г. Москва Общественные потери от несовершенства системы

1
Будович Юлия Ивановна, доктор экономических наук, доцент, профессор
кафедры «Макроэкономическое регулирование» ФГОБУ ВО «Финансовый
университет при Правительстве Российской Федерации», г. Москва
Общественные потери от несовершенства системы
государственного стратегического управления в России
В
настоящей
статье
обосновывается
актуальность
разработки
концепции (теории) общественных потерь от несовершенства системы
государственного управления в РФ, рассматриваются проблемы и пути ее
разработки и практического использования.
Концепция общественных потерь является важным инструментом
совершенствования
Традиционно
деятельности
концепция
совершенствования
социально-экономических
общественных
производственной
потерь
систем.
применяется
деятельности
для
социально-
экономических объектов, например в деятельности по экономическому
анализу, разрабатываемой наукой с тем же названием. Подсчет величины
потерь,
которые
несет
предприятие
в
результате
неполного
или
неэффективного использования факторов производства, в деятельности по
экономическому
анализу
выступает
наилучшим
обоснованием
необходимости предлагаемых аналитиками преобразований, так как в
результате последних соответствующие потери превращаются в выигрыши.
Очевидно, что концепция общественных потерь может быть использована и
для совершенствования деятельности по управлению в любой социальноэкономической системе. Ее использование означает, что отмечаемые
исследователями недостатки процессов управления, например, нехватка
управленческих кадров или их недостаточная квалификация, оцениваются с
точки
зрения
ущерба,
наносимого
деятельности
соответствующего
социально-экономического объекта. Именно описание соответствующего
ущерба является необходимым обоснованием предлагаемых мер или
реальным побудительным мотивом их осуществления для руководства.
2
Как
показывает анализ, простая констатация
недостатков
в
работе
управленцев
не
даже очевидных
является
убедительным
доказательством необходимости замены соответствующих работников или
используемых ими процессов для их руководства, так как влияние
недостатков процессов управления на производственную деятельность
управляемых объектов является в большинстве случаев неочевидным. Иное
дело, когда, например, имеется расчет потерь, нанесенных управляемому
объекту в результате использования несовершенного процесса управления,
или хотя бы рассматривается механизм нанесения ущерба.
Анализ
работ,
посвященных
совершенствованию
системы
государственного управления в РФ, материалов ревизий и проверок
деятельности органов государственного управления, показывает, что анализ
действующей системы управления в терминах общественных потерь
осуществляется недостаточно. Во многих случаях исследование влияния
недостатков в процессах управления останавливается на проблемах, которые
они создают, т.е. не изучаются вопросы, во что обществу обходится их
преодоление. Например, отмечается такой недостаток, как отсутствие
системы согласования планов по горизонтали и вертикали, указывается, что
это приводит к нереальности планов, но не говорится, какой вред народному
хозяйству и где наносит нереальность планов. Это говорит об актуальности
разработки концепции общественных потерь от несовершенства системы
государственного управления, связывающей ее разнообразные недостатки с
вызываемыми
ими
потерями
в
функционировании
объектов
государственного (муниципального) управления.
