Совершенствование системы государственного управления и государственной службы в Казахстане

Совершенствование системы государственного
управления и государственной службы в Казахстане
Али Д.Д. - магистрант,
Магзумова Э.М.- к.ф.м.н., доцент кафедры математики,
Курмангалиева А.А.- старший преподаватель,
ВКГУ им.С. Аманжолова
Для Казахстана процесс становления государственной службы совпал с
периодом обретения суверенитета и формирования основ государственного
управления. В советский период государственная служба не была четко
определена как отдельная профессиональная сфера деятельности, поэтому
создание профессиональной государственной службы стало одной из
приоритетных задач Казахстана.
Начало строительства системы государственного управления было
заложено еще в 1995 году Указом Главы государства «О государственной
службе», что позволило урегулировать основные принципы иерархии
государственных должностей, определить правовой статус и установить
социальные гарантии.
Глобализация и современные вызовы показали актуальность
повышения качества принимаемых решений, эффективность которых в
значительной
степени
определяется
уровнем
профессионализма
государственного аппарата.
В результате изучения международного опыта и собственного анализа
в июле 1999 года был принят Закон «О государственной службе», который
определил новый, отвечающий актуальным потребностям подход к
формированию профессиональной и эффективной системы государственной
службы и единой кадровой политики.
Закон существенно изменил отечественную систему государственной
службы. Были нормативно закреплены концептуальные новшества. В первую
очередь, это разделение должностей государственных служащих на
политические и административные.
На первом этапе нужно было за короткий период достичь прозрачности
и демократизации государственной службы и одновременно укомплектовать
штаты государственных органов. И эта задача была выполнена, мы получили
новое поколение талантливых, высокообразованных управленцев.
Так, в начале 2000-х годов впервые на постсоветском пространстве, с
помощью открытого конкурсного отбора, был создан механизм реализации
конституционного права граждан на равный доступ к государственной
службе. За годы независимости благодаря именно конкурсному отбору
десятки тысяч граждан поступили на государственную службу.
В результате в Казахстане сложилась модель государственной службы,
которая получила высокую оценку международных экспертов. Но жизнь и
общество предъявляют новые, повышенные требования.
Более того, более десяти лет реализации Закона «О государственной
службе» позволили выявить некоторые проблемы. Среди них: недостаточная
объективность конкурсных комиссий, иногда предопределенность
результатов конкурса; использование вновь назначенным руководителем
лазеек в законодательстве для так называемых «командных перемещений»;
недостаточная эффективность использования кадрового резерва; высокая
коррупция; низкая роль служб управления персоналом.
С учётом всех накопившихся проблем, а также возрастающих
ожиданий со стороны общества Глава государства в 2011-м году утвердил
Концепцию новой модели государственной службы, которая, прежде всего,
направлена на дальнейшую профессионализацию государственного аппарата,
где профессионализм, патриотичность, способность ставить стратегические
задачи, умение их решать в новых условиях являются главными критериями
отбора
и
продвижения
кадров.
Меритократия,
эффективность,
результативность, транспарентность и подотчетность обществу определены
основными принципами концепции.
Одним из основных шагов по реализации концепции является принятие
в декабре 2012 года Закона «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам
государственной службы».
Данный документ направлен на повышение профессионализма и
эффективности государственного аппарата через внедрение действенных и
прозрачных механизмов поступления на государственную службу, системы
оценки и карьерного планирования, создание управленческого корпуса «А»,
а также повышение роли кадровых служб, совершенствование мер
поощрения и мотивации государственных служащих, служебной этики и
антикоррупционных мер.
В целях принятия мер по повышению прозрачности и объективности
конкурсов впервые законодательно был введён институт наблюдателей и
экспертов. Наблюдатели могут присутствовать на собеседованиях с
претендентами, знакомиться с работой конкурсных комиссий и выражать
свое мнение о ее работе руководству государственного органа. В качестве
наблюдателей могут выступать представители средств массовой
информации, неправительственных организации, депутатский корпус,
общественность.
