Винарик В.А. НИУ ВШЭ, Москва Сокращающееся

Винарик В.А.
НИУ ВШЭ, Москва
Сокращающееся государственное финансирование российского высшего
образования как угроза его развитию
В
условиях
сохраняющихся кризисных явлений
в экономике
одной
из
первостепенных задач государства в сфере высшего образования, безусловно, является
повышение его качества при эффективном использовании бюджетных средств. На
решение этой задачи ориентирована масштабная трансформация, которую претерпевает в
настоящее
время
российская
система
высшего
образования.
Продолжается
реструктуризация сети вузов (особенно активно развернувшаяся в 2015 году путем
сокращения филиальной сети университетов), все отчетливее становится обособление
группы ведущих вузов, решающих амбициозную задачу по выходу на топовые позиции во
влиятельных международных рейтингах университетов. Наряду с этим меняется фокус
государственной политики по финансированию высшего образования. Предпочтение
отдается бюджетным ограничениям, что обусловливает сосредоточение инвестиций на
точках роста в выделенной группе вузов.
Целью данной работы является сопоставительный анализ трендов в системах
высшего образования России и зарубежных странах, а также оценка тенденций в
финансировании российского высшего образования за 2013-2015 гг.
В работе проанализированы два аспекта: во-первых, состояние системы высшего
образования России в динамике и в сравнении с зарубежными странами; во-вторых,
внешнее воздействие на систему высшего образования со стороны сокращения
государственного финансирования.
Информационную базу исследования составили официальные статистические
данные Росстата, Аналитического компонента Комплексной системы управления
финансами Минобрнауки России за 2013 – 2015 годы, а также данные обследования
PIAAC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies - программа
международной оценки компетенций взрослых).
Современное состояние российской системы высшего образования характеризуется
следующим. С 2008 года наблюдается устойчивый тренд уменьшения количества высших
учебных заведений (всех - с 1134 до 969 в 2013 г.) и численности студентов (с 7513 до
5 647 в 2013 г.). Основной контингент студентов государственных (муниципальных) вузов
обучается в вузах, подведомственных Минобрнауки России. При этом доля бюджетных
студентов в 2013 г. составила 52% от общей численности приведенного контингента.
Остальные 48% студентов обучались с полным возмещением затрат в вузах,
подведомственных Минобрнауки России и в иных министерствах и ведомствах (по всем
источникам финансирования). В результате происходившего в период 2013-2015 гг.
постепенного снижения численности бюджетных студентов, приведенных к очной форме
обучения, их численность к 2015 году составила 96% относительно 2014 года.
Согласно данным ОЭСР по охвату взрослого населения третичным образованием1
Россия в 2012 году наряду с Канадой была в лидерах (с долей 53%). По этому показателю
Россия лидирует и в группе БРИКС2, опережая более чем двукратно Бразилию и более чем
четырехкратно - Китай [OECD, 2014]. Однако высокий охват российского взрослого
населения третичным образованием, к сожалению, не дает прямых свидетельств о его
высоком качестве. Так, по данным Программы международной оценки компетенций
взрослых (PIAAC) у России наименьший средний уровень грамотности взрослых с
третичным образованием по сравнению с остальными обследованными странами.
Одновременно разброс между баллами (рис. 1), которые набрали россияне с уровнем
образования ниже среднего и с третичным образованием, наименьший (30 пунктов) в
сравнении с другими странами (в среднем – 60 пунктов). Это косвенно свидетельствует о
меньшем вкладе третичного образования в образовательные результаты обучающихся
(учитывая компетенции, умения и навыки взрослого населения) в России, чем в странах
ОЭСР.
Стремление переломить сложившуюся ситуацию стало одним из стимулов
реформирования системы высшего образования, которое среди прочего предусматривает
присоединение к университетам учреждений среднего профессионального образования,
развитие
интегрированных
программ
обучения.
Существенная
активизация
интеграционных процессов - объединения финансовых, материально-технических и
интеллектуальных ресурсов учреждений среднего профессионального образования,
университетов, в первую очередь, расположенных в одном субъекте Российской
Федерации - начиная с 2011 года, является приоритетом государственной политики в
сфере высшего образования. Указанный подход учитывает мировой опыт, который
свидетельствует о наилучшем позиционировании в сфере высшего образования
университетов, имеющих многопрофильную специализацию и диверсифицированную
стратегию.
