- Совет Муниципальных образований

«
Резолюция российско- германской
конференции «Система органов местного
самоуправления и муниципальные выборы в
России и Германии»
28-29 июня 2012 г. в с.Ершово Одинцовского района
Московской
области
состоялась
научно-практическая
российско-германская конференция «Система органов местного
самоуправления и муниципальные выборы в России и
Германии», организованная Европейским клубом экспертов
местного самоуправления совместно с Фондом Конрада
Аденауэра (Германия), Ассоциацией «ГОЛОС» (Россия) и
Германским
фондом
международного
правового
сотрудничества при участии Конгресса местных и
региональных властей Совета Европы и поддержке
Германского общества международного сотрудничества (giz).
В ходе конференции, в которой приняли участие свыше 50
экспертов из России и Германии, были обсуждены вопросы
правового регулирования организационных основ местного
самоуправления и муниципальных выборов в России и
Германии, а также проблемы практической реализации
действующих норм. Сравнительный анализ российского и
германского законодательства выявил отдельные общие
подходы и имеющиеся существенные различия в правовом
регулировании организации местного самоуправления в этих
странах.
В результате обсуждения докладов и выступлений
участники конференции отмечают следующее. Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в части, регулирующей принципы организации
органов местного самоуправления, сыграл определенную
положительную роль, упорядочив структурную организацию
органов местного самоуправления, и, прежде всего, ограничив
возможность монополизации всей власти на территории
муниципального образования в руках одного лица. Однако этот
позитивный результат правового регулирования нивелируется
рядом негативных факторов, среди которых:
-очевидная избыточность и противоречивость регулирования,
отсутствие
учета
многообразия
местных
особенностей и традиций; злоупотребление императивными
нормами и запретами, результатом чего стало фактически
полное лишение органов самоуправления самостоятельности,
постепенное превращение их в органы государственного
управления на местах;
- повсеместное стремление органов государственной власти
строить отношения с местным самоуправлением на принципах
подчинения и принуждения последнего, а не на началах
партнерства, методической и консультационной поддержки
(один из ярких примеров - жесткое навязывание государством в
недавнем прошлом модели т.н. сити-менеджеров, упразднения
прямых выборов глав муниципалитетов; понадобилось
несколько лет, чтобы органы государственной власти осознали
бесперспективность и отчасти вредность насаждения этой
модели, ее неработоспособность во многих местах, о чем с
самого начала предупреждало экспертное сообщество.
Этот пример еще раз показал, что принудительное
внедрение организационной модели, не имеющей традиционных корней или не идущей от потребностей самих
граждан, не может привести к успеху. Новый пример
подобного бесперспективного политического навязываШШШШШШ1 ' 1
ния - попытка законодательного установления права вводить
должности
вице-главы
муниципального
образования,
предусмотренное
законопроектом
Минрегиона России);
- бессистемность, противоречивость многочисленных изменений в законодательство о местном
самоуправлении, их ориентированность исключительно
на сиюминутную политическую конъюнктуру (так, к
примеру, в упомянутом законопроекте Минрегиона
России предлагается вернуть в закон №131-Ф3 норму,
допускающую формирование контрольного органа
муниципального
образования
на
муниципальных
выборах, которая была изъята из него всего полгода
назад - 30.11.2011);
- систематическое грубое нарушение базовых
принципов
самостоятельности
и
организационной
обособленности
каждого
(типа)
муниципального
образования, установленных Конституцией РФ и
продекларированных в качестве целей муниципальной
реформы (именно таким нарушением стало, к примеру,
включение в закон №131-Ф3 положений, допускающих
ликвидацию местной администрации поселения административного центра муниципального района и
возложение исполнения его полномочий на администрацию муниципального района. Уже существующая
практика
реализации
данного
положения
свидетельствует о его негативном влиянии на институт
местного
самоуправления
и
дискредитации
конституционных принципов);
- порочная, не соответствующая содержанию и
смыслу местного самоуправления, Европейской хартии
местного самоуправления практика необоснованного
вмешательства органов государственной власти во внутренние дела самоуправления, политика встраивания
органов местного самоуправления в исполнительную
«вертикаль» власти (так, до сих пор сохраняются положения об участии органов государственной власти в
назначении и освобождении от должности глав администраций муниципальных образований по контракту
(«сити-менеджеров»), право субъекта РФ на установление т.н. дополнительных требований к лицам, претендующим на замещение указанных должностей.