Учитывая, что разграничение полномочий между уровнями
государственного управления является одним из актуальных задач
демократизации общества новая классификация установила три группы
государственных
должностей:
это
политические
государственные
должности, административные государственные должности корпуса «А» и
административные государственные должности корпуса «Б».
В корпус политических государственных служащих включены
служащие, формирующие государственную политику, осуществляющие
руководство отраслью либо сферой государственного управления,
определяющие стратегические направления государственного развития в
соответствующей сфере, назначения которых носит политико-определяющий
характер.
В структуре административной государственной службы сформирован
управленческий корпус «А», деятельность которого направлена на
обеспечение, реализацию политики, формируемой политическими
государственными служащими, и взаимосвязи между принятием
стратегических решений и их исполнением. Для данной категории
государственных служащих предусмотрены особый порядок отбора в
кадровый резерв, конкурсного отбора, прохождения и прекращения
государственной службы, а также специальные квалификационные
требования.
При этом базовым уровнем государственной службы является корпус
«Б» в основу формирования которого заложены принципы прозрачности
отбора и продвижения, защиты профессионализма и меритократии.
Продвижение по службе административных государственных служащих
теперь напрямую связано с их квалификацией, способностями,
добросовестным исполнением служебных обязанностей, а также результаты
деятельности.
Сегодня можно сказать, что Казахстан является признанным
международными экспертами лидером реформ в области государственной
службы на пространстве СНГ. Это признают и международные эксперты, об
этом свидетельствует создание в Астане регионального хаба в сфере
государственной службы.
Как отметил Президент Н. Назарбаев в приветствии, обращённом к
участникам регионального хаба, «Казахстан заинтересован в активном
изучении лучшей международной практики и готов делиться собственным
опытом развития модели государственной службы, получившей высокую
оценку экспертов».
В свою очередь, в рамках реализации Стратегии «Казахстан-2050»
Агентством государственной службы определены дальнейшие приоритетные
направления работы по совершенствованию государственной службы.
На следующем этапе реформ планируется введение института
управления талантами, оценка компетенций руководящего звена, введение
института «советника по этике», создание Комиссии по защите меритократии
и другие меры, направленные на совершенствование государственной
службы.
Ожидаемым результатом реформ должны стать укрепление доверия
граждан к системе конкурсного отбора на государственную службу и
доверия
государственных
служащих
к
соблюдению
принципов
меритократии.
В Казахстане одним из главных методов отбора госслужащих является
сдача конкурсных экзаменов, но для этого соискатель заполняет и сдает
полный пакет документов, необходимых для участия в конкурсе на
определенную должность. Требования, предъявляемые к соискателю на
экзамене, не должны противоречить «квалификационным требованиям».
Сама процедура отбора состоит из нескольких этапов. Первый из них –
тестирование.
В
зависимости
от
категории
административной
государственной должности уполномоченный орган устанавливает
различные программы тестирования. Программа тестирования различается
по количеству нормативных правовых актов и уровню пороговых значений.
Второй – собеседование с кандидатами с целью оценки профессиональных и
личностных качеств претендентов, также конкурсной комиссией
определяется потенциальный претендент, выдержавший конкурс.
На наш взгляд, в Казахстане должны развиваться в большей мере
элементы позиционной системы, которая должна будет способствовать разработке полного кодифицированного свода норм, правил и процедур,
охватывающие четкие критерии и индикаторы эффективного управления государственной службой. Если будут разработаны четкие стандарты качества,
то позиционная система будет способствовать потоку качественных и профессиональных управленческих кадров в систему государственных органов.
Решение
вопросов
социального
и
правового
обеспечение
государственных служащих является всегда актуальным и злободневным,
ибо решение данной проблемы не зависит от выбранной модели
государственной службы. Этот вопрос всегда будет прерогативой
государства. И если мы хотим построить чистую, эффективную и
конкурентоспособную государственную службу в Казахстане, то должна
быть разработана стратегия дальнейшего развития государственной службы с
четкими и реальными задачами.
