ГАРАНТИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИИ ПО

ГАРАНТИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИИ ПО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ? <*>
С.В. САБАЕВА
-------------------------------<*> Sabaeva S.V. Guarantees of the suffrage of the citizens of the Russian Federation according to
the legislation of the subjects of the Russian Federation: a myth or a reality?
Сабаева Светлана Викторовна, кандидат юридических наук, старший преподаватель
кафедры конституционного права Российской академии правосудия им. Н.В. Витрука.
В статье рассмотрены вопросы соотношения федерального и регионального
законодательства при регулировании выборов, проводимых на территории субъектов Российской
Федерации, с позиции соблюдения конституционных гарантий избирательных прав граждан
России.
Ключевые слова: выборы, избирательные права, гарантии, ограничение, избирательное
законодательство.
The issues of correlation between federal and regional legislation during the regulation of the
elections, which are held on the territory of the Subjects of the Russian Federation from the position of
the compliance of the constitutional guarantees of the citizens of the Russian Federation are discussed
in this article.
Key words: elections, suffrage, guarantees, restrictions, election legislathion.
В Российской Федерации выделяется два уровня законодательства (ч. 2 ст. 5, ст. 76
Конституции Российской Федерации) - федеральное законодательство и законодательство
субъектов Российской Федерации <1>. На территории субъекта Федерации проводятся следующие
виды выборов: 1) в федеральные органы государственной власти: Государственную Думу
Федерального Собрания РФ и Президента РФ; 2) в органы государственной власти каждого
субъекта Российской Федерации: законодательный (представительный) орган государственной
власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти); 3) на части территории субъекта РФ - в органы местного
самоуправления: депутатов, членов законодательного (представительного) органа и главы
муниципального образования. Анализ основных направлений воздействия и взаимного влияния
названных уровней избирательного законодательства с целью их совершенствования позволяет
существенно повысить гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, которые
имеют универсальное значение для всех выборов, проводимых в государстве.
-------------------------------<1> В узком смысле под законодательством понимаются федеральные конституционные
законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации - оно по объему
меньше, чем понятие "законодательство о выборах" по смыслу ст. 11 Федерального закона от 12
июня 2002 г. N 67 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012). При этом подходе не учитываются
положения Конституции Российской Федерации, нормы международного права, указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Центральной избирательной
комиссии РФ, судебные решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, правовые акты
органов местного самоуправления и иные источники.
В связи с тем что в Конституции Российской Федерации не содержится отдельного раздела
или статей, посвященных избирательной системе, принятию федеральных конституционных
законов в этой сфере, основным видом нормативных актов, регулирующих избирательные
правоотношения, являются федеральные законы. Законодательство субъектов Российской
Федерации о выборах не должно противоречить федеральному избирательному
законодательству.
Исходным базовым актом, на основе которого построена система избирательного
законодательства в России, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67 "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ). Именно этот Федеральный закон в отсутствие
соответствующих конституционных положений устанавливает саму возможность выборов в
органы государственной власти субъектов РФ, предоставляя им возможность избирать высших
должностных лиц. С 2002 г. по настоящее время в него внесено 54 изменения, однако
регулирование избирательного процесса применительно ко всем видам федеральных,
региональных и муниципальных выборов остается недостаточно дифференцированным, не всегда
соблюдается единство терминологии (приводит к несогласованности процедурных норм <2>), не
устранены несогласованности с иными федеральными законами, регулирующими проведение
выборов <3>. Так, неопределенности юридического содержания не исключают возможность
нарушения гарантий активного и пассивного избирательных прав граждан, соблюдающих
избирательное законодательство. Высказывались мнения [1], что нормы специальных законов
могут вытеснять более общие нормы, приспосабливая их применительно к особенностям
проводимых выборов, которые определяются типом избирательной системы, необходимостью
учета федеративного устройства России и другими обстоятельствами. Однако ч. 6 ст. 1
Федерального закона N 67-ФЗ гласит: "Если федеральный закон, конституция (устав), закон
субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или)
референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего
Федерального закона". Названные недостатки федерального избирательного законодательства не
могут быть устранены или восполнены на региональном уровне.
