К ВОПРОСУ О МЕТОДОЛОГИИ ПРОГРАММНО

К ВОПРОСУ О МЕТОДОЛОГИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
УПРАВЛЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ
РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
д.э.н., профессор Михаил Васильевич .Терский
Институт экономических исследований ДВО РАН
Ключевые слова: программно-целевой метод, стратегия регионального развития, пространственная экономика
Традиционно программно-целевое управление пространственным развитием рассматривается как
совокупность методов, ориентированных на комплексное решение сложных
социально-экономических проблем, не находящих адекватного решения посредством механизмов свободных рыночных сил. Основными признаками таких проблем являются высокий
уровень системных рисков, практическая невозможность обеспечения устойчивости и сбалансированности развития пространственных систем традиционными методами. В реальной
практике программно-целевой подход реализуется через применение процедур и технологий проблемного управления. Поэтому методологические подходы к сущности, структуре,
формам проявления
социально-экономических проблем являются ключевым фактором,
определяющим содержание программно-целевого управления [1]. Под категорией социально-экономическая проблема понимается противоречивая ситуация в формулировки целей
развития пространственных систем, в определении задач и выборе алгоритмов их решения,
выступающая в виде противоположных позиций в объяснении процессов и состояний, в
условиях растущей масштаба неопределенностей, перечень которых может быть формализован с помощью вербальных и невербальных инструментов и учтён в постановке задач [ 2 ].
Методология программно-целевого управления социально-экономическим развитием
пространственных систем включает в себя следующие содержательные аспекты: выбор языка описания проблемных ситуаций и будущих состояний; обоснование результирующих
целевых показателей развития; определение задач и алгоритмов для их достижения; требования к профессиональным компетенциям, накапливаемых в системах управления. Анализ
практик разработки региональных целевых программ показывает, что большинство из них
разрабатываются на методологии моделей экономического роста (см. рис.1), каждая из которых строится на определенных допущениях и инструментальных методах, со своими
слабыми и сильными сторонами. Общим принципом для них является то, что управление
ростом понимается как результат контролируемого, осознанного процесса формализованного моделирования, разбиваемого на отдельные этапы, схематически изображаемые в виде
контрольных информационных таблиц и поддерживаемые соответствующими методами.
1
Модели социально-экономического роста:
1. Сбалансированный рост, призван сократить разрыв в уровнях развития пространственных
систем. Ориентирован на развитие человеческого потенциала (образование, здравоохранение и
т.д)., обеспечивающих рост производительности труда и динамику внутреннего спроса. Кроме
того в качестве необходимого условия выделяют структурные экономические реформы в области
конкурентной политики и снижения бремени госрегулирования.
2.Инклюзивный рост, призван решать проблемы развития за счет распространения выгод от
либерализации торговой среды, прежде всего внешнеэкономической. Значения имеют только
рыночные возможности. При выборе этой модели роста усилия концентрируются на целях
создания новых рабочих мест, стимулирования малого и среднего предпринимательства,
вовлечения женщин в экономику, расширении доступа к финансам и повышения эффективности
функционирования рыночных институтов.
3.Устойчивый рост, призван решать проблемы изменения экологии и нехватки энергии. К
мерам можно отнести повышение энергоэффективности на транспорте, жилищно-коммунальной
сфере и при выработке энергии, расширение базы возобновляемых источников энергии, перехода
к низко-углеродной экономике.
4.Инновационный рост, призван стимулировать разработки и коммерциализацию новых идей
и технологий. Для его реализации выделяют комплекс целевых мер по выработке политики в
отношении инноваций, развития необходимой инфраструктуры и правовых режимов для защиты
авторских прав, интенсификации использования информационных и коммуникационных
технологий, стимулирование конструкторских разработок.
5.Безопасный рост. В центре внимания проблемы защиты людей и бизнеса от чрезвычайных
ситуаций, эпидемий и других техногенных рисков. В качестве самостоятельного под направления
выделяют противодействие терроризму, продовольственную безопасность, обеспечение
готовности к чрезвычайным ситуациям.
