты участия самых разных действующих лиц, представляющих разные уровни, в координации программных этапов процесса регионального развития, например: путем внедрения таких хорошо работающих моделей местного участия в разработке стратегий регионального развития, как схема Евросоюза LEADER; за счет установления порядка участия населения в формировании указанных документов в Законе Республики Беларусь «Об устойчивом развитии Республики Беларусь» с учетом норм Закона Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях». o Беларусь должна разработать более эффективный набор индикаторов (показателей) успешности реализации политики, которые можно было бы с большей пользой использовать в процессе принятия решений и которые обеспечили бы естественную связь между целями и средствами реализации политики. При разработке таких индикаторов следует иметь в виду следующие соображения: цели системы мониторинга; совокупные ценности, которые должен продвигать этот набор индикаторов, оставаясь в согласии с новой парадигмой политики регионального развития; способ сбора информации, который смог бы сделать процесс квалификации качественной информации менее субъективным; выбор таких индикаторов, которые учитывали бы все разнообразие национальных контекстов и конкретные потребности регионов; 84 методы объединения (агрегации), с помощью которых показатели можно было бы объединить, придав каждому соответствующую весомость. o Беларусь должна стать активным и постоянным участником мировых и европейских форумов, на которых обсуждаются проблемы гармонизации индикаторов. Такое участие не только предоставит Беларуси платформу для последующей разработки своих собственных стандартов, но и даст возможность обмена такими необходимыми идеями и тенденциями, а также создать сети регионального развития и разработать общие стратегии с партнерами и соседями Беларуси. o Новая база регионального развития Беларуси должна включать в себя международно-принятый комплект прочных, прозрачных и системных средств анализа, который должен стать важным инструментом, призванным помочь выявить неявные и скрытые компромиссы между экономическими, экологическими и социальными целями при определении приоритетов и разработке политики устойчивого развития. o Необходимо создать современную, более концентрированную и обязательную систему оценки и мониторинга, в которой использованы такие системы индикаторов, которые могли бы снизить информационную асимметрию между уровнями управления, и стали бы хорошим способом распространения передовой практики, помогли бы центральному правительству распространять знания среди своих подчиненных органов власти, поощряя их добиваться большей эффективности. o Система оценки ex-ante (до начала реализации политики или программы), on-going (в ходе реализации политики или программы) и ex-post (после завершения программы), которая гарантирует прозрачность методов оценки, должна стать главным методом определения правильности реализуемой политики. o Учреждения, отвечающие за региональное развитие на центральном и областном уровне должны ввести в действие жесткую и постоянную схему укрепления потенциала, которая способствовала бы совершенствованию навыков профессионалов, занятых вопросами регионального развития. o Участники процесса регионального развития на центральном и областном уровне должны разработать схему всесторонней и непрерывной политики институционального сотрудничества со специалистами в области регионального развития из соседних стран и – в более широком аспекте – с европейским сообществом регионального развития. Сегодняшняя практика эпизодических поездок, имеющих незначительную ценность, должна смениться механизмами целенаправленного сотрудничества, образующими платформу взаимного распознавания про85 блем, обсуждения наилучших решений и разработки системы прозрачных механизмов мониторинга. Такой механизм сотрудничества должен быть равно открыт для чиновников центральной власти, принимающих решения, для членов научного сообщества, а также для всех заинтересованных сторон на местах. o Белорусское сообщество регионального развития должно более активно участвовать в международных форумах по вопросам регионального развития, искать формы научного и профессионального взаимодействия и развивать более тесные рабочие отношения с сообществами регионального