-------------------------------<2> Например, в отношении средств защиты: "жалобы" (п. 6 ст. 75), "жалобы (заявления)"
(пп. "к" п. 9 ст. 21, пп. "и" п. 10 ст. 24, пп. "к" п. 6 ст. 27 и др.), "обращения о нарушении закона" (пп.
"к" п. 6 ст. 27). Указанные положения Федерального закона N 67-ФЗ нуждаются в корректировке
во избежание их неоднозначного толкования, в определении соответствующих понятий в ст. 2, а
также в согласовании с Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 09.02.2009), Федеральным законом
от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в
ред. от 18.07.2012).
<3> Например, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 10.07.2012) не
предусматривает принятие устава муниципального образования на местном референдуме, но ч. 8
ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ содержит закрытый перечень вопросов, не подлежащих
вынесению на референдум, и здесь нет упоминания об уставе муниципального образования.
Пробелы правового регулирования при проведении федеральных выборов вправе
восполнять ЦИК России, однако целесообразнее, чтобы все вопросы гарантий избирательных
прав граждан закреплялись нормами федеральных законов. Например, в настоящее время
правовое регулирование видеонаблюдения в помещении для голосования, доступа к этим
видеоматериалам осуществляется Постановлениями ЦИК России <4>, которые недостаточно четко
вписываются в классическую схему нормативных актов и не согласованы с положениями ГПК РФ в
части оценки судами их как доказательств, порядка истребования, просмотра и т.д. Практика
указывает на необходимость устранения оценочных норм в федеральном законодательстве,
которые не дают правоприменителям четких правовых ориентиров, предоставляют возможность
свободы усмотрения и тем самым порождают сомнения в легитимности избранных депутатов и
должностных лиц. Примером может служить отсутствие четких критериев оценки тех или иных
действий организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий как участия в
предвыборной агитации или информирования избирателей <5>, что предоставляет повод для
негативных оценок международных организаций <6>. Субъекты Российской Федерации не имеют
полномочий для собственного правового регулирования в этой сфере (ст. ст. 71, 72 Конституции
РФ).
-------------------------------<4> См.: Постановления ЦИК России от 27.12.2011 N 82/635-6 "О порядке видеонаблюдения
в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года"
(в ред. от 01.03.2012 N 109/886-6); от 16.02.2012 N 102/818-6 "Об инструкции о порядке
использования средств видеонаблюдения и трансляции изображения участковыми
избирательными комиссиями на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года"
и от 29.02.2012 N 108/868-6 "О порядке организации доступа к видеоматериалам, полученным в
ходе видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской
Федерации 4 марта 2012 года". Верховным Судом РФ данные Постановления признаны в качестве
нормативных правовых актов. См. Определение Верховного Суда РФ от 2 марта 2012 г. N АПЛ 12143.
<5> Названные недостатки могут быть устранены путем внесения изменений в Федеральные
законы N 67-ФЗ, ФЗ "О средствах массовой информации", "О порядке освещения деятельности
органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "О
рекламе" и возможной разработки Федерального закона "О политической рекламе".
<6> Например, в пресс-релизе Европейского суда от 19 июня 2012 г. о Постановлении
Палаты по делу "Коммунистическая партия России и другие против Российской Федерации"
(жалоба N 29400/05) отмечается следующее: "Европейский суд, со ссылкой на выводы Верховного
Суда и отчеты ОБСЕ и рабочей группы ЦИК, признал, что информационное освещение выборов
было неблагоприятным для оппозиции. Он отметил, однако, что в обстоятельствах данного дела
очень затруднительно отделить скрытую пропаганду по заказу правительства, с одной стороны, от
вполне искренних политических комментариев и обычной информации о деятельности
государственных чиновников - с другой". Также см. заявление от 5 марта 2012 г. о
предварительных результатах и выводах Международной миссии по наблюдению за выборами
Президента РФ от 4 марта 2012 г. URL: http://www.osce.org/odihr.