Рис.1. Характеристика моделей социально-экономического роста
Анализ российских практик подготовки региональных бюджетов в 2010-2012 гг. на с
использованием программно-целевых методов позволяет выделить несколько методологических проблем, с которыми сталкиваются разработчики целевых программ:
 эклектичность. В одном программном документе, для одного и того же временного периода используются идентичные производственные факторы роста. Методологическая
позиции разработчиков базируется на концептуальном допущении, что все ресурсы регионального развития обладают признаком абсолютной мобильности ("пять в одном") и могут
одновременно использоваться для достижения разных программных целей;
 предопределенность. Большинство целевых региональных программ базируются
на допущении, что субъекты управленческих решений должны либо предвидеть изменения
внешней среды, либо контролировать, либо просто предполагает ее стабильность.
Г.Минцберг указывал, что типичной ошибкой бюджетных программ является то, что реализации разработанных планов, мир должен замереть [3]. В противном случае планировать
сколько-нибудь жесткую систему целевых финансово-экономических показателей и инвестиционных мероприятий, что предполагает целевая программа, бессмысленно;
 формализация. Многие стохастические социально-экономические процессы не
поддаются невербальной формализации. Методология анализа не тождественен синтезу.
2
"Не все то, что можно разобрать на части, удается потом собрать" (Льюис Кэрролл "Приключение Алисы в стране чудес" - 1865 г.).
Экономическая наука как открытая система знаний постоянно обогащается новыми
методологическими принципами, часто противоположных ранее принятым, новыми понятиями, инструментальными методами. В табл. 1 представлены этапы развития методологических позиций экономической науки, которые используются для разработки
стратегий
пространственного развития.
Таблица 1. Этапы эволюции методологии стратегий пространственного развития
Методологические позиции
1. Опорные
вербальные
понятия
2.Невербальный
язык.
Графическое
представление
Классическая
Необходимость.
Причинность.
Причина-следствие.
Линейная функция
Школы
Неоклассическая
Неопределенность.
Риск. Вероятность
Закон больших чисел.
Синусоида. Мода
2.
Российские Колосо́вский Н.Н.;
ученые
Немчи́нов В.С.; Шата́лин С.С.; Федоре́нко Н.П.; Анчишкин А.И.; Львов Д.С.
3.Система зна- Жестко детермининий
рованная причинноследственная связь
Гранберг А.Г.; Агенгебян А.А.; Минакир П.А.;
Багриновский К.А.; Яременко Ю. Е.; Некрасов
Н.Н.; Пчелинцев О.С.
Гибкая
детерминация.
Детерминация на уровне
пространственных
систем и отсутствие на
уровне субъектов деятельности.
4. Связь между Постулируется как
Утверждается как потенпрошлым,
реальная
возмож- циальная возможность.
настоящим
и ность
Система
развивается
буду-щим. Вознаправленно, но в кажможность
додый момент времени ее
стоверного просостояние не детерминигноза будущего
ровано.
5.Возможность
Утверждается (роль Постулируется приблиединственно
случайности в расче- зительность любого меверного метода тах опускается)
тода
познания будущего
6. Оценка роли Случайное - это не- Случайность фундаменслучайного
познанное.
тальна.
Оно субъективно.
Она объективна.
3
Постнеоклассическая
Хаос.Стахостичность.
Структурность.
Упорядоченность.
Графы
Минакир М.П.
Гайда́р Е.Т.
Ширяев А.Н.
Спонтанность. Адапативное
управление.
Роль случайных решений и локальных пространственных изменений.
Будущее не детерминировано - зависит от
решений в точках бифуркации
Не возможно.
Только система методов
Очень существенна.
Последствия
могут
быть
обусловлены
очень слабыми причинами, действующими
независимо друг от
друга.
Одной
из ключевых характеристик современного этапа развития социально-
экономических систем является растущая скорость изменений, к которым субъекты деятельности не успевают адаптироваться, что обуславливает рост масштаба неопределенностей. На рис. 2. представлены факторы обуславливающие рост неопределенностей.
Глобальные риски:
1. Мировая экономика входит в долгосрочный цикл снижающихся темпов роста
Причина: снижение темпов экономического роста глобальных Развивающихся экономик
(меняется характер и база роста)
2. Возрастает циклическая нестабильность. На смену умеренному росту масштабов
рисков приходит ускоренный рост сжатый во времени. У большинства субъектов
деятельности , прежде всего крупного бизнеса, нет опыта жить в эпоху постоянных
«экономических потрясений». Шумпетер считал, что эпоху инновационных революций
«Титаники» начнут погибать, освобождая пространство новому бизнесу.
