Выступление Тимошенко А. Новые правила рассмотрения

Новые правила рассмотрения споров с участием административных
органов в судах в связи с изменениями административного законодательства
в Российской Федерации.
В настоящее время в России широко обсуждается вопрос реформы в
административной юстиции. В рамках данного выступления я не буду
останавливаться на вопросе досудебного порядка урегулирования споров по
делам, вытекающим из административных и иных публичных
правоотношений, но предлагаю ознакомиться с
законопроектом
Федерального Закона, касающийся изменений в Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации, внесенным Верховным
Судом Российской Федерации (постановление Пленума Верховного Суда от
21.10.2014 № 10), согласно которому заявления по делам, вытекающим из
административных и иных публичных правоотношений, могут быть
переданы на рассмотрение административного, арбитражного суда только
после соблюдения досудебного порядка, если таковой установлен
федеральным законом.
Также сейчас активно ведется законодательная работа по
созданию так называемой внутренней апелляции в государственных органах.
В данное время
Правительством РФ вносится на рассмотрение
Государственной Думы четвертый антимонопольный пакет, которым
предусмотрено внести поправки в Закон о защите конкуренции,
устанавливающие возможность пересмотра Федеральной антимонопольной
службой (ФАС) России решений и предписаний территориальных
антимонопольных органов по делам о нарушении нарушений
антимонопольного законодательства, в случае, если решения и предписания
нарушают единообразие в толковании и применении антимонопольными
органами норм антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Вначале
своего
выступления, я бы хотела остановиться на некоторых практических
вопросах, возникших сегодня в работе правоприменителей, занимающихся
административной юстицией, в связи с изменениями в законодательстве,
касающимися вопросов судоустройства, прежде всего, в Конституции
Российской Федерации в связи с судебной реформой. Ранее казались
незыблемыми конституционные принципы. Но сегодня мы понимаем, что
Конституция - это живой документ, отвечающий потребностям общества,
поэтому иногда необходимы такие изменения как ответ на общественный
запрос. И таким запросом, как представляется, было повышение
эффективности российского судопроизводства за счет, в том числе,
обеспечения единообразия судебной практики.
05.02.2014 были внесены соответствующие поправки в Конституцию
Российской Федерации. Статья 127 о компетенции Высшего арбитражного
суда РФ утратила силу, с передачей соответствующей компетенции
Верховному Суду РФ (ст.126 Конституции РФ). Насегодня Верховный Суд РФ
является высшим судебным органом по всем делам, рассматриваемым
судами, с полномочием дачи разъяснений по вопросам судебной практики,
надзора по рассмотрению конкретных дел. После изменений в Конституцию
РФ были внесены соответствующие изменения и в другие Законы,
касающиеся судебной системы, Верховного суда, арбитражных судов, общих
судов. Серьезные изменения были внесены в Арбитражный процессуальный
кодекс РФ Федеральным Законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ.
Также были внесены изменения и в статью 71 Конституции
РФ, касающуюся вопросов ведения Российской Федерации. Ранее в ее
ведении находилось, в том числе, уголовное, уголовно-процессуальное,
гражданское, гражданско-процессуальное и отдельно указано в качестве
самостоятельной
отрасли права - арбитражное процессуальное
законодательство. Теперь, в этой норме вместо гражданско-процессуального
и
арбитражно-процессуального
законодательства
указано
только
«процессуальное законодательство». Возникает вопрос, в перспективе будет
один Кодекс – единый Гражданский процессуальный кодекс? Скорее всего,
предполагается что так. По крайне мере, конституционной основы для
другого понимания нет, и из выступлений известных российских юристов
следует, что разрабатывается концепция единого Гражданского
процессуального кодекса. В принципе, на это нацеливает и статья 118
Конституции РФ, в которой говорится о том, что судебная власть
осуществляется
посредством
конституционного,
гражданского,
административного и уголовного судопроизводства. Понимая и разделяя в
целом необходимость унификации гражданского и арбитражного
процессуального законодательства, в то же время мы знаем, насколько
специфичны арбитражные дела. Ввиду этой специфики и был в свое время
принят Арбитражный процессуальный кодекс. Конечно, принципы
судопроизводства у судов не должны отличаться, но каким-то образом, как
представляется, нужно учитывать особенности рассмотрения арбитражных
дел. Понятно, что есть материальные нормы, которые могли бы выровнять
этот дисбаланс, но они не всегда адекватно работают.
Изменения в статьи 71, 126, 127 – разумеется, это не некие технические
изменения, а они фундаментальные, имеющие очень серьезные
последствия и для законодателя и для правоприменителя. Тем более, что с
15.09. 2015 вступит в силу Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации, который
регулирует порядок осуществления
административного судопроизводства при рассмотрении Верховным Судом
РФ и судами общей юрисдикции административных дел. Значит, теперь надо
обязательно учитывать этот Кодекс плюс Арбитражный процессуальный
кодекс.