Федеральный закон N 67-ФЗ является ориентиром для законодательства субъектов РФ:
устанавливает рамочный характер норм и минимальный объем гарантий избирательных прав
граждан, а также предусматривает, что реализация дополнительных гарантий может быть
предусмотрена законодательством субъектов РФ <7>. Однако именно на федеральном уровне
должно быть установлено соотношение понятий "избирательные права", "гарантии
избирательных прав", сформулированы их исчерпывающий перечень применительно ко всем
выборам и на каждой стадии избирательного процесса, пределы усмотрения регионального
законодателя, чтобы гарантии не перерастали в их ограничение, а также ответственность за
нарушение избирательных прав (конституционно-правовая, административная, уголовная и др.).
-------------------------------<7> Например, Закон Чукотского автономного округа от 4 июня 2003 г. N 26-ОЗ "О
дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов в
органы государственной власти Чукотского автономного округа и в органы местного
самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского
автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе" (ред. от
09.06.2012) в ст. 16 предусматривает дополнительные основания включения граждан в список
избирателей, участников референдума: обучающиеся по очной форме обучения и
зарегистрированные по месту пребывания в общежитиях (по месту нахождения образовательного
учреждения), которые включаются в список избирателей, участников референдума по месту
нахождения общежитий (образовательного учреждения).
Основным предметом регулирования законов субъектов РФ являются общественные
отношения, складывающиеся при проведении выборов в органы государственной власти субъекта
Федерации и органы местного самоуправления. Субъекты РФ принимают законы, направленные
на конкретизацию норм часто меняющегося федерального законодательства, детализацию
избирательных процедур в целях наиболее оптимальной адаптации к условиям конкретного
региона в сфере организации системы органов власти субъектов Российской Федерации,
установление основных параметров избирательных кампаний (виды избирательных систем, сроки
полномочий, барьеры для прохождения, количество и соотношение мандатов, сроки
осуществления отдельных избирательных действий, количество необходимых для регистрации
подписей, возможности по открепительным удостоверениям, досрочному голосованию,
голосованию по почте, размер избирательного фонда и др.) <8>. При регламентации
муниципальных выборов региональный законодатель не должен посягать на те вопросы, которые
Федерацией зарезервированы за уставом муниципального образования. Противоречия
устраняются путем исчерпывающего разграничения предметов регулирования муниципальных
выборов со стороны законодательства субъектов РФ и норм органов местного самоуправления.
Законодателям субъектов РФ предоставлена возможность установления норм в определении
видов избирательных систем и порядка их применения при проведении муниципальных выборов
с учетом местных особенностей, оптимальных для каждого субъекта Федерации <9>.
Федеральному и региональному законодателям предписано обеспечивать необходимые
гарантии, связанные с условиями допустимости применения той или иной избирательной
системы, чтобы не создавать риск искажения волеизъявления избирателей, отступая от принципа
свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан <10>.
-------------------------------<8> Например, в Смоленской области: Закон Смоленской области от 30 мая 2007 г. N 37-з "О
выборах депутатов Смоленской областной Думы" (ред. от 11.07.2012); Закон Смоленской области
от 28 июня 2012 г. N 33-з "О выборах губернатора Смоленской области"; Закон Смоленской
области от 3 июля 2003 г. N 41-з "О выборах органов местного самоуправления в Смоленской
области" (ред. от 02.09.2011).
<9> Например, в Вологодской области приняты: Закон Вологодской области от 8 июля 2011 г.
N 2571-ОЗ "Об избирательных системах, применяемых при проведении муниципальных выборов
на территории Вологодской области"; Закон Вологодской области от 15 нояб. 2011 г. N 2643-ОЗ "О
выборах депутатов представительного органа муниципального района, поселения, избираемых по
мажоритарной избирательной системе относительного большинства" (ред. от 09.07.2012); Закон
Вологодской области от 16 сент. 2011 г. N 2596-ОЗ "О выборах депутатов представительного
органа муниципального района, городского округа, избираемых по смешанной избирательной
системе" (ред. от 09.07.2012).