Причина: переход Развивающихся экономик к массовому производству и потреблению
инновационных продуктов. Прежде всего развивающихся экономик: Китай и Индия.
Переход к глобальному потреблению инноваций – главных фактор нестабильности
3. Замедление темпов прироста населения. На смену ускоренному росту потребления
массовых стандартизированных продуктов приходит индивидуализированное
потребление качественных (инновационных) продуктов и услуг. Меняется спрос на
социальные услуги, на содержание труда и качество рабочего места.
Причина: рост продолжительности жизни (по данным Мирового банка) в 2030 -2040 г. :
-экономики с инновационными моделями развития 84-88 лет;
-экономики с индустриальными моделями развития 72-76 лет;
-экономики с ресурсными моделями развития 68-72 лет.
Люди не хотят жить меньше, чем соседи
Рис.2. Экономические факторы роста массы глобальных рисков
Наряду с экономическими факторами на рост массы глобальных рисков оказывают
влияние целая группа социо-культурных условий. Среди них выделяют [4]:
 национализм. Права наций важнее территориальной целостности государств;
 политический радикализм. Альтернативные парадигмы общественного развития;
 новые ценности. Смыслы, этика, ментальность;
 универсальность. Мир без границ, рост виртуальных компаний, которые создают
новые продукты и рынки, с использованием свободных и избыточных мировых производственных мощностей;
 интеграция. Равный доступ к ресурсам развития;
 урбанизация. Качество жизни;
 богатство. Производительность;
 инновации. Способность превращать знания в экономическую прибыль.
4
Принцип комплексного учета экономических и социо-культурных факторов, обуславливает необходимость новых методологических подходов и методов к разработке целевых программ социально-экономического развития пространственных систем [5]. На рис.3
представлены новые содержательные аспекты стратегий пространственного развития.
Новые содержательные аспекты стратегий пространственного развития:
Политика генерирования экономических рисков.
Лидером становиться тот формирует новые парадигмы развития. Выигрывает тот, кто
генерирует риски социально-экономических изменений, к которым другие субъекты
экономической деятельности не успевают адаптироваться . Жизнь в условиях постоянно
растущей массы экономических рисков.
Переход от стратегий пространственного развития, базирующихся на концепциях
равновесных региональных рынков, к стохастическим.
Региональным субъектам хозяйствования приходится планировать и управлять бизнесом в
условиях постоянно возникающих финансовых пузырей и социальных катаклизмов.
Падение или рост в течении суток фондовой стоимости активов на 5-7 % становиться
повседневной реальностью. Планировать становиться практически невозможно.
Меняется роль государства как регулятора рыночных отношений.
Формируются новые институты и правовые режимы нацеленные на создание и защиту
монопольных эффектов
Меняется характер конкурентных отношений на региональных рынках.
Переход от конкуренции товаров и услуг к конкуренции ценностей, смыслов, стандартов жизни. Выигрывает тот, кто создает эффективную модель гендорной экономики.
Смена экономической парадигмы развития.
Выигрывает та региональная экономика, куда двигаются люди.
Конкурентоспособность трудоемких экономик растет опережающими темпами
Рис.3. Характеристика новых аспектов стратегий социально-экономического развития пространственных систем
Анализ практик разработки целевых программ социально-экономического развития
российских регионов позволяет выделить несколько проблемных зон, с которыми сталкивается территориальные органы управления:
 на национальном уровне не сформулированы критерии выделения региональных
центров развития;
 не сформулирована модель регионального лидерства;
 низкая эффективность инструментов разрешения конфликтов между институциональными системами управления.
В условиях роста масштабов неопределенности представители постнеклассической
школы пространственной экономики для
повышения результативности программно-
целевого управления развитием пространственных систем Российской Федерации предла-
5
гают в программных разработках учитывать следующие социально-экономические факторы[6]:
 реактивность институциональных изменений на запросы бизнеса. Теоретическая дискуссия ведется вокруг инструментальных методов измерения реакции предложения
государственных систем управления на скорость изменения спроса со стороны бизнессообщенства;
 опережающее (избыточное предложение) развитие региональных инфраструктур под новые бизнеса. Теоретическая дискуссия ведется по критериям определения "что
есть для региона "новый бизнес"?;
 новые региональные стандарты качества жизни для "креативного класса".
