Введение в Закон о контрактной системе. Основные отличия

Введение в Закон о контрактной системе.
Основные отличия КС от Закона № 94-ФЗ
Самое основное отличие Закона о контрактной системе от Закона № 94ФЗ закреплено в ст. 1 Закона о контрактной системе, где четко
сформулирована сфера его регулирования, а именно планирование закупок
товаров, работ, услуг; определение поставщиков (подрядчиков,
исполнителей); заключение гражданско-правового договора, предметом
которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги;
особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ,
услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных
правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль
в сфере закупок). Тогда как Закон № 94-ФЗ регулирует только сферу
размещения заказов.
Планирование закупок регулируется гл. 2 Закона о контрактной системе,
где в ст. 16 вводится то, как именно должно осуществляться планирование
закупок, т. е. посредством формирования, утверждения и ведения планов
закупок, планов-графиков.
Кроме того, гл. 2 Закона о контрактной системе вводятся такие новые
понятия, как обоснование закупок, нормирование в сфере закупок.
Здесь важно отметить, что положения гл. 2 Закона о контрактной
системе, касающиеся планирования закупок, согласно ст. 114 Закона о
контрактной системе вступят в силу в 2015 г., а некоторые в 2016 г.
Законом о контрактной системе вводится несколько новых понятий.
Остановимся на обязательном общественном обсуждении закупок.
Общественное обсуждение закупок.
Согласно ст. 20 Закона о контрактной системе Правительством России,
законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными
нормативными актами должны устанавливаться случаи обязательного
обсуждения закупок.
Согласно ч. 1 ст. 20 Закона о контрактной системе установлен период
обязательного общественного обсуждения закупок, а именно такое
обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной
системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих
обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее
срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика,
исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии со ст. 36
Закона о контрактной системе.
Частями 3, 4 ст. 20 Закона о контрактной системе установлено, что
закупки, подлежащие общественному обсуждению, не могут быть
осуществлены без проведения такого обсуждения, также по результатам
обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены
изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или
закупки могут быть отменены.
Впервые обязательное общественное обсуждение закупок было
упомянуто в указе Президента от 07.05.2012 № 596 "О долгосрочной
государственной экономической политике". 24.05.2012 Минэкономразвития
России разработало концепцию общественного обсуждения крупных закупок
для государственных нужд. Согласно указанной концепции общественное
обсуждение крупных закупок должно проводиться в три этапа. Первый этап обсуждение закупок на Официальном сайте. Второй этап - формирование
сводного протокола обсуждения на Официальном сайте и получение
заключения на конкурсную документацию и высказанные в ходе обсуждения
замечания ФАС России. Третий этап - проведение заказчиком очного
публичного обсуждения. По завершении третьего этапа заказчиком готовится
и размещается на Официальном сайте Протокол подведения итогов
общественного обсуждения.
Но самое главное, первый этап общественного обсуждения начинается
со дня размещения извещения о закупке и заканчивается за 15 дней до даты
окончания приема заявок на участие в торгах, то есть фактически для
электронного аукциона дается около 5 дней. На третьем этапе общественные
слушания должны быть проведены не позднее, чем за 10 дней до окончания
приема заявок на участие в торгах. Фактически это дает возможность
заказчикам отменить торги или внести изменения (на это тоже отводится
крайне мало времени), но нельзя уже повлиять на ключевые параметры
закупки, такие как предмет торгов, начальная (максимальная) цена и т.д.
Нормы же Закона о контрактной системе позволяют проводить
обязательное общественное обсуждение до даты размещения извещения о
проведении торгов на Официальном сайте, то есть еще на этапе
планирования.
Также следует отметить, что обязательность общественного обсуждения
закупки согласно ст. 114 Закона о контрактной системе вводится только с
2016 г.
Мониторинг и аудит закупок.
Кроме понятия обязательного общественного обсуждения закупок в
Законе о КС появляются такие понятия, как мониторинг закупок, аудит
закупок.