развития соседних стран, которые уже успешно внедрили необходимые перемены в свои подходы к формированию политики. o Белорусское сообщество регионального развития должно стать сильнее и более громко заявлять о необходимости более тесной международной и трансграничной экономической, общественной и культурной деятельности, при этом: областные органы власти должны оказывать всестороннюю помощь тем общественным и деловым группам, которые стремятся заниматься вопросами регионального развития со своими трансграничными партнерами; центральные органы власти и управления должны разработать упрощенные и понятные местному населению схемы и документы для максимального упрощения трансграничного бизнеса и культурных контактов. Более совершенные методы управления приведут к появлению наиболее эффективных вариантов реализации политики регионального развития o Совершенствование политики регионального развития априори требует улучшения всей системы управления, которая должна представлять собой хорошо работающие учреждения, эффективные процедуры управления и компетентные государственный и частный сектора экономики. Такая система нового типа должна опираться на следующие элементы, внедрение которых способно радикально улучшить результаты указанного развития: повышенное участие общественности в процессе принятия решений; непредвзятое внедрение нормативно-правовой базы; обязательная прозрачность, при которой решения принимаются и исполняются по четко сформулированным и строго соблюдаемым правилам и законам; ответственность всех учреждений и институтов перед обществом; процесс принятия решений, ориентированный на консенсус; вовлеченность всех слоев общества в формирование политики; 86 учреждения должны давать результаты, которые отвечают потребностям общества и, в то же время, наилучшим образом распоряжаться ресурсами, которые имеются в их распоряжении; правительственные учреждения, бизнес-организации и группы гражданского общества должны нести ответственность перед общественностью и своими учредителями и создателями. Модернизация системы управления государственными финансами создаст условия для более эффективной реализации региональной политики o Необходимо обеспечить увязку и взаимосвязь между социальноэкономическим и финансовым (бюджетным) планированием, для чего необходимо развивать среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование в секторе государственного управления в целом и, в частности, применительно к региональной политике. o При разработке долгосрочной региональной политики необходимо оценивать стоимость реализации предлагаемых шагов. Информацию о стоимости реализации конкретного направления политики необходимо сопоставлять с ожидаемым эффектом от его реализации. o Разработка долгосрочных стратегий должна опираться на долгосрочные прогнозы социально-экономического развития и долгосрочные расчеты бюджетных параметров. Указанные расчеты могут, в свою очередь, опираться на методологию базисного (базового) бюджета, которая адаптируется в Беларуси в форме реестра расходных обязательств. o Представляется целесообразным разработать набор формальных критериев экспертизы программ и методологию их применения, в том числе – в части финансовых показателей. o Очевидной рекомендацией является переход к применению в Беларуси получившей широкое признание в большинстве развитых стран концепции Medium Term Expenditure Framework (MTEF, система среднесрочного планирования с жесткими бюджетными ограничениями по секторам), однако такой шаг требует основательной подготовки. Поэтому на начальном этапе предлагается сосредоточиться на повышение информированности ключевых сотрудников Минфина и Минэкономики, а также других центральных министерств о преимуществах апробированных в мире подходов к среднесрочному финансовому планированию. o Следует начать переход к среднесрочному бюджетному планированию, как минимум, в форме разработки прогнозных бюджетных расчетов, и использовать среднесрочные показатели как основу для годового бюджетного планирования. Переход к среднесрочному планированию также является естественным шагом, поддерживающим и обеспечивающим внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. 