На сегодняшний день к числу существенных проблем относятся:
- отсутствие эффективной системы управления государственной службы;
- отсутствие общепризнанной модели государственной службы;
- недооценка кадрового потенциала института государственной службы;
- отсутствие современных управленческих
технологий в системе
государственной службой и государственного управления.
В качестве причин создавшегося положения можно назвать следующие:
- неразвитость организационной структуры управления государственной
службой на всех уровнях управления;
- отсутствие развитой научной базы исследования проблем теории и
практики
государственной службы и государственного управления и
востребованности научных разработок со стороны властных структур;
- отсутствие научно разработанной стратегии совершенствования системы
управления государственной службой как в рамках центрального, так и
местного уровней;
- применение старых технологий управления государственной службой и ее
персоналом;
- отсутствие инновационной управленческой культуры;
- не выполнение изначально заложенных функции кадровых служб
государственных органов;
- слабость контроля за органами управления госаппаратом со стороны
структур гражданского общества;
- недостаточное финансирование системы управления государственной
службой.
Чтобы рассмотреть тенденции дальнейшего развития управления
казахстанской системы государственной службы, изначально необходимо
проанализировать нынешнюю модель государственной службы. В процессе
становления казахстанской демократической государственности
и
формирования отвечающей современным требованиям государственной
службы важное место принадлежит изучению, анализу и использованию
зарубежного опыта. Этот опыт может оказать немалую помощь в поисках
оптимальных вариантов политических, правовых и организационных
решений,
способствующих
созданию
в
Казахстане
подлинно
демократического общества.
Государство выполняет свои функции через свои органы, которые в
свою очередь состоят из государственных служащих, и все внешние
проявления этих органов могут быть достигнуты только через деятельность
государственных служащих. С учетом важности и значимости для
общественного развития института государственной службы, определяется
значение и понимание для образованного человека понимание
закономерностей и технических приемов организации функционирования
государственного аппарата.
Управление государственной службой всегда осуществляется
специальным
государственным
органом
или
подразделением
государственного органа, в компетенции, которых входит обеспечение и
развитие в соответствии с общественной динамикой системы отношений
государственной службы, в том числе определение в соответствии с
конкретными общественными потребностями границ государственной
службы, ее видов и отраслей, организации управления государственной
службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур
реформирования государственной службы, повышения профессионализма и
компетентности государственных служащих [1].
Основными направлениями деятельности органов управления
государственной службой являются:
- регулирование государственной службы;
- организация, функционирование и развитие институтов государственной
службы;
- отбор и профессиональное продвижение персонала государственной
службы;
- формирование и размещение государственного заказа на подготовку
государственных служащих;
- ведение реестров государственных служащих;
- формирование резерва кадров на замещение государственных должностей;
- анализ и оценка эффективности государственной службы;
- международное сотрудничество в области государственной службы.
На мировом уровне не существует общей структуры организации
учреждений, которые несут ответственность за государственную службу. В
различных странах по-разному организована государственная служба и
поэтому сама структура организации государственной службы различна. В
этой связи мы рассматриваем вопрос управления государственными
службами в мире и систематизируем полученные материалы с целью
дальнейшего совершенствования существующей казахстанской модели
государственной службы.Для восприятия излагаемых мыслей органы
управления государственной службы представляем в следующей
классификации (таблица 1) [2]:
Таблица 1
Органы управления государственной службой
Органы
управления
Страны
государственной службой
Министерство финансов
Австралии,
Дания,
Португалия, Финляндия, Ирландия,
Швейцария, Швеция, Кипр,
Министерство внутренних дел
Бельгия,
Германия,
Нидерланды,
Венгрия,
Литва,
Словения
Премьер-министр
Великобритания,
Италия,
Канада,
Швейцария,
Япония,
Исламская
Республика
Иран,
Польша, Чешская Республика,
Ведомства (министерства) по
Греция, Испания, Турция,
делам государственной службы и Франция,
Болгария,
Словакия,
государственного управления
Казахстан
Управление государственной
Норвегия,
Австрия,
службой находится в ведении более Люксембург,
Китай, Новая
независимых министерств, советов, Зеландия,
США,
Югославия,
комиссий
Эстония, Латвия, Румыния,
Примечание: Составлено на основе исследования.