Согласно ч. 1 ст. 97 Закона о контрактной системе мониторинг закупок
представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых
на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и
оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации
планов закупок и планов-графиков.
Согласно ч. 1 ст. 98 Закона о контрактной системе аудит в сфере закупок
осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации, образованными законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных
образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных
образованиях),
образованными
представительными
органами
муниципальных образований.
Норма, регулирующая аудит в сфере закупок, вступает в силу с 2014 г.,
тогда как норма, регулирующая мониторинг закупок, вступает в силу только
с 2016 г.
Способы размещения.
Перейдем к способам размещения заказа. Законом о контрактной
системе предусмотрено несколько новых способов: запрос предложений,
двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием.
Конкурс с ограниченным участием.
Согласно ч. 1 ст. 56 Закона о контрактной системе под конкурсом с
ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о
закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем
размещения в единой информационной системе извещения о проведении
такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки
предъявляются единые требования и дополнительные требования и
победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки,
прошедших предквалификационный отбор.
Другими словами, конкурс с ограниченным участием - это
разновидность конкурса, применяемая для определенного вида закупок
товаров, работ, услуг, установленных в ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной
системе. Основное отличие открытого конкурса от конкурса с ограниченным
участием - это дополнительное требование к участникам закупки, которое
устанавливается Правительством России. Предквалификационный отбор
проходит сначала именно по этому дополнительному требованию.
Двухэтапный конкурс.
Согласно ч. 1 ст. 57 Закона о контрактной системе под двухэтапным
конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке
сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в
единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и
конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые
требования либо единые требования и дополнительные требования и
победителем такого конкурса признается участник двухэтапного конкурса,
принявший участие в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе
прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае
установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и
предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам
второго этапа такого конкурса.
Двухэтапный конкурс – это разновидность конкурса, применяемая для
определенного вида закупок товаров, работ, услуг, установленных в ч. 2 ст.
57 Закона о контрактной системе. На первом этапе двухэтапного конкурса
участники обязаны представить первоначальные заявки на участие в
конкурсе, содержащие предложения в отношении объекта закупки без
указания предложений о цене контракта. При этом предоставление
обеспечения заявки на участие в таком конкурсе на первом этапе не
требуется.
Разберем подробнее этапы двухэтапного конкурса. Согласно ч. 5 ст. 57
Закона о контрактной системе на первом этапе двухэтапного конкурса
конкурсная комиссия проводит с его участниками, подавшими
первоначальные заявки на участие в таком конкурсе в соответствии с
положениями Закона о контрактной системе, обсуждения любых
содержащихся в этих заявках предложений участников такого конкурса в
отношении объекта закупки.
Согласно ч. 12 ст. 57 Закона о контрактной системе на втором этапе
двухэтапного конкурса конкурсная комиссия предлагает всем участникам
первого этапа представить окончательные заявки на участие в двухэтапном
конкурсе с указанием цены контракта с учетом уточненных после первого
этапа такого конкурса условий закупки. При этом заказчиком
устанавливается требование об обеспечении указанных заявок в
соответствии с положениями ст. 44 Закона о контрактной системе.
Запрос предложений
Проведение запроса предложений, еще один новый способ закупки,
регулируется ст. 83 Закона о контрактной системе. Согласно ч. 1 ст. 83
Закона о контрактной системе под запросом предложений понимается способ
определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором
информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика
сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой
информационной системе извещения о проведении запроса предложений,
документации о проведении запроса предложений и победителем запроса
предложений признается участник закупки, направивший окончательное
предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям
заказчика в товаре, работе или услуге.
Случаи проведения запроса предложений закреплены в ч. 2 ст. 83 Закона
о контрактной системе. Важным нововведением Закона о контрактной
системе является то, что заказчик вправе осуществлять закупку путем
проведения запроса предложений в случае, если повторный аукцион в
электронной форме или конкурс признаны несостоявшимися.