В упомянутом законопроекте Минрегиона предлагается ввести норму, по которой такие требования могут
устанавливаться даже безотносительно к осуществлению
отдельных государственных полномочий. Несмотря на
критику со стороны Конгресса местных и региональных
властей Совета Европы, экспертных и научных кругов,
сохраняется институт удаления глав муниципальных
образований в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации и депутатов представительного органа. Практика применения данного института показала, что он используется, как правило, как
инструмент расправы с политическими оппонентами).
Участники конференции вновь отмечают, что федеральный законодатель не спешит выполнять постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. №15-П,
признавшего не соответствующими Конституции РФ
выборы по пропорциональной системе в небольших
поселениях. Хотя Суд обязал законодателя внести изменения в федеральные законы в течение б месяцев, соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу только 19.04.2012 и на момент проведения
конференции еще не был принят даже в первом чтении.
За прошедший с 7.07.2011 период выборы по пропорциональной системе были проведены уже примерно в
ста поселениях. При этом критерии допустимости применения пропорциональной избирательной системы на
муниципальном уровне, предложенные в проекте закона,
не обоснованы. Законодатели стремятся выполнить
требования Конституционного Суда формально, не
учитывая мнения экспертов о необходимости более
глубокого реформирования законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах.
Так, в ряде регионов многие муниципалитеты вообще
не имеют возможности выбора избирательной системы
при формировании своих представительных органов; в
подавляющем большинстве регионов не предусмотрена
возможность проведения муниципальных выборов по
системе открытых списков. Это в корне расходится с
тенденциями европейских стран (в том числе Германии),
где избирателям на муниципальных выборах предоставляется возможность выбирать не только список (который
может быть выдвинут не только политическими
партиями, но и группами избирателей), но и отдельных
кандидатов, включенных в список.
Либерализация партийного законодательства, осуществленная в апреле 2012 г., снижает остроту проблемы
низкой конкурентности муниципальных выборов, но не
решает проблему целиком. Политические партии являются, во-первых, федеральными структурами, не имеющими функционирующих организаций в большинстве
муниципалитетов (кроме столиц субъектов РФ), вовторых, политическими структурами. Поэотому, по
мнению
участников
конференции,
недопустимо
предоставлять им монопольное право на выдвижение
списков кандидатов на муниципальных выборах, что
выхолащивает суть местного самоуправления, переносит
ответственность за принятие решений с местного уровня
на государственный и усиливает патерналистские
настроения.
Представительные органы многих крупных городских
округов имеют очень низкую численность депутатов (что
особенно заметно в сравнении с численностью
представительных органов сопоставимых муниципалитетов в Европе, в т.ч. в Германии). Это затрудняет осуществление ими представительских функций, препятствует тесной связи депутатов со своими избирателями.
Федеральное законодательство допускает возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную
комиссию, которая входит в систему государственных
органов, и такое возложение широко практикуется.
Кроме того, закон предусматривает назначение половины состава избирательной комиссии муниципального
образования на основе предложений избирательной
комиссии субъекта РФ. Эти положения, по мнению большинства экспертов - участников конференции, являются
нежелательным вмешательством в самостоятельность
местного самоуправления.
ствование системы органов местного самоуправления и
муниципальных выборов в России, приведение их в
соответствие с демократическими принципами и нормами, установленными Европейской хартией местного
самоуправления и Конституцией РФ:
1.
