К. В. Подъячев (ИС РАН) Модели взаимодействия местных

К. В. Подъячев (ИС РАН)
Модели взаимодействия местных властей и гражданского общества в регионах РФ
(по материалам качественного исследования)
Данный доклад представляет собой результат обобщения и анализа данных,
полученных
в
ходе
трёхлетнего
исследования
социально-политического
и
социокультурного развития регионов России. Исследование состояло в первую очередь из
глубинных интервью с представителями органов власти, политических партий,
общественных организаций, учреждений образования и культуры, выбранными случайно
местными жителями. Кроме того, в рамках проекта проводился анализ нормативноправовой базы, региональных СМИ, веб-сайтов, также применялись методики «третьей
социологии». Перед нами стояла задача: обобщить эмпирически выявленные формы
взаимодействия властей субъектов РФ и муниципальных образований с гражданским
обществом и представить их в виде теоретически обоснованных моделей.
Мы исходим из предположения о сущностном различии «политической системы» и
«жизненного мира» (по Ю. Хабермасу), которые, однако, постоянно находятся в
коммуникации и взаимодействии. Формы и механизмы этой коммуникации подлежат
изучению. Применяя предложенную нами теоретическую схему, можно выделить три
типа власти на региональном, муниципальном и локальном уровнях.
Первый тип – власть отчуждённая. Для такой модели характерно параллельное
существование власти и общества. Власть в лице губернатора (мэра), чиновников
администрации и представленных в местном законодательном собрании политических
партий существует словно бы в своём мире, решает свои вопросы, не обращая внимания
на запросы общества и деятельность гражданских активистов. Насколько мы можем
судить, наиболее характерна такая модель для регионов и муниципальных образований,
во главе которых стоит «варяг» (человек, происхождением и карьерой не связанный с
данной местностью). Коммуникация с обществом в этой модели происходит либо в
рамках института обращений, либо через протестные акции. Внешне такая модель
кажется более современной, прогрессивной; как правило в ней и глава и его сотрудники
смотрятся
более
«модными»,
они
активно
пользуются
социальными
сетями,
разнообразными гаджетами, часто говорят о модернизации.
Но эта система сохраняет некоторую стабильность до тех пор, пока в результате
реформаторских действий властей не страдает социальная сфера или жизненная среда.
Тогда в обществе это вызывает активный протест. А поскольку власти в такой модели не
имеют опыта общения с социальными акторами вне рамок формальных институтов, то в
1
регионе (городе) возникает напряжённая ситуация. Отчуждённая власть может быть и
достаточно успешной в реализации неких кратковременных проектов, наподобие
Олимпиады или строительства моста в Крым, но если эта модель сохраняется в течение
длительного времени, то она весьма опасна для социальной стабильности, особенно в
условиях социально-экономических кризисов.
Второй тип – статическая власть. Она более укоренена в местной системе
социальных связей, как правило, управленческие кадры рекрутируются из уроженцев
данной местности. Но она не обладает стратегическим видением и главной задачей для
себя видит сохранение статус-кво. Для такой модели характерно создание «сверху»
провластных НКО, с представителями которых потом и проводятся различные
консультации. Естественно, что на выходе получается картина полного согласия и
умиротворения. Это даёт прочную базу для оправдания собственной бездеятельности и
отсутствия планов развития. Публичные протесты для такой модели ещё более страшны,
так как разрушают благостную картину всеобщего единения и социального мира, что
полностью подрывает имидж местного руководства. Поэтому их пытаются всеми силами
предотвратить, но если они уже случаются, власти идут на переговоры с гражданами,
чтобы уговорить участников акции разойтись по домам. Решение проблемы как таковой,
как правило, не предполагается. Данная модель более устойчива, но, к сожалению, она не
может обеспечить социально-экономического развития и потому в долгосрочной
перспективе может породить серьёзные проблемы уже политического характера.
Третья выявленная нами модель власти – акторская. Впервые она была выявлена
при изучении российских профессиональных сообществ, концептуализирована и
теоретически обоснована О. Аксёновой, но наши исследования показывают, что она
вполне соответствует и реальным примерам организации социального управления в
регионах России. Эта модель строится вокруг главы региона (района, города) – яркого
лидера, пользующегося поддержкой активной общественности. Этот лидер почти всегда –
уроженец данной местности. Он болеет душой за свою землю, и его отношение к работе
передаётся многим участникам его команды, от руководства до низовых исполнителей.
Такая
«персоноцентричная»
структура
модели
может
вызывать
подозрения
в
авторитарности, но, по нашему мнению, сама строгая дихотомия авторитаризм/
демократизм неприменима для анализа политической системы российских регионов.
Акторская модель организации власти отнюдь не порождает в регионе «рая земного» и не
исключает конфликтов. Но конфликты протекают иначе, нежели в других моделях. Как
правило, акторская власть не ограничивается формальными коммуникационными
каналами, а старается общаться с гражданами больше и чаще неформально. Акторская
2
власть старается конфликты не купировать, а предупреждать, стараясь убедить граждан в
том, что вызывающее не-довольство решение выгодно региону и будет полезно всем,
даже если сейчас кому-то придётся своими интересами поступиться. Теоретически,
акторская модель более конфликтогенна, но эмпирически это пока что не подтверждается.
Это показывает, что действовать на «упреждение» конфликтов через разъясни-тельную
работу с населением значительно эффективнее, чем блокировать публичное выражение
недовольства.
Как
показали
наши
исследования,
чем
ниже
уровень
административно-
территориального деления, тем чаще встречается акторская модель. На уровне региона
она достаточно редка и характерна лишь для субъектов РФ, во главе которых длительное
время находятся уважаемые и высокоавторитетные лидеры. Но спускаясь на уровень
муниципальный и локальный, можно видеть, что там акторская власть встречается
гораздо чаще.
Мы часто отмечали, что многие интересные социальные инновации на местах при
наличии акторской модели возникли именно с подачи инициативных граждан,
получивших поддержку у местных властей, поэтому и конфликтогенность акторской
модели оказывается наименьшей. Таким образом, связь между вовлеченностью граждан в
выработку
управленческих
решений
и
конфликтностью
местного
социума
прослеживается достаточно чётко: чем вовлеченность выше, тем конфликтность ниже, и
наоборот.
Мы не берёмся утверждать, что предлагаемые нами модели полностью и
достоверно описывают социально-политическую реальность российских регионов. Но мы
уверены, что они точно соответствуют тем данным, которые мы получи-ли в ходе
полевых исследований в соответствии с избранной нами методологи-ей. Представляется,
что предлагаемая типология может быть полезной при анализе развития гражданского
общества в российских регионах и, в любом случае, может служить предметом для
продуктивной дискуссии.
3