<10> См.: Закон Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" и
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона
Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и
Ю.А. Гурмана".
Субъекты Федерации имеют право т.н. опережающего правового регулирования (до
принятия федерального закона по предметам их совместного с Россией ведения с тем, чтобы
после издания федерального закона региональный закон был приведен в соответствие с ним). В
начале 90-х гг. это касалось круга содержательных вопросов избирательного законодательства, но
многие инициативы субъектов Федерации были признаны противоречащими федеральному
законодательству судебными решениями (например, практика выборности вице-мэра г. Москвы
одновременно с мэром) [2]. Примером опережающего правового регулирования в настоящее
время можно назвать законы субъектов РФ о статусе избирательных комиссий, поскольку в
Конституции РФ не упоминается об этих государственно-общественных органах и нет
специального федерального закона, посвященного им <11> (например, Закон Ивановской области
от 13 июля 2007 г. N 98-ОЗ "О системе избирательных комиссий в Ивановской области" (ред. от
11.10.2011), Закон Ивановской области от 20 мая 1999 г. N 18-ОЗ "Об Избирательной комиссии
Ивановской области" (ред. от 27.06.2012), Закон Иркутской области от 11 июля 2008 г. N 41-ОЗ "О
территориальных избирательных комиссиях Иркутской области" (ред. от 06.05.2011)). Кроме того,
в 16 субъектах Федерации приняты кодифицированные акты, охватывающие своим
регулированием все основные общественные отношения, складывающиеся при проведении
выборов.
-------------------------------<11> Федеральный закон "О статусе избирательных комиссий в Российской Федерации" мог
бы закреплять принципы организации их деятельности, порядок формирования, основания
расформирования, полномочия ЦИК, гарантии реализации деятельности, статус членов ЦИК с
правом решающего голоса, в т.ч. в сфере контроля за соблюдением избирательного
законодательства, рассмотрения жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) каждой
избирательной комиссии, организующей проведение выборов, процедурные формы
реагирования на каждый вид обращений (запрос, ходатайство, заявление, жалоба и др.),
законодательное закрепление процессуальных гарантий граждан при рассмотрении их жалоб в
упрощенном порядке и на заседаниях ЦИК. Этот Закон станет ориентиром для нижестоящих
избирательных комиссий.
Субъекты РФ в рамках защиты избирательных прав граждан и в соответствии с п. "н" ст. 72
Конституции РФ могут устанавливать дополнительные меры, которые усиливают, а не снижают
гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, т.е. процедуры и условия, которые
затрагивают само существо права на свободные выборы <12>. Такое регулирование не будет
являться регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле ст. 71 Конституции
Российской Федерации (п. "в"), поскольку носит вторичный характер и производно от базового,
устанавливаемого в соответствии с принципом единства системы правового регулирования
избирательных прав, вытекающим из ст. ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1), 32 (ч. ч. 1 и 2), 71 (п. "в"), 72 (п. "б" ч.
1) и 76 Конституции Российской Федерации [3]. Кроме того, субъекты Российской Федерации не
вправе самостоятельно устанавливать ограничение прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Однако рамки, в границах которых региональный законодатель может варьировать, не
обозначены (имеются лишь отдельные установления минимального порога избирательного
барьера, сбора подписей). Диспозитивные нормы о предоставлении дополнительных
избирательных прав, которые могут быть введены в зависимости от усмотрения регионального
законодателя, также не свидетельствуют о стремлении государства обеспечить высокий уровень
гарантий избирательных прав в соответствии с конституционным принципом равенства прав и
свобод гражданина независимо от места его проживания (ст. 19 Конституции РФ, п. 1 ст. 5
Федерального закона N 67-ФЗ). Например, ни один из субъектов Федерации не предусмотрел в
своих законах о выборах губернаторов возможность самовыдвижения кандидатов,
предоставленную п. 2 ст. 32 Федерального закона N 67-ФЗ.