В Казахстане был создан специальный уполномоченный орган Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. И этот
государственный орган осуществляет реализацию единой государственной
политики в сфере государственной службы.
Государственная служба это деятельность личного состава
государственных органов с властными полномочиями по реализации
функций государства. Поступление на государственную службу – это
назначение гражданина данной страны на государственную должность с
возникновением государственно-служебных отношений. Однако не каждый
претендент может поступить на государственную службу и может быть
назначен на государственную должность, и не у каждого гражданина могут
возникнуть государственно-служебные отношения. Право поступления на
государственную службу претенденты реализуют с учетом условий,
установленных законодательством.
Под условиями поступления на государственную службу имеются в
виду фактическое обстоятельства, имеющие юридическое значение,
исключительно при наличии, которых и могут возникнуть государственнослужебные отношения.
Несколько
десятилетий
«совместного
существования»
двух
альтернативных систем государственной службы привели к достаточно
сильному взаимному проникновению элементов одной системы в другую.
Сегодня уже трудно найти пример страны, в которой бы можно было
наблюдать ту или иную систему в чистом виде. Тем не менее,
преимущественно карьерная система государственной службы существует в
Германии, Японии, Италии, России, а преимущественно должностная – в
Швеции, США, Австралии, Великобритании.
Таблица 2
Характеристика систем государственной службы
Элементы
Карьерная система
Позиционная
система
Условия для
Прием производится
Прием
поступления
на только
на
низовые осуществляется на любые
госслужбу
должности
должности
Требуется
Нет
требования
специализированное
наличия
специального
образование
образования,
но
Ограничение
установлены специальные
возраста пребывания на квалификационные
госслужбе
требования
Порядок
Процедуры приема
Формальные
приема
регламентируются
процедуры отсутствуют,
нормативными актами
методы приема те же, что и
в частном секторе
Продвижени
Существует система
Нет
закрепленной
е по карьере
продвижения
по системы продвижения
должностям
Признается
Опыт работы вне профессиональной опыт,
государственного сектора приобретенный
вне
не
признается
при государственного сектора
продвижении
Большие
Ограниченный выбор возможности выбора при
при продвижении
продвижении
Обучение
Обязательное
Нет
обязательного
государственных
требование
обучения требования
обучения
служащих
служащих особенно при государственных
продвижении
служащих
Администра
тивная
прозрачность
Обязательное
объявление о вакансиях в
СМИ в соответствии с
определенной процедурой
Пожизненное
на назначение
Нет
обязательно
установленных
методов
размещения объявлений о
вакансиях в СМИ
Пребывание
на
государственной службе на
срочной основе
Индивидуальная
оплата труда, основанная
на
коллективном
соглашении
Пенсионная
система
Установлена
законодательством
Предполагается рост
после
определенного
пребывания
на
государственной службе
Определяется
законодательством
Дисциплина
рные процедуры
Определяются
законодательством
Условие
пребывание
государственной
службе
Система
оплаты труда
Трудовое
законодательство
Существует
специальное
законодательство
для
госслужащих
Примечание – Составлено на основе [3]
Зависит от условий
коллективного соглашения
Персональные
вклады
Специальное
законодательство по этому
вопросу отсутствует
Нет
специального
законодательства
Если рассмотреть в сравнении две существующие системы
государственной службы, можно отметить что многие развитые страны
придерживаются карьерной системы, нежели позиционной, так как карьерная
система выстроена по системе заслуг, которая высоко стимулирует и
мотивирует деятельность всей системы государственной службы.
Несколько
десятилетий
«совместного
существования»
двух
альтернативных систем государственной службы привели к достаточно
сильному взаимному проникновению элементов одной системы в другую.
Сегодня уже трудно найти пример страны, в которой бы можно было
наблюдать ту или иную систему в чистом виде.
В 2003 году были внесены изменения в Закон о государственной
службе Республики Казахстан, где на сегодняшний день существует
смешанная система государственной службы, в ней есть элементы
позиционной и карьерной системы [4].