Конкурентоспособность
на
рынке
образования
таким
университетам
обеспечивают их возможности привлекать сильных абитуриентов, обеспечивать набор
бюджетных студентов и абитуриентов на платные места.
К третичному образованию относится среднее профессиональное и высшее образование.
Группа состоит из пяти стран с развивающейся экономикой: Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮжноАфриканская Республика
1
2
Рисунок 1
Средний уровень грамотности по уровням образования (навыки
взрослого населения 25-64 лет), 2012 год
Баллы
320
300
280
260
240
220
Россия
Италия
Испания
Эстония
Канада
Корея
Ирландия
Дания
Германия
Франция
Словацкая Республика
Великобритания
Австрия
Польша
Среднее значение
США
Норвегия
Бельгия
Чешская Республика
Австралия
Швеция
Финляндия
Нидерланды
Япония
200
296 282 287 279 280 273 274 280 269 272 264 268 274 273 260 269 270 266 269 273 274 251 249 276
Третичное образование
Образование не ниже полного среднего
Образование ниже среднего
Средний балл
грамотности для
всех уровней
образования
Источники: данные обследования PIAAC [OECD, 2014].
Наряду
с
приобретенными
российскими
студентами
образовательными
компетенциями отстает от достигнутых в зарубежных странах результатов и финансовое
обеспечение: годовые расходы на одного студента в три раза ниже уровня стран ОЭСР
[OECD, 2014]. Вместе с тем высшее образование в России по сравнению с другими
уровнями явно доминирует: последние пятнадцать лет преобладающая часть бюджетных
ресурсов выделяется на развитие высшего образования. Подтверждением тому служат
данные структуры расходов федерального бюджета (ФБ) на образование за 2012 – 2015 гг.
(рис. 2). В этот период на фоне довольно существенного уменьшения удельного веса всех
расходов, кроме адресованных высшему образованию (с 25% в 2013 г. до 15% в 2015 г.)
удельный вес высшего и послевузовского образования вырос с 74,2% в 2012 г. до 78,1% в
2014 г. и 84,9 % в 2015 г. Таким образом отмечается сворачивание расходов, которые так
или иначе обеспечивают развитие образования [Пояснительная записка к проекту
Федерального закона от 01.12.2014 №384-ФЗ (ред.20.04.2015), 2015].
С
использованием данных системы АК
КСУФ Минобрнауки РФ
была
проанализирована структура субсидии на государственное задание (ГЗ), которая
выделяется вузам, подведомственным Минобрнауки. Установлено, что наибольшие
средства бюджета направляются на реализацию основных образовательных программ
вузов, а остальные расходы снижаются. Так, наблюдается нехватка средств на развитие
вузов: уменьшается субсидия на выполнение общественно-значимых, социальных
мероприятий (по сравнению с 2014 годом в 2015 г. сокращение составило практически
30%), субсидия на выполнение прикладных и фундаментальных научных работ (снижение
на 20% по сравнению с 2014 г.).
Рисунок 2
Структура расходов на образование в Федеральном бюджете
на 2012-2015 гг.
100.00 %
Другие вопросы в сфере образования
90.00 %
80.00 %
Прикладные научные исследования в
сфере образования
70.00 %
Молодежная политика и
оздоровление детей
60.00 %
Профессиональная подготовка,
переподготовка и повышение
квалификации
Среднее профессиональное
образование
50.00 %
40.00 %
Начальное профессиональное
образование
30.00 %
Дошкольное образование
20.00 %
Общее образование
10.00 %
0.00 %
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
Высшее и послевузовское
профессиональное образование
Сворачивание любых расходов, не связанных с расходами на выполнение основной
образовательной программы в вузах, прямо прослеживается при обращении к рис. 3, на
котором изображены средние удельные расходы на 1 студента в рамках субсидии на
государственное задание по вузам, подведомственным Минобрнауки в целом и в части
образования. Из рис.3 следует, что при сохранении расходов на образование в 2015 г. на
уровне 2014 г., остальные расходы пропорционально сжимаются, что, возможно, и влечет
за собой отставание во вкладе высшего образования в уровень грамотности взрослого
населения по сравнению с развитыми странами, которое фиксируют доклады ОЭСР.