87 o Необходимо рассмотреть вопрос о более широком использовании казначейской информационной системы и наделении ее функционалом, присущим системам развитых стран. Речь, в частности, может идти о поддержке процедур государственных закупок, учете внебюджетных операций бюджетных организаций, сборе нефинансовой отчетности о ходе реализации программ и т.д. o Предлагается рассмотреть вопрос либо об укрупнении бюджетной (экономической классификации) классификации, либо об установлении поквартальных и годовых ограничений лишь по агрегированным статьям (экономической) классификации. Такие изменения позволят высвободить кадровые ресурсы в системе казначейства и в финансовых подразделениях бюджетных учреждений и затем использовать их в выполнении новых управленческих функций, которые позволят повысить качество управления финансами в государственном секторе. o Необходимо расширить объем открыто публикуемой информации об исполнении бюджета, что позволит вовлечь экспертное экономическое сообщество в анализ эффективности деятельности государства и разработку предложений о ее повышении. 88 Приложение 2. Разработка Стратегий устойчивого развития некоторыми европейскими странами Страна Действующая редакция НСУР Количество редакций 2002 Австрия Бельгия Хорватия Чехия Дания Эстония Финляндия Франция Германия Венгрия Исландия Италия Латвия Литва Люксембург Монтенегро Норвегия Польша Португалия Румыния Словения Испания Швеция Швейцария Нидерланды Великобритания 0 2011 2010 2009 2010 2009 2005 2006 2010 2012 2013 2010 2002 2010 2011 2010 2012 2011 2000 2007 2008 2005 2007 2006 2012 2011 2011 2 0 1 1 0 1 1 3 1 1 0 1 2 1 3 1 0 0 1 0 0 2 3 2 3 Год разработки первой НСУР и годы редакции 2002 (NSDS) 2011 (Östrat) 2000, 2004, 2010 2009 2004, 2010 2002, 2009 2005 1998, 2006 2003, 2010 2002, 2004, 2008, 2012 2007, 2013 2002, 2010 2002 2002, 2010 2003, 2009, 2011 1999, 2010 2008, 2009, 2011, 2012 2002, 2011 2000 2007 1999, 2008 2005 2007 1994, 2004, 2006 1997, 2002, 2008, 2012 2003, 2008, 2011 1994, 1999, 2005, 2011 89 Приложение 3. Ссылки на Стратегии устойчивого развития некоторых европейских стран в сети Интернет Страна / субъект права Австрия НСУР / ссылка A Sustainable Future for Austria: The Austrian Strategy for Sustainable Development (2002). www.nachhaltigkeit.at/strategie/pdf/strategie020709_en.pdf www.nachhaltigkeit.at/strategie.php3?strat_strategie.php3 www.lebensministerium.at/index Бельгия Federal Plan for Sustainable Development (2004-2008) www.cidd.fgov.be/pub/PL200401/PL200401en.pdf www.cidd.fgov.be/pub/detail_pub.stm?pub=PL200401&TPub=Plan www.cidd.fgov.be Чехия The Czech Republic Strategy for Sustainable Development (2004) http://wtd.vlada.cz/files/rvk/rur/final_sds_cr_-_eng.pdf http://wtd.vlada.cz/scripts/detail.php?id=5391 http://wtd.vlada.cz/eng/vybory.htm Дания Denmark’s National Strategy for Sustainable Development: A Shared Future – Balanced Development (2002) www.mst.dk/udgiv/publications/2002/87-7972-279-2/pdf/87-7972-259-8.pdf www.mst.dk/udgiv/publications/2002/87-7972-279-2/html/default_eng.htm Эстония Estonian National Strategy on Sustainable Development: Sustainable Estonia 21 http://www.envir.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=166311/SE21_eng_web.pdf Финляндия The Finnish Government Programme for Sustainable Development (1998) www.environment.fi/download.asp?contentid=6081&lan=en www.environment.fi/default.asp?node=9732&lan=en Франция Stratégie Nationale de Développement Durable: Enraciner l’Avenir dans l’Action 2003 www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=4177 www.environnement.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=680 www.environnement.gouv.fr/article.php3?id_article=1198 Германия Perspectives for Germany - Our Strategy for Sustainable Development (2002) www.nachhaltigkeitsrat.de/service/download_e/pdf/Perspectives_for_Germany.pdf www.nachhaltigkeitsrat.de/service/links_e/05.html www.bundesregierung.de/Politikthemen/Nachhaltige-Entwicklung-,11409/Die Nachhaltigkeitsstrategie-d.htm www.umweltbundesamt.de/uba-info-e/sustgerm.htm Греция The Greek National Strategy towards Sustainable Development (2002) www.minenv.gr/4/41/000/nssd-english-final.pdf www.minenv.gr/4/41/e4100.html Венгрия Conceptual Elements and Requirements for the Preparation of the National Sustainable Development Strategy - Discussion Paper (2004) www.rec.hu/sdconference/doc/V4SDHudraftsdstrategy2.doc Исландия Sustainable