-------------------------------<12> К таким дополнительным гарантиям (применительно к субъектам РФ) некоторые
авторы предлагают относить следующие: право уменьшать число избирателей для образования
избирательных участков, проходной избирательный барьер для политических партий, введение
дополнительных мер по проверке достоверности списков избирателей, информированию
избирателей, увеличению круга средств массовой информации, освещающих выборы,
расширению контроля за ходом голосования, подведения итогов и результатов выборов,
введение дополнительных форм голосования (например, голосование по почте), а также
определение территории, где возможно проведение досрочного голосования (см.: Ануфриева
Н.П. Проблемы Избирательного кодекса России // Конституц. и муницип. право. 2011. N 7).
Нередко под видом регулирования субъекты РФ могут ущемлять избирательные права, т.е.
вводить ограничения по сравнению с Федеральным законом N 67-ФЗ. Так, п. 2 ст. 44
Избирательного кодекса Белгородской области от 1 апреля 2005 г. N 182 (ред. от 14.06.2012)
уточняет срок передачи документов в поддержку выдвижения кандидатов - до 18 часов по
местному времени. Сдача первого финансового отчета позже этого времени позволила составить
акт избирательной комиссии г. Белгорода в 18 часов 45 минут и повлекла отказ в приеме
документов и регистрации кандидатом в депутаты <13>.
-------------------------------<13> См.: Постановление избирательной комиссии Белгородской области от 12 сент. 2012 г.
N 62/499 "О жалобах О.П. Китовой на действия и Постановление избирательной комиссии города
Белгорода от 4 сент. 2012 г. N 126/539 "Об отказе Китовой Ольге Петровне в регистрации
кандидатом в депутаты Белгородской областной Думы по Белгородскому городскому
одномандатному округу N 5 на дополнительных выборах 14 октября 2012 года". URL:
http://belgorod.izbirkom.ru/etc/1p120912.doc. Постановлением ЦИК России от 19 сент. 2012 г. N
141/1074-6
жалоба
оставлена
без
удовлетворения
(см.:
http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/2012/09/19/Zp121074.html).
Результаты анализа регионального избирательного законодательства показали, что опыт
регионов может восприниматься на федеральном уровне, но тенденция последних лет
направлена в сторону отказа от демократических положений по установлению дополнительных
гарантий избирательных прав граждан субъектами Федерации.
Связь избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов основана на
единстве регулирования избирательных прав граждан, которое обеспечивается Конституцией РФ,
отнесшей регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению России, а также
императивом субординации, непротиворечия и взаимодополняемости. Федеральное
законодательство устанавливает минимальный объем гарантий, формально предоставляя
возможность субъектам Федерации расширять их, однако без определения четких правовых
ориентиров, что не исключает ущемления избирательных прав в некоторых субъектах России.
Направлениями совершенствования избирательного законодательства могут быть
следующие: 1) четкое формулирование избирательных прав и их гарантий на федеральном
уровне, определение конкретного содержания (на всех стадиях избирательного процесса,
обеспечение каждого принципа проведения выборов на всей территории Российской
Федерации); 2) устранение несогласованностей, противоречий и пробелов в федеральном
законодательстве; 3) экспертиза избирательных законов субъектов Российской Федерации на
предмет ущемления избирательных прав граждан и создания ограничений этих прав под видом
дополнительных гарантий.
Адекватной правовой формой решения поставленных задач может быть Избирательный
кодекс Российской Федерации на базе систематизации всех избирательных законов, который
приведет к стабилизации избирательного законодательства, единообразному применению норм
на всей территории Российской Федерации с целью повышения гарантий избирательных прав
граждан.
Литература
1. Постников А.Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации:
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997.
2. Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2003 г. по делу N 5-Г03-24.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 г. N 4-П
"По делу о проверке конституционности пп. "л" п. 25 ст. 38 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" и п. 10 ч. 9 ст. 41 Закона Вологодской области "О выборах депутатов
Законодательного Собрания Вологодской области" в связи с жалобой общественного
объединения "Политическая партия "Союз Правых Сил".