Стоит отметить важные отличия, помимо случаев проведения, запроса
котировок от запроса предложений:
· в запросе котировок оценка заявок происходит только по цене, в то
время как в запросе предложений оценка заявок может происходить на
основании критериев, указанных в документации о проведении запроса
предложений согласно ч. 11 ст. 83 Закона о контрактной системе;
· заказчик согласно ч. 5 ст. 83 Закона о контрактной системе с момента
размещения в единой информационной системе извещения о проведении
запроса предложений не вправе отменять проведение запроса предложений
или вносить изменения в извещение о проведении запроса предложений,
документацию о проведении запроса предложений. В то время как согласно
ч. 6 ст. 74 Закона о контрактной системе заказчик вправе вносить изменения
в извещение о проведении запроса котировок.
Описание обоснования НМЦК
Статьей 22 Закона о контрактной системе вводится подробное, в
отличие от Закона № 94-ФЗ, описание обоснования, определения НМЦК.
Так, ч. 1 ст. 22 Закона о контрактной системе устанавливается несколько
методов обоснования НМЦК, а именно: метод сопоставимых рыночных цен
(анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный
метод; затратный метод.
Статьей 22 Закона о контрактной системе даны определения методов
обоснования НМЦК и установлены случаи их применения. Так, метод
сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным и
применяется на основании информации о рыночных ценах идентичных
товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии
однородных товаров, работ, услуг. При применении метода сопоставимых
рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг
должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой
закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров,
выполнения работ, оказания услуг.
Согласно ч. 7 ст. 22 Закона о контрактной системе нормативный метод
заключается в расчете НМЦК, цены контракта, заключаемого с
единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основе
требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установленных в
соответствии со ст. 19 Закона о контрактной системе в случае, если такие
требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ,
услуг.
Тарифный метод обоснования НМЦК применяется согласно ч. 8 ст. 22
Закона о контрактной системе в случае, если в соответствии с
законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат
государственному регулированию или установлены муниципальными
правовыми актами. В этом случае НМЦК, цена контракта, заключаемого с
единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются в
соответствии с установленным тарифом (ценой) на товары, работы, услуги.
В ч. 9 ст. 22 Закона о контрактной системе указаны конкретные случаи,
когда применяется проектно-сметный метод (строительство, реконструкцию,
капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании
проектной документации и т.д.).
Затратный же метод обоснования НМЦК применяется согласно ч. 10 ст.
22 Закона о контрактной системе, в случае невозможности применения
остальных методов обоснования НМЦК.
Кроме того, согласно ч. 12 ст. 22 Закона о контрактной системе заказчик
вправе применять другие методы обоснования НМЦК только в том случае,
если сможет обосновать невозможность применения вышеуказанных
методов.
Статьей 22 Закона о контрактной системе даны определения таким
понятиям, как идентичные товары, работы, услуги, однородные товары,
работы, услуги, сопоставимые коммерческие и финансовые условия поставки
товаров, выполнения работ, оказания услуг. Также определен перечень
информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей
определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным
поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Механизмы по исполнению, изменению, расторжению контракта
Теперь перейдем к введенным Законом о контрактной системе
механизмам по исполнению, изменению, расторжению контракта.
В Законе о контрактной системе, в отличие от Закона № 94-ФЗ,
закреплены нормы, регулирующие исполнение контракта. Особенности
исполнения контракта закреплены в ст. 94 Закона о контрактной системе.
Порядок изменения условий контракта установлен в ст. 95 Закона о
контрактной системе. Указанной нормой определен закрытый перечень
случаев изменения условий контракта. Всего их семь.
Следует отметить, что в Законе о контрактной системе изменился
порядок расторжения контракта по сравнению с Законом № 94-ФЗ.
Согласно ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ расторжение контракта допускается
исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством.
Теперь же согласно ч. 9 ст. 95 Закона о контрактной системе заказчик
вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в
соответствии с гражданским законодательством при условии, если это было
предусмотрено контрактом.