Что касается антимонопольных дел, то дела о
нарушении
антимонопольного
законодательства,
исходя
из
их
экономической природы, как представляется, относятся к одной из самых
сложных категорий споров, поэтому доступ к правосудию участников
процесса
является
немаловажным
фактором,
способствующим
единообразному
пониманию
антимонопольного
законодательства
хозяйствующими субъектами, антимонопольными органами и судами. Но в
связи с последними изменениями в АПК РФ, внесенными Федеральным
Законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ, возникла некоторая неопределенность при
обжаловании вступивших в законную силу решений арбитражных судов по
делам об административных правонарушениях в Верховный Суд РФ.
Так, на основании ч.2.1 статьи 130 АК РФ,
пункта 24.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 суды
объединяют в одно производство и антимонопольные дела и вытекающие из
них административные производства.
В первых трех инстанциях
арбитражного судопроизводства процедура рассмотрения и обжалования
осталась прежней. А когда дело попадает в Верховный суд, то он с учетом
того, что присутствует административное производство, начинает
рассматривать эти дела исключительно по КоАПу согласно новой редакции
статей 206 и 211 АПК РФ. А это означает, что данная процедура не
предусматривает коллегиального рассмотрения дела, вызова сторон,
получения позиций сторон.
Кроме того, нормы КоАП,
регламентирующие порядок пересмотра в порядке надзора постановлений
по делам об административном правонарушении, не предусматривают
ухудшения положения привлекаемого к ответственности лица при отмене
состоявшихся судебных актов. Но если это правило абсолютно справедливо
применительно к физическому лицу как слабой стороне в административном
процессе, то здесь ситуация иная. Антимонопольная служба как раз
защищает слабую сторону - покупателей недоброкачественных товаров и
услуг, садоводов, которых вовремя не подключают к электричеству, членов
ТСЖ, которые страдают от действий управляющих компаний, лиц, которые
пострадали от недобросовестной конкуренции, которые обратились за
защитой нарушенных прав в административный орган ( а у них есть право
выбора - обратиться в суд за защитой нарушенных прав или в
административный орган), поэтому при рассмотрении таких дел важно
учитывать социальный аспект. А такое правило делает бесперспективным
обжалование судебных актов, которыми снижены или отменены
наложенные антимонопольной службой административные штрафы в
отношении лиц, занимающих доминирующее положение на рынке, включая
субъектов естественных монополий, органов власти, допустивших
нарушение антимонопольного законодательства путем действий или
бездействий.
С
учетом изложенного для нас важно насегодня сформировать судебную
практику пересмотра вступивших в законную силу судебных актов,
вынесенных по заявлениям об оспаривании решений ФАС и постановлений о
привлечении к административной ответственности (рассматриваемых в
рамках одного производства), по правилам обжалования именно решений
антимонопольного дела, а не связанного с ним административного
производства. Нами были направлены соответствующие обращения, и в
настоящее время Правительством РФ поручено еще раз вернуться к вопросу
об изменении законодательства, определяющего порядок обжалования
актов антимонопольных органов по делам, связанным с нарушением
антимонопольного законодательства.
Еще хотелось бы остановиться на вопросе соотношения решений,
вынесенных арбитражными судами и судами общей юрисдикции. В свое
время активно обсуждался юридической общественностью пункт 16.2
постановления Пленума ВАС РФ № 71 от 10 ноября 2011 года, указавший на
то, что квалификация правонарушения, данная судом общей юрисдикции
совершенному деянию, с учетом статьи 69 АПК РФ не является обязательной
для арбитражного суда. При этом оценка, данная судом общей юрисдикции,
обстоятельствам, которые установлены в рассмотренном им деле,
принимается во внимание арбитражным судом. Этот вопрос является
исключительно важным для антимонопольных органов, учитывая, что
постановления, вынесенные в отношении юридического лица и
должностного лица по одному и тому же факту нарушения
антимонопольного законодательства, подлежат обжалованию в разные
судебные органы (арбитражные суды и суды общей юрисдикции),
соответственно, одно и то же правонарушение может получить различную
правовую оценку. В силу части 3 ст. 2.1 КоАП назначение административного
наказания юридическому лицу не освобождает от наказания виновное
физическое лицо и наоборот. В таком случае возникает вопрос, а как быть со
статьей 16 АПК РФ об обязательной силе судебных актов, вступивших в
законную силу, которые являются обязательными для всех? Аналогичная
норма есть и в Гражданском процессуальном кодексе РФ – в статье 13.