Очевидно, что одним из необходимых условий развития концепции
общественных потерь от недостатков системы государственного управления
является развитие концепции самих недостатков системы государственного
управления. Так как недостатки представляют собой отклонения от неких
стандартов, норм, правил и т.д., теоретически они могут быть обнаружены во
всех процессах управления. В связи с этим основой для поиска недостатков
3
является теория управления и такая ее неотъемлемая часть, как концепция
структуры
деятельности
по
управлению,
адекватным
инструментом
разработки и представления которой выступает классификации процессов
управления. К сожалению, общепринятое представление о структуре
деятельности по управлению, под которым можно понимать совокупность
соответствующих
(менеджмент,
представлений
экономический
в
разных
анализ,
науках
об
управлении
экономическая
политика,
бухгалтерский учет и др.), причем именно в их учебных курсах, так как они
отражают
общепризнанные
теории,
характеризуется
крайним
несовершенством. Достаточно сказать, что в такой уважаемой науке, как
менеджмент, представление о структуре деятельности по управлению прочно
привязано
к
таким
элементам,
как
планирование,
организация,
мотивирование и контроль, а в анализе хозяйственной деятельности – к
учету, анализу и принятию решений. Более всего «смущают» сами подходы к
выделению структуры деятельности по управлению. Словно отсутствует
представление о том, что группировка совокупности, в данном случае
совокупности процессов управления, может быть проведена по множеству
признаков. Лишь недавно (с конца XX – начала XXI в.) ученые из области
экономического анализа стали «признавать» элементы деятельности по
управлению, выделяемые в менеджменте, и делать попытки определить
соотношение между ними и привычными для аналитиков учетом, анализом и
принятием решений. Между тем, для получения более или менее адекватного
представления о составе процессов управления их группировки по двум
признакам совершенно недостаточно, что и приводит к тому, что важнейшие
элементы деятельности по управлению остаются без должного внимания со
стороны ученых и практиков. Автором настоящего доклада в работе
«Экономическая
теория
и
счетоведение
о
функциях
управления,
соотношении и взаимосвязи бухгалтерского учета с функциями управления»
(2015 г.) было доказано, что только для адекватного понимания места
учетной деятельности в управлении, без которого невозможно правильно
4
установить зависимость между состоянием учетной работы и результатами
производственной деятельности, необходим анализ как минимум шести
видов структуры деятельности по управлению.
Именно неполное использование приема классификации является
причиной того, что отдельные элементы деятельности по управлению
получают неполную или неадекватную характеристику. Так, в условиях
отсутствия группировки процессов управления по признаку стадии решения
проблемы в учебной литературе по менеджменту при характеристике
процесса контроля не получает полного отражения такой его элемент, как
процесс принятия решения, в частности диагностика проблемной ситуации в
контроле, разработка корректирующих альтернатив и выбор лучшей из них.
В условиях отсутствия в науке «экономический анализ» группировки
процессов управления по признаку сроков устранения недостатков по
отношению
к
моментам
их
появления
произошла
утрата
самого
первоначального смысла слова «анализ» в управлении, под которым
понималась
периодическая
работа
по
выявлению
и
исправлению
недостатков, накопившихся в работе управляемого объекта и в ее части. Как
раз восстановление изначального смысла этого понятия позволило отыскать
в деятельности по государственному управлению ее аналог (это работа
контрольных органов) и, на основе сравнения с теоретической моделью
аналитической работы, выделить у нее недостатки.
Анализ показал, что существенным источником ошибок, допускаемых
исследователями при выделении структуры деятельности по управлению,
является неточное следование в этой работе признаку группировки. Сплошь
и рядом в одном ряду выделяются типы, соответствующие разным признакам
группировки. Более того, авторы, осуществляя группировки, не заботятся о
том, чтобы указать их признаки. В связи с этим хочу сделать предложение,
чтобы лица, осуществляющие оценку научных работ, например рецензенты,
взяли себе в привычку «не пропускать» группировки, у которых не выделены
5
их признаки. Это касается группировок не только процессов управления, но и
любых других экономических явлений.
Разработка концепции общественных потерь от несовершенства
системы
государственного
управления
опирается
на
положение
об
обусловленности недостатков производственной деятельности недостатками
деятельности по управлению, развитом в работе К.Н. Лебедева «Проблемы и
перспективы науки «Экономический анализ» (2013 г.). Ее автор убедительно
показал, что отклонения, прежде всего, негативные, в производственных
процессах, помимо непосредственных причин, также имеют причины,
лежащие на стороне деятельности по управлению данным объектом, причем
этих причин у одной проблемной ситуации может быть множество. Так,
причиной задержки платежей покупателем товаров фирмы является не
только, например, намерение ее руководства задержать эти платежи из-за
финансовых проблем, но и отклонения в следующих процессах управления:
выбор
партнеров,
корректирующего
мониторинг
решения
деятельности
работником,
поставщиков,
ведущим
данный
принятие
контракт,
мониторинг деятельности работников отдела продаж и т.д. При этом
исполнителями данных процессов управления могут выступать разные лица.
