Иск о признании недействующим Закон Свердловской области
advertisement
В Свердловский областной суд Административные истцы: Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы Адрес: 620014, Екатеринбург, проспект Ленина, д. 24а Тел./факс: (343) 371-86-93 Адрес электронной почты: org@egd.ru Екатеринбургская городская Дума Адрес: 620014, Екатеринбург, проспект Ленина, д. 24а Тел./факс: (343) 371-86-93 Адрес электронной почты: org@egd.ru Администрация города Екатеринбурга Адрес: 620014, Екатеринбург, проспект Ленина, д. 24а Тел. (343) 371-22-83, 371-50-87 Адрес электронной почты: glava@ekadm.ru Административные ответчики (органы государственной власти, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт): Законодательное Собрание Свердловской области Адрес: 620031, г. Екатеринбург, ул. Бориса Ельцина, д. 10 Губернатор Свердловской области Адрес: 620031 г. Екатеринбург, пл. Октябрьская, д. 1 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ о признании не действующим в части нормативного правового акта Законом Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» («Областная газета», № 189, 14.10.2015) с изменениями, внесенными Законом Свердловской области от 21.12.2015 № 162-ОЗ («Областная газета», № 237, 23.12.2015) (далее – Закон Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ), вступившим в силу с 1 января 2016 года, были перераспределены отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального 2 образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области. Статьей 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ предусмотрено перераспределить на срок шесть лет между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области следующие полномочия в сфере градостроительной деятельности: 1) утверждение генерального плана муниципального образования «город Екатеринбург», в том числе внесение изменений в такой план; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования «город Екатеринбург», включая установление порядка подготовки, утверждения таких нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия; 3) утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования «город Екатеринбург», включая подготовку проекта таких правил, внесение изменений в эти правила и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования муниципального образования «город Екатеринбург» документации по планировке территории муниципального образования «город Екатеринбург», включая обеспечение подготовки документации по планировке территории муниципального образования «город Екатеринбург», подготовку и утверждение градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург», на основании заявлений физических или юридических лиц о выдаче таких градостроительных планов (за исключением градостроительных планов земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства) и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург» (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, расположенных за границами земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территории); 6) принятие решений о развитии застроенных территорий, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург», включая организацию и проведение аукционов на право заключить договоры о развитии таких застроенных территорий и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия (часть первая). 3 Отнести указанные в части первой настоящей статьи полномочия в сфере градостроительной деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» к полномочиям органов государственной власти Свердловской области (часть вторая статьи 2). Считаем, что отдельные положения части первой статьи 2 указанного Закона Свердловской области противоречат нормативным правовым актам, имущим большую юридическую силу и нарушают компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» на основании нижеследующего. 1. Подпункт 1 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ предусматривает перераспределение полномочия по утверждению генерального плана муниципального образования «город Екатеринбург», в том числе внесение изменений в такой план. 1.1. Статьей 8.2 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности, часть из которых была перераспределена в пользу органов государственной власти Свердловской области перечислен в части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ. Очевидно, что поскольку допускается перераспределение полномочий, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, то и формулировки перераспределяемых полномочий должны соответствовать тому, как они сформулированы в федеральном законе. Подпунктом 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено следующее полномочие - подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов. Формулировка подпункта 1 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ не соответствует по содержанию подпункту 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, т.к. последний не включает в себя полномочие по внесению изменений в генеральный план. 1.2. Решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 № 60/1 утвержден Генеральный плана развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 года» (в ред. Решений Екатеринбургской городской Думы от 22.02.2005 № 71/3, от 26.10.2010 № 66/30, от 24.11.2015 № 52/42). Перераспределение полномочия по внесению изменения в генеральный план муниципального образования «город Екатеринбург» предполагает, что внесение изменений в Генеральный план развития городского округа муниципального образования «город Екатеринбург» будет осуществляться 4 правовыми актами органов государственной власти Свердловской области. В силу пункта 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ решения Екатеринбургской городской Думы входят в систему муниципальных правовых актов. Частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Поскольку внесение изменений в муниципальный правовой акт предполагает частичную отмену его положений (иногда путем замены иными положениями), то внесение изменений в такой муниципальный правовой акт возможно только правовым актом того же органа местного самоуправления, за исключением вопросов, касающихся исполнения переданных государственных полномочий. В соответствии с абзацем вторым части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона. Полномочие по изданию муниципальных правовых актов закреплено в пункте 1 части 1 статьи 17 названного закона, а, следовательно, не может быть перераспределено. Подпункт 1 