При выделении из всех вузов, подведомственных Минобрнауки РФ, группы
ведущих
вузов
исследовательские
(к
которым
и
в
данной
федеральные
работе
университеты)
были
и
отнесены
национальные
рассмотрении
динамики
распределения субсидии на государственное задание за 2013-2015 гг. прослеживается
явный «перекос» финансирования в сторону ведущих вузов (рис. 4). Так в 2015 г. 42,5%
субсидии на государственное задание было распределено между 35 федеральными и
национальными исследовательскими университетами, среди которых - 15 вузов участников программы повышения международной конкурентоспособности «Проект 5100», в то время как 57,5% субсидии на ГЗ распределились между остальными 260 вузами.
Рисунок 3
Средние удельные затраты на 1 студента в рамках субсидии на государственное
задание по вузам, подведомственным Минобрнауки, рублей
113,820
2015 г.
128,130
105,710
2014 г.
129,850
92,840
2013 г.
руб.
Удельные затраты на 1
студента в рамках
субсидии на ГЗ в части
образования
Удельные затраты на 1
студента в рамках
субсидии на ГЗ в
целом
119,370
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
Источник: АК КСУФ
Данные за 2013 г. по состоянию на: 14.11.2014 г.
Данные за 2014 г. по состоянию на: 17.07.2015 г.
Данные за 2015 г. по состоянию на: 30.09.2015 г.
Рисунок 4
Распределение субсидии на государственное задание по вузам, подведомственным
Минобрнауки России, в %
%
100
90
80
70
61.9%
59.5%
57.5%
260
вузов
38.1%
40.5%
42.5%
35
вузов
2013
2014
2015
60
50
40
30
20
10
Вузы
подведомственные
Минобрнауки
России, кроме
НИУ и
федеральных
университетов
Федеральные
университеты и
НИУ
0
Источники: система АК КСУФ.
Даже в кризисное время расширяются программы поддержки ведущих вузов. Так, на
будущий 2016 год запланировано увеличение финансовой поддержки вузов-участников
программы «5-100» до 14,5 млрд. в год, а число вузов-участников проекта с октября 2015
г. увеличено на 6 университетов (до 22 вузов) [Постановление Правительства РФ № 211 от
16 марта 2013 года]. Помимо этого в 2016 году создается сеть региональных опорных
вузов, которыми станут победители конкурса среди государственных вузов федерального
значения. Данная программа направлена на повышение качества региональных вузов,
концентрацию интеллектуального потенциала не только в столичных вузах, но и в
регионах: предусматривается, что опорный вуз должен будет присоединить к себе другой
вуз (вузы)3.. Тем самым в 2016 году список ведущих вузов пополнится новыми
университетами, которые будут активно поддерживаться государством. Остальным же
вузам для стабилизации своего финансового положения в условиях сокращения
государственных расходов на развитие образования необходима диверсификация
источников финансирования. Фактически проявляется феномен эффекта ловушки
дифференциации, последствиями которого является усиливающееся расслоение вузов по
объемам и источникам финансирования. Концентрация государственного финансирования
на точках роста может усложнить осуществление поддержки кадрового потенциала и
снизить академическую мобильность в университетах, не пользующихся поддержкой
государства,
Значительная дифференциация государственной финансовой политики в отношении
вузов в России отличается от зарубежной практики, где для уменьшения влияния
бюджетных ограничений используется ряд инструментов по расширению финансирования
высшего образования из негосударственных источников. Среди них повышение платы за
обучение, бюджетирование, ориентированное на результат; целевое финансирование для
содействия участию в государственных (национальных) программах; усиление передовых
научных исследований и т.п. Некоторые из перечисленных инструментов применяются и
в России, однако пока основным дополнительным источником доходов вузов в России
служит расширение объемов платного образования. Фактически осуществляемая
оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами предполагает переход от
ассигнований на текущее содержание вузов к финансированию их деятельности на
основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объемов и
качества реализации образовательных программ, а также выполнения научных
исследований и разработок с размерами направляемых на эти цели средств бюджета
соответствующего уровня.
Библиографические источники
1. OECD. Education at a Glance 2014 OECD Indicators: OECD Indicators. : OECD Publishing,
2014. 570 с.
2. Пояснительная записка к проекту Федерального закона от 01.12.2014 №384-ФЗ (ред. от
20.04.2015) «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на
2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»
3
Участие в конкурсе не распространяется на 10 федеральных университетов, на вузы, участвующие в проекте 5-100, а
также вузы, расположенные на территории г. Москвы и г. Санкт-Петербурга.
3. Постановление Правительства РФ № 211 от 16 марта 2013 года «О мерах
государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях
повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных
центров»