Из
данного
экономического
положения
анализа
следует
является
вывод,
что
исправление
главной
задачей
недостатков
не
в
производственных процессах анализируемого объекта, а в его процессах
управления,
и
что
изучению
подлежит
весь
процесс
управления,
обусловивший появление данного производственного недостатка. Отсюда,
главным объектом исследования в анализе выступает деятельность по
управлению, а именно деятельность по мониторингу среды, процессы
принятия решений и управляющие воздействия. Как уже было отмечено, к
сожалению,
контрольные
органы
уделяют
их
изучению
крайне
недостаточное внимание.
Важнейшим инструментом разработки концепции общественных
потерь
является
положение
о
существовании
нескольких
порядков
6
управления,
развитое
непосредственное
в
вышеупомянутой
управление
работе.
производственной
Существует
деятельностью
управляемого объекта, или управление 1-го порядка, далее – управление
управлением 1-го порядка, или управление 2-го порядка, управление
управлением 2-го порядка, или управление 3-го порядка, и т.д. При этом
недостатки управления высокого порядка обусловливают недостатки
управления более низкого порядка. Так, планирование производственной
деятельности
управляемого
объекта
есть
управление
1-го
порядка,
разработка инструкции по планированию производственной деятельности –
управление 2-го порядка, мониторинг работы по разработке инструкций по
планированию производственной деятельности – управление 3-го порядка.
Недостатки в последнем процессе могут привести разработке плохой
инструкции по планированию, плохая инструкция – к неправильному
планированию
и
соответствующим
недостаткам
производственных
процессов. Рассматриваемое положение может быть с успехом применено
для
выявления
недостатков
в
деятельности
по
государственному
управлению, так как используемые в нем процессы регламентируются
соответствующими
документами,
подлежащими
опубликованию.
В
настоящее время чуть ли не каждое муниципальное образование имеет свои
инструкции, например, по прогнозированию поступлений в бюджеты,
планированию бюджетных ассигнований.
Важным подходом к разработке концепции общественных потерь
является положение «победителей тоже судят». Оно состоит в том, что
изучению на предмет выявления недостатков подлежат и те процессы
управления,
которые
общепризнанным
обусловили
успехам.
В
принятие
данном
решений,
случае
приведших
потерями
к
выступают
недополученные выигрыши. Поэтому, например, в получившей недавно
развитие концепции потерь от периодического планирования отдельно
рассматриваются потери от такого планирования в ответ на появление
негативных факторов (угроз) и в ответ на появление позитивных факторов
7
(новых возможностей). К потерями на позитивных факторах относятся, в
частности, их неиспользование, когда в результате задержки в принятии
решения новые возможности исчезают, их неполное использование, когда по
той же причине эту возможность частично уже использовал кто-то другой.
Разработка
концепции
общественных
потерь от несовершенств
государственного управления, конечно, возможна теоретическим путем,
однако и главным путем ее разработки, и главным способом ее
практического
использования,
должна
выступать
деятельность
государственных контрольных органов. Теоретическая разработка концепции
общественных потерь от несовершенств государственного управления может
быть лишь необходимым толчком для соответствующей организации работы
государственных контрольных органов, которые только и могут приносить
«живой» материал, необходимый для формирования и поддержания
актуальной концепции общественных потерь.
Кстати, толчком для изменений в работе контрольных органов может
выступить и анализ общественных потерь, которые несет общество в связи с
тем, что они уделяют недостаточно внимания анализу недостатков в
деятельности по государственному управлению.