Хотелось бы, чтоб этот вопрос попал в поле зрения и был разрешен
Верховным Судом РФ.
Теперь несколько слов о медиации вообще и в административном
производстве, в частности, которая является одной из примирительных
процедур в судебном процессе. Мы все отчетливее понимаем, что
современный мир наполнен конфликтами и существует несколько основных
способов разрешения конфликтов, одним их которых является
использование закона (права). Однако, сложность проблем, связанных с
усложнением общественной жизни, глобализацией бизнеса и экономики в
целом уже не поддается решению только с помощью законодательных мер и
судебного решения. Пришлось вспомнить про институт примирения,
переговоры, в результате которых стороны договариваются о разрешении
конфликта, где каждая из сторон удовлетворяет свои интересы. Импульс
данной теме дал принятый 27.07.2010 (вступил в силу с 1 января 2011)
Федеральный
Закон
№193-ФЗ
«Об
альтернативной
процедуре
урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» –
рамочный закон, который в целом дал толчок развитию медиации. Однако
нельзя забывать, что он имел отношение к частной – внесудебной медиации,
как самостоятельный способ урегулирования споров, который дал понять,
что есть необходимость и в судебной медиации. К сожалению, в это время в
юридической среде (как и в самом Законе) отсутствовали четкие понятия –
что такое медиация, примирительные процедуры, посредничество. Ставился
знак равенства между медиатором и посредником, все смешалось, размыло
их смысл, а значит, и возможность правильного использования.
В связи с этим можно вспомнить, что еще в июле 2012 года
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации внес на рассмотрение
законодателю свой проект (который впоследствии неоднократно менялся)
Федерального Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты в связи с совершенствованием примирительных процедур», прежде
всего в Арбитражный Процессуальный Кодекс РФ. Насегодня в действующем
АПК РФ – есть нормы, посвященные примирительным процедурам (ст.134 возможность обратиться к посреднику, ст.138 - право сторон использовать
примирительную процедуру, ст. 158- отложение рассмотрения дела в связи с
обращением к посреднику и другие). Но в предложенном законопроекте
предусмотрены дополнительные возможности по применению других
примирительных процедур для лиц, желающих урегулировать спор, – а
именно: возможность обратиться к судебному примирителю, таким
образом, закрепляется институт судебного примирения. И в этом
законопроекте уже просматривается больший порядок в терминологии.
Термин «посредничество» используется как родовое понятие, а «медиация»,
«судебное примирение» как специальное по отношению к нему понятие
(разновидности). И все вместе это составляет примирительные процедуры,
право на выбор которой принадлежит стороне на любой стадии
арбитражного процесса, включая исполнение судебного акта и по любой
категории споров (ст.138 АПК законопроекта).
Последнее представляется особенно важным, поскольку Закон о
медиации № 193-ФЗ предусматривал исключение из своей юрисдикции ряда
дел, вернее, предусмотрел
рассмотрение дел только по спорам,
возникающим из гражданских правоотношений (в том числе, в отношении
предпринимательской деятельности, трудовые и семейные), исключив дела
по коллективным трудовым спорам, а также по спорам, если затрагиваются
интересы третьих лиц, не участвующих в медиации, а также дела,
затрагивающие публичные интересы. Более того, в самом Законе о
медиации (часть 6 статьи 1) указано, что его положения не распространяются
к отношениям, связанным с оказанием судьей в ходе судебного
разбирательства содействия примирению сторон, если иное не
предусмотрено федеральным законом. Теперь же (по предложенному
законопроекту) право использовать примирительную процедуру по любому
делу после обращения в арбитражный суд означает, что эти препятствия (в
плане юрисдикции по медиации) снимаются, если этот спор передается
посреднику, в том числе медиатору, в рамках арбитражного дела. И это
понятно почему. Потому что, то медиативное соглашение, которое будет
достигнуто сторонами (мировое соглашение, отказ от иска, признание иска)
будет находиться под контролем суда по правилам ст. 49 АПК РФ, т.е. суд его
не утвердит, если оно будет противоречить закону или нарушать права иных
лиц. Так вот, говоря о любом деле, которое согласно законопроекту
подпадает под примирительную процедуру, следует иметь в виду дела,
возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Конечно, с оговоркой, что эти дела попадают к посреднику (судебному
примирителю, медиатору) не напрямую (законом запрещено), а «из
арбитражного суда» - по определению арбитражного суда.