Рекомендовать органам государственной власти
привлекать к законопроектной работе и учитывать мнение
независимых экспертов, полнее учитывать мнение
представителей различных объединений в сфере местного самоуправления.
2.
Рекомендовать Федеральному Собранию РФ исключить из федерального закона №131-Ф3 или скорректировать следующие положения, ограничивающие
самостоятельность местного самоуправления в определении структуры и принципов работы органов местного
самоуправления:
1)
право на исполнение полномочий администрации
поселения - административного центра муниципального
района администрацией муниципального района (ст.34);
2)
10% ограничение числа депутатов, исполняющих
полномочия на постоянной основе (введя вместо этого
гибкие ограничения в зависимости от вида и уровня
бюджетной обеспеченности на использование средств
местного бюджета на эти цели, ч.5 ст.40);
3)
участие органов государственной власти в назначении или освобождении от должности выборных
должностных лиц (за исключением досрочного прекращения полномочий по решению суда), а также право на
установление законом субъекта Федерации дополнительных требований к лицам, претендующим на замещение должности главы администрации по контракту;
4)
право на удаление избранных глав муниципальных
образований на основаниях и в порядке, предусмотренных ст.74.1.
3.
Предложить Федеральному Собранию РФ внести в
федеральный закон №131-Ф3 и Федеральный закон от
12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» изменения и дополнения,
упрощающие проведение местных референдумов, в т.ч.
обеспечивающие возможность референдумов по структуре органов местного самоуправления и организации их
деятельности.
4.
Обратить внимание органов на недопустимость
практики давления и произвола в отношении местного
самоуправления и необходимость взаимодействовать с
ним на принципах партнерства и сотрудничества.
5.
Рекомендовать Правительству РФ не вносить в
Государственную Думу подготовленный в настоящее
время проект федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации», подготовленный Минрегионом России, без
пересмотра его концепции и нормативных положений и
учета мнения экспертного сообщества.
6.
Рекомендовать Федеральному Собранию РФ предоставить всем муниципальным образованиям законодательную возможность выбора избирательной системы для
избрания своих представительных органов как минимум
из трех вариантов, внеся при необходимости соответствующие поправки в действующее законодательство.
7.
Рекомендовать органам государственной власти и
местного самоуправления принять необходимые меры,
направленные на использование в ходе муниципальных
выборов пропорциональной системы (в т.ч. как компонента смешанной системы) только в варианте открытых
списков, как это рекомендовано Конгрессом местных и
региональных властей Совета Европы.
8.
Рекомендовать Федеральному Собранию РФ внести необходимые изменения в действующее законодательство о выборах и о местном самоуправлении,
направленные на:
1)
запрет использования пропорциональной системы
в случае, когда по ней распределяется менее 15 мандатов;
2)
восстановление права непартийных общественных
объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах;
3)
увеличение минимальной численности представительного органа для городских округов с населением
свыше 200 тыс. человек;
4)
снижение доли муниципальных служащих в составе
избирательных комиссий муниципальных образований,
запрет на занятие должности председателя комиссии
руководящими должностными лицами исполнительнораспорядительных органов муниципальных образований.
9.
Рекомендовать органам местного самоуправления
осуществлять формирование избирательных комиссий
муниципального образования исключительно органами
местного самоуправления соответствующего уровня и по
возможности
избегать
возложения
полномочий
избирательной комиссии муниципального образования на
территориальную избирательную комиссию.
10.
Направить настоящую резолюцию Президенту
РФ, в Правительство РФ, в Совет Федерации, в Государственную Думу (в т.ч. во все фракции), Генеральному
прокурору РФ, в Минрегион России, в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам
человека, Общественную палату РФ, Общероссийский
конгресс муниципальных образований, Конгресс местных
и региональных властей Совета Европы. Опубликовать
настоящую резолюцию в сети интернет, а также направить
в профильные и и :ые заинтересованные средства
массовой информации.