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ противоречит части 1 статьи 48 и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в части предусматривающей перераспределение полномочия по внесению изменений в генеральный план муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденный решением Екатеринбургской городской Думы, а также подпункту 1 части 3 статьи 8 5 Градостроительного кодекса РФ. 2. Подпунктом 2 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ перераспределяется полномочие по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования «город Екатеринбург», включая установление порядка подготовки, утверждения таких нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 2.1. Подпунктом 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено следующее полномочие - утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов. Формулировка подпункта 2 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ не соответствует по содержанию подпункту 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, т.к. последний не включает в себя полномочие по установлению порядка подготовки, утверждения таких нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них и совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 2.2. Часть 8 статьи 29.4 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что порядок подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них устанавливается муниципальными правовыми актами с учетом положений настоящего Кодекса. Следует обратить внимание, что в данном случае речь идет не о полномочиях органов местного самоуправления по правовому регулированию тех или иных вопросов. Закон указывает на конкретные виды правовых актов, которыми может устанавливаться порядок подготовки и утверждения местных нормативов. Данное правило может быть изменено только федеральным законом. Поскольку оно не сформулировано как полномочие, то перераспределить его нельзя. Как отмечалось выше, полномочие по изданию муниципальных правовых актов закреплено в пункте 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не может быть перераспределено. Подпункт 2 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ в части, предусматривающей перераспределение полномочия по установлению порядка подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них, а также совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия, противоречит подпункту 2 части 3 статьи 8, части 8 статьи 29.4 Градостроительного кодекса РФ. 3. Подпунктом 3 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ перераспределяется полномочие по утверждению правил землепользования и застройки муниципального образования «город 6 Екатеринбург», включая подготовку проекта таких правил, внесение изменений в эти правила и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 3.1. Подпунктом 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено следующее полномочие утверждение правил землепользования и застройки городских округов. Формулировка подпункта 3 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ не соответствует по содержанию подпункту 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, т.к. последний не включает в себя полномочие по подготовке проекта таких правил, внесению изменений в эти правила и совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 3.2. В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. В данном случае также речь идет не о полномочиях органов местного самоуправления по правовому регулированию тех или иных вопросов. Закон указывает на конкретные виды правовых актов, которыми утверждаются правила землепользования и застройки. Данное правило может быть изменено только федеральным законом. Поскольку оно не сформулировано как полномочие, то перераспределить его нельзя. 3.3. В соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия) (часть 6 статьи 31). Полномочие по принятию решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, закрепленное за главой местной администрации как должностным лицом местного самоуправления, не равнозначно полномочию по подготовке такого проекта. Из наименования комиссии, закреплённого в части 6 статьи 31, следует, что подготовку проекта правил землепользования и застройки осуществляет именно комиссия, которая не является органом местного самоуправления. Подготовка проекта правил землепользования и застройки не относится к полномочиям органов местного самоуправления и не может быть перераспределена в пользу органов государственной власти. 7 Градостроительный кодекс РФ не содержит положений, относящих подготовку проекта правил землепользования и застройки к полномочиям органов местного самоуправления. Изложенный вывод также подтверждается толкованием пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса. Если для документов территориального планирования полномочие органов местного самоуправления предполагает подготовку и утверждение, то для правил землепользования и застройки в состав полномочия включено только утверждение. Решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48 (с последующими изменениями) утверждены Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург». Включая в состав перераспределенного полномочия по утверждению правил землепользования и застройки полномочие по внесению в них изменений, в той части, в которой данное полномочие предполагает возможность внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденные Екатеринбургской городской Думой правовыми актами органов государственной власти Свердловской области, противоречит части 1 статьи 48 и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. 3.4. Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений регулируется статьями 31 – 33 Градостроительного кодекса РФ и включает в себя сложный комплекс действий, относящихся к полномочиям не только органов местного самоуправления (например – подачу заинтересованными лицами предложений в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки). Обязательной процедурой при утверждении правил землепользования и застройки и внесении в них изменений, в соответствии с частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, является проведение публичных слушаний. Из буквального толкования содержащейся в оспариваемой норме фразы «совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия» следует, что предполагается передача полномочия по совершению любых иных действий, в том числе, связанных с организацией и проведением публичных слушаний. В соответствии с частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Аналогичное положение закреплено в части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Закон указывает на конкретные виды правовых актов, которыми регулируется порядок проведения публичных слушаний. Полномочие же по 8 изданию муниципальных правовых актов закреплено в пункте 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не может быть перераспределено. Кроме того, в силу статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ проведение публичных слушаний не относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а является формой участия населения муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения, соответственно, не относится к предмету регулирования Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ. Подпункт 3 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ в части перераспределения полномочия по утверждению правил землепользования и застройки муниципального образования «город Екатеринбург», внесению изменений в правила землепользования и застройки, утверждённые решением Екатеринбургской городской Думы, а также в части совершения иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления полномочия, поскольку данная формулировка является неопределенной и допускает отнесение к полномочиям органов государственной власти Свердловской области полномочий по установлению порядка проведения публичных слушаний, противоречит части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 48, части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также подпункту 3 части 3 статьи 8, частям 6 и 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 4. Подпунктом 4 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ перераспределяется полномочие по утверждению подготовленной на основе документов территориального планирования муниципального образования «город Екатеринбург» документации по планировке территории муниципального образования «город Екатеринбург», включая обеспечение подготовки документации по планировке территории муниципального образования «город Екатеринбург», подготовку и утверждение градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург», на основании заявлений физических или юридических лиц о выдаче таких градостроительных планов (за исключением градостроительных планов земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства) и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 4.1. Подпунктом 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено следующее полномочие - утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Формулировка подпункта 4 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ не соответствует по содержанию подпункту 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, т.к. последний не включает в 9 себя полномочие по обеспечение подготовки документации по планировке территории муниципального образования «город Екатеринбург», подготовке и утверждению градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург», на основании заявлений физических или юридических лиц о выдаче таких градостроительных планов (за исключением градостроительных планов земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства) и совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 4.2. Частью 5 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Частью 6 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ установлено, что порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Как указывалось выше, из буквального толкования содержащейся в оспариваемой норме фразы «совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия» следует, что предполагается передача полномочия по совершению любых иных действий, в том числе, связанных с организацией и проведением публичных слушаний. Закон указывает на конкретные виды правовых актов, которыми регулируется порядок проведения публичных слушаний. Полномочие же по изданию муниципальных правовых актов закреплено в пункте 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не может быть перераспределено. Подпункт 4 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ в части перераспределения полномочия по совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления полномочия по утверждению документации по планировке территории, поскольку допускает отнесение к полномочиям органов государственной власти Свердловской области полномочий по установлению порядка проведения публичных слушаний, противоречит части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 48, части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также подпункту 4 части 3 статьи 8, части 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 5. Подпункт 6 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ предусматривает перераспределение полномочия по принятию решений о развитии застроенных территорий, расположенных на 10 территории муниципального образования «город Екатеринбург», включая организацию и проведение аукционов на право заключить договоры о развитии таких застроенных территорий и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 5.1. Подпунктом 7 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено следующее полномочие - принятие решений о развитии застроенных территорий. Формулировка подпункта 6 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ не соответствует по содержанию подпункту 7 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, т.к. последний не включает в себя полномочие по организации и проведению аукционов на право заключить договоры о развитии таких застроенных территорий и совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия. 5.2. В силу пункта 8 части 3 статьи 46.2 Градостроительного кодекса РФ, существенным условием договора о развитии застроенной территории является обязательство органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии для муниципальных нужд жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства. Очевидно, что при передаче такого полномочия договор должен заключаться органами государственной власти и соответственно обязательство органов местного самоуправления изымать жилые помещения содержать не может, поскольку органы местного самоуправления не будут являться стороной такого договора. Жилые помещения в домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, должны изыматься для государственных нужд. Но это будет противоречить части 10 статьи 32 Жилищного кодекса РФ, согласно которой в случае, если собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. Возможность изъятия для государственных нужд таких жилых помещений закон не предусматривает, а обязанность органов местного самоуправления их изымать для муниципальных нужд не может быть предусмотрена договором о развитии застроенной территории, в котором этот орган местного самоуправления не участвует. Это приведет на практике к невозможности реализовать полномочие по развитию застроенных территорий и нарушению прав значительного количества жителей города Екатеринбурга, проживающих в жилых домах, 11 признанных аварийными и подлежащими сносу. Подпункт 6 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ предусматривающий перераспределение полномочия по принятию решений о развитии застроенных территорий, расположенных на территории муниципального образования «город Екатеринбург», включая организацию и проведение аукционов на право заключить договоры о развитии таких застроенных территорий и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия противоречит части 10 статьи 32 Жилищного кодекса РФ, подпункту 7 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ. 6. Подпункты 2, 3, 4, 6 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ содержат формулировку «совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия». Данная формулировка является неопределенной по содержанию, не содержит конкретного перечня перераспределяемых полномочий и может привести на практике к неоднозначному толкованию. Например, федеральный закон не предусматривает каких-либо «иных действий», связанных с утверждением местных нормативов градостроительного проектирования кроме размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети «Интернет» и опубликования проекта, а также размещения утверждённых нормативов в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Все остальные действия, связанные с порядком утверждения нормативов градостроительного проектирования должны устанавливаться муниципальным правовым актом. Использование же формулировки «совершение иных действий…» может быть на практике истолковано расширительно и повлечь непредусмотренное федеральным законом вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 06.04.2004 № 7-П была изложена следующая правовая позиция: «Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству 12 Российской Федерации те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации». Изложенный принцип правовой определенности при передаче полномочий с одного уровня публичной власти на другой в полной мере может быть применим и к перераспределению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. В Определении Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 № 452-О-О содержится вывод о необходимости четкой и недвусмысленной регламентации полномочий, перераспределяемых межу уровнями публичной власти: «Федеральный законодатель, таким образом, обладает свободой усмотрения при распределении и перераспределении - в соответствии с обусловленными Конституцией Российской Федерации принципами и целями - государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации, с тем чтобы обеспечить наиболее эффективный механизм реализации конституционных функций государства, прежде всего его основополагающей функции - защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации) в сферах общественных отношений, выступающих объектами государственного воздействия. При этом осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности, четкости и непротиворечивости, что предполагает, в частности, недопустимость закрепления за субъектами Российской Федерации неопределенных по своему объему и содержанию полномочий, при том что сами эти полномочия должны быть адекватными их конституционному статусу». В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. 13 7. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указывается, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Пунктом 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления закреплено правило, согласно которому осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Перечисленные в части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ полномочия органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург», перераспределяются в пользу органов государственной власти Свердловской области без учета объема и характера решаемых задач, а также требований эффективности и экономии. Перераспределение полномочий по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется в то время, когда перечисленные документы в муниципальном образовании утверждены органами местного самоуправления и применяются. Передавая эти полномочия органам исполнительной власти Свердловской области, областной законодатель возложил на них обязанность проделать всю сложную работу по утверждению документов заново. При этом каких-либо аргументов в пользу того, что органы государственной власти Свердловской области справятся с этой задачей лучше и качественнее органов местного самоуправления не существует. Статья 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ противоречит пункту 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, поскольку содержащийся в ней перечень перераспределяемых полномочий, составлен без учета их объема и характера, а также не отвечает требованиям эффективности и экономии. 8. Статьей 133 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на 14 ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал правовую позицию, согласно которой, ограничение компетенции местного самоуправления не может быть произвольным. Реализация субъектами Российской Федерации закрепленных за ними полномочий - при наличии достаточно широкой свободы усмотрения - по регулированию организации муниципальной власти на соответствующей территории не предполагает, однако, возможность принятия ими произвольных решений, которые не основывались бы на вытекающих из Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона общих принципах, определяющих в том числе пределы допустимого ограничения прав местного самоуправления, и ставили бы под сомнение возможность самостоятельной и под свою ответственность публично-территориальной самоорганизации населения для удовлетворения жизненно важных потребностей по месту жительства. Соответственно, при определении и оценке степени дискреционных возможностей законодателя субъекта Российской Федерации в данной сфере существенное значение приобретает учет объективных взаимосвязей организационных принципов местного самоуправления и особенностей его территориальной организации, а также функций и задач публичной власти, реализуемых на конкретной территории (уровне). (Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П). При реализации своих полномочий в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения в этой сфере, не может, однако, действовать произвольно, - принимаемые им решения во всяком случае должны быть согласованы с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и обеспечивать осуществление возложенных на местное самоуправление публичных задач с использованием необходимых источников доходов. Одновременно законодатель связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности. (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 № 26-П). 