Теоретическая дискуссия ведется вокруг предметной сущности и содержательной структуры категории "креативный класс";
 региональные центры формирования компетенций развития. Теоретическая
дискуссия ведется по концепциям "центров концентрации компетенций развития";
 инновационно-технологические платформы социально-экономического развития регионов. Новые механизмы взаимодействия. Теоретическая дискуссия ведется
вокруг предметного содержания целевых программ как открытых платформ для взаимодействия различных субъектов финансово-экономических отношений.
Анализ дискуссий по данным методологическим проблемам позволяет сделать следующие выводы:
 ключевой проблемой программно-целевого управления социально-экономическим
развитием региона является противоречие между оценками и пониманием проблем развития пространственных социально-экономических систем, которые генерирует власть и общество. Люди и бизнес - живут и принимают экономические решения в децентрализованном мире. Власть - в централизованном. Для людей мнение соседа важнее мнения начальника. Наблюдается диффузия идей развития. В условиях нестабильности растет запрос на
экспертные оценки, новые концепты и парадигмы будущего. Меняются стандарты требований к экспертным оценкам. Государственные институты перестают быть доминирующими экспертными центрами, из системы вертикальных взаимоотношений они вынуждены
перемещаться в горизонтальные;
 государственные институты не успевают за изменениями. Растет груз неопределенностей по обязательствам власти. Со стороны общества растет спрос на новый экономический порядок. Государственная система управления не инновационна. Власть не успевает меняться, что порождает кризис ожиданий. Новые ожидания носят более сложный характер. Люди и бизнес все меньшую часть своих жизненных проблем делегируют государству.
6
По данным социологических опросов, население в возрасте до 40 лет сравнивает свое социально-экономическое положение не с прошлым, а с другими пространственными системами. Наблюдается переход от оценки результатов, к оценке упущенных выгод от принятых решений. Кто несет ответственность за упущенные выгоды?;
 мир усложняется, государственная система управления пытается упроститься, что
порождает системный управленческий конфликт. Власть пытается найти новые управленческие компетенции в "толпе", растет количество различного рада общественных советов.
Возникает запрос на открытые сетевые системы государственного управления. В этих условиях управленческие инновации становятся важнее технологических.
Литература:
1.Порядок разработки и реализации ФЦП и Межгосударственных целевых программ
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 23.04.96 N 523, от 01.07.96 N 778, от 13.09.96 N
1101, от 01.07.97 N 778, от 08.07.97 N 844, от 21.07.98 N 811, от 25.01.99 N 90, от 22.04.2002
N 263, от 20.03.2003 N 165, от 25.12.2004 N 842, от 20.02.2006 N 93)
2. Минакир П.А. Трансформация региональной экономической политики // Экономическая наука современной России. 2001. № 1. С. 34-47; Гранберг А.Г. Моделирование пространственного развития национальной и мировой экономики: эволюция подходов // Регион:
Экономика и Социология. 2007. № 1. С. 87-107.; Гранберг А.Г., Михеева Н.Н., Ершов Ю.С.,
Кулешов В.В., Селиверстов В.Е., Суслов В.И., Суспицын С.А., Минакир П.А. Воздействие
мирового кризиса на стратегию пространственного социально-экономического развития Российской Федерации // Регион: Экономика и Социология. 2009. № 4. С. 69-101; Минакир П.А.,
Демьяненко А.Н.
Региональное сценарное прогнозирование // Федерализм. 2012. № 1 (65).
С. 29-44;
3 Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Д. Школы стратегий .- СПб: Издательство "Питер" 2000, с.60;
4. Бестужев-Лада И.В. Впереди XXI век: перспективы, прогнозы, футурология. Антология современной классической прогностики. - Изд-во "Академия", 2000;
5. Стратегический разрыв: Технологии
воплощения
корпоративных стратегий в
жизнь/ Майкл Ковен, Деннис Гэйстер, Брайн Хартлен, Дейв Кинг. - М.: Альпина Букс, 2004.
с.42-59; Переслегин С.Б. Самоучитель игры на мировой шахматной доске - М.: АС, 2005,
с.413-515;
6. Синтез-научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия 2050./ под ред П.П.Минакира, В.А.Сергиенко: Рос. акд.наук. Дальнвост. отд-ние, Ин-т экон.
исследований. - Владивосток: Дальнаука, 2011, с.41-104.
7