Согласно чч. 10, 11, 12 ст. 95 Закона о контрактной системе для того,
чтобы расторгнуть контракт в одностороннем порядке, заказчику
необходимо провести экспертизу поставленного товара, выполненной
работы, оказанной услуги с привлечением экспертов, экспертных
организаций, чтобы подтвердить нарушения условий контракта и
надлежащим образом оформить решение об одностороннем расторжении
контракта. Согласно ч. 17 ст. 95 Закона о контрактной системе в случае
расторжения контракта в связи с односторонним отказом заказчика от
исполнения контракта заказчик вправе осуществить закупку товара, работы,
услуги, поставка, выполнение, оказание которых являлись предметом
расторгнутого контракта, в соответствии с положениями п. 6 ч. 2 ст. 83
Закона о контрактной системе. Иными словами, провести запрос
предложений.
Антидемпинговые меры
Теперь перейдем к антидемпинговым мерам при проведении конкурса и
аукциона. Указанные меры установлены ст. 37 Закона о контрактной
системе.
Одним из основных нововведений, касающихся антидемпинговых мер,
является то, что согласно ч. 1 ст. 37 Закона о контрактной системе, если при
проведении конкурса или аукциона НМЦК составляет более чем 15 млн руб.
и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена
контракта, которая на 25% и более процентов ниже НМЦК, контракт
заключается только после предоставления таким участником обеспечения
исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер
обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении
конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом
предусмотрена выплата аванса).
При этом если НМЦК составляет менее 15 млн руб., то для участника
предоставляется выбор. Он может либо представить обеспечение исполнения
контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения
исполнения контракта, или информации, подтверждающей добросовестность
такого участника на дату подачи заявки в соответствии с ч. 3 ст. 37 Закона о
контрактной системе.
Так, ч. 3 ст. 37 Закона о контрактной системе вводится новое понятие –
информации, подтверждающей добросовестность участника закупки. В
соответствии с указанной нормой к информации, подтверждающей
добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся
в реестре контрактов и подтверждающая исполнение таким участником в
течение не менее чем одного года до даты подачи заявки на участие в
конкурсе или аукционе трех контрактов (при этом все контракты должны
быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов,
пеней) либо четырех и более контрактов (при этом не менее чем 75%
контрактов должно быть исполнено без применения к такому участнику
неустоек (штрафов, пеней). В этих случаях цена одного из контрактов
должна составлять не менее чем 20% цены, по которой участником закупки
предложено заключить контракт в соответствии с ч. 2 ст. 37 Закона о
контрактной системе.
Кроме того, для определенного вида товаров, работ, услуг,
установленных в ч. 9 ст. 37 Закона о контрактной системе участник закупки,
предложивший цену контракта, которая на 25% и более ниже НМЦК, обязан
представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта, которое
может включать в себя гарантийное письмо от производителя с указанием
цены и количества поставляемого товара, документы, подтверждающие
наличие товара у участника закупки, иные документы и расчеты,
подтверждающие возможность участника закупки осуществить поставку
товара по предлагаемой цене.
Резюмируя вышесказанное, хочется отметить, что, несомненно, в Законе
о контрактной системе предложен более комплексный подход,
регламентирующий закупки, но еще нужно время, чтобы оценить его
эффективность или неэффективность.
Кроме того, до законного вступления Закона о контрактной системе в
силу, Правительству России необходимо принять довольно много (около 50)
нормативно-правовых актов, которые будут играть ключевую роль для
работы Закона о контрактной системе в целом.
Например, это такие важнейший документы, как перечень товаров,
работ и услуг для проведения аукциона в электронной форме, порядок
оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, перечень
товаров, работ, услуг для конкурса с ограниченным участием, множество
перечней для закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика,
порядок осуществления мониторинга закупок, порядок формирования,
утверждения и ведения планов закупок, порядок обоснования закупок,
случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его
порядок и т. д.