Development: A Strategy for Ireland (1997) http://www.environ.ie/DOEI/DOEIPol.nsf/0/62d49d52d4bc449780256f0f003bc7ea/$FI LE/ Италия Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia (2002) www.minambiente.it/SVS/svs/docs/strategia_azione_ambientale.pdf 90 Латвия Sustainable Development Strategy of Latvia until 2030 http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/B7A5865F- Литва Lithuania’s Progress Strategy: “LITHUANIA 2030” http://www.lrv.lt/bylos/veikla/lithuania2030.pdf Нидерланды A National Strategy for Sustainable Development - What Choices Must the Government Make (2001) www.vrom.nl/Docs/internationaal/2695%20NSDO%20Samenvatting%20ENG.pdf Польша Poland 2025 Long-term Strategy for Sustainable Development www.rec.hu/sdconference/doc/PL_strategia.doc www.mos.gov.pl/index_main.shtml www.ceu.cz/edu/ma21/strategy_poland.htm Португалия National Strategy for Sustainable Development (2002) www.iambiente.pt/docs/5421/ENDS_dp.pdf Словакия National Strategy for Sustainable Development for the Slovak Republic (2002) www.tur.sk/doc_en/Slovakia_NSSD_Final.pdf www.tur.sk/index.stm?apc=0--5ed5460afc52a69ce1aa16a204115b39-1-1&x=86783 Швеция A Swedish Strategy for Sustainable Development - Economic, Social and Environmental (2003) www.sweden.gov.se/sb/d/2066 Великобритания Securing the Future - UK Government Sustainable Development Strategy (2005) www.sustainable-development.gov.uk/publications/uk-strategy/uk-strategy-2005.htm www.sustainable-development.gov.uk/index.htm Европейский Союз EU Strategy for Sustainable Development (2001) www.europa.eu.int/comm/sustainable/pages/review_en.htm Совет Министров Северных Стран Sustainable Development – New Bearings for the Nordic Countries (2005) www.norden.org/baeredygtig_udvikling/uk 91 Приложение 4. Бюджет региональной политики ЕС на 2014-20 гг. (в млн. Евро, в текущих ценах) Более развитые регионы Удаленные от центра, северные регионы с низкой плотностью населения Трансграничное сотрудничество Межгосударственное сотрудничество Инициатива по обеспечению занятости молодежи 1 039,7 71,4 9 771,5 - 938,6 88,2 255,1 8 498,0 - - 219,0 134,2 296,7 204,2 626,7 49,9 44,2 31,5 43,0 22,7 338,7 5,5 42,4 55,2 13,6 - 2 283,9 7 588,4 21 982,9 553,4 19 234,9 3 590,0 7 034,2 2 040,4 3 407,8 5 837,5 22 324,6 2 306,1 13 399,5 4 253,3 1 102,0 951,6 2 528,2 11 074,4 6 348,5 7 692,2 484,1 443,3 - 150,5 185,3 430,0 824,7 127,8 890,0 18,3 46,4 187,6 264,6 18,3 246,7 68,1 171,5 943,5 310,2 66,2 567,5 1 188,6 15 521,9 28 559,5 15 852,5 8 609,4 32 823,0 269,5 1 349,4 2 048,9 6 025,4 217,7 3 039,8 4 628,7 15 005,2 - 490,2 421,8 39,6 463,7 - - 29,5 84,3 99,9 18,2 320,4 15,3 3,3 9,3 13,9 2,0 41,4 1,7 11,6 29,0 31,8 49,8 - 735,6 4 511,8 6 823,1 59,7 21 905,9 725,0 23 208,0 2 861,7 6 935,0 51 163,6 16 671,2 15 058,8 72,3 257,6 - 1 014,6 906,0 2 242,4 1 275,5 441,3 115,7 - 321,8 222,9 543,2 78,6 364,0 67,9 34,4 157,3 43,8 88,7 252,4 160,8 106,0 1 404,3 1 235,6 77 567,0 21 465,0 22 993,8 Фонд Единства Менее развитые регионы Регионы в переходной фазе (от менее развитых к более развитым) Бельгия (BE) Болгария (BG) Чехия (CZ) Дания (DK) Германия (DE) Эстония (EE) 2 278,3 6 258,9 1 073,3 5 089,3 15 282,5 2 461,2 Ирландия (IE) Греция (EL) Испания (ES) Франция (FR) Хорватия (HR) Италия (IT) 3 250,2 2 559,5 - Кипр (CY) Латвия (LV) Литва (LT) Люксембург (LU) Венгрия (HU) Мальта (MT) Нидерланды (NL) Австрия (AT) Польша (PL) Португалия (PT) Румыния (RO) Европейское территориальное сотрудничество Всего 92 Словения (SI) Словакия (SK) Финляндия (FI) Швеция (SE) Великобритания (UK) Межрегиональное сотрудничество Инновации в городах Техническая помощь EU28 Трансграничное сотрудничество Межгосударственное сотрудничество Инициатива по обеспечению занятости молодежи 847,3 44,2 Удаленные от центра, северные регионы с низкой плотностью населения - 54,5 201,1 8,4 22,3 9,2 72,2 3 074,8 13 991,7 - 999,1 1 512,4 305,3 206,9 139,4 304,2 21,9 38,1 44,2 1 465,8 2 105,8 2 617,4 5 767,6 - 612,3 253,3 206,1 11 839,9 Фонд Единства Менее развитые регионы Регионы в переходной фазе (от менее развитых к более развитым) Более развитые регионы 895,4 4 168,3 1 260,0 9 483,7 - - - - 2 383,2 Европейское территориальное сотрудничество Всего 571,6 371,9 63 399,7 182 171,8 35 381,1 54 350,5 1 555,4 7 548,4 2 075,0 3 211,2 1 217,6 351 854,2 93