15 Положения статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ, предусматривающие перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти свердловской области и органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» путем отнесения рада полномочий органов местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти приняты без учета особенностей реализации данных полномочий органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург». Полномочия по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования в силу части 13 статьи 24, части 1 статьи 29.4, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ осуществляются представительным органом муниципального образования (Екатеринбургской городской Думой), избираемой непосредственно населением на местных выборах. Депутаты представительного органа получают мандат доверия напрямую от населения, а жители муниципального образования могут влиять на принятие ими решений. Как следует из пункта 1 статьи 3 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ, перераспределенные полномочия осуществляются Правительством Свердловской области и областным исполнительным органом государственной власти Свердловской области, определенным Правительством Свердловской области, иными словами – исполнительными органами государственной власти. В силу специфики их формирования и деятельности исполнительные органы государственной власти гораздо мене тесно связаны с населением чем представительный орган муниципального образования. В связи с этим население муниципального образования будет практически лишено возможности влиять на принятие решений, непосредственно затрагивающих его интересы. Положения статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ нарушают права жителей муниципального образования «город Екатеринбург» на решение вопросов местного значения через выборные органы местного самоуправления. 9. Статья 8.2 Градостроительного кодекса РФ и часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ допуская возможность перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности от органов местного самоуправления органам государственной власти, должны применяться в системном единстве с другими положениями Градостроительного кодекса РФ. Сама по себе возможность перераспределения полномочий между уровнями публичной власти не может изменять процедуры, установленные федеральным законом. При перераспределении полномочий может меняться только субъектный состав органов публичной власти, их реализующих, но не законодательно установленные процедуры. Иное означало бы предоставление законодателю субъекта федерации возможности по своему усмотрению изменить федеральное законодательство, что недопустимо с точки зрения установленного конституцией Российской Федерации разграничения 16 компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса РФ предусмотрен порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки. Этот порядок включает в себя сложный комплекс согласованных действий не только органов местного самоуправления, но и должностного лица – главы местной администрации, комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, органа местного самоуправления, осуществляющего экспертизу проекта и представительного органа муниципального образования. Перераспределив полномочие по утверждению правил землепользования и застройки и дополнив его по собственному усмотрению полномочием по подготовке проекта таких правил, законодатель Свердловской области нарушил перечисленные взаимосвязи и создал правовую неопределенность в целом ряде вопросов, начиная от статуса комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки и заканчивая вопросами опубликования утвержденных правил. Часть 3 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет». Это правило императивно и не предусматривает его изменения в зависимости от перераспределения полномочий. В то же время при утверждении правил землепользования и застройки органами исполнительной власти Свердловской области должен применяться иной порядок официального опубликования, установленный для правовых актов Свердловской области. Аналогична ситуация с опубликованием решения о подготовке проекта правил (часть 7 статьи 32), опубликованием решения о подготовке документации по планировке территории (часть 2 статьи 46), утвержденной документации по планировке территории (часть 14 статьи 46). Часть 3 статьи 46 Градостроительного кодекса предоставляет право заинтересованным лицам представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории. Положения же подпунктов 3 и 4 части первой статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ в части предусматривающей совершение органами государственной власти иных действий, фактически исключают применение приведенных положений Градостроительного кодекса РФ. 10. Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке 17 территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа. Структуру органов местного самоуправления образуют: городская Дума, Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы, Администрация города Екатеринбурга, Счетная палата (пункт 1 статьи 24 Устава муниципального образования «город Екатеринбург»). В силу пункта 2 статьи 19 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», пункта 4 статьи 5 положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 28.03.2006 № 21/22 Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы назначает публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности. К полномочиям Екатеринбургской городской Думы, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, относится: утверждение генерального плана городского округа (часть 1 статьи 24), утверждение правил землепользования и застройки (часть 1 статьи 32), утверждение местных нормативов градостроительного проектирования (часть 1 статьи 29.4). В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», Администрация города Екатеринбурга осуществляет все организационно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования в соответствии с федеральным и областным законодательством. Градостроительным кодексом РФ к таким полномочиям отнесены: проверка проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов (часть 9 статьи 32), принимает решение о подготовке документации по планировке территории (часть 1 статьи 46), осуществляет проверку документации по планировке территории (часть 4 статьи 46), обеспечивает подготовку документации по планировке территории (часть 5 статьи 45). Глава Администрации города Екатеринбурга принимает решения о подготовке проекта генерального плана муниципального образования, проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план муниципального образования, в правила землепользования и застройки территории муниципального образования изменений, утверждает состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования, утверждает документацию по планировке территории (часть 2 статьи 24, части 5, 6 статьи 31, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ, 18 подпункты 16, 17 пункта 7 статьи 38-1 Устава муниципального образования «город Екатеринбург»). Органы местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» (Екатеринбургская городская Дума, Глава Екатеринбурга Председатель Екатеринбургской городской Думы, Администрация города Екатеринбурга) являются субъектами правоотношений, регулируемых Законом Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ, так как именно полномочия этих органов местного самоуправления были перераспределены в пользу органов государственной власти Свердловской области. Положения статьи 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ, которыми с нарушением перечисленных выше требований федерального законодательства были перераспределены полномочия в сфере градостроительной деятельности, нарушают компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» по решению вопросов местного значения, чем создают препятствия для эффективного исполнения органами местного самоуправления своих полномочий. В соответствии со статьями 34, 35 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы является высшим должностным лицом муниципального образования «город Екатеринбург», входит в состав Екатеринбургской городской Думы, исполняет полномочия председателя Екатеринбургской городской Думы и действует без доверенности от имени муниципального образования «город Екатеринбург» и Екатеринбургской городской Думы. В соответствии со статьями 36, 38-1 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» Администрацией города Екатеринбурга руководит и действует без доверенности от ее имени глава Администрации города Екатеринбурга. На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 208, 209, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ПРОШУ: признать недействующими следующие положения Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области»: 1) статью 2 в целом, как противоречащую пункту 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления; 2) подпункт 1 части первой статьи 2 как противоречащий части 1 статьи 48 и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подпункту 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ в 19 части предусматривающей перераспределение полномочия по внесению изменений в генеральный план муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденный решением Екатеринбургской городской Думы; 3) подпункт 2 части первой статьи 2 в части, предусматривающей перераспределение полномочия по установлению порядка подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них, а также совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия, как противоречащий подпункту 2 части 3 статьи 8, части 8 статьи 29.4 Градостроительного кодекса РФ, а также в связи с неопределённостью содержания; 4) подпункт 3 части первой статьи 2 в части перераспределения полномочия по утверждению правил землепользования и застройки муниципального образования «город Екатеринбург», внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «город Екатеринбург», утверждённые решением Екатеринбургской городской Думы, а также в части совершения иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления полномочия, как противоречащий части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 48, части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также подпункту 3 части 3 статьи 8, частям 6 и 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в связи с неопределённостью содержания; 5) подпункт 4 части первой статьи 2 в части перераспределения полномочия по совершению иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления полномочия по утверждению документации по планировке территории, как противоречащий части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 48, части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подпункту 4 части 3 статьи 8, части 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в связи с неопределённостью содержания; 6) подпункт 6 части первой статьи 2 противоречащим части 10 статьи 32 Жилищного кодекса РФ, подпункту 7 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, а также в связи с неопределённостью содержания. Приложения: 1. Уведомления о направлении копий административного искового заявления административным ответчикам и прокурору – 3 экз. 2. Текст Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» – 1 экз. 3. Копия Решения Екатеринбургской городской Думы от 24.09.2013 № 1 20 – 1 экз. 4. Копия Решения Екатеринбургской городской думы от 22.10.2013 № 10 – 1 экз. 5. Копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица серии 66 № 005873265 – 1 экз. 6. Копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица серии 66 № 002017806 – 1 экз. 7. Копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе серии 66 № 005701941 – 1 экз. 8. Копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе серии 66 № 0138540 – 1 экз. 25.02.2016 Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы Е.В. Ройзман 25.02.2016 от имени Екатеринбургской городской Думы Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы Е.В. Ройзман 25.02.2016 от имени Администрации города Екатеринбурга Глава Администрации города Екатеринбурга А.Э Якоб