К сожалению, в рамках данной дискуссии нет времени подробно
остановится на том, что такое медиация и судебное примирение, в чем их
отличие, в какую процедуру сторонам лучше идти в зависимости от той цели,
которую они перед собой поставили. Однако, главное, что хочу отметить,
отличие внесудебной (частной) медиации от медиации, назначенной судом,
прежде всего в том, что они не взаимодействуют и не конкурируют, это
разные процедуры. В первом случае меньше привязки к доказательствам
(медиатор не исследует доказательства) и к существующему праву, а поэтому
более перспективно примирение. В медиации, назначенной по
определению суда, содержательная работа (по сравнению с внесудебной
медиацией) затруднена в силу юрисдикционных особенностей
(индивидуализация иска), поскольку в рамках судебного процесса нельзя
выйти за пределы предмета и основания иска. Об этом говорит, в частности,
предлагаемая редакция ст.138.1 – общей статьи о примирительных
процедурах, назначаемых судом. Так, в определении суд должен указать
предмет спора и круг вопросов, для урегулирования которых может быть
использована примирительная процедура.
А теперь о судебном примирении,
которое осуществляется судьей в отставке, помощником судьи, работником
аппарата суда, имеющим высшее образование. Здесь провозглашена цель,
как сказано в законопроекте (ст. 138.4 часть 5), - оказание сторонам
содействия в сближении их позиций, во взаимоприемлемом результате,
основанного, в том числе, на понимании и оценке сторонами
обоснованности заявленных требований. Взаимоприемлемый результат когда все заинтересованы только в том, чтоб спор разрешить выгодно для
обеих сторон, такой, знаете ли, здравый практицизм. И если не достижение
результата, то хотя бы сближение позиций сторон, особенно по публичным
спорам в виде: признания обстоятельств дела, соглашения сторон по
обстоятельствам дела, квалификации сделки, определения статуса и
характера деятельности лица, отказа от иска, полное или частичное
признания иска. Этот же принцип закреплен и в пункте 26 постановления
Пленума ВАС РФ от 18 июля 2014 года № 50 «О примирении сторон в
арбитражном процессе».
И, тем не менее, все-равно есть большая разница между
рассмотрением спора судьей и его разрешением с помощью судебного
примирителя (невозможность в судебном заседании выбрать конкретного
судью, неучастие сторон в разработке и принятии решения, а принятие его
только судьей, принудительность исполнения судебного акта, даже, если обе
стороны недовольны принятым решением, отсутствие конфиденциальности,
публичность, длительное рассмотрение дела, формализованная процедура
рассмотрения спора в суде). Поэтому, рассмотрение спора по публичным
правоотношениям именно судебным примирителем представляется весьма
привлекательной процедурой, в частности, по антимонопольным спорам.
Почему именно эта процедура с участием судебного примирителя, а не
медиация, например? Потому, что в чистом виде медиация подразумевает
относительное равенство сторон и ее нельзя проводить, если одна из сторон
намного сильнее другой (в финансовом, эмоциональном, интеллектуальном
отношении). Почему в данной ситуации я и не за судебное разбирательство?
Дело в части 2 статья 65 и 200 АПК РФ о распределении бремени
доказывания. По правилам этих норм именно государственный орган
должен доказать обоснованность всех своих действий, бездействий,
решений. Изъятию из этого правила не помогает даже весомый социальный
аспект категории споров по антимонопольным делам, когда именно слабая
сторона (о чем говорилось выше) обращается за защитой своих нарушенных
прав в антимонопольный орган. Да и для компании (хозяйствующего
субъекта) эта процедура предпочтительнее – нет публичности процесса, что
позволит компании сохранить свою репутацию. В принципе, здесь обе
стороны – антимонопольный орган и субъект (как правило, это монополист)
равны, сбалансированы, здесь выравнивать суду дисбаланса не нужно.
Итак, как представляется, примирительная процедура с участием
судебного примирителя должна быть самостоятельной процедурой,
созданной судом в рамках судебного процесса, вобравшая все лучшее, что
есть у медиации (умение слушать, гибкость мышления, умение управлять
эмоциями, не доминировать над сторонами несмотря на свой опыт и знания,
умение работать в агрессивной среде).
В заключении хотелось бы сказать, что видится большое будущее
в альтернативных способах разрешения правового конфликта. Ранее я
говорила о повышении эффективности российского судопроизводства за счет
наметившейся унификации гражданского и арбитражного процессуального
законодательства, создания единого Гражданского процессуального
кодекса. Эта унификация в новом кодексе призвана будет укрепить
альтернативные способы разрешения споров, различные примирительные
процедуры. О примирении сторон говорится и в Кодексе об
административном судопроизводстве РФ, где хотелось бы увидеть такую
примирительную процедуру как судебное примирение. Такой процесс будет,
как представляется, предельно рациональным, рассчитанным на спокойное
и разумное обсуждение проблем. Это то, чего нам так не хватает в
современной жизни.
Тимошенко А.С.- помощник Руководителя ФАС России.