Для профессионализации государственной службы необходимы два
условия – стабильность кадров, что достигается эффективной социальной и
правовой защитой, и непрерывное обучение кадров. Все предпосылки для
этого созданы, поэтому есть твердая уверенность, что казахстанская
государственная служба будет отвечать требованиям, предъявляемым к ней
народом Казахстана.
Можно выделить две основные проблемы: а) слабость большинства
институтов государственной власти и управления; б недостаточный уровень
подготовки и обучения государственных служащих.
Среди негативных явлений в деятельности госаппарата следует
отметить медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и
потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений,
дефицит профессиональных государственных менеджеров, низкий уровень
интеграции, контроля и координации как внутри госаппарата, так и в
отношении внешних институтов, что способствует нерациональным затратам
и слабой реализации государственной политики во многих сферах.
В сложившейся ситуации востребованным для Казахстана должна быть
разработана стратегия модернизации государственного аппарата, которая
позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности
на уровень большинства развитых стран.
Существуют два основных подхода к этой проблеме, хотя грань между
ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый
(практически реализуемый сейчас в Казахстане) – путь постепенного
устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных
областях, при совершенствовании функции и методов работ; второй –
разработка стратегии развития госаппарата, ориентируясь на будущие
потребности общества, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения
стратегических целей. В последнем случае необходим анализ современных
тенденций в развитии государства и общества, обобщение мировой практики,
что дает возможность определить параметры госаппарата ХХI в.
Для решения этих проблем необходимо создание гибких и
эффективных систем управления, способные легко адаптироваться к быстро
меняющейся внешней среде и предоставляющие руководителям большую
свободу действий. Проведение серьезных социальных и экономических
преобразований
невозможно
без
резкого
повышения
качества
государственного управления.
На смену бюрократической зависимости и иерархической
подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за
выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры.
В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость,
управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий
персонала.
Таким
образом,
для
Казахстана
значимость
концепции
государственного менеджмента определяется, прежде всего, поиском
адекватных новым реалиям подходов, направленных на совершенствование
системы управления, внедрение рыночных механизмов в государственные и
местные структуры управления, а также на развитие экономики Казахстана.
Современные реалии вносят существенные коррективы в процесс
рационализации государственной власти и управления.
Государственное управление обеспечивает политическое развитие
страны, демократизацию общества и его жизни. Государственная служба
обеспечивает реализацию программ и законов. Следует заметить, что в
каждой стране существует своя, уникальная модель государственной
службы, не похожая на другие. Однако все эти модели не были взяты в
чистом виде. Каждая отдельно взятая система государственной службы
страны – это результат переплетения ее истории, традиций, менталитета с
культурой взаимоотношений между личностью и обществом. Казахстан, как
и любая страна, имел свои исторические предпосылки к становлению
государственно-служебных отношений. Вхождение в состав Российской
империи, а затем и Советского государства, обретение независимости – все
эти исторические события наложили на государственный строй нашего
государства свои положительные и отрицательные моменты. Основная
задача на сегодняшний день – преодолеть иждивенческое советское
сознание, приобретенное за долгие годы социалистического строя, привить
гражданам умение работать на результат, развить корпоративное мышление
и ориентировать на новые ценности. Пока мы не научимся сознательно
ценить свое время и возможности, никакие реформы в сфере госслужбы не
помогут нам решить наши проблемы.
Список используемой литературы____________________________
1. Дубровин Ю.И. Современные административно-государственные
реформы в ведущих странах Европейского Союза: монография. - М.: Изд-во
«Социально-политическая Мысль», 2008. - 218 с.
2.Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая
практика и российские проблемы // Организация государственной службы. –
2000. - Вып. 10. - С. 19-27.
3.Байменов А.Государственная служба: международный опыт.
Казахстанская модель. - Астана: Фолиант, 2000. - 152 с.
4.Государственная
служба
в
Республике
Казахстан:
административная реформа: Выступление Председателя Агентства
Республики Казахстан по делам государственной службы от 14 марта
2007